港口管理模式

第十一章

港口管理模式11.1港口管理模式的分類11.2典型國家和地區(qū)港口管理模式比較11.3國際港口管理模式的改革趨勢(shì)1 港口由于所在國家地理位置、不同時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)背景不同，各國所采取的港口管理模式也有所不同。但是，總的來講港口的私有化趨勢(shì)較為明顯。

(1).

港口管理模式分類

(2).

典型國家和地區(qū)港口管理模式比較

(3).國際港口管理模式的改革趨勢(shì)211.1

港口管理模式的分類3港口管理的具體形式具有很大的差異性，具體表現(xiàn)在不同國家、同一國家不同港口、同一港口在不同時(shí)期，其港口管理模式各不相同。

(1).

根據(jù)經(jīng)營管理主體進(jìn)行分類;

(2).根據(jù)港口所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分類；

(3).根據(jù)政府介入的程度分類;(4).從政企分開角度進(jìn)行分類。411.1.1根據(jù)經(jīng)營管理主體進(jìn)行分類私人企業(yè)經(jīng)營港口管理模式由政府機(jī)構(gòu)或國營企業(yè)經(jīng)營管理港口模式由政府機(jī)構(gòu)、國營企業(yè)和私營企業(yè)共同經(jīng)營的港口管理模式5方式有很多種，主要是將管理權(quán)下放到地方政府，或建立獨(dú)立的港口管理部門。2.分散管理模式讓港口經(jīng)營性業(yè)務(wù)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，按市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營港口，提高效率，而不但是服從行政指令。港口業(yè)務(wù)和發(fā)展的重大決策必須由中央政府決定1.集中管理模式由政府機(jī)構(gòu)、國營企業(yè)和私營企業(yè)共同經(jīng)營的港口管理模式1.國家擁有，公有公營。2.投資浪費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量不高、效率低下，導(dǎo)致增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響港口競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)果。3.公有公營的弊端：(1)不存在競(jìng)爭(zhēng)、缺乏發(fā)展動(dòng)力。(2)缺少自主經(jīng)營權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。(3)國家無償投資、設(shè)施資源浪費(fèi)。4.此類港口正在進(jìn)行改革，向私企或股份制企業(yè)經(jīng)營管理模式轉(zhuǎn)變由政府機(jī)構(gòu)或國營企業(yè)經(jīng)營管理港口的模式1.管理模式形成與發(fā)達(dá)的私人經(jīng)濟(jì)分不開；2.在世界上為數(shù)不多，經(jīng)營管理市場(chǎng)化、高效率，極少受到行政干預(yù)、可以自由定價(jià)，官僚主義程度降到最低。私人企業(yè)經(jīng)營港口管理模式特點(diǎn)分類611.1.2根據(jù)港口所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分類中央政府所屬港口地方政府所屬港口公共自治港口股份制公司港口7中央政府所屬港口中央政府對(duì)港口具有所有權(quán)，負(fù)責(zé)港口的建設(shè)與維護(hù)。港口經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)為中央政府的一個(gè)部門。無獨(dú)立會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，港口收支是中央政府收支一部分。港口所需資金由中央政府提供，港口當(dāng)局成員由中央政府任命，港口重大決策由中央政府根據(jù)有關(guān)法律做出。8中央政府所屬港口利：利于港口建設(shè)和經(jīng)營資金的籌集，港口政策的推行，保證港口發(fā)展利于國民經(jīng)濟(jì)；同時(shí)利于統(tǒng)籌港口和內(nèi)陸運(yùn)輸。弊：（1）中央政府遠(yuǎn)離港口所在地，做出的決策不一定適合港口實(shí)際情況，在港口管理中易出現(xiàn)官僚主義。（2）港口受到中央政府過多的干預(yù)，經(jīng)營上缺乏自治權(quán)，使港口生產(chǎn)經(jīng)營僵化，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這種模式在世界上已經(jīng)不多。9地方政府所屬港口地方政府或港口所在城市的市政府擁有所有權(quán)和管理權(quán)。港口最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是地方議會(huì)或市議會(huì)。在不同港口，地方政府所起的作用并不同，但通常地方政府負(fù)責(zé)港口的建設(shè)和維護(hù)工作，并向用戶提供港口的設(shè)施。10地方政府所屬港口港口的經(jīng)營有兩種形式：由地方政府直接經(jīng)營這種港口一般沒有獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，其收支是地方政府收支的一部分。港口的重大決策需要由地方議會(huì)作出。港口建設(shè)和經(jīng)營的資金需要由地方政府提供。港口經(jīng)營和管理機(jī)構(gòu)成員由地方政府任命。由獨(dú)立的港口經(jīng)營機(jī)構(gòu)來經(jīng)營該機(jī)構(gòu)是獨(dú)立法人。具有獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。11地方政府所屬港口不管采用那種形式，港口都是屬于地方政府所有，是公有的港口。荷蘭的鹿特丹、阿姆斯特丹，比利時(shí)的安特衛(wèi)普，德國的漢堡港都是市屬港口；而美國的多數(shù)港口是州政府所屬港口。由于港口發(fā)展的最大收益者是地方政府，所以地方政府對(duì)發(fā)展港口有著極大的積極性。12地方政府所屬港口優(yōu)點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)就在港口所在地，有利于港城協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于決策快速性。港口發(fā)展容易得到當(dāng)?shù)卣途用竦闹С?。缺點(diǎn)官僚主義資金來源只局限所在地政府，有局限性政府過多介入會(huì)加劇港口間競(jìng)爭(zhēng)，容易造成地方割據(jù)13公眾自治港口是指由專門立法所建立的具有獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu)所擁有的港口。在專門立法中，規(guī)定了該法人的地位、任務(wù)、權(quán)利、義務(wù)和限制。港口經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，其成員由中央政府批準(zhǔn)。通常由董事會(huì)任命一位港口總監(jiān)來負(fù)責(zé)港口的日常事務(wù)。他是港口管理中的最高職務(wù)。他既是董事會(huì)與管理人員之間的橋梁，又是港口管理的各部門與港口內(nèi)各服務(wù)公司之間的協(xié)調(diào)人。14公眾自治港口從財(cái)務(wù)上說，自治港口通常是自負(fù)盈虧。但如果港口必須得到補(bǔ)貼才能生存的話，政府就會(huì)根據(jù)一套完善的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則對(duì)港口的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)港口進(jìn)行補(bǔ)貼。自治港的形式首先在英國產(chǎn)生，隨后在今天的歐盟、美國和巴西等國相繼得到發(fā)展，如英國的倫敦、法國的敦刻爾克、勒阿弗爾和馬賽、意大利的熱那亞、威尼斯以及丹麥的哥本哈根都是自治港。15公眾自治港口優(yōu)點(diǎn)權(quán)力機(jī)構(gòu)單一，具有行政、財(cái)務(wù)和區(qū)域自治等權(quán)力，因而容易作出決策而不受外界的干擾。管理機(jī)構(gòu)就在港口所在地，便于港口的管理。缺點(diǎn)財(cái)務(wù)上的獨(dú)立可能引起資金不足。港口具有完全的決策權(quán)，但其可能以資金不足為借口提高港口的費(fèi)率。16股份制公司港口是指所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都屬于私人公司的港口。具有獨(dú)立法人地位，可以發(fā)行股票。其重大決策由董事會(huì)作出，并由總經(jīng)理實(shí)施。由于港口具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，而作為私人公司來說，其經(jīng)營目的是利潤最大，因而兩者之間存在非常大的矛盾，在多數(shù)情況下，這種形式的港口也同樣受到政府的種種約束。公司港口一般有較高的效率，但在土地征用等方面具有明顯劣勢(shì)，也可能以公司利益影響公眾利益。1711.1.3根據(jù)政府介入的程度分類臺(tái)灣學(xué)者根據(jù)政府介入的方式和程度劃分：兩州共治模式市港經(jīng)營模式府會(huì)共治模式公共信托模式18兩州共治模式(美國紐約/紐澤西港)港務(wù)局沒有直接上級(jí)監(jiān)督單位，是一個(gè)自治體。執(zhí)行兩州授權(quán)的計(jì)劃，財(cái)務(wù)自主，不能從州或地方政府獲得任何稅金補(bǔ)助，也無權(quán)征收任何稅。只有州長(zhǎng)對(duì)委員會(huì)決策由審閱權(quán)及否決權(quán)。市港經(jīng)營模式(德國漢堡港)根據(jù)憲法規(guī)定，所轄市對(duì)港口海運(yùn)事務(wù)有管轄權(quán)，對(duì)港口本身所涉及的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營與管理，由市政府內(nèi)各相關(guān)部門直接分工。府會(huì)共治模式(荷蘭鹿特丹港)市政管理委員會(huì)由市長(zhǎng)與六位議員組成，其中一個(gè)人負(fù)責(zé)港口事務(wù)，并組成鹿特丹市港口管理委員會(huì)，實(shí)際運(yùn)作上，港務(wù)單位享受很高的獨(dú)立自主權(quán)，不受政府監(jiān)督。公共信托模式(英國倫敦港)港務(wù)局委以民營公司來管理港務(wù)，民營公司的權(quán)力是經(jīng)過國會(huì)立法，由公共信托來授予的。港務(wù)局對(duì)公司董事會(huì)負(fù)責(zé)，其經(jīng)營決策的運(yùn)作完全根據(jù)商業(yè)需要來進(jìn)行，港務(wù)局所有財(cái)務(wù)預(yù)算來自港口作業(yè)收入，沒有任何政府資金的涉入。1911.1.4從政企分開角度進(jìn)行分類大交通式管理模式獨(dú)立式管理模式復(fù)合式管理模式20分類簡(jiǎn)介特點(diǎn)大交通式管理模式將政企合一的港務(wù)局的行政管理職能剝離出來交給港口所在地的政府交通主管部門。交通主管部門增掛港務(wù)管理局的牌子，設(shè)港航管理局負(fù)責(zé)港口的監(jiān)督管理，對(duì)港口公用基礎(chǔ)設(shè)施做好協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。資金由企業(yè)或者所在地方政府負(fù)責(zé)。分離徹底，層次清楚，職責(zé)明確，適用于港口水域自然條件較好的港口。獨(dú)立式管理模式將港務(wù)局一分為二，分為港務(wù)管理局和港口企業(yè)集團(tuán)公司兩部分。港口管理局負(fù)責(zé)港口的監(jiān)督管理工作，港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和管理。港口企業(yè)集團(tuán)，只從事港口裝卸、倉儲(chǔ)等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。優(yōu)點(diǎn)：政府對(duì)港口管理力度大，缺點(diǎn)：未能充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。適用于規(guī)模大、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)較重、碼頭布局較為復(fù)雜的港口。復(fù)合式管理模式上兩種模式的混合。港務(wù)局的行政管理職能分離出來交給所在地人民政府交通主管部門。交通主管部門設(shè)立事業(yè)性質(zhì)港務(wù)管理局，負(fù)責(zé)港口的監(jiān)督管理工作，港口公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和管理。港口企業(yè)部門組建一個(gè)或幾個(gè)港口集團(tuán)公司。對(duì)港口管理力度相對(duì)較大，缺點(diǎn)是港務(wù)管理局經(jīng)費(fèi)來源難以解決，未能充分利用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿，適合于規(guī)模較大、公用基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)任務(wù)較重，碼頭布局較為復(fù)雜的港口。2111.2典型國家和地區(qū)港口管理模式比較2211.2.1英國和中國香港港口11.2.2日本、新加坡和中國臺(tái)灣港口11.2.3德國、荷蘭、比利時(shí)和美國港口11.2.4中國港口2311.2.1英國和中國香港港口托拉斯港港口是自治實(shí)體，多數(shù)情況下港務(wù)局成員由地方利益相關(guān)單位來任命，但是最重要的托拉斯港的董事會(huì)成員由負(fù)責(zé)運(yùn)輸事務(wù)的國務(wù)秘書來任命。如：多佛和米爾福特港。地方港地方當(dāng)局有權(quán)根據(jù)地方法律經(jīng)營港口，通常是由市政府委員會(huì)下屬的港灣分會(huì)管理。港口受公共開支控制，使其難以增加資本。因此這些港口大部分出租給私人經(jīng)營，由私人提供必要的投資。如：蘇羅姆福、福樓塔和樸茨茅斯。公司港由法定股份公司或私人公司擁有和經(jīng)營的港口。如：菲利斯托港和布里斯托爾港。國家港全部由國家投資和建設(shè)，從事公益性活動(dòng)，只有很少的商業(yè)行為。目前只剩兩個(gè)。如：布里斯托爾航道委員會(huì)港和瑞葉港。英國港口——私營化港口24英國政府的港口管理主要職責(zé)制定法規(guī)推行私有化航道管理以及安全管理建設(shè)（改造）項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和審批其他大部分職責(zé)由港口當(dāng)局來擔(dān)當(dāng)。如港口價(jià)格，根據(jù)港口市場(chǎng)情況自行確定。引水控制由引水委員會(huì)集權(quán)管理。25中國香港港口香港所有的集裝箱碼頭，都遵循自由港政策，港口設(shè)施由私人投資建設(shè)，私人經(jīng)營管理。香港私營企業(yè)的業(yè)務(wù)極少受到行政干預(yù)，并且完全可以自由定價(jià)。使私營企業(yè)的商業(yè)技巧得到淋漓盡致的發(fā)揮，并使官僚主義減少到最低。香港以其高效率吸引大批航運(yùn)公司成為其長(zhǎng)期顧客，成為現(xiàn)今世界上最繁忙的集裝箱港口之一。但是私營企業(yè)的投資方式對(duì)香港港口進(jìn)行長(zhǎng)期、大規(guī)模的戰(zhàn)略有所制約。2611.2.2

日本、新加坡和中國臺(tái)灣港口日本由政府、私人共同參與管理港口新加坡港口管理民營化高雄政企分開的管理體制27日本由政府、私人共同參與管理港口日本政府非常重視港口的社會(huì)公益性，把港口看作是國家和地區(qū)發(fā)展的核心，把港口開發(fā)納入國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，明確政府的責(zé)任，確保國家對(duì)港口的所有權(quán)，地方政府對(duì)港口的管理權(quán)，注重以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來保障總體國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。強(qiáng)調(diào)企業(yè)的獨(dú)立經(jīng)營權(quán)，港口管理機(jī)構(gòu)被禁止妨礙和干涉私營企業(yè)的正常業(yè)務(wù)活動(dòng)，不允許和私營企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。政府僅通過法律、財(cái)稅等手段對(duì)港口經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行宏觀知道和調(diào)控。28新加坡港口管理民營化新加坡1997年進(jìn)行港口管理體制改革，開始實(shí)行港口民營化。改革后，原港務(wù)局分為新加坡海運(yùn)與港口局（MPA）主要處理港口和海運(yùn)方面的管制和技術(shù)問題；新加坡港務(wù)集團(tuán)（PSA）承擔(dān)港口投資、經(jīng)營職能。目前，港務(wù)集團(tuán)（PSA）的股東、集團(tuán)負(fù)責(zé)人由政府任命。新加坡港口改革的最終目標(biāo)是上市。港口企業(yè)職工的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)企業(yè)集團(tuán)增加了在國外投資效率提高并降低了成本29高雄政企分開的管理體制雖位居世界第三大集裝箱港口，但競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；港務(wù)局既從事港政管理，又從事岸上經(jīng)營，使得高雄港管理效率低下。1997年開始進(jìn)行民營化改造，船舶作業(yè)由私營公司承擔(dān)，形成多家私營公司競(jìng)爭(zhēng)的局面；建立境外航運(yùn)中心和有競(jìng)爭(zhēng)力的費(fèi)率體系等，取得了顯著效果。3011.2.3

德國、荷蘭、比利時(shí)和美國港口歐洲和北美多屬于地方政府所屬港口。德國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府原則上不直接管理港口，港口管理模式具體分為：市政府直接管理股份公司管理州政府直接設(shè)置機(jī)構(gòu)管理私人公司管理31德國港口管理模式市政府直接管理港口沒有港務(wù)局，港口內(nèi)只有從事港口業(yè)務(wù)的公司從事經(jīng)營活動(dòng)。涉及政府方面的事務(wù)，由市政府各有關(guān)部門分別處理。如：漢堡港和不萊梅港股份公司管理港口沒有港務(wù)局，由聯(lián)邦、州和市政府聯(lián)合出資形成一個(gè)股份有限公司，擁有整個(gè)港口的基礎(chǔ)設(shè)施和土地。該公司不直接從事港口業(yè)務(wù)，只負(fù)責(zé)將碼頭出租給從事港口業(yè)務(wù)的私人企業(yè)，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和處理有關(guān)港口的事務(wù)。如：佛倫斯堡港和羅斯托克港。州政府直接設(shè)置機(jī)構(gòu)管理港口的管理活動(dòng)由州政府直接設(shè)立的港務(wù)局進(jìn)行。如：威廉港私人公司管理港口的資產(chǎn)全部歸私人公司所有，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)也全部由私人公司進(jìn)行。如：魯貝克港32荷蘭、比利時(shí)的港口荷蘭、比利時(shí)被稱為法定公營港口的國家，兩國的港口基本相同，一部分港口是由州、市組成的機(jī)構(gòu)管理的市政港，其余的港口由地方公共團(tuán)體管理。以荷蘭的鹿特丹港和比利時(shí)的安特衛(wèi)普港為例，港口實(shí)行兩級(jí)管理，即市政委員會(huì)和港務(wù)局，市政委員會(huì)是港口的最高當(dāng)局，具有制定法令權(quán)、任命權(quán)、財(cái)務(wù)預(yù)算權(quán)。33美國的港口美國的海港一般有港務(wù)理事會(huì)和港務(wù)局兩級(jí)機(jī)構(gòu)。港務(wù)理事會(huì)的成員是兼職的。港務(wù)局管理經(jīng)營港口設(shè)施，具有土地開發(fā)利用權(quán)、土地和建筑物的出租權(quán)，這些收入作為港口資金的重要來源，用于港口的建設(shè)和管理。美國多數(shù)港口是州政府所屬港口。3411.2.4

中國港口港口體制改革的方向、基本精神和主要內(nèi)容是一致的：把港口下放到所在的中心城市，實(shí)行交通部與所在城市任命政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以所在城市為主的管理體制。擴(kuò)大港口的自主權(quán)，港口向社會(huì)開放，實(shí)行有償服務(wù)，向企業(yè)化的方向發(fā)展，在財(cái)務(wù)上逐步推行：“以收抵支，以港養(yǎng)港”的原則。港口下放后，積極創(chuàng)造條件，向一城一港的管理機(jī)構(gòu)和政企職責(zé)分開的方向過度。3511.3

國際港口管理模式的改革趨勢(shì)36(1)港口管理職能政企分開(2)港口資源進(jìn)行重新整合(3)港口產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展(4)港口企業(yè)集團(tuán)化、聯(lián)盟化、網(wǎng)絡(luò)化(5)港口民營化趨勢(shì)加快37(1)

港口管理職能政企分開世界上幾乎所有國家都把政企分開作為深化港口管理模式的主要內(nèi)容。港口實(shí)行政企分開的管理模式，既符合經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的運(yùn)行規(guī)則，同時(shí)，也為政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變管理職能，提高管理效率、規(guī)范市場(chǎng)行為創(chuàng)造了良好的條件。上海港——港口管理局+國際港務(wù)有限公司38(2)

港口資源進(jìn)行重新整合港口資源的重新整合是當(dāng)前世界港口面臨的新課題，在新一輪的港口競(jìng)爭(zhēng)與合