油改破冰：管網(wǎng)改革預(yù)熱上游放寬可期

近日，中石化向民資放開成品油銷售，率先拉開了“油改”的下游大幕。24日晚，能源局《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》的落地，則標(biāo)志著中游油氣管網(wǎng)從此進入第三方準(zhǔn)入時代。記者了解到，由有關(guān)部門牽頭制定的原油和成品油流通體制改革方案，也有望近期出臺，更多民營企業(yè)將獲得原油進口權(quán)，“油改”政策將向更深一層的原油進出口權(quán)演繹。盡管組合拳不斷，但業(yè)內(nèi)人士呼吁，如不將最上游的油氣勘探開發(fā)逐步放開，僅僅從進口、運輸和銷售上做文章，“油改”將恐怕很難達到向增量要效益的深層次目標(biāo)。在能源領(lǐng)域，以油氣行業(yè)壟斷一體化程度最高。因此，此輪油氣行業(yè)改革，可以算是向存量要效益的首役。其改革推進力度，體現(xiàn)的是高層對深化中國經(jīng)濟改革的決心，其推進程度，則更是關(guān)系到國資改革的深入程度?！跋掠巍逼票赶蚋顚哟伪据喼袊土魍w制改革，最早醞釀于上游的原油進口，卻最早破冰于下游的成品油銷售。中石化19日晚公布了一項重大董事會決定，即放開公司油品銷售業(yè)務(wù)板塊，引入社會和民營資本參股。這一出乎市場預(yù)料的公告，拉開了2014年中國石油流通體制改革的序幕。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在中國成品油零售環(huán)節(jié)，民營和外資加油站最高占比曾在80%以上，不過在近幾年中石油中石化上下游一體化戰(zhàn)略的影響下，這一比例已下降到50%以下。然而中石化的一紙公告，看來要打破民資在成品油銷售環(huán)節(jié)占比繼續(xù)下降的趨勢。截至2012年底，中石化擁有自營加油站30823座，包括汽柴油批發(fā)、零售和配送，以及煤油和燃料油銷售的營銷及分銷事業(yè)部營業(yè)收入為14719億元，營業(yè)利潤420億元。因此，如果簡單按照比例計算，意味著中石化最高將拿出4415億元的營業(yè)收入和126億的營業(yè)利潤與社會和民營資本分享。如果中石油隨后仿效，則意味民營資本也有望介入其20000家加油站。據(jù)媒體報道，中石油有關(guān)人士20日也表示，允許民間資本參與油氣領(lǐng)域等改革暫未確定，可能是時機未到，但公司態(tài)度一直是歡迎合作、積極放開。不知是不是巧合，就在中石化公告的第二天，中石油也不甘落后。20日晚間，光正集團發(fā)布公告，稱其控股子公司光正燃?xì)馀c中石油塔里木油田分公司塔西南石油勘探開發(fā)公司簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方擬共同合作開發(fā)南疆五地州天然氣終端業(yè)務(wù)，并立即啟動塔西南油田基地老加油站址汽車加氣站建設(shè)項目。這一系列連鎖性事件，將對我國現(xiàn)行的成品油銷售環(huán)節(jié)帶來顛覆性影響。我國很多有煉油能力的企業(yè)，由于沒有成品油批發(fā)、零售資質(zhì)，只能將成品油產(chǎn)品銷售給中石油中石化由后者進行銷售。華融證券分析師王剛認(rèn)為，中石化開展混合所有制經(jīng)營，將使更多低廉企業(yè)有機會進入銷售領(lǐng)域，打通產(chǎn)品的上下游渠道。從宏觀著眼，此次中石化向社會和民營資本開放下游板塊，只是整個中國石油流通體制改革的第一步，即將進入第三方準(zhǔn)入時代的中游管網(wǎng)改革更值得期待?！爸杏巍睗u進預(yù)熱管網(wǎng)改革關(guān)于中游油氣管網(wǎng)改革，目前基本上有兩種意見，一種意見是先行政分拆“三桶油”的管道業(yè)務(wù)，再重組一家或幾家管道公司，以政府行為推進市場化的模式；第二種意見是通過邊緣革命，增量改革，培養(yǎng)市場力量，鼓勵多元投資，所有管道必須向第三方開放等穩(wěn)步漸進的模式，以市場配置資源，最終完成管道體系的市場化改革。24日晚，國家能源局公布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，《辦法》規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施開放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內(nèi)承擔(dān)運輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)?！坝蟹e極意義，但也有不足”，在中國石油大學(xué)工商管理學(xué)院教授劉毅軍看來，明確第三方準(zhǔn)入，無疑是積極的。但對向第三方開放加上了一些“有剩余能力情況下”等前置條件，在現(xiàn)有中石油壟斷上游資源和管網(wǎng)的情況下，必然導(dǎo)致實際開放程度不會太大?！翱梢哉f，這個辦法既可以適用現(xiàn)有的壟斷管網(wǎng)體制，也可以適用以后的管網(wǎng)體制，因此辦法并未明確我國油氣管網(wǎng)體制的改革方向?！眲⒁丬娊ㄗh，還是應(yīng)該盡快配套出臺油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施運營管理條例，對整個油氣管網(wǎng)的游戲規(guī)則有明確態(tài)度。從記者了解到的情況看，短期內(nèi)拆分兩桶油的管網(wǎng)，成立國家獨立的管網(wǎng)公司的可能性極小。中游管網(wǎng)改革最可能的路徑還是循序漸進，依托現(xiàn)行的管網(wǎng)體制首先試行第三方準(zhǔn)入。目前我國油氣主干管網(wǎng)主要以“躉售”而非“代輸”形式運營，即管網(wǎng)公司將上游油氣資源買入后，再賣給下游用戶，實現(xiàn)對油氣的統(tǒng)購統(tǒng)銷?！败O售”體制有利于實現(xiàn)油氣資源的統(tǒng)一調(diào)配，對保證油氣管網(wǎng)利潤、調(diào)動油氣公司管網(wǎng)建設(shè)積極性有激勵作用。但“躉售”體制阻礙了市場機制在上游資源和下游用戶之間正常發(fā)揮作用，下游用戶只能被動接受門站價格，不利于油氣市場競爭，降低油氣供應(yīng)價格。選擇第三方準(zhǔn)入進行“代輸”后，下游用戶將有機會越過管網(wǎng)公司，直接與上游氣源供應(yīng)商談判確定氣源供應(yīng)價格。中游管網(wǎng)公司在以“無歧視”原則運輸天然氣的同時，只向用戶收取國家發(fā)改委核準(zhǔn)的管輸費。國家能源局有關(guān)人士透露，第三方準(zhǔn)入鋪開后，國家能源局將主要通過兩份合同對中游管網(wǎng)進行監(jiān)管。一份合同是下游用戶與管網(wǎng)企業(yè)簽訂的代輸合同，另一份是上游資源企業(yè)與下游用戶簽訂的銷售合同。能源局通過對這兩類合同的執(zhí)行情況進行監(jiān)管，將對中游管網(wǎng)的管理重心從審批過渡到監(jiān)管上來。“上游”蓄力期待政策放寬在下游銷售和中游管網(wǎng)改革的靴子漸次落地后，油改下一步的政策路徑將向哪里演繹？記者獲悉，在去年國家能源局就《煉油企業(yè)進口原油使用資質(zhì)條件》征求意見后，由有關(guān)部門牽頭制定的原油和成品油流通體制的改革方案，也有望于近期出臺。油改的下一步當(dāng)重點關(guān)注原油進出口權(quán)的放寬。發(fā)改委有關(guān)人士透露，新方案將在平衡各方利益的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行按照企業(yè)屬性進行管理的原油和成品油進出口體制，逐步調(diào)整為按照產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)資質(zhì)進行管理。商務(wù)部有關(guān)人士則透露，按照這一原則，還將出臺配套的貿(mào)易政策，并支持培育原油和成品油國際貿(mào)易經(jīng)營企業(yè)。我國現(xiàn)行的原油成品油的出口管理體制，對國有貿(mào)易和非國有貿(mào)易實行不同進口資質(zhì)管理待遇，對非國有貿(mào)易進行配額制管理。這是在加入WTO后，對五大國有貿(mào)易商實行保護的一種管理體制。在加入WTO多年后，這種體制已不能適應(yīng)我國當(dāng)前的原油和成品油進出口形勢。中國石油大學(xué)教授、中國能源戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長王震認(rèn)為，今后改革的大方向，是不再區(qū)分企業(yè)屬性，而是根據(jù)企業(yè)是否符合產(chǎn)業(yè)政策，是否具備基本儲運、煉油等基本資質(zhì)，以此考慮是否賦予相關(guān)企業(yè)原油和成品油的進口權(quán)?！跋乱徊讲灰欢ㄊ峭耆砰_，而是先開放給那些規(guī)模較大、有能力滿足煉油工業(yè)發(fā)展需要的企業(yè)?！庇浾哌€了解到，由各省商務(wù)廳報商務(wù)部批準(zhǔn)，包括廣匯能源在內(nèi)的一批企業(yè)，將獲得原油非國營貿(mào)易進口權(quán)和進口配額。原油進口權(quán)改革將是涉及原油進口資質(zhì)、進口配額和排產(chǎn)計劃三位一體的整體綜合改革。改革的核心，是在不撼動兩桶油為主導(dǎo)的既有原油進口和使用格局下，打破國有原油貿(mào)易的“鐵板”，使更多企業(yè)參與到原油進口和使用的產(chǎn)業(yè)鏈上來，重塑中國原油進口和使用格局。目前，由中石油和中石化主導(dǎo)的寡頭原油進口和使用格局，主要是由原油貿(mào)易進口資質(zhì)、進口配額和排產(chǎn)計劃三個政策組合確立的。我國的原油進口分為國營貿(mào)易和非國營貿(mào)易，相關(guān)進口資質(zhì)都需要商務(wù)部審批。而在配額上，從2003年開始，包括中石油、中石化在內(nèi)的5家國有石油企業(yè)從事原油進口，已不需要配額審批，但非國營貿(mào)易的原油進口配額，仍需每年由商務(wù)部核定。原國家經(jīng)貿(mào)委2002年曾規(guī)定，原油非國營貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工（即排產(chǎn)計劃），沒有兩桶油的排產(chǎn)計劃，即便擁有非國營貿(mào)易進口資質(zhì)和配額，也無法真正實現(xiàn)原油的進口。因此，非國營貿(mào)易進口資質(zhì)、進口配額和排產(chǎn)計劃，也就成了橫亙在眾多企業(yè)和海外油源之間的三座大山，哪一座大山繞不過去，都無法從海外成功進口原油。去年10月，國家能源局開始對《煉油企業(yè)進口原油使用資質(zhì)條件》征求意見，符合資質(zhì)的煉化企業(yè)，都可以獲得進口原油的使用配額。這意味著擁有原油進口資質(zhì)和配額的企業(yè)，將可以繞過兩桶油的排產(chǎn)計劃，直接從海外進口原油并銷售給非兩桶油企業(yè)。一旦相關(guān)政策落地，則意味著有更多涉油企業(yè)特別是民營油企，將可以自己從海外買油，并銷售給擁有進口原油使用配額的地方煉廠。一旦這一鏈條貫通，由中石油和中石化主導(dǎo)的寡頭原油進口和使用格局，將被徹底改寫，我國石油流通體制中，將閃現(xiàn)更多民營企業(yè)的身影。然而，無論是下游的成品油銷售放開，還是上游的原油進口放寬，亦或是中游的管道第三方準(zhǔn)入，如果不配合以油氣資源勘探開發(fā)準(zhǔn)入主體放寬的話，最終實施效果都將打上一定的折扣，原因在于油氣資源的