應(yīng)急管理工作從管理到治理的轉(zhuǎn)型

應(yīng)急管理工作從管理到治理的轉(zhuǎn)型本以為國(guó)內(nèi)新冠疫情防控戰(zhàn)到4月8日武漢“解封”后就能進(jìn)入收官階段。但萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)想到，境外疫情發(fā)展會(huì)如此迅猛，至今仍未看到剎車的跡象。同在地球村，無(wú)人能夠置身事外。對(duì)我國(guó)而言，外防輸入、內(nèi)防反彈將成為未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間的常態(tài)工作，可以說(shuō)，至少在2020年，疫情防控常態(tài)化已成定局。疫情防控常態(tài)化給應(yīng)急管理工作帶來(lái)了新的考驗(yàn)，最突出的困擾就是曾經(jīng)習(xí)以為常的工作方式幾乎無(wú)用武之地。安全生產(chǎn)方面，我們習(xí)慣于到企業(yè)開展安全生產(chǎn)檢查。從年頭到年尾，檢查、整治一個(gè)接一個(gè)，應(yīng)接不暇。為了杜絕形式主義，檢查要求“四不兩直”，直插企業(yè)、直插現(xiàn)場(chǎng)查隱患。會(huì)議一直是安全生產(chǎn)工作的重要載體，為了部署、安排、督促做好安全生產(chǎn)工作，年初有動(dòng)員會(huì)、出了事故有警示會(huì)、推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。宣傳培訓(xùn)活動(dòng)也是如此，場(chǎng)面大、氣勢(shì)大。機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急管理工作傳承了安全生產(chǎn)面對(duì)面的工作方式，經(jīng)常開展大規(guī)模的自然災(zāi)害大檢查、大整治。但是，疫情來(lái)了，打亂了過(guò)去所習(xí)慣的方式，“全覆蓋、無(wú)死角”成為了一句口號(hào)。面對(duì)面工作不行，在線監(jiān)管、線上監(jiān)督就成了必然的選擇。這些年，安全生產(chǎn)檢查、執(zhí)法信息化手段，大幅度提高了檢查和執(zhí)法效率，留下數(shù)據(jù)痕跡，為未來(lái)可能的大數(shù)據(jù)分析奠定了基礎(chǔ)。然而，安全信息化系統(tǒng)從執(zhí)法者的角度設(shè)計(jì)，唯一用戶是應(yīng)急管理部門，為安全生產(chǎn)檢查、執(zhí)法提供了工具，所適用的也是檢查、執(zhí)法場(chǎng)景。所以，已有的安全生產(chǎn)檢查、執(zhí)法、隱患排查系統(tǒng)在疫情下幾乎用不上。以上可見，開會(huì)部署、現(xiàn)場(chǎng)檢查成了原安全監(jiān)管部門、應(yīng)急管理部門的標(biāo)簽，甚至于以前不少群眾管安監(jiān)局叫“安檢局”。標(biāo)簽形成自有其深層次原因。我國(guó)是“政府主導(dǎo)”型行政管理體制，政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展事務(wù)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。比如，在新冠疫情防控工作中，中央和各級(jí)政府就發(fā)揮了無(wú)可替代的主導(dǎo)作用，通過(guò)強(qiáng)有力的措施，有效地遏制了新冠疫情蔓延。但是，主導(dǎo)卻不是包辦，疫情防控工作歸根結(jié)底是一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，黨和政府作為核心，把全國(guó)人民都動(dòng)員起來(lái)了，構(gòu)筑了公共衛(wèi)生應(yīng)急處置體系，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織等單位作用，依靠廣大醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作人員、公安干警、志愿者等各行各業(yè)人員力量，有力地推進(jìn)了疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，上世紀(jì)90年代就完成轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)為主配置經(jīng)濟(jì)資源，企業(yè)自負(fù)盈虧。政府不干預(yù)企業(yè)運(yùn)作，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等宏觀管理方面。而在社會(huì)管理領(lǐng)域，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來(lái)，政府習(xí)慣干預(yù)企業(yè)、單位的具體工作，是一種“微觀管理”。以企業(yè)安全生產(chǎn)為例，企業(yè)應(yīng)該遵守法律法規(guī)，這是義務(wù)。但實(shí)際中，應(yīng)急管理部門把主要精力放在企業(yè)的安全管理過(guò)程上，“手把手教企業(yè)做”，甚至代替企業(yè)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任?！靶g(shù)業(yè)有專攻”，在具體的安全專業(yè)能力上，政府工作人員絕不會(huì)比企業(yè)人員更專業(yè)；從管理效果來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管是蜻蜓點(diǎn)水，而企業(yè)安全則是全過(guò)程、全流程的管理，更加專注和有效。更甚的是，在社會(huì)管理領(lǐng)域的政府主導(dǎo)存在擴(kuò)大化的趨勢(shì)，逐漸演變成為“事事皆有部門管、事事皆有部門負(fù)責(zé)任”。但這只是一個(gè)美好的愿望，隨著市場(chǎng)和社會(huì)占有資源比重上升，政府資源自然下降，群眾民主和法制意識(shí)增強(qiáng)，政府管不了、不能管的空間大了。以家庭暴力為例，哪個(gè)部門來(lái)預(yù)防、哪個(gè)部門來(lái)監(jiān)管、哪個(gè)部門來(lái)承擔(dān)責(zé)任？所以說(shuō)，這種美好的愿望落不了地。但是，這樣的說(shuō)法還是很有市場(chǎng)的，按照這個(gè)說(shuō)法，應(yīng)急管理部門就應(yīng)該對(duì)安全負(fù)責(zé)，對(duì)企業(yè)、自然災(zāi)害等的不安全后果承擔(dān)“無(wú)限責(zé)任”。因此，只要出事故，無(wú)論是否有腐敗行為，在所有事故調(diào)查報(bào)告中幾乎都能發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理部門工作人員為此承擔(dān)責(zé)任?！盁o(wú)限責(zé)任”帶來(lái)無(wú)限壓力，更帶來(lái)表面應(yīng)付。趨利避害是人的本性，要減輕和避免責(zé)任，就只能按照現(xiàn)有邏輯加強(qiáng)部署、加強(qiáng)檢查、加強(qiáng)執(zhí)法。因此，轉(zhuǎn)發(fā)文件越來(lái)越多，“一轉(zhuǎn)免責(zé)”，文件滿天飛。而且，文件涉及內(nèi)容越來(lái)越細(xì)，細(xì)到要求企業(yè)使用某項(xiàng)工藝、引入某個(gè)產(chǎn)品。“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，出一個(gè)事故搞一個(gè)整治，大檢查、大整治越來(lái)越多，“你未唱罷我登場(chǎng)”。以處罰論英雄，處罰越來(lái)越多，處罰多說(shuō)明工作多、工作認(rèn)真。各類總結(jié)匯報(bào)中，一個(gè)接一個(gè)放“衛(wèi)星”，數(shù)字一個(gè)比一個(gè)大。甚至于工作剛剛部署，總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)就出來(lái)了。長(zhǎng)此以往，應(yīng)急管理工作堪憂。黨中央提出，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中指出，我國(guó)要積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，其中的核心思想就是整合各方資源，推進(jìn)安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害的共同治理。這是我國(guó)應(yīng)急管理工作發(fā)展方向，也是當(dāng)前疫情防控常態(tài)化下應(yīng)急管理工作的急迫要求，應(yīng)急管理工作不止是形式的轉(zhuǎn)型，更重要的要在理念、模式上轉(zhuǎn)型，要從“管理”轉(zhuǎn)型到“治理”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是要做到“三有”。一是職責(zé)有邊。“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，法無(wú)禁止皆可為”。按照事故和災(zāi)害的全生命周期理論，政府及其相關(guān)部門在風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)防準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)中各有自己的職責(zé)。比如應(yīng)急管理部門，在安全生產(chǎn)預(yù)防、監(jiān)管均有職責(zé)，也有應(yīng)急救援職責(zé)。當(dāng)前，常見的一個(gè)問(wèn)題就是部門職責(zé)交叉、混淆，亟待明確。比如，搶險(xiǎn)救援經(jīng)常一起混用，搶險(xiǎn)和救援無(wú)差別，在實(shí)際工作中經(jīng)常理不清。自然災(zāi)害“防抗救”，筆者認(rèn)為，“抗”為搶險(xiǎn)，“救”為救援。依據(jù)這個(gè)理解，就可以劃分應(yīng)急管理部門和行業(yè)監(jiān)管部門在搶險(xiǎn)救援方面的職責(zé)，出了險(xiǎn)情行業(yè)管理部門要負(fù)責(zé)搶險(xiǎn)，涉及人員救援工作宜由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。這個(gè)判斷只是個(gè)人理解，“親兄弟，明算賬”，需要頂層設(shè)計(jì)予以明確，劃定職責(zé)邊界，否則就會(huì)扯皮。另一個(gè)常見問(wèn)題就是部門、單位職責(zé)清單比較空泛，看似清單，實(shí)際還是邊界模糊。最近，看了某省安全監(jiān)管責(zé)任清單，里面就是把職責(zé)原封不動(dòng)地搬過(guò)來(lái)，個(gè)人感覺(jué)操作性不強(qiáng)。筆者以為，監(jiān)管責(zé)任清單應(yīng)該是把職責(zé)進(jìn)行闡述、分解，列出具體的工作項(xiàng)目，形成清單。只有職責(zé)有邊，責(zé)任才能有限。無(wú)論是政府部門也好，抑或是企業(yè)、社區(qū)或者相關(guān)單位也好，有明確的邊界，大家就能夠盡在既定范圍全力以赴，落實(shí)責(zé)任。二是工作有方。上文提到安全生產(chǎn)信息化工作，由于“管理”的思維，所以信息系統(tǒng)只能政府部門用，在疫情期間幾乎不能使用。按照“共同治理”的思路，應(yīng)急管理需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與，各自發(fā)揮作用。安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)要成為治理的平臺(tái)，要讓企業(yè)、社會(huì)組織能夠參與進(jìn)來(lái)，效果才能最大化。王婆賣瓜，自賣自夸。幾年前，我們開發(fā)的“黃埔區(qū)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理信息系統(tǒng)”現(xiàn)在有五六千用戶，其中90%以上是區(qū)內(nèi)企業(yè)。通過(guò)系統(tǒng)，企業(yè)平時(shí)完善基礎(chǔ)信息，包括工藝、制度、應(yīng)急資源等等，每周報(bào)送2次安全自查情況和危險(xiǎn)化學(xué)品存量。企業(yè)從系統(tǒng)獲取政府監(jiān)管信息、知識(shí)，與監(jiān)管人員24小時(shí)可以互動(dòng)。疫情開始后，系統(tǒng)在全國(guó)率先實(shí)施“復(fù)工復(fù)產(chǎn)備案”“防疫物資申購(gòu)”等等功能，為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)做出了貢獻(xiàn)。雖然叫監(jiān)督信息系統(tǒng)，但是更準(zhǔn)確地說(shuō)是一個(gè)安全在線治理平臺(tái)，疫情期間企業(yè)和政府可以通過(guò)平臺(tái)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)在線服務(wù)和監(jiān)管。當(dāng)然，以現(xiàn)在的眼光看，這個(gè)系統(tǒng)技術(shù)不先進(jìn)，在信息自動(dòng)采集、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能運(yùn)用方面還非常落后，還有很大的拓展空間。但是，這個(gè)例子已經(jīng)充分說(shuō)明，思路決定出路，應(yīng)急管理一定要堅(jiān)持共同治理的思路，工作才會(huì)對(duì)路。三是協(xié)同有力。我國(guó)新冠疫情防控經(jīng)驗(yàn)證明，我們的企業(yè)、社會(huì)組織、群眾蘊(yùn)含了巨大的能量，只要有平臺(tái)、渠道，他們就能夠發(fā)揮巨大作用，能夠完成政府不能或者不方便完成的任務(wù)。所以，不要問(wèn)群眾行不行，而要問(wèn)我們會(huì)不會(huì)用。因此，要做好應(yīng)急管理工作，一定要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，以政府為整合、協(xié)同的核心，提供渠道和平臺(tái)，整合包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的所有資源。應(yīng)急管理部門自然要成為核心中的核心，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)協(xié)同各方的職責(zé)。在政府內(nèi)部，加強(qiáng)改革力度，樹立應(yīng)急管理核心權(quán)威，理順機(jī)制，對(duì)照著事故和災(zāi)害生命周期，明確各部門、各單位風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)警、預(yù)防、監(jiān)測(cè)和搶險(xiǎn)職責(zé)，建立可操作的職責(zé)清單。其次是要構(gòu)建常態(tài)下的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、研判機(jī)制。要打通政府部門間信息壁壘，加強(qiáng)政府與社會(huì)數(shù)據(jù)溝通，共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，依托新一代信息技術(shù)，實(shí)施智能分析研判。再有，要構(gòu)建統(tǒng)一有序、快速反應(yīng)的指揮處置體系，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍、資源的儲(chǔ)備，快