高速公路收費

高速公路收費與政府組織行為分析

小組成員曾超周俊岑陸斌樓宇豪王旭鄭鑫

首先介紹一下我過高速公路的情況，自1998年我國開通第一條高速公路起，截至2007年底，高速公路通車里程突破5萬公里，通車總旅程穩(wěn)居世界第二位。但是我國的公路收費也創(chuàng)下了世界之最，目前世界上收費公路的平均比例是1%，而中國的收費公路占總旅程的7%，全世界二十幾個國家的收費公路共計14萬公里，而中國的收費總旅程占10萬公里，我國的90%的高速公路都是收費的。另外，在我國一些由政府投資的公路，在15年收費期到來之前，也常常通過轉(zhuǎn)讓方式搖身變?yōu)榻?jīng)營性收費公路。高速公路產(chǎn)業(yè)是典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，高速公路具有投資大、建設(shè)周期長、服務(wù)全社會等特點，是具有自然壟斷屬性的準公共物品。提供公共物品是政府應(yīng)盡的職責，然而一些地方政府卻熱衷于將高速公路的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的關(guān)聯(lián)公司已謀取收費的長期化、固定化。從高速公路收費年限來看，出于收費還貸的考慮，國家批準的高速公路收費年限一般為20—30年。高速公路管理總體上來講是屬于事業(yè)性質(zhì)的管理體制，事業(yè)性質(zhì)的管理體制是存在很多弊端的，這點我們在后面會進行討論。

由于準公共物品在性質(zhì)上既不同于公共物品，也不同于私人物品，因而其供給制度上存在著一個從“免費供應(yīng)”到“按價付費”之間的較為廣泛的選擇。從世界各國的情況來看，許多國家對提供準公共物品實行了收費制度，從國外高速公路實踐來看，既存在免費通行的高速公路，也存在收費高速公路，免費通行的高速公路大部分出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的歐國家，世界上大部分高速公路都需要收費,而高速公路的通行費標準由政府交通主管部門和物價部門共向制定。從高速公路的建設(shè)到管理，收費，都體現(xiàn)了政府在高速公路管理上占主導(dǎo)的地位，政府發(fā)揮高速公路資源配置中主導(dǎo)性作用主要通過特許權(quán)經(jīng)營這途徑來進行。所謂特許權(quán)經(jīng)營是高速公路實行有償使用的一種經(jīng)營管理模式，是指政府授權(quán)投資者，允許其建立特許經(jīng)營公司，并在一定時期（一般20—30年）內(nèi)享有公路建設(shè)和經(jīng)營的特許權(quán)。經(jīng)營期內(nèi)，公司可通過收取車輛通行費和綜合開發(fā)經(jīng)營，回收投資并獲取效益，經(jīng)營期滿后高速公路收歸國有。政府對特許經(jīng)營公司的控制性較強。主要表現(xiàn)在：首先，具體修建哪一條高速公路由政府根據(jù)交通發(fā)展規(guī)劃決定。其次，政府政策直接影響公路建設(shè)成本，對公路征地、拆遷賠償費用具有決定性影響。第三，通行費標準一般要由政府確定。第四，一些國家對特許經(jīng)營公司的利潤做了最高限制。

高速公路經(jīng)營主體存在“雙軌制”，即事業(yè)性質(zhì)的收費還貸經(jīng)營主體和企業(yè)性質(zhì)的收費經(jīng)營主體同時并存。根據(jù)《中華人民共和國公路法》對收費公路類型的有關(guān)規(guī)定，目前理論界普遍將收費公路分為兩類：收費還貸公路和收費經(jīng)營公路。這兩類公路建成投入運營以后，都表現(xiàn)為設(shè)立收費站收取通行費，車輛交費之后就可以通行，從表面上是看不到兩者有什么區(qū)別。但是政府部門無論是建章立制，還是在實際工作中，都將兩者截然區(qū)分開來，幾乎按完全不同的方式操作。收費還貸公路與收費經(jīng)營公路相比，帶有明顯的行政色彩，是一種“政企合一”的經(jīng)濟組織。高速公路產(chǎn)業(yè)作為具有自然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，和我國大多數(shù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)一樣，現(xiàn)行的政府管制體制的基本特征仍然是政企合一，所以要實現(xiàn)高速公路產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展、建立規(guī)范的政府管制體系，其前提就是實行政企分離。通常情況下，我國的高速公路收費是屬于企業(yè)收費制的，但是在這種政企不分的情況下，加上高速公路是屬于準公共產(chǎn)品這一特殊屬性，高速公路收費中政府組織行為就顯得較為復(fù)雜。根據(jù)《公路法》和《收費公路管理條例》的規(guī)定，對高速公路產(chǎn)業(yè)實施管的機構(gòu)是國務(wù)院交通主管部門和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府交通主管部門，另外還有省級物價主管部門和財政部門，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的理論，政府與市場有替代關(guān)系，是政府管還是市場管，要看替代效率。凡是市場能發(fā)揮作用的，政府就應(yīng)該退出，而市場機制全部或部分失靈的，政府就必須介入。針對高速公路的具體情況而言，政府對高速公路資源配置的作川，應(yīng)取決于高速公路行業(yè)中資源是否能通過市場有效配置。由于高速公路的自然壟斷屬性和準公共物品性質(zhì)，致使市場機制部分失靈，這就必然要求政府在高速公路資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，經(jīng)濟學(xué)認為，政府的職能是提供社會基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品，對于準公共物品來說，是否由政府提供完全取決于與地的經(jīng)濟發(fā)展水平和政府的財政能力。從長遠來看，存在高速公路到期停止收費，變成公共物品的情況，這也需要政府來出面協(xié)調(diào)，通過改建、擴建等方式延長收費或承擔免費通行期的養(yǎng)護管理任務(wù)。

行政事業(yè)收費管理體制存在著明顯的弊端：一是以行政主體為中心來制定收費政策，管理者的需要就會成為管理者的意志，不尊重其他相對人的利益；二是阻礙市場經(jīng)濟的建立，市場經(jīng)濟要求公正、公平，要求生產(chǎn)要素能合理流動，一些收費帶有歧視性，阻礙資源的合理流動；三是以國家利益取代公共利益，侵占其他社會主體的利益，如一些地方擴大收支兩條線的范圍，將非政府社會公共管理組織為公共服務(wù)取得的收入納入財政收支兩條線的范圍；四是不依法治費，收費政策的制定有很大的自由裁量權(quán)，長官意志，權(quán)力決定；五是收費管理主體不明確，政出多門，一些管理主體同時還是收費的受益者；六是收費管理沒有理論支撐，行政事業(yè)性收費是一個語義不明、概念不清的多種不同性質(zhì)收費混合的結(jié)合體。

對于高速公路經(jīng)營權(quán)的解釋，可以借用國務(wù)院頒發(fā)的企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例第六條的規(guī)定：“企業(yè)經(jīng)營權(quán)是指企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有使用和依法處分的權(quán)利”。商品經(jīng)濟越發(fā)達，經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)分離出來的情況越普遍。政府作為高速公路資產(chǎn)的所有者不可能、也沒有必要將全部權(quán)力掌握在自己手中，政府可以通過轉(zhuǎn)讓高速公路經(jīng)營權(quán)，讓有能力、有條件的經(jīng)營者依法對高速公路進行使用與經(jīng)營，為所有者創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益。政府允許高速公路經(jīng)營權(quán)實行有附加條件的有償轉(zhuǎn)讓，并不意味著放棄高速公路資產(chǎn)所有權(quán)，并且高速公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓也不能是永久的，只能在一定的期限之內(nèi)，受讓人不能一次購買永久使用。

高速公路收費這種政府主導(dǎo)的行為時具有一定的合理性，主要體現(xiàn)在以下幾點：一是維持特定的公共產(chǎn)出；二是貫徹“受益者負擔”原則，體現(xiàn)社會公平；三是抑制浪費，提高公共開支的使用效率；四是減少“擁擠”和“負外部效應(yīng)”，降低、補償社會成本。從世界各國的情況來看，許多國家政府對提供準公共物品實行了收費制度。因此，國家行政機關(guān)授予經(jīng)營收費權(quán)的存在有其正當性，符合公共利益、社會公正和效率原則。由于自然資源、公共資源供給的有限性和社會需求的無限性，為維護社會公正，減少擁擠，應(yīng)實行收費，但這類收費多應(yīng)以“競價”的方式實現(xiàn)。而這種競價應(yīng)該是由政府去主導(dǎo)的。

當前，政府在高速公路收費立項上處于支配地位，同時又參與收費標準的制定，是收費政策的主要制定者；在收費的征收過程中，政府制定征收規(guī)則，統(tǒng)一征收票據(jù)，直接參與收費的征收工作，是收費行為的參與者。但是政府在參與高速公路問題上在很多方面存在不合理現(xiàn)象，在收費價格的制定上，由公司報方案，再由交通部門報批，然后由政府部門來批準。政府與企業(yè)之間聯(lián)系千絲萬縷，本就容易導(dǎo)致一些不公正的因素，所以說現(xiàn)在的核準程序本身就存在問題，這個環(huán)節(jié)本身就缺乏公正、透明、科學(xué)、合理。也正是因為這樣，現(xiàn)在高速公路存在普遍的亂收費現(xiàn)象，收費高，收費點多都讓老百姓苦不堪言。政府應(yīng)該對收費高速公路定價進行管制。高速路的設(shè)站是政府許可行為，高速路的定價是政府定價，這都是政府行為，政府行為就應(yīng)該公開、透明、合理，而不是隨意的創(chuàng)收。在價格法有規(guī)定，壟斷商品的定價、公共利益的定價由政府來制定，政府定價的主要方式是聽證定價，但是高速路的收費沒有舉行聽證。高速路收費應(yīng)該是政府定價，同時要聽取消費者的意見。對于還貸公路，還貸信息的公開化也是沒有進行的，許多公路是無限制的收費。2007年，《北京市公路條例（草案）》曾規(guī)定，收費公路經(jīng)營管理者應(yīng)當按照規(guī)定及時向市公路管理機構(gòu)提供收費、還貸等有關(guān)信息。但涉及商業(yè)秘密的，應(yīng)當予以保密。而什么類型的公路還貸信息屬商業(yè)秘密，草案并未詳細規(guī)定，原因是“這個問題比較復(fù)雜，無法統(tǒng)一規(guī)定”。這樣，還貸信息的公開化便無法進行。而這些是政府應(yīng)該進行管制監(jiān)督的。政府在高速公路收費問題上，應(yīng)該做到以下幾點：1.完善法規(guī)，做到依法管制和依法定價。

目前收費高速公路收費標準的由當?shù)卣撠熤贫?，沒有統(tǒng)一定價標準和原則，收費費率普遍偏高，成為“超限超載”現(xiàn)象難以根除的重要原因。為加強對收費機制的管理，應(yīng)研究制定《高速公路收費定價管理辦法》，對收費標準的制定程序，收費年限、平均車流量的測定，養(yǎng)管成本的核算，銀行貸款利率和平均利潤水平的確定等做出詳盡可行的法律規(guī)定。從而做到政府依法管制，做到高速公路依法定價。

2.積極推行價格聽證制度。地方政府在制定高速公路收費標準時，應(yīng)進行公眾聽證，廣泛聽取并吸納社會各界尤其是道路使用者的意見。以此提高定價的科學(xué)性和透明度，科學(xué)論證收費標準的合理性和可行性，減少定價過程中的盲目性和隨意性，從而將價格監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。

3.針對公路不同發(fā)展階段采取不同的管制措施。高速公路具有較高的規(guī)模報酬遞增和投資回收周期長的特點，其從開始的交通流量不足到達到預(yù)期的流量，再到收回投資并取得一定盈利，需要漫長的階段。而公路收費經(jīng)營在不同階段的收費收入能力是不同的，因此政府管制需要因地制宜，在其不同的發(fā)展階段采取不同的管制4.要提