論行政裁量權(quán)的自我規(guī)制分析研究 法學(xué)專業(yè)

論行政裁量權(quán)的自我規(guī)制摘要行政裁量權(quán)作為行政權(quán)的重要組成部分，其廣泛應(yīng)用于行政管理的各個領(lǐng)域，且近幾年來呈現(xiàn)出日益擴張的趨勢，因此，對行政裁量權(quán)進行規(guī)制一直是行政法學(xué)界研究的重要課題。傳統(tǒng)行政法理論強調(diào)從外部對行政裁量權(quán)進行規(guī)制，但外部規(guī)制存在的缺陷已經(jīng)難以實現(xiàn)有效控權(quán)。隨著行政自制理論的興起，行政自我規(guī)制得到越來越多行政法學(xué)者的重視，并且呈現(xiàn)出專業(yè)性強、成本低、效率高等獨特優(yōu)勢。在法律制度還不夠完善的今天，實現(xiàn)對行政裁量權(quán)的自我規(guī)制還存在諸多問題，但具有重要的現(xiàn)實意義。本文從行政裁量權(quán)的特點入手，通過剖析行政自我規(guī)制的理論基礎(chǔ)，論述對行政裁量權(quán)進行自我規(guī)制的必要性，其次，重點分析目前我國在行政裁量權(quán)的自我規(guī)制方面存在的問題及其成因，最后，提出實現(xiàn)對行政裁量權(quán)自我規(guī)制的對策。旨在建立一套科學(xué)有效的行政機關(guān)自我規(guī)制機制，完善相關(guān)理論和制度，有效地對權(quán)力濫用進行限制，對合法權(quán)益進行保護，以推動我國法治政府、法治國家的建設(shè)。關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán)；行政機關(guān)：自我規(guī)制

前言行政裁量權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分，也是行政法學(xué)界一直關(guān)注的重要的課題。行政裁量權(quán)廣泛應(yīng)用于行政管理的各個領(lǐng)域，且對行政相對人的合法權(quán)益具有越來越大的影響，基于此背景，對行政裁量權(quán)進行有效規(guī)制顯得十分緊迫。行政裁量權(quán)行使得當(dāng)有利于提高行政管理效率，保障個案實體正義，反之，其濫用則會損害行政相對人的合法權(quán)益，增加貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，從而造成不良的社會影響。因此，有效規(guī)制行政裁量的行使對法治政府、法制國家的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。傳統(tǒng)的行政法理論更加強調(diào)用外部規(guī)制的方式控制行政裁量權(quán)，我國現(xiàn)有的大部分學(xué)術(shù)著作也是借鑒參考外國的立法控制和司法控制模式，但隨著實踐的發(fā)展，外部規(guī)制所暴露出的缺陷，已無法滿足有效規(guī)制行政裁量權(quán)的要求，于是，部分學(xué)者將研究方向轉(zhuǎn)移到了內(nèi)部規(guī)制上面。新興起的行政自制于立深．現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角[J]．當(dāng)代法學(xué)，2009年第6期，第9頁。理論，為行政裁量權(quán)的控權(quán)提供了新的視角。隨后應(yīng)運而生的一系列內(nèi)部自我規(guī)制制度也取得了顯著的成效，但實踐中所反映出來的諸多問題不容忽視，例如，行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件不合理、執(zhí)法辦案過程不規(guī)范，執(zhí)法目的與立法目的不一致等，導(dǎo)致這種種問題的根本原因在于行政機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)不夠合理，內(nèi)部監(jiān)督有所缺失；行政裁量基準(zhǔn)制度的設(shè)定不夠完善，適用存在困難；行政人員的專業(yè)知識、責(zé)任意識和職業(yè)道德與要求的執(zhí)法能力不匹配等。于立深．現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角[J]．當(dāng)代法學(xué)，2009年第6期，第9頁。我國的行政控權(quán)模式正在從外部規(guī)制向內(nèi)部規(guī)制靠攏，但這并不意味著全盤否定外部規(guī)制的作用，而是在充分發(fā)揮內(nèi)部規(guī)制優(yōu)勢的同時，使其更好得與外部規(guī)制有機結(jié)合，建立內(nèi)外聯(lián)動的行政控權(quán)機制崔卓蘭．行政自制理論的再探討[J]．當(dāng)代法學(xué)，2014年第一期。本文在對行政裁量權(quán)自我規(guī)制的基本概念和理論進行討論后，對行政裁量權(quán)自我規(guī)制的現(xiàn)狀進行分析，找出其存在的問題和成因，并在這個基礎(chǔ)之上提出實現(xiàn)行政裁量權(quán)自我規(guī)制的可行性對策，旨在建立一套科學(xué)有效的行政機關(guān)自我規(guī)制機制。崔卓蘭．行政自制理論的再探討[J]．當(dāng)代法學(xué)，2014年第一期行政裁量權(quán)的自我規(guī)制概述行政裁量權(quán)是行政法學(xué)的一個基本概念，對于行政裁量權(quán)的認(rèn)識和理解各國存在著爭議，但可以確定的是其廣泛存在于行政管理的各個領(lǐng)域，如何正確的行使行政裁量權(quán)是理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的重要問題。本文以行政裁量權(quán)為研究對象，從行政機關(guān)自我規(guī)制的角度探討實現(xiàn)行政控權(quán)的可行性路徑，下面對行政裁量權(quán)自我規(guī)制的相關(guān)理論進行論述。1.1行政裁量權(quán)的概念及特點對于行政裁量權(quán)的定義，國內(nèi)外學(xué)者存在著不同的認(rèn)識和理解，至今尚未達成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其中主要的爭議點是行政裁量權(quán)的范圍大小。狹義說認(rèn)為行政裁量權(quán)僅包括對法律效果的裁量，而廣義說主張行政機關(guān)不僅在法律效果上擁有裁量權(quán)，而且在解釋和適用法律的時候同樣可以進行裁量叢彥國．論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J]．甘肅社會科學(xué)，1998年第三期。如今被大多數(shù)學(xué)者所接受的觀點認(rèn)為行政裁量權(quán)王一卒．論我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度實踐中的不足與完善[J]．渭南師范學(xué)院學(xué)報，2017年10月是依法享有行政權(quán)的行政機關(guān)在管理國家行政事務(wù)的過程中依照法律有關(guān)規(guī)定，在一定限度內(nèi)擁有的是否作為和如何作為的自由決定權(quán)。它具有以下幾個特點；第一，行政裁量權(quán)是由法律授予的，這里的法律是廣義的，包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等，表現(xiàn)形式可以是直接授權(quán)，也可以是通過法律解釋等合理途徑推理得出。第二，行政裁量權(quán)是一種有彈性的權(quán)利，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，作為或不作為，作為的時間地點等都可以由執(zhí)法者根據(jù)具體情況進行考量和選擇，第三，行政裁量權(quán)的自由是相對的，它的行使要受到立法目的和行政法原則的約束，行政裁量權(quán)要在法定范圍內(nèi)合理適當(dāng)?shù)匦惺?，?yīng)當(dāng)符合公平正義的價值取向。叢彥國．論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J]．甘肅社會科學(xué)，1998年第三期王一卒．論我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度實踐中的不足與完善[J]．渭南師范學(xué)院學(xué)報，2017年10月1.2行政自我規(guī)制的理論基礎(chǔ) 隨著依法治國的全面推進，政府的價值取向在實踐中也發(fā)生著轉(zhuǎn)變，提高自我革命能力，努力建設(shè)服務(wù)型政府成為我國行政法治的目標(biāo)和方向，行政機關(guān)內(nèi)部自發(fā)的控權(quán)規(guī)章制度也越來越普遍化。在這樣的時代大背景下，行政自制理論應(yīng)運而生，它聚焦政府自身的功能特點，從內(nèi)部出發(fā)為行政法理論研究提供了一個新的視角。行政自我規(guī)制是指行政主體對自身的違法或不當(dāng)行為所實施的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯等一系列機制。1.2.1憲法學(xué)基礎(chǔ)行政內(nèi)部分權(quán)理論是行政自制在憲法學(xué)基礎(chǔ)上的重要體現(xiàn)。集權(quán)管理模式不利于行政機關(guān)服務(wù)社會，也可能因為內(nèi)部監(jiān)督的缺失使得權(quán)力濫用。行政內(nèi)部分權(quán)崔卓蘭、劉福元．行政自制理念的實踐機制：行政內(nèi)部分權(quán)[J]．法商研究，2009（3）：48-53崔卓蘭、劉福元．行政自制理念的實踐機制：行政內(nèi)部分權(quán)[J]．法商研究，2009（3）：48-531.2.2行政法學(xué)基礎(chǔ)軟法規(guī)制是行政自制在行政法學(xué)基礎(chǔ)上的重要體現(xiàn)。硬法和軟法是法律的兩種主要表現(xiàn)形式，硬法是指那些能夠依靠國家強制力保證實施的法律規(guī)范，軟法則不需要國家強制力作為保障來實施，它不一定具有完整的法律效力但也是擁有社會時效性的。在對一般的行政權(quán)采取控制的時候，多采用硬法規(guī)制的方式，但在規(guī)制行政裁量權(quán)方面，軟法的作用更大，這是由行政裁量權(quán)的特點決定的。軟法的制定更多的體現(xiàn)了行政機關(guān)的主觀能動性和社會公眾的協(xié)商參與性，這與行政自我規(guī)制強調(diào)的自主柔性控權(quán)有著異曲同工之妙，行政裁量權(quán)自我規(guī)制的主要方式包括立法目的、立法精神、法的基本原則、時事政策、裁量基準(zhǔn)、行政慣例等，這都集中體現(xiàn)了軟法規(guī)制的模式。軟法規(guī)制和行政自制之間是相互配合運作的，首先由軟法設(shè)定相關(guān)的柔性條款，然后行政主體以軟法為依據(jù)進行自我規(guī)制以最終實現(xiàn)對行政裁量權(quán)的內(nèi)部制約。1.3行政裁量權(quán)自我規(guī)制的必要性傳統(tǒng)行政法學(xué)理論強調(diào)從外部對行政裁量權(quán)進行規(guī)制，但隨著實踐的發(fā)展，完全依靠立法機關(guān)和司法機關(guān)的規(guī)制模式暴露出諸多缺點，已經(jīng)難以實現(xiàn)有效控權(quán)。行政自制理論的興起，和實踐中其呈現(xiàn)出的獨特優(yōu)勢表明通過行政機關(guān)自我規(guī)制來控制行政裁量權(quán)是大勢所趨，它已成為行政控權(quán)不可或缺的一種方式，也是理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的重中之重。1.3.1外部規(guī)制的功能缺陷通過外部對行政裁量權(quán)進行規(guī)制所產(chǎn)生的積極作用是毋庸置疑的，但單純的依靠外部規(guī)制遠遠無法達到科學(xué)有效的控權(quán)。行政自制逐漸成為法治政府建設(shè)的重要途徑，主要是因為傳統(tǒng)外部規(guī)制方式存在局限性。就立法規(guī)制而言，首先，法律具有抽象性和規(guī)范性，它無法對行政管理領(lǐng)域的各種復(fù)雜情形做到事無巨細的規(guī)定，因此在行政執(zhí)法人員適用法律條文時可能因個人綜合素質(zhì)的參差不齊而有不同的理解，從而造成同案不同判。其次，行政管理事務(wù)既專業(yè)又復(fù)雜，大多數(shù)立法者在這方面不具備相應(yīng)的知識，因此只能根據(jù)一般性原則對具體事項做出規(guī)定，有時欠缺合理性。司法規(guī)制同樣的存在其弊端，首先，司法審查缺乏時效性。作為事后規(guī)制的一種，它是以訴訟模式進行的，因此經(jīng)歷的時間周期較長，過程較復(fù)雜，其次，司法審查的受案范圍有限。一般法院只審查侵犯行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，而對抽象行政行為沒有單獨列入其中。最后，法院無法獨立行使司法權(quán)。由于我國的行政體制尚不健全，法院對當(dāng)?shù)卣兴蕾?，行政?quán)經(jīng)常會對司法權(quán)進行干預(yù)，因此所做出的裁判可能有失公平，也很難得到社會公眾的認(rèn)可，更重要的是有損司法在人們心中的權(quán)威形象。1.3.2內(nèi)部規(guī)制的特殊意義將行政機關(guān)自我規(guī)制作為行政裁量權(quán)的規(guī)制方式之一，相比外部規(guī)制而言，有以下幾點優(yōu)勢，第一，針對性強，行政裁量權(quán)自我規(guī)制的主體是行政機關(guān)及其工作人員，他們擁有專業(yè)理論和專業(yè)經(jīng)驗，在執(zhí)法過程中更了解哪些方面需要加強，以及如何改進，制定出的規(guī)則也具有較高的可操作性，一方面可以促進行政裁量權(quán)合理地行使，另一方面可以有效防止權(quán)力濫用。第二，成本較低，行政裁量權(quán)的自我規(guī)制是行政主體自愿設(shè)定并遵守的，不需要動用昂貴的立法資源和司法資源，第三，效率較高，行政主體作為自我規(guī)制的主體，既是權(quán)利的行使者，又是監(jiān)督管理者，對于自己或者上級制定的規(guī)章制度，他們會以更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度去遵守并執(zhí)行，在出現(xiàn)問題時，能夠及時的發(fā)現(xiàn)并予以糾正，使問題在內(nèi)部得到解決，而不是等到問題擴大后才發(fā)現(xiàn)或者依賴事后救濟途徑去糾錯。2.行政裁量權(quán)自我規(guī)制的現(xiàn)狀在新的時代背景下，政府的責(zé)任意識和自我革命能力在不斷提高，行政機關(guān)自我規(guī)制的各種制度措施也相繼出臺并取得成效，但就目前來看，行政裁量權(quán)的不恰當(dāng)行使和行政管理效率低下等問題仍然存在，這說明我國在行政裁量權(quán)自我規(guī)制方面的機制體制不夠完善，控權(quán)缺乏力度。本章從實踐中所反映出的問題入手，對行政裁量權(quán)自我規(guī)制的現(xiàn)狀進行分析，并找出問題的成因，以便更好的提出有針對性的建議措施。2.1行政裁量權(quán)自我規(guī)制存在的問題2.1.1權(quán)力集中導(dǎo)致尋租空間大權(quán)力過于集中的掌握在小部分行政官員手中，會使得其在行使權(quán)力時變得盲目和專斷，甚至在利益的驅(qū)使下，將手中的行政裁量權(quán)明碼標(biāo)價，極易滋生腐敗，在這樣集權(quán)監(jiān)管的模式下，行政權(quán)無法得到有效的監(jiān)督和制約。鄭筱萸腐敗案何曉榮．藥品行政裁量處罰權(quán)的自我規(guī)制研究是一個很好的例子，他作為原藥監(jiān)局局長，在任期間利用職務(wù)之便，大力推行GMP和GSP藥品認(rèn)證制度，其目的不是提高對藥品的監(jiān)管力度，而是以此降低藥品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并通過幫助某些企業(yè)生產(chǎn)假藥來謀取私利。原廣西自治區(qū)主席成克杰何曉榮．藥品行政裁量處罰權(quán)的自我規(guī)制研究韓傳廣．韓傳廣．論行政裁量權(quán)的控制――以行政自制為視角[D]．中南民族大學(xué)，2012.5 2.2.2行政裁量基準(zhǔn)適用混亂法律賦予給行政主體的行政裁量權(quán)是較為寬泛的，因此為了適應(yīng)更多具體復(fù)雜的情形，實踐中建立了行政裁量基準(zhǔn)制度。裁量基準(zhǔn)是專門為規(guī)范行政裁量權(quán)行使而制定的，它將抽象的法律條款具體化，將執(zhí)法者的選擇空間限定在更小的范圍內(nèi)。但是，在裁量基準(zhǔn)的適用過程也存在著標(biāo)準(zhǔn)不一、效力模糊的現(xiàn)象，由于我國各級行政機關(guān)在本轄區(qū)范圍內(nèi)各自為政，上下級制定的裁量基準(zhǔn)也可能存在沖突，在參差不齊的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)面前，執(zhí)法者往往無所適從，容易造成行政違法行為。同時，法院對待裁量基準(zhǔn)的態(tài)度也不統(tǒng)一，周文明案高秦偉．論行政裁量的自我拘束[J]．當(dāng)代法學(xué)，2014年第一期是體現(xiàn)裁量基準(zhǔn)法律效力的典型例子，本案中，周文明駕車超速行駛，文山縣執(zhí)法民警在對其進行處罰時，并沒有執(zhí)行云南省公安廳制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)，而是依照法律規(guī)定的最大數(shù)額進行罰款。一審法院變更了罰款數(shù)額，被告不服提起上訴，二審法院認(rèn)為行政處罰裁量基準(zhǔn)是公安廳內(nèi)部制定的規(guī)范性文件，它的效力比法律法規(guī)低，因此支持了被告的訴訟請求。由此可見，裁量基準(zhǔn)是沒有法律強制執(zhí)行力的，在遇有特殊情況時，可以不適用相關(guān)規(guī)定，但一般來說，裁量基準(zhǔn)是執(zhí)法者必須要遵守的行為規(guī)范，否則就形同虛設(shè)，無法起到自我規(guī)制的作用。高秦偉．論行政裁量的自我拘束[J]．當(dāng)代法學(xué)，2014年第一期2.2.3行政執(zhí)法程序不規(guī)范行政自制應(yīng)當(dāng)貫穿于行政執(zhí)法的全過程，包括事前、事中和事后。但我國長期以來是一個重實體，輕程序，重懲罰，輕預(yù)防的國家，因此我國至今都沒有一部完整統(tǒng)一的《行政程序法》,權(quán)力機關(guān)在行政裁量權(quán)規(guī)制方面的立法也較少，因此各個行政管理部門通過制定行政法規(guī)、規(guī)章來擴大部門職權(quán)，以謀取最大的部門利益。這些年來不斷曝光的違紀(jì)違法事件，反映出行政執(zhí)法程序仍然存在著許多不規(guī)范的地方。例如，某些人員在執(zhí)法辦案過程中為了提高效率，嚴(yán)重違反程序法的規(guī)定，先辦案，后立案。其次，在法律法規(guī)沒有做出明確規(guī)定時，執(zhí)法人員也沒有自覺地遵守正當(dāng)程序規(guī)則。聽證程序?qū)σ粋€行政案件而言是至關(guān)重要的，它是保證行政行為合理適當(dāng)性的重要途徑，行政相對人和與行政行為有利害關(guān)系的人都同樣擁有聽證的權(quán)利，但我國的《行政處罰法》沒有將利害關(guān)系人列為參與聽證的對象，執(zhí)法人員也不會向其說明理由、告知聽證等，并且信息公開工作也做得不到位。由此可見，若不能對行政行為的事前、事中程序加以規(guī)范控制，亡羊補牢式的事后監(jiān)督不能有效實現(xiàn)行政機關(guān)自我規(guī)制的目的。2.2.4執(zhí)法目的與立法目的不一致行政裁量權(quán)如同一把雙刃劍，行使得當(dāng)可以有效實現(xiàn)行政目的，相反，權(quán)力濫用就會有損實質(zhì)正義。執(zhí)法人員在辦案過程中經(jīng)常會遇到法律條文缺乏細致規(guī)定的情形，因此在適應(yīng)于具體案件時，就需要依賴執(zhí)法人員的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗來進行判斷，在做出具體的裁量行為時，要充分考慮立法目的和法律原則的限制。但是，由于執(zhí)法人員的個人綜合素質(zhì)不盡相同，所以違背立法精神的執(zhí)法行為還普遍存在。在日常行政管理過程中，執(zhí)法人員在行使行政裁量權(quán)時，可能因為品質(zhì)問題故意對不相關(guān)因素進行考慮，也可能因為知識缺陷，不知道如何正確行使而造成行政不作為或亂作為，因此導(dǎo)致對同樣的案件做出不同的處理結(jié)果。出現(xiàn)這種顯失公平現(xiàn)象的原因就在于行政執(zhí)法人員對權(quán)力行使的相關(guān)規(guī)則的理解和把握不到位，以至于在做出具體行政行為時背離了立法者的原意。2.2行政裁量權(quán)自我規(guī)制問題的原因2.2.1行政職權(quán)配置不合理，缺乏內(nèi)部監(jiān)督行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)利分權(quán)和相互制衡是實現(xiàn)行政自制的重要途徑之一，其中包括上下級之間的縱向監(jiān)督，也包括同級各部門之間的橫向監(jiān)督。在當(dāng)今的行政管理體系中，行政職權(quán)的分配還存在著許多不合理的地方，也致使內(nèi)部監(jiān)督工作無法有效運行。首先，在橫向的行政職權(quán)分配上，多部門對一事項同時擁有管轄權(quán)，或者各部門完全割裂地獨立進行專業(yè)化工作，這都導(dǎo)致橫向職權(quán)分配的最初目的落空，使行政部門之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，遇到問題時相互推卸責(zé)任，有利可圖時爭相搶奪。其次，在縱向的行政職權(quán)分配上，各級人民政府及其工作部門所擁有的職權(quán)基本上都是相同的，只是管轄的范圍不同，因此導(dǎo)致上級機關(guān)對下級機關(guān)的過度操控，權(quán)力由上級行使，責(zé)任由下級承擔(dān)的現(xiàn)象普遍發(fā)生，各層級之間的權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡。最后，由于行政職權(quán)配置尚不完善，所以行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督體系也未有效建立，一方面，上下級行政機關(guān)的溝通和聯(lián)系不夠密切，導(dǎo)致下級執(zhí)法中出現(xiàn)的問題不能得到及時有效的得到上級的監(jiān)督指導(dǎo)，另一方面，很多市級以下行政部門沒有建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，因此無法實現(xiàn)有效的自我監(jiān)督。2.2.2行政裁量基準(zhǔn)制度不健全行政裁量基準(zhǔn)制度的建立為行政機關(guān)自我規(guī)制提供了重要的途徑，但是實踐中存在的一些問題說明相關(guān)制度還不夠完善。其中當(dāng)務(wù)之急是明確裁量基準(zhǔn)的設(shè)定主體，我國共分為五個行政級別，各部門在自己的管轄范圍內(nèi)各自為政，因此會造成裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容發(fā)生沖突，適用變得混亂。國務(wù)院曾欲將行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限收歸國務(wù)院各部門和省級政府，但遭到了極力反對，至今各省市地區(qū)尚未形成統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。其次，我國行政裁量基準(zhǔn)制度較西方發(fā)達國家而言起步較晚，發(fā)展緩慢，適用范圍主要集中在行政處罰領(lǐng)域，而對其他具體行政行為中存在的裁量權(quán)沒有制定明確的行使標(biāo)準(zhǔn)。再次，我國行政裁量基準(zhǔn)的制定過程缺乏規(guī)范的行為標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致基準(zhǔn)質(zhì)量參差不齊，有些不合理的裁量基準(zhǔn)過于僵化，執(zhí)法者在實踐中完全失去了裁量空間。最后，裁量基準(zhǔn)信息公開工作做得不到位，行政相對人不能及時有效的獲取相關(guān)內(nèi)容，一方面不利于其維護自身的合法權(quán)益，另一方面也無法有效監(jiān)督行政裁量權(quán)的行使過程。2.2.3行政自制的動力不足行政機關(guān)自我規(guī)制的動力主要表現(xiàn)在兩方面，一是來源于外部的壓力，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等，二是基于內(nèi)部的需求，包括行政目的、政府形象、社會信任等。掌握行政機關(guān)自制背后的價值追求，可以達到事半功倍的效果。但是就目前來看，行政自制的驅(qū)動力沒有被充分激發(fā)出來。一方面，外部規(guī)制對行政主體的威懾力不夠，關(guān)于行政裁量權(quán)自我規(guī)制方面的立法沒有形成一個完善的法律體系，司法審查效用不足，行政權(quán)的不斷擴大使司法權(quán)的行使受到限制，而社會監(jiān)督缺乏強制力，所以在行政控權(quán)上力度也遠遠不夠。另一方面，沒有建立起完備的執(zhí)法承諾和事后追償制度，行政機關(guān)未就執(zhí)法程序和內(nèi)容等事項向社會公眾做出承諾，在出現(xiàn)違法行為時，對具體執(zhí)法者的個人責(zé)任追究不到位，致使執(zhí)法人員出于主觀的不負責(zé)而做出損害行政相對人合法權(quán)益的行為。2.2.4行政執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)有待提高一個人的行為舉止會受到主觀意識的影響，從這個角度來說，執(zhí)法人員的思想觀念對行政自制起著至關(guān)重要的作用。我國十分重視對公務(wù)員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，而在個人的素質(zhì)和品性方面卻有所忽略。首先，執(zhí)法者缺乏最基本的遵法守法意識。法律的權(quán)威性來源于人們內(nèi)心對法律的真誠信仰，當(dāng)然，也可以通過后天的培訓(xùn)來塑造法律觀念。在行政權(quán)的行使過程中，執(zhí)法者沒有樹立正確的法治觀念和正當(dāng)程序意識，使得執(zhí)法肆意妄為，更提不上保障實體正義。其次，執(zhí)法者缺乏與其身份相匹配的責(zé)任意識。執(zhí)法人員作為國家公權(quán)力的行使者，承擔(dān)著管理國家公共事務(wù)的重要職能，但他們并沒有正確認(rèn)識和處理好政府權(quán)利義務(wù)的關(guān)系，沒有表現(xiàn)出對行政相對人應(yīng)有的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，反而經(jīng)常做出侵犯公民私權(quán)利的違法行為。最后，執(zhí)法者缺乏規(guī)范的職業(yè)道德。公務(wù)員作為國家工作人員，有其應(yīng)當(dāng)遵守的基本職業(yè)道德規(guī)范。但是在實際的執(zhí)法辦案過程中，許多行政官員徇私枉法，收受不義之財，出了問題后將責(zé)任推得一干二凈。由此可見，執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不提升，行政機關(guān)的自我規(guī)則很難實現(xiàn)。3.實現(xiàn)行政裁量權(quán)自我規(guī)制的對策行政自制是行政法治建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，鑒于行政機關(guān)在行政裁量權(quán)的自我規(guī)制實踐中尚存在諸多問題，有規(guī)則制度方面的硬件缺陷，也有人員素質(zhì)方面的軟件缺陷。下面將有針對性地從行政體制改革、裁量基準(zhǔn)完善、自制動力加強、行政倫理建設(shè)等角度出發(fā)提出相應(yīng)的對策，主要目的為加強對行政裁量權(quán)的控制，建立一套科學(xué)有效的行政機關(guān)自我規(guī)制機制。3.1全面推進行政體制改革行政自制是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府的重要實現(xiàn)途徑，在這個過程中，要積極推進行政體制改革，其中最重要的內(nèi)容是優(yōu)化行政機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，對各部門的職能權(quán)限進行合理劃分。行政權(quán)力的行使過程是相互作用的，在橫向和縱向的行政部門之間建立起相互監(jiān)督制約的關(guān)系，可以有效地實現(xiàn)行政機關(guān)對行政裁量權(quán)的自我規(guī)制。3.1.1建立行政內(nèi)部分權(quán)制度行政機關(guān)內(nèi)部分權(quán)是實現(xiàn)行政自制的前提和基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)各行政組織之間相互制衡的重要保障。制度內(nèi)容主要是通過行政權(quán)力的分散行使、合理配置來防止違法或不當(dāng)行為的發(fā)生。具體到實踐中，就是將行政主體內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開，交由不同的主體來行使。在最早的改革試點中，小三權(quán)分離顯示出了其獨特的優(yōu)勢，不失為一次有益的探索。但值得注意的是，當(dāng)前的行政三分制改革是由國務(wù)院進行主導(dǎo)的，改革依據(jù)主要是行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件，并沒有上升到立法的高度。所以，在實踐中具有較大的隨意性和可變性，中央政府對分權(quán)效果不滿意，隨時都可以出臺文件重新集權(quán)，導(dǎo)致改革失敗。因此，為了順應(yīng)新的社會發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)用法律的形式將各級政府的職能和行政權(quán)力的配置固定下來，這樣一來可以有效避免在行政權(quán)限上發(fā)生爭執(zhí)，有利于行政組織各司其職，減少行政不作為和超越職權(quán)等違法行為的發(fā)生。3.1.2加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督包括縱向的層級監(jiān)督和橫向的同級監(jiān)督，通過加強內(nèi)部監(jiān)督的方式來對行政裁量權(quán)進行規(guī)范控制，是實現(xiàn)行政機關(guān)自我規(guī)制的有效途徑。首先，在上下級機關(guān)之間要建立完善的備案審查制度，審查的對象不僅包括規(guī)范性文件，還有重大裁量行為。上級機關(guān)對下級機關(guān)制定的規(guī)范性文件進行合法性審查和合理性審查，可以為執(zhí)法活動的公平公正提供一道保障。關(guān)于執(zhí)法備案，不可能將所有的裁量行為都列入其中，考慮到權(quán)力運作和行政效率，則只需要對重大裁量決定進行備案，主要是指那些會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生較大影響的行政行為。對于那些未報備的內(nèi)容，下級機關(guān)要定期向上級機關(guān)匯報工作，接受上級的檢查。其次，在同級的各部門之間也要形成相互制衡的力量關(guān)系，一是通過行政職能的分離，不僅將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分配給不同的部門，在同一部門內(nèi)也可以建立不同的執(zhí)法小組，各組之間相互配合，相互制約，實現(xiàn)審查分離。二是建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，我國的行政監(jiān)察機構(gòu)就屬于其中一個，目前它的管理體制屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，為了能夠使監(jiān)督更加具有權(quán)威性，可以采用垂直領(lǐng)導(dǎo)模式。此外，不斷擴大審計機關(guān)的審計范圍，也可以加強對政府經(jīng)濟活動的監(jiān)督，有利于行政機關(guān)實現(xiàn)自我規(guī)制。3.2完善行政裁量基準(zhǔn)制度法律具有滯后性，它永遠是比行政落后的徐國棟著：《民法基本原理解釋》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第139頁。徐國棟著：《民法基本原理解釋》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第139頁。3.2.1確定裁量基準(zhǔn)的設(shè)定主體對于行政裁量基準(zhǔn)的制定主體在理論界和實務(wù)界都是有爭議的，按理來說，只要是依法享有行政裁量權(quán)的各級政府部門，都有權(quán)制定裁量基準(zhǔn)。但是在實踐中，主要是由上級主導(dǎo)設(shè)定裁量基準(zhǔn)，但這并不意味著下級機關(guān)無權(quán)設(shè)定。為了滿足上級機關(guān)對整個轄區(qū)的統(tǒng)籌管理和下級機關(guān)的地方實踐需要，合理地對各層級進行權(quán)限劃分是解決當(dāng)前問題的有效途徑王貴松．行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用[J]．華東政法大學(xué)學(xué)報，2016年第三期。首先，級別較高的國務(wù)院部門和省級政府部門不宜對裁量基準(zhǔn)作過于細化的要求，因為其在制定標(biāo)準(zhǔn)的時候?qū)ο旅娓鞯胤降膱?zhí)法情況缺乏了解，因此，只需要對整個管轄區(qū)域內(nèi)的裁量基準(zhǔn)進行原則性的宏觀指導(dǎo)。其次，市縣級的行政機關(guān)作為行政裁量權(quán)的主要行使者，對具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)把握更到位，因此，應(yīng)當(dāng)允許其在符合法律規(guī)定和上級要求的范圍內(nèi)制定更加細致有針對性的裁量基準(zhǔn)。將裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)進行下移，不僅可以提高質(zhì)量和效率，更有利于調(diào)動基層政府自我規(guī)制的積極性。王貴松．行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用[J]．華東政法大學(xué)學(xué)報，2016年第三期3.2.2規(guī)范裁量基準(zhǔn)的設(shè)定程序裁量基準(zhǔn)雖然不屬于行政立法，但它會對行政相對人產(chǎn)生一定的影響，所以在行政裁量基準(zhǔn)的制定過程中，也有一些必須要遵循的程序規(guī)則。首先，要建立參與制度。協(xié)商民主是行政決策科學(xué)合理的基石，因此，在裁量基準(zhǔn)的制定過程中，不僅需要通過舉行聽證會收集行政相對人的看法，還要舉辦專家論證會聽取相關(guān)學(xué)者的意見。只有這樣，才能制定出科學(xué)民主并行之有效的裁量基準(zhǔn)，同時，有了相對人的參與制定，也可以有效減少日后執(zhí)法中出現(xiàn)沖突。其次，要建立公開制度。行政機關(guān)在制定行政裁量基準(zhǔn)后要及時主動地向社會進行公開，可以通過官方網(wǎng)站進行發(fā)布，也可以按年份將相關(guān)裁量基準(zhǔn)整理成冊，以方便社會公眾隨時查閱。提高裁量基準(zhǔn)的透明度，不僅可以保護相對人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更有利于執(zhí)法人員自覺地秉公執(zhí)法。3.2.3完善裁量基準(zhǔn)的設(shè)定內(nèi)容裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容主要包括兩方面，一是對事實要件的規(guī)定，二是對法律效果的規(guī)定王藝潼.．論行政處罰裁量權(quán)的規(guī)制[D]．吉林大學(xué)，2014年4月王藝潼.．論行政處罰裁量權(quán)的規(guī)制[D]．吉林大學(xué)，2014年4月3.3增強行政自制的動力來源傳統(tǒng)的行政法理論多認(rèn)為人性本惡，人總是在社會生活中追求獲得更多的利益，從而強調(diào)對權(quán)力進行限制遏制，而現(xiàn)代行政法則認(rèn)為人性雖然存在著惡的一面，但人是理性動物，在做出行為前會進行成本和收益的平衡分析，一味地對其進行打壓圍堵并不是明智的選擇，而是應(yīng)當(dāng)挖掘行政機關(guān)向善的一面，積極引導(dǎo)其自覺主動的進行自制。3.3.1外部壓力的動力行政機關(guān)的自我規(guī)制動力來源于多方面，最初并且最重要的是基于外部施加的各種壓力，不僅有黨和國家的政策指導(dǎo)、立法規(guī)定、司法監(jiān)督，還有來自于社會的公共輿論等。為了能更好的將外界壓力內(nèi)化為行政自制的動力，應(yīng)當(dāng)加強對行政機關(guān)自我規(guī)制的監(jiān)督。一方面，要對裁量基準(zhǔn)和執(zhí)法程序等進行立法上的規(guī)制，重點加強地方性法規(guī)的立法工作，同時，提高相關(guān)立法的位階，更有利于實現(xiàn)國家賦予行政機關(guān)自由裁量權(quán)的政策目的王雅琴．城管執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制的法律思考[J]．法學(xué)論壇，62-68，此外，要加強立法機關(guān)對行政自制規(guī)范性文件的備案審查工作。另一方面，要大力追究違法行政行為的司法責(zé)任，我國行政訴訟法對行政裁量權(quán)的司法審查對象有所規(guī)定，但范圍十分有限，主要是以審查合法性為原則，關(guān)于合理性審查的表述也不夠具體，以致在行政審判中很難進行。因此要加強行政裁量權(quán)的司法監(jiān)督，不僅要對行政行為的合法性進行審查，還要重點對案件處理結(jié)果是否合理進行審查，在審查事項上，可以通過比例原則來進行判斷。王雅琴．城管執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制的法律思考[J]．法學(xué)論壇，62-683.3.2內(nèi)部需求的動力行政機關(guān)進行自我規(guī)制不僅僅只是受外部壓力的影響，還有來自于內(nèi)部的需要，比如行政目標(biāo)的實現(xiàn)，政府形象的建立，執(zhí)法風(fēng)險的降低等等。為了更好的保障行政機關(guān)實現(xiàn)有效的自我規(guī)制，需要建立并不斷完善以下相關(guān)制度。第一，對行政人員進行必要的崗前培訓(xùn)，通過考核并獲得證書后方能取得執(zhí)法資格徐維．行政機關(guān)自我規(guī)制動力研究[J]．行政法學(xué)研究，2012年第三期。因為行政裁量權(quán)的行使過程中涉及諸多專業(yè)性和技術(shù)性的內(nèi)容，持證上崗不僅可以保證執(zhí)法人員具備相應(yīng)的知識和技能，提高執(zhí)法行為的規(guī)范性，也是政府實現(xiàn)行政目標(biāo)的重要保障。第二，鼓勵行政機關(guān)自覺地向社會做出公開的承諾，承諾的內(nèi)容包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果等與行政裁量權(quán)相關(guān)的具體事項。承諾做出后便對行政機關(guān)產(chǎn)生了拘束力，基于信賴保護原則，行政機關(guān)若違背了承諾的內(nèi)容將會受到責(zé)任追究，相反的，認(rèn)真履行承諾有利于政府樹立良好的形象，同時收獲公眾的信任和尊重。第三，當(dāng)出現(xiàn)行政違法行為時，最終責(zé)任應(yīng)當(dāng)由具有過錯的實際執(zhí)法人承擔(dān)，即在行政機關(guān)履行了相應(yīng)的賠償責(zé)任后，對故意或重大過失責(zé)任人進行追償。這樣可以增強執(zhí)法人員的責(zé)任感，有效降低執(zhí)法風(fēng)險。徐維．行政機關(guān)自我規(guī)制動力研究[J]．行政法學(xué)研究，2012年第三期3.4提高行政人員綜合素質(zhì)執(zhí)法者作為權(quán)力的行使者，在抑制行政裁量權(quán)濫用方面起著至關(guān)重要的作用，完善的制度保障只是前提條件，任何制度都需要通過人的行為來落實推行。我國在過去只重視對執(zhí)法者專業(yè)知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)，而現(xiàn)在看來，加強執(zhí)法者的倫理建設(shè)成為實現(xiàn)行政機關(guān)自我規(guī)制的重要環(huán)節(jié)。3.4.1加強法律意識培訓(xùn)執(zhí)法者的法律素養(yǎng)對個人執(zhí)法水平具有潛移默化的影響，法治觀念強的執(zhí)法者濫用行政裁量權(quán)的概率大大降低，因此，必須加強行政執(zhí)法人員的法律知識培訓(xùn)。首先，在傳授法律知識的同時要讓執(zhí)法者對立法目的進行深入的了解，使其在內(nèi)心對法律產(chǎn)生忠誠的信仰，并自覺成為法律的堅定捍衛(wèi)者。其次，要做到依法行政，最重要的是培養(yǎng)執(zhí)法者的正當(dāng)程序意識，程序正義是實現(xiàn)實體正義的重要保障，它可以有效遏制行政裁量權(quán)的濫用，保證執(zhí)法者進行理性的選擇，對最終做出公平公正的行政行為具有實質(zhì)性作用。最后，為防止貪污受賄等不良社會風(fēng)氣對執(zhí)法者的腐蝕，要做好事前的預(yù)防工作，將因違法亂紀(jì)而受到法律制裁