公共事業(yè)管理的模式與體制

公共事業(yè)管理的模式與體制第一頁，共三十八頁，2022年，8月28日第三章公共事業(yè)管理的模式與體制學(xué)習(xí)要點：

·公共事業(yè)管理模式的內(nèi)涵和實質(zhì)

·公共事業(yè)管理模式的決定因素

·當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式

·當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的基本特點

·當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制第二頁，共三十八頁，2022年，8月28日一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵

（一）模式的基本概念

某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)式樣。

——《漢語大詞典》

“Model”，模型、原型、樣式、模范、典型、榜樣、及款式等。

——《英漢大詞典》第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素第三頁，共三十八頁，2022年，8月28日所謂模式，就是構(gòu)成一個事物的因素及其各因素之間的關(guān)系，以及在這一關(guān)系下各因素的活動方式，它是既有的，能對現(xiàn)實做出規(guī)定并產(chǎn)生影響。公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的組合方式。（即誰來承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關(guān)系如何？它們是如何分工的？）第四頁，共三十八頁，2022年，8月28日二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變

（一）公共事業(yè)管理的保護模式（保守模式）

時間：古典自由主義經(jīng)濟時期

基本特點：政府對社會公共事務(wù)進行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會自行提供，市場也不介入這一領(lǐng)域。第五頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府的職能：第一，保衛(wèi)國家安全，使其不受外來侵略;第二，防范個人和企業(yè)在追求自身利益時發(fā)生損害社會的行為;第三，保護私人財產(chǎn)有受侵犯和市場機制免受破壞。政府——“守夜人”第六頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）公共事業(yè)管理的干預(yù)模式時間：形成于20世紀(jì)30年代以后，在60年代前后達到高峰?；咎攸c：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會的力量的參與是極為有限的。

第七頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府的職能政府全面管制積極干預(yù)社會經(jīng)濟生活，直接生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。醫(yī)療、教育、運輸、衛(wèi)生設(shè)施、科學(xué)研究、郵政、太空探索等?！鸬湔皬膿u籃到墓地”第八頁，共三十八頁，2022年，8月28日（三）公共事業(yè)管理的市場模式時間：形成于20世紀(jì)80年代以后，是對公共事業(yè)管理干預(yù)模式改革的產(chǎn)物?；咎攸c：在政府的主導(dǎo)下，多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府、市場和社會共同負(fù)責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府與市場和社會分權(quán)，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場和社會對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是直接而非間接的。第九頁，共三十八頁，2022年，8月28日公共事業(yè)干預(yù)模式的阻礙：第一，政府自身：政府組織日益刻板僵化和動作遲緩，難以靈活應(yīng)對競爭活躍的市場經(jīng)濟和利益多元的公眾期望；政府機構(gòu)林立、部門膨脹，財政不堪重負(fù)，政府陷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，行政效率低。第二，政府與社會的關(guān)系：政府自身負(fù)擔(dān)沉重；理想的福利國家出現(xiàn)了全面的危機。第十頁，共三十八頁，2022年，8月28日公共選擇理論布坎南20世紀(jì)60年代末公共選擇，即通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過民主政治過程，將私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。準(zhǔn)公共產(chǎn)品概念的提出。新公共管理理論20世紀(jì)70年代中期借用私營部門的管理模式來重塑政府，以解決政府由于職能擴張和機構(gòu)膨脹而面臨的財政、管理和信任危機。公共組織可以分為政策型、服從型、服務(wù)提供型，各類型的公共組織承擔(dān)不同社會職能。第十一頁，共三十八頁，2022年，8月28日——如此，通過重新認(rèn)識市場經(jīng)濟條件下的政府與市場、政府與社會的關(guān)系，從減輕財政負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)的效率，并進而提高公共服務(wù)質(zhì)量以回應(yīng)公眾要求出發(fā)，強調(diào)政府社會管理的必要性和重要性，同時，提出公共管理社會化的原則，并以公共管理的市場化作為實現(xiàn)社會化的核心。第十二頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府的職責(zé)公共政策的制定和監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，大規(guī)模地削減政府職能、精簡政府機構(gòu)、放松管制。一方面，改革整個公共領(lǐng)域（包括水、電、煤氣、公共交通等），積極推行國有企業(yè)的私有化；另一方面，支持和鼓勵非營利組織的發(fā)展。第十三頁，共三十八頁，2022年，8月28日三、公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素（一）公共事業(yè)管理的實質(zhì)公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。政府與社會、政府與市場關(guān)系的確定，也就從根本上決定了公共事業(yè)管理過程中各產(chǎn)品提供者功能的定位、參與程度和參與方法，由此構(gòu)成了特定的公共事業(yè)管理體制。第十四頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）公共事業(yè)管理模式的決定因素

1、公共需求一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經(jīng)濟發(fā)展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。

2、主體意識

這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認(rèn)識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認(rèn)識能力。第十五頁，共三十八頁，2022年，8月28日

3、政府能力

在可能涉足公共事業(yè)管理領(lǐng)域的主體中，作為社會中最具權(quán)威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。

第十六頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府個性因素：組織的完備有效性、效益意識的明確性、地位的牢固合法性、競爭力的持久有效性、形象的良好性。

政府非個性因素：環(huán)境、資源的整合程度和方式。政府組織自身發(fā)展程度：早期階段，前官僚階段，財政能力不足；第二階段，“官僚模型”——馬克斯·韋伯，行政機構(gòu)職能專門化、行政組織等級化、行政權(quán)力集中化、行政行為規(guī)范化及程式化；第三階段，新公共事業(yè)管理模式最終形成，但是公共財政能力仍不足。第十七頁，共三十八頁，2022年，8月28日4、社會發(fā)育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。早期階段，發(fā)育程度有限的非營利組織承擔(dān)著社會基層有限的公共事業(yè)管理職能；干預(yù)階段，非營利組織發(fā)展受抑；市場化階段，非營利組織數(shù)量快速增長，涉足領(lǐng)域擴大。第十八頁，共三十八頁，2022年，8月28日第二節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的

機理與特點

一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎(chǔ)（一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要

“政府失敗”，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，雖然政府機構(gòu)日益龐大，財政支出日益增加，但由于生產(chǎn)方式單一、生產(chǎn)與供給缺乏競爭，使得資源配置和生產(chǎn)低效率，公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量不足，品種和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長的需求。同時，相伴隨的是政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務(wù)，滿足不斷增長變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會問題。第十九頁，共三十八頁，2022年，8月28日

這一切，昭示著以往政府全面干預(yù)，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國家出現(xiàn)了危機，既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。打破政府對公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的壟斷，通過引入私營部門參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，形成競爭機制，提高政府效率和資源利用率，改善和提高公共產(chǎn)品的供給已勢在必行。第二十頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）關(guān)于私人提供公共產(chǎn)品的可能性戈爾丁認(rèn)為，在公共產(chǎn)品的消費上，存在“平等進入”和“選擇性進入”。“平等進入”的產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，“選擇性進入”的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。針對“免費搭車”的問題提出不同的看法?？扑乖谄浣?jīng)典論文《經(jīng)濟學(xué)上的燈塔》中，提出公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品是必然的。通過一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。第二十一頁，共三十八頁，2022年，8月28日(三）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件1、純公共產(chǎn)品領(lǐng)域私人一般不進入。2、在公共產(chǎn)品的消費上必須存在排他性技術(shù)。3、必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度安排。這是私人進入公共產(chǎn)品領(lǐng)域參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。4、可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。第二十二頁，共三十八頁，2022年，8月28日二、當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式

（一）公共提供公共產(chǎn)品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消費的需要。主要是純公共產(chǎn)品，如氣象、基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究和推廣、大型水利設(shè)施等。（二）市場提供由市場提供生產(chǎn)公共產(chǎn)品單位的經(jīng)費。準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如水、電、煤氣、城市公共交通、電信、郵政、鐵路運輸?shù)?。（三）混合提供政府以成本價格為基礎(chǔ)，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共產(chǎn)品。如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、體育、出版、廣播、文化等。

第二十三頁，共三十八頁，2022年，8月28日

從公共產(chǎn)品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn)，也可以是市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產(chǎn)方式與提供方式可以有不同的組合模式，如下圖如示：

生產(chǎn)方式

提供方式

產(chǎn)品性質(zhì)公共提供純公共產(chǎn)品公共生產(chǎn)混合提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品

私人生產(chǎn)市場提供私人產(chǎn)品或接近于私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品第二十四頁，共三十八頁，2022年，8月28日第三節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制當(dāng)代公共事業(yè)管理的基本模式是市場模式，并具有政府主導(dǎo)、多元參與和關(guān)系規(guī)范的特點。基于市場模式的公共事業(yè)管理分為若干管理層級，涉足其間的公共事業(yè)管理主體具有自己的活動領(lǐng)域和任務(wù)。第二十五頁，共三十八頁，2022年，8月28日一、宏觀公共事業(yè)管理宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)發(fā)展，即關(guān)系到全社會公眾基本生活質(zhì)量和公共利益的公共事業(yè)產(chǎn)品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。（一）宏觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)保證公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共需求與公共事業(yè)產(chǎn)品供給的宏觀平衡。

第二十六頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

1、基本方式宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu)的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能發(fā)揮上。

2、基本內(nèi)容第一，對公共事業(yè)范圍內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品這一特殊“市場”進行預(yù)測。第二十七頁，共三十八頁，2022年，8月28日第二，制定和分析公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會指標(biāo)。

第三，制定有關(guān)公共事業(yè)的公共政策，對公共事業(yè)產(chǎn)品的種類與數(shù)量提出建議和指導(dǎo)，規(guī)范全社會公共事業(yè)范圍的生產(chǎn)和提供。

第四，根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標(biāo)，進行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產(chǎn)品而是針對機構(gòu)內(nèi)部運行和機構(gòu)外部環(huán)境的組織、協(xié)調(diào)和控制工作。第二十八頁，共三十八頁，2022年，8月28日（三）宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu)在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理的職責(zé)在實際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理任務(wù)的政府機構(gòu)有：一是立法機構(gòu)，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構(gòu)，如法院、檢查院等；三是行政機關(guān)即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛(wèi)管理部門，環(huán)保部門等第二十九頁，共三十八頁，2022年，8月28日二、微觀公共事業(yè)管理微觀公共事業(yè)管理主要涉及公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)各類具體的公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，是指對這些具體的公共事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和提供這些公共事業(yè)產(chǎn)品的組織的直接監(jiān)督管理。（一）微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)，是在基層公共事業(yè)領(lǐng)域中不斷完善公共服務(wù)。其一、維護好基層公共事業(yè)活動的基本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品。第三十頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

微觀公共事業(yè)管理的基本方式是直接管理，其管理是一個直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的直接管理過程，表現(xiàn)在基層公共事業(yè)管理機構(gòu)的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能上。第三十一頁，共三十八頁，2022年，8月28日為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品方面即活動于公共事業(yè)基層的公共組織和一些非公共組織如企業(yè)，根據(jù)公共政策或根據(jù)上級部門所制定的目標(biāo)、計劃和布置的任務(wù)，進行公共產(chǎn)品或帶有公共性的產(chǎn)品的生產(chǎn)，以及向公眾提供服務(wù)。這是微觀公共事業(yè)管理活動的最終結(jié)果，也是最為豐富的基層公共事業(yè)活動領(lǐng)域。第三十二頁，共三十八頁，2022年，8月28日（三）微觀公共事業(yè)管理機構(gòu)

1、政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門，如我國的民政部門，教育、醫(yī)療、文化、科技等專業(yè)管理部門。

2、業(yè)務(wù)涉及微觀公共事業(yè)管理內(nèi)容的政府部門，如物價部門、稅務(wù)部門、審計部門。

3、從事監(jiān)督、評估和協(xié)調(diào)等管理工作的非營利組織，如當(dāng)代西方教育領(lǐng)域中的專門的非政府性質(zhì)的聯(lián)合會、評估機構(gòu)等。

4、直接從事公共事業(yè)產(chǎn)品提供的部門，如我國目前的各種非政府組織，事業(yè)單位和一些特殊的或承擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)單位。第三十三頁，共三十八頁，2022年，8月28日三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系及

公共事業(yè)管理體制（一）宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。第三十四頁，共三十八頁，2022年，8月28日★區(qū)別：他們是不同層次和不同性質(zhì)的管理，即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標(biāo)、以間接管理為基本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理則是以在基層公共事業(yè)領(lǐng)域維護基本的活動秩序、提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn)品為目標(biāo)，以直接