分析土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題及轉(zhuǎn)型發(fā)展建議,城市規(guī)劃論文

分析土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題及轉(zhuǎn)型發(fā)展建議,城市規(guī)劃論文內(nèi)容摘要：新形勢(shì)背景下，國(guó)土空間規(guī)劃管理的整套建設(shè)體系正在科學(xué)部署，傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃工作正在逐步過(guò)渡，新型的多規(guī)合一工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。結(jié)合歷年土地利用總體規(guī)劃編制及施行常見(jiàn)問(wèn)題，統(tǒng)籌空間規(guī)劃行業(yè)布局，本著先布棋盤、后落棋子的技術(shù)道路，將土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、生態(tài)保衛(wèi)和歷史文化傳承等方面綜合考慮，做好歸納總結(jié)和完善，提出討論性的規(guī)劃建議，為保障土地資源得到合理利用，推廣綠色生態(tài)環(huán)保型土地利用形式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目的的實(shí)現(xiàn)盡微薄之力。現(xiàn)結(jié)合詳細(xì)研究，分析土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題，提出轉(zhuǎn)型發(fā)展建議，分享給相關(guān)人員討論。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：土地利用總體規(guī)劃;轉(zhuǎn)型發(fā)展;國(guó)土空間規(guī)劃;自然資源利用;2022年，由部門獨(dú)奏的單項(xiàng)部門規(guī)劃，將正式合奏成國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一一張圖管理的目的。在這改革創(chuàng)新、新舊規(guī)劃更替的日子里，反思過(guò)去〔土地利用總體規(guī)劃〕，瞻望新的規(guī)劃〔國(guó)土空間規(guī)劃〕工作，具有承前啟后的重要意義。1土地利用總體規(guī)劃面臨的新形勢(shì)〔一子定乾坤〕改革前，各部門行業(yè)規(guī)劃理念和管理施行存在眾多差異，各持己見(jiàn)，難以協(xié)調(diào)，常會(huì)出現(xiàn)不銜接、互相制約的情形。為了各行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃也經(jīng)常陷入為各行業(yè)各級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目用地而頻繁修改的尷尬境地，有失土地規(guī)劃法的公信力和約束力。2022年，決定，全面啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制審批和施行管理工作，5月28日，自然資源部印發(fā)(關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知〕，充分具體表現(xiàn)出了土地利用總體規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，銜接各行規(guī)劃的重要性。因而，各地積極響應(yīng)號(hào)召，探尋求索多規(guī)合一的發(fā)展途徑，土地利用總體規(guī)劃在新形勢(shì)下面臨轉(zhuǎn)型。2土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題分析〔三思舉棋〕土地利用總體規(guī)劃與各行業(yè)規(guī)劃之間存在的一些不協(xié)調(diào)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤?，表如今下面幾方面，希望在?guó)土空間規(guī)劃里統(tǒng)一。2.1耕地保衛(wèi)與建設(shè)用地規(guī)劃問(wèn)題一邊是耕地保衛(wèi)，民生溫飽問(wèn)題；一邊是項(xiàng)目建新，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)講，采取粗放型生產(chǎn)形式，使得耕地保衛(wèi)遭到了極大的影響，建設(shè)用地消耗了大量的平原耕地資源，使得平原耕地面積日益減少；同時(shí)部分地區(qū)沒(méi)有能平衡好退耕還林和耕地保衛(wèi)工作，耕地?cái)?shù)量不斷減少，但為了保衛(wèi)基本農(nóng)田面積不減少，耕地保有量不減少，基本農(nóng)田上山，用劣地頂好地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從建設(shè)用地新增指標(biāo)規(guī)劃使用角度來(lái)講，存在著用地規(guī)劃指標(biāo)分配不合理問(wèn)題，每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異，建設(shè)用地指標(biāo)布局和使用有著很大不同，部分地區(qū)的用地指標(biāo)已經(jīng)接近目的，甚至突破了目的，部分地區(qū)則很是充足，新增指標(biāo)難以平衡成為當(dāng)下面臨的重要問(wèn)題。2.2土地用處管制與其他行業(yè)規(guī)劃管制問(wèn)題對(duì)于住宅、商業(yè)類項(xiàng)目宗地來(lái)講，傳統(tǒng)的土地規(guī)劃用處管制是平面的、靜止的，具體表現(xiàn)出宗地地塊內(nèi)容的規(guī)劃由住建部門的控制性具體規(guī)劃來(lái)細(xì)化，可住建部門的控制性具體規(guī)劃也是趨于平面的，只是比土地規(guī)劃多了些空間參數(shù)。以上兩部門的規(guī)劃中，用地分類沒(méi)有能統(tǒng)一。如，加油站等有隱患危險(xiǎn)類的建設(shè)項(xiàng)目用地地類劃分不同。土地分類〔國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(土地利用現(xiàn)在狀況分類〕GB/T201810-2021〕，將加油站建設(shè)項(xiàng)目劃歸為零售商業(yè)用地0501；在(城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)〕GB50137-2018中，對(duì)零售商業(yè)用地的解釋，是以零售功能為主的商鋪、商場(chǎng)、超市、市場(chǎng)等用地，而加油站建設(shè)項(xiàng)目被劃分在B4公用設(shè)施營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地類，造成差異性的商業(yè)單元地塊，在商業(yè)范圍用地里不好分開(kāi)，無(wú)法更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用的類別優(yōu)化，無(wú)法真正意義上實(shí)現(xiàn)宗地的空間立體化。對(duì)于交通道路水利設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)講，傳統(tǒng)的土地利用用處管制是局限的。民生工程線路長(zhǎng)，跨度大，牽涉的各行業(yè)規(guī)劃如國(guó)土部門的基本農(nóng)田保衛(wèi)、環(huán)保部門的生態(tài)紅線保衛(wèi)、住建部門的歷史遺跡保衛(wèi)、林業(yè)部門的森林保衛(wèi)規(guī)劃等等，都在各自規(guī)劃上劃分不同的地盤，分而治之。牽涉的行業(yè)規(guī)劃多，審批程序戰(zhàn)線拉長(zhǎng)，造成民生重點(diǎn)工程項(xiàng)目落地緩慢。2.3土地規(guī)劃利用與其他行業(yè)規(guī)劃利用銜接問(wèn)題土地規(guī)劃利用比擬復(fù)雜，牽涉到的領(lǐng)域較多，詳細(xì)施行中極易和其他行業(yè)規(guī)劃利用發(fā)生沖突，引發(fā)系列問(wèn)題。如，宗地容積率發(fā)生改變的問(wèn)題，傳統(tǒng)做法是由住建部門負(fù)責(zé)審核超容積率面積，國(guó)土部門負(fù)責(zé)審核超占用地面積，繳清住建部門主管的超容積率罰款和國(guó)土部門主管的超占用地面積的罰款后，由國(guó)土部門辦理土地相關(guān)手續(xù)。用地方假如只辦理土地證，不辦理房產(chǎn)證，國(guó)土部門就不知用地方能否超容積率，很容易疏漏而造成補(bǔ)繳出讓金程序進(jìn)行得不夠及時(shí)。這樣的情況一直持續(xù)到2021年，國(guó)家將土地證、房產(chǎn)證等不動(dòng)產(chǎn)證，實(shí)行多證合一的不動(dòng)產(chǎn)證辦理程序，相比照以前的宗地利用監(jiān)管政策優(yōu)化，但不清楚是程序法仍未真正的陳舊立新，還是其他什么因素干擾，行政大廳內(nèi)，房產(chǎn)還是辦理房產(chǎn)業(yè)務(wù)，地產(chǎn)還是辦理地產(chǎn)業(yè)務(wù)。究其原因，各部門規(guī)劃的利用有各部門規(guī)劃利用要守護(hù)的領(lǐng)地。3新形勢(shì)下土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略〔落棋無(wú)悔〕3.1案例分析〔它山之石〕以上海市江橋鎮(zhèn)為例，2021年時(shí)，寓居氣氛、配套已發(fā)展成熟，怎樣把人們意識(shí)中低檔區(qū)的郊區(qū)土地，改變成一帶三心四軸八片的鎮(zhèn)域空間布局構(gòu)造〔第二次公示中將空間構(gòu)造調(diào)整為一帶三心四軸，四片三組團(tuán)〕，需要前期很多基礎(chǔ)工作的勘察與考慮?；诙嘁?guī)合一的背景，怎樣探尋求索出一條合適本身發(fā)展的鎮(zhèn)級(jí)土規(guī)實(shí)現(xiàn)途徑呢？探尋求索詳細(xì)如下：3.1.1建立統(tǒng)一用地分類新一輪規(guī)劃中提出的土地利用分類，對(duì)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃異同點(diǎn)進(jìn)行了分析，針對(duì)不同之處，結(jié)合業(yè)務(wù)需求和基層實(shí)踐，進(jìn)行了重新分類以及整合，經(jīng)過(guò)統(tǒng)一后，地類為建設(shè)用地類和非建設(shè)用地類。原城市規(guī)劃中的幼托和中小學(xué)被納入到基礎(chǔ)教育設(shè)施中；原土地規(guī)劃中的公共建筑用地和宗教用地被納入到公益性公共設(shè)施用地中；管道運(yùn)輸用地以及公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等被歸類到市政公用設(shè)施用地。除此之外，非建設(shè)用地和原來(lái)的土地規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)一樣。3.1.2關(guān)注存量用地，采取以拆定增的方案新一輪土地規(guī)劃工作的開(kāi)展，通過(guò)對(duì)十三五規(guī)劃和村莊布局規(guī)劃等各類專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)行具體梳理以及研究。在城市開(kāi)發(fā)邊界調(diào)整的專項(xiàng)研究中，提出了城市發(fā)展形式，走存量盤活優(yōu)化發(fā)展途徑，采取土地利用方式，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)于城市開(kāi)發(fā)邊界，采取瘦身管控以及分類優(yōu)化措施。通過(guò)結(jié)合區(qū)域發(fā)展情況，制定符合實(shí)際需求的瘦身計(jì)劃。3.1.3對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)施行單元化管控上海市新一輪土地規(guī)劃綜合考慮鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和特色旅游建設(shè)等各個(gè)要素，同時(shí)保證充足的發(fā)展空間，采取了單元化管控規(guī)劃措施。詳細(xì)來(lái)講就是以行政村為單位，將鄉(xiāng)村地區(qū)劃分為多個(gè)單元，明確單元功能定位以及建設(shè)用地規(guī)模等，劃分地塊范圍，采取控規(guī)形式施行管理。例如，江橋鎮(zhèn)的太平火線紅光片區(qū)。此單元以基本農(nóng)田保衛(wèi)區(qū)和農(nóng)林復(fù)合區(qū)的交通設(shè)施為主，綠色空間分布范圍為近郊綠環(huán)與生態(tài)間隔帶內(nèi)，農(nóng)業(yè)種植主要為蔬菜。新規(guī)劃中，將面積大約為100hm[2]的存量建設(shè)用地，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型之后，地塊的主要功能為旅游休閑區(qū)，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。保存部分文化設(shè)施，優(yōu)化道路基礎(chǔ)設(shè)施和管線基礎(chǔ)設(shè)施等的布設(shè)。在村莊規(guī)劃方面，新增經(jīng)營(yíng)類的建設(shè)用地規(guī)模，道路兩旁采取蓋公園的方式，實(shí)現(xiàn)綜合開(kāi)發(fā)利用，加強(qiáng)生態(tài)功能。3.1.4關(guān)注最近規(guī)劃項(xiàng)目施行土地規(guī)劃分化為最近規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃，上海市在設(shè)定最近發(fā)展目的時(shí)，注重和國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展互相銜接，規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。隨著北虹之星、嘉閔高架、軌交嘉閔線等規(guī)劃線路落地，江橋不再是以往意義上的城郊結(jié)合部?；谧罱l(fā)展目的，細(xì)化最近發(fā)展任務(wù)，落實(shí)到鄉(xiāng)村，采取滾動(dòng)更新方式方法，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)藍(lán)圖。對(duì)于規(guī)劃的施行，結(jié)合外部環(huán)境發(fā)展變化要求，實(shí)現(xiàn)和其他專項(xiàng)規(guī)劃的有效銜接，實(shí)現(xiàn)科學(xué)指導(dǎo)和統(tǒng)籌。3.2土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展策略總結(jié)〔能夠攻玉〕3.2.1研精致思構(gòu)建完善的規(guī)劃編制體系當(dāng)前采用的雙評(píng)價(jià)體系〔資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性2項(xiàng)評(píng)價(jià)〕，重點(diǎn)在摸清楚國(guó)土空間的本底特征和適宜用處，劃定大的空間格局和功能分區(qū)。在國(guó)土空間規(guī)劃的工作會(huì)上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)形象幽默地將三區(qū)三線協(xié)調(diào)配套共同構(gòu)成空間規(guī)劃底圖，叫棋盤，將各類空間性規(guī)劃的核心內(nèi)容和空間要素，形象地稱為棋子，要求我們?cè)诠ぷ髦懈鶕?jù)一定的規(guī)則和次序，有機(jī)整合落入棋盤，真正構(gòu)成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，所以我們?cè)诔跗诮o省級(jí)部門遞數(shù)據(jù)編棋盤時(shí)，必須提早考慮周全，研精致思。比方，基本農(nóng)田保衛(wèi)線及儲(chǔ)備區(qū)是不是要考慮城鎮(zhèn)新增用地指標(biāo)將來(lái)預(yù)留，生態(tài)紅線除過(guò)要扣除政策要求扣除的以外，是不是要考慮基本農(nóng)田補(bǔ)劃和保衛(wèi)區(qū)內(nèi)的村莊經(jīng)濟(jì)改型等等?？紤]周全點(diǎn)，把棋盤做大、做科學(xué)點(diǎn)、做方正點(diǎn)，便于將來(lái)落棋子。再者，不是所有的縣鄉(xiāng)村，都必須打造成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，我們可以以根據(jù)各區(qū)域自然資源特點(diǎn)情況，打造農(nóng)業(yè)特色、或林業(yè)特色、或生態(tài)旅游特色的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣強(qiáng)鎮(zhèn)強(qiáng)。工作一定要立足實(shí)際，求同存異，能夠組織熟悉本地情況的，有長(zhǎng)期規(guī)劃工作經(jīng)歷體驗(yàn)積累的當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃專家，提出科學(xué)合理的利用方案。在提高資源利用率的同時(shí)，不搞形式主義，做出有地方特色的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)。3.2.2陳舊立新全方位構(gòu)建綠色生態(tài)用地利用體系突出主導(dǎo)，通過(guò)轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)精益求精的工作要求，充分用好近年來(lái)推進(jìn)規(guī)劃改革中的工作基礎(chǔ)和階段成果，用綠水青山就是金山銀山的規(guī)劃理念，將綠色理念融入到國(guó)土空間規(guī)劃修編工作實(shí)踐。這是一本利用施行的總體規(guī)劃，不是停留在本子上的規(guī)劃。通過(guò)統(tǒng)一各行業(yè)規(guī)劃用地分類，整合各行業(yè)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程，明確各規(guī)劃用地的內(nèi)涵，功能分區(qū)、范圍等規(guī)劃系數(shù)，使城市發(fā)展用地和其他保衛(wèi)用地和諧相處。真正意義上到達(dá)多規(guī)合一的初衷，徹底打陳舊規(guī)，徹底地建章立制，合并簡(jiǎn)化行政審批程序，構(gòu)建一個(gè)綠色生態(tài)的、宜居與充滿活力的全新的國(guó)土空間規(guī)劃利用體系。3.2.3公眾介入貫穿到每個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)劃監(jiān)督體系保證規(guī)劃監(jiān)督體系的有效施行，要積極調(diào)動(dòng)公眾的介入積極性和法治意識(shí)。1〕做好規(guī)劃監(jiān)督體系前期的宣傳工作，使其能夠?qū)σ?guī)劃監(jiān)督體系工作有基本了解，進(jìn)而積極介入到規(guī)劃修編、施行、監(jiān)管等經(jīng)過(guò)中，共同維護(hù)規(guī)劃監(jiān)督體系的權(quán)威性。2〕規(guī)劃編制工作的開(kāi)展，要貫徹以人為本的基本理念，圍繞構(gòu)建綠色生態(tài)宜居、充滿活力的城市開(kāi)展系列工作，構(gòu)建完善的介入鼓勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)規(guī)劃長(zhǎng)期有序開(kāi)展。通過(guò)后期的長(zhǎng)期有效的公示制度，激發(fā)公眾長(zhǎng)久介入規(guī)劃的熱情及積極性。如，國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督體系登陸平臺(tái)能夠設(shè)計(jì)管理登陸和群眾登陸2個(gè)入口，群眾登陸口能夠設(shè)計(jì)群眾答題區(qū)，增加公眾意愿點(diǎn)擊按鈕，合格者能夠擁有點(diǎn)擊按鈕的權(quán)限，對(duì)于公眾意愿比擬強(qiáng)烈的公共管理項(xiàng)目，列入將來(lái)項(xiàng)目計(jì)劃，逐年施行。3〕廣泛聽(tīng)取各界的意見(jiàn)，積極接受各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和群眾的監(jiān)督，在法規(guī)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，及時(shí)對(duì)不符合規(guī)劃或者可能會(huì)造成生態(tài)民生危害的地方進(jìn)行修正和處理，提出科學(xué)合理的規(guī)劃。4結(jié)束語(yǔ)綜上所述，土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型為國(guó)土空間規(guī)劃，是從獨(dú)奏到合奏，解決多重規(guī)劃之困的務(wù)實(shí)之舉。假如我們工作人員能堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合當(dāng)下的發(fā)展形勢(shì)及各行業(yè)規(guī)劃發(fā)展曾帶給我們的問(wèn)題，見(jiàn)微知著，提出相應(yīng)的策略，探尋求索適宜的發(fā)展途徑，就會(huì)構(gòu)成一套真正可行的嶄新的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系。文中引用的實(shí)例，僅分析了在多規(guī)合一的背景下，土地利用總體規(guī)劃修編工作高效落實(shí)的策略，分享給相關(guān)人員參考。以下為參考文獻(xiàn)[1]馮東敬.