2022年行業(yè)分析創(chuàng)新我國住房保障制度的政策建議

創(chuàng)新我國住房保障制度的政策建議當(dāng)前，我國的住房保障作為整個社會保障體系的重要組成部分，滯后于其他社會

保障（如醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老）的進(jìn)展，成為整個保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)是：

政府在住房保障制度中的核心作用并未得到完全發(fā)揮；供求沖突突出；保障資金不足，

土地出讓收益能解“燃眉之急”，但不能從根本上形成穩(wěn)定的資金渠道；相關(guān)法律、法

規(guī)建設(shè)滯后、基礎(chǔ)工作落后等。針對這些問題，本文提出如下創(chuàng)新我國住房保障制度

的政策建議。

一、建立產(chǎn)權(quán)與租賃相結(jié)合的多層次住房保障供應(yīng)體系

１．我國現(xiàn)階段的住房保障供應(yīng)體系應(yīng)建立在城鎮(zhèn)化進(jìn)展需要和居民收入結(jié)構(gòu)現(xiàn)

狀基礎(chǔ)之上

從國際住房保障閱歷可知，在不同的住房進(jìn)展階段，住房的供求關(guān)系狀況有很大

差別，住房保障的需求程度和發(fā)生作用的范圍也會相應(yīng)產(chǎn)生很大的變化。在住房嚴(yán)峻

短缺時期，住房供應(yīng)不能滿意住房需求，住房價格與城鎮(zhèn)居民家庭平均住房支付力量

差距較大，需要政府保障的范圍相對較大，程度也較高。而在住房供求關(guān)系相對緩和

時期，需要政府保障的范圍較小、保障程度的要求較低。

我國目前正處于城市化快速進(jìn)展階段，住房新增需求和改善需求同時存在，且總

量巨大，與短期內(nèi)有限的供應(yīng)形成尖銳沖突，導(dǎo)致房價上漲較快；房價上漲又導(dǎo)致住

房保障問題更加突出。另一方面，現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)居民總體收入水平和居住水平較低，

中等收入階層發(fā)育不充分，從而客觀上要求保障層面上浮，將更多人群納入廣義保障

范圍之內(nèi)。因此，在現(xiàn)階段住房保障制度的設(shè)計(jì)上，既要考慮低收入者和最低收入者

的居住需求，也要考慮中等收入及以下群體擁有產(chǎn)權(quán)住房的需求。

２．建立產(chǎn)權(quán)型政策住房和租賃型保障住房相結(jié)合的多層次保障供應(yīng)體系

依據(jù)以上分析，建議在現(xiàn)有住房保障制度基礎(chǔ)上，將住房保障供應(yīng)劃分為兩種層

次：一種是為滿意購買產(chǎn)權(quán)住房需求、供應(yīng)產(chǎn)權(quán)房的政策性住房供應(yīng)，簡稱產(chǎn)權(quán)型政

策住房（這種政策性住房實(shí)際也可以理解為是一種廣義上的保障住房）；另一種是為

滿意基本居住需求、只租賃而不供應(yīng)產(chǎn)權(quán)的保障性住房供應(yīng)，可簡稱租賃型保障住房。

詳細(xì)來說，可以包含以下二個層次：

（１）將現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用住房和“兩競兩限”商品房都納入產(chǎn)權(quán)型政策住房。

現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用住房和“兩競兩限”商品房的共同特征是以供應(yīng)產(chǎn)權(quán)房為目的，且

面對低收入群體中的收入較高者（即擁有肯定支付力量，但又面臨購房困難）。為此，

一是在部分有條件地區(qū)（如中小城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)），可領(lǐng)先開展經(jīng)濟(jì)適用住房貨

幣化工作，逐步削減實(shí)物形式經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，向中低收入家庭發(fā)放住房補(bǔ)貼。二

是以總房價款的肯定比例方式明確地價，符合條件購買者可以先不支付地價，或選擇

分步購買，并在肯定期限內(nèi)支付地價款，取得完全產(chǎn)權(quán)，或選擇產(chǎn)權(quán)共有，將來政府

可以憑借共有產(chǎn)權(quán)取得收益。三是可以先租后買，對產(chǎn)權(quán)型政策住房先行租賃，租賃

肯定期限后可以購買產(chǎn)權(quán)。與租賃型保障住房不同，產(chǎn)權(quán)型政策住房租賃的最終目的

是為了關(guān)心有關(guān)人員購買產(chǎn)權(quán)住房。

（２）大力進(jìn)展租賃型保障住房，建立以租賃為特征的城市最低住房保障制度。

對于短期內(nèi)不具備購房力量的低收入者，主要運(yùn)用租賃型保障住房制度解決住房

問題。對年輕公務(wù)員等將來收入增長較快的群體，建議用限期輪租房制度（好處是可

以輪番使用，不用不斷新建）取代現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用住房制度解決其住房問題。對其他剛

就業(yè)年輕人，可以進(jìn)展公寓性質(zhì)的租賃房作為過渡，待收入提高后再關(guān)心其進(jìn)入購房

市場。對農(nóng)夫工等流淌人口中的低收入者，也應(yīng)建立與之相適應(yīng)的租賃產(chǎn)品。對于城

市低保等特困家庭和困難家庭，應(yīng)建立與其支付力量相適應(yīng)的城市最低住房保障制度，

該制度應(yīng)定位于在較低水平上為弱勢群體供應(yīng)基本居住條件，其運(yùn)行方式與現(xiàn)有廉租

房基本對應(yīng)。

無論是產(chǎn)權(quán)型政策住房還是租賃型保障住房，在現(xiàn)階段住房總體供不應(yīng)求、政府

保障力量有限的狀況下，都應(yīng)實(shí)行明確的輪候制度。

二、豐富和創(chuàng)新保障方式，促進(jìn)租售同時進(jìn)展

１．從需求上看，敏捷運(yùn)用補(bǔ)貼、貼息等方式，提凹凸收入者住房消費(fèi)的支付能

力

（１）通過財(cái)政和稅收的轉(zhuǎn)移支付手段對城市低收入及住房困難家庭發(fā)放住房補(bǔ)

貼。部分有條件地區(qū)，也可結(jié)合經(jīng)濟(jì)適用住房市場化運(yùn)作，將政府在經(jīng)濟(jì)適用住房地

價上的“暗貼”變?yōu)椤懊髻N”，直接給保障對象發(fā)放貨幣化補(bǔ)貼。

（２）對低收入者購買政策性住房貼息。可以推廣部分城市實(shí)行的中低收入家庭

購房貸款貼息政策，并隨著房價的上漲上調(diào)貼息標(biāo)準(zhǔn)；對城鎮(zhèn)居民中的無房戶，可在

其購買住房時，分年度發(fā)放肯定額度的財(cái)政貼息。

２．從供應(yīng)上看，探究建立與租賃型保障住房制度相適應(yīng)的租賃房供應(yīng)體系

（１）收購符合中低收入家庭住房標(biāo)準(zhǔn)、價格適中、戶型較小的存量住房，按規(guī)

定租金標(biāo)準(zhǔn)出租給保障對象。

（２）鼓舞各類機(jī)構(gòu)投資者投資和經(jīng)營保障住房的出租業(yè)務(wù)。為此，對于持有租

賃型保障房產(chǎn)權(quán)的投資者，在營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、所得稅等方面可賜予優(yōu)待。

（３）激活租賃市場，鼓舞私人供應(yīng)一般住房作為租賃型保障房。如調(diào)整一般住

房出租的稅收政策，合理確定稅基，允許出租一般住房在稅前扣除住房折舊及修理費(fèi)

用；對出租房屋用于政策性保障用房的出租人實(shí)行個人所得稅減免等優(yōu)待政策。

（４）通過金融創(chuàng)新，進(jìn)展相關(guān)金融產(chǎn)品。政府可把租賃型保障房的產(chǎn)權(quán)提前賣

給社會投資者，并承諾通過財(cái)政貼租的方式長期包租（例如２０到３０年），并允許

其產(chǎn)權(quán)上市流通。采納這一模式，可以集合社會閑散資金為租賃型保障房供應(yīng)長期性

資金支持，同時，還可以為投資者供應(yīng)一個風(fēng)險小、收益穩(wěn)的投資品種。

三、明確財(cái)政資金是住房保障的主要資金來源，建立穩(wěn)定的住房保障資金渠道

１．盡快建立中央及省級財(cái)政對住房保障的支持制度

應(yīng)進(jìn)一步明確中央財(cái)政在住房保障中的作用，每年固定肯定比例財(cái)政資金投入住

房保障；同時，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相對應(yīng)原則，給予地方政府與住房保障事權(quán)相應(yīng)的財(cái)

權(quán)，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)住房保障工作。

２．明確財(cái)政資金是住房保障的主要資金來源

財(cái)政支付力量是保持住房保障制度運(yùn)行可持續(xù)性的基礎(chǔ)性因素，在很大的程度上

打算了住房保障制度運(yùn)行的效果。要使住房保障體制的運(yùn)行具有可持續(xù)性，必需考慮

政府的財(cái)政支付力量，切實(shí)把住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算內(nèi)，確定合適比例。除了傳

統(tǒng)的住房公積金增值收益、直管公房出售出租資金及廉租住房租金收入以外，近期應(yīng)

落實(shí)“城市人民政府要將土地出讓凈收益的肯定比例用于廉租住房建設(shè)”的政策要求，

將土地出讓凈收益作為廉租房資金來源。今后還要通過財(cái)稅體制改革，明確住房保障

支出在中央和地方財(cái)政中的固定渠道和相對穩(wěn)定比例，而不是直接與土地收益掛鉤。

四、將土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與住房保障制度相結(jié)合，探究建立新的保障房開發(fā)

建設(shè)模式

結(jié)合我國的現(xiàn)行制度，建議將土地市場化出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與政府住房保障制度

相結(jié)合，也就是在“招拍掛”出讓地塊中有選擇地配建動遷安置房或中低價保障住房

建設(shè)指標(biāo)。以此既可實(shí)現(xiàn)動遷安置房或中低價保障住房的市場化建設(shè)，又可實(shí)現(xiàn)不同

住宅階層的融合。通過將商品房和住宅保障房混合建設(shè)，使不同收入階層同時享受城

市公共空間和設(shè)施，有利于和諧社會的建設(shè)。

五、完善住房保障立法和機(jī)構(gòu)

１．完善住房保障立法，為住房保障制度的實(shí)施供應(yīng)法律依據(jù)

住房保障制度作為一項(xiàng)重要的社會政策，需要有效的法律支持。我國目前還沒有

特地的公共住房政策法規(guī)，《住宅法》也未出臺。因此，我國應(yīng)盡快出臺相關(guān)法規(guī)，

為住房保障政策實(shí)施供應(yīng)法律支持。建議優(yōu)先考慮出臺《住房保障條例》，從立法上

規(guī)定住房保障的對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源、特地管理機(jī)構(gòu)的建立，

以及對違法違規(guī)行為的懲處措施等，待時機(jī)進(jìn)一步成熟后再開展《住宅法》立法工作。

從長期看，一部立法層面較高的《住宅法》出臺，不僅是住房保障的客觀要求，也是

住房市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康進(jìn)展的要求。

２．住房保障體系要由法定特地機(jī)構(gòu)來組織運(yùn)作

實(shí)施住房保障是一項(xiàng)綜合性、長期性的工作，是政府社會管理和公共服務(wù)職能的

詳細(xì)體現(xiàn)，因此，必需要有一個法定的特地機(jī)構(gòu)來組織實(shí)施。事實(shí)上，目前大部分國

家都建立了隸屬于政府的住房保障特地機(jī)構(gòu)，實(shí)行保本微利的經(jīng)營方針，服務(wù)于特定

的收入階層。目前，我國各地從事住房