PPP的管理框架及工作流程(朱麗菁)江蘇省財(cái)政廳20140514

PPP（Public-PrivatePartnership）

的管理框架及工作流程江蘇省財(cái)政廳2014年5月5日第一部分：PPP的管理框架一、框架的構(gòu)成二、建立框架的好處三、如何建立框架第二部分：PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)二、PPP工作流程與機(jī)構(gòu)責(zé)任三、PPP項(xiàng)目監(jiān)督四、公共財(cái)政管理方法2023/2/12第一部分PPP的管理框架一、PPP管理框架的構(gòu)成（一）PPP政策和法律法規(guī)——闡明PPP項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍和實(shí)施原則，以及支持PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)。（二）PPP流程與機(jī)構(gòu)責(zé)任——PPP項(xiàng)目的確立、開發(fā)、評估、實(shí)施和管理的步驟，以及不同實(shí)體在這一過程中扮演的角色。（三）PPP項(xiàng)目監(jiān)督——明確立法、審計(jì)部門和公眾等其他實(shí)體如何參與PPP項(xiàng)目，如何督促有關(guān)責(zé)任人對其決策和行為負(fù)責(zé)。（四）公共財(cái)政管理方法——如何控制、報(bào)告公私合作的財(cái)政承諾并就此制訂預(yù)算，以確保PPP項(xiàng)目產(chǎn)生價(jià)值，不會(huì)對后代造成過度負(fù)擔(dān)，并管理好相關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2023/2/13第一部分PPP的管理框架二、建立PPP管理框架的好處（一）制度保障——能夠確保PPP的實(shí)施有法可依或有章可循（解決能不能做的問題）。PPP項(xiàng)目周期長，可能涉及幾屆政府，因此單靠某屆政府的承諾難以解決私人部門“后顧之憂”，需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。（二）規(guī)范行為——可以規(guī)范各部門、省市縣各級政府以及私人部門實(shí)施PPP的方式方法和行為（解決怎么做的問題）（三）提高效率——有助于提高PPP項(xiàng)目的管理效果，促使善治原則得到遵守（解決如何做得更好問題）2023/2/14補(bǔ)充資料：聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)定義“善治”的六個(gè)方面：效率（合理利用資源，杜絕浪費(fèi)、延誤、貪污、腐敗，同時(shí)不給后代造成過渡負(fù)擔(dān)）問責(zé)（政治行動(dòng)者應(yīng)就其行為對社會(huì)負(fù)責(zé)）透明（決策過程清晰、公開）公平（規(guī)章的制定與實(shí)施不得損害公民利益）公正（規(guī)章平等適用于全體社會(huì)成員）加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施的參與（所有利益相關(guān)方均參與其中）2023/2/15第一部分PPP的管理框架三、如何建立PPP管理框架政策聲明——普通法系國家（又叫英美法系，以判例法為主要形式，如英國、美國、加拿大、澳大利亞、印度等國）大多就PPP出臺政策聲明。法律法規(guī)——大陸法系國家（又叫民法法系，強(qiáng)調(diào)法典化，如德國、法國、意大利、西班牙、葡萄牙等國以及其原殖民地國家）通常通過立法來建立PPP框架。指導(dǎo)性文件，如手冊、指南及其他工具——無論何種法系，大多有指導(dǎo)性文件。2023/2/16補(bǔ)充資料澳大利亞（普通法系）：有政策文件《國家公私合作政策框架》（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局制定）以及指導(dǎo)性文件《國家公私合作方針概述》、《國家公私合作詳細(xì)指導(dǎo)文件》（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局）等，但沒有法律法規(guī)。巴西（大陸法系）：有《聯(lián)邦特許經(jīng)營權(quán)法》、《聯(lián)邦公私合作法》，但沒有政策聲明和指導(dǎo)性文件。智力、墨西哥、菲律賓等國也是如此。法國（大陸法系）：既有法律法規(guī)，也有指導(dǎo)性文件（經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部制定），但無政策聲明；南非（大陸法系）也是如此，有法律法規(guī)，也有指導(dǎo)性文件（國家財(cái)政部公司合作處制定），但無政策聲明。

2023/2/17第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)——頂層設(shè)計(jì)政策和法律法規(guī)指所有有關(guān)是否執(zhí)行PPP及其執(zhí)行方式的政策和法律法規(guī)，其內(nèi)容要涵蓋PPP的整個(gè)流程。1、PPP項(xiàng)目目標(biāo)——政府為什么推行PPP項(xiàng)目。拓展資金來源、降低政府風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共供給效率、完善投融資體制等等。2、PPP項(xiàng)目范圍——推行什么類型的項(xiàng)目?！罢l使用、誰付費(fèi)”的公共產(chǎn)品項(xiàng)目、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、行業(yè)變化速度較慢，一些國家還規(guī)定PPP項(xiàng)目的最低規(guī)模。3、實(shí)施原則——PPP將如何實(shí)施，即實(shí)施PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)原則或行為規(guī)范。2023/2/18第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)——頂層設(shè)計(jì)法律法規(guī)的形式有：1.專門立法；2.其他公共財(cái)政管理法律法規(guī)；3.針對特定行業(yè)的法律法規(guī)。樓部長：推廣PPP模式必須法規(guī)現(xiàn)行，中央層面要研究制定PPP的總則行法律法規(guī)，地方層面也要研究建立區(qū)域性的PPP法規(guī)體系。2023/2/19補(bǔ)充資料一些國家規(guī)定的PPP項(xiàng)目最低規(guī)模：新加坡：2004年時(shí)，規(guī)定初期推行的PPP僅適用于資金估算超過5000萬元美元的項(xiàng)目。巴西：規(guī)定單個(gè)項(xiàng)目最小規(guī)模為2000萬雷亞爾，相當(dāng)于1170萬美元。2023/2/110補(bǔ)充資料部分國家PPP的實(shí)施原則：澳大利亞“七大準(zhǔn)則”：性價(jià)比、公共利益、風(fēng)險(xiǎn)配置、結(jié)果導(dǎo)向、透明原則、問責(zé)制和“調(diào)動(dòng)市場”。巴西“七大準(zhǔn)則”：效率、尊重終端用戶和有關(guān)私營企業(yè)的利益、不可轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管、司法和執(zhí)法責(zé)任、透明原則、客觀的風(fēng)險(xiǎn)配置和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。哥倫比亞：效率、必要性和高效的風(fēng)險(xiǎn)配置，以及對私人投資者全部付款前提是基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到合同設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。2023/2/111第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)——頂層設(shè)計(jì)（二）目前我國的PPP政策和法律法規(guī)現(xiàn)狀《行政許可法》（2003年，主席令第7號）《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（2004年，國務(wù)院令第417號）《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004年，建設(shè)部令第126號）《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見》（2010年，國發(fā)13號）地方性特許經(jīng)營政策（如北京2006年地鐵項(xiàng)目的PPP政策）當(dāng)然，PPP的實(shí)施還涉及《政府采購法》、公共財(cái)政管理、行業(yè)管理等其他法律法規(guī)。十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。2023/2/112第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性規(guī)定了開發(fā)和執(zhí)行PPP項(xiàng)目所需遵循的步驟及為每一步驟負(fù)責(zé)的實(shí)體。PPP工作流程的五個(gè)步驟：（一）識別PPP項(xiàng)目。（二）評估PPP和構(gòu)建PPP。（三）設(shè)計(jì)PPP合同。（四）管理PPP交易（五）管理PPP合同2023/2/113第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性（一）識別PPP項(xiàng)目。任務(wù)：進(jìn)行預(yù)可行性分析，確定具備PPP潛力的項(xiàng)目。項(xiàng)目來源：1.政府總體規(guī)劃；2.行業(yè)主管部門申報(bào)；3.為更好地利用私人部門的創(chuàng)新建議，也可以吸納私人部門的非應(yīng)標(biāo)建議書（美國弗吉尼亞州的HOT車道的PPP案例）。2023/2/114第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)：1.是否屬于政策重點(diǎn)；2.是否屬于產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃的中心；3.有無法律障礙或技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；4.項(xiàng)目規(guī)模是否符合要求；5.PPP是否比傳統(tǒng)的公共采購更能實(shí)現(xiàn)物有所值；6.該項(xiàng)目在市場上能否吸引投資者等等。2023/2/115第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性實(shí)施主體：許多有成功PPP案例的政府通過專門設(shè)立公私合作處來負(fù)責(zé)實(shí)施和推動(dòng)PPP，該機(jī)構(gòu)大多設(shè)在財(cái)政部或規(guī)劃局（如英國、澳大利亞等）負(fù)責(zé)。在我國，這項(xiàng)工作將由PPP中心實(shí)施，PPP中心設(shè)立在財(cái)政部，各級可設(shè)立分中心。2023/2/116補(bǔ)充資料什么是PPP中心？任務(wù)：協(xié)助PPP計(jì)劃推進(jìn)的專門中心。角色：政策研究規(guī)劃+專家支持+統(tǒng)計(jì)分析+協(xié)調(diào)管理國際經(jīng)驗(yàn)：有PPP中心的國家（英國、澳大利亞、南非、印度、韓國、印尼等）權(quán)屬：歸屬、職責(zé)和管理各國不同趨勢：在開始PPP計(jì)劃的同時(shí)建立PPP中心已成為各國趨勢模式：沒有單一模式，各國根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)計(jì)2023/2/117第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性（二）評估PPP和構(gòu)建PPP。第一步評估PPP。評估內(nèi)容一般包括：1.技術(shù)可行性：有無不合理的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。2.法律可行性：有無法律障礙。3.環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)性：符合國家環(huán)保和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。4.經(jīng)濟(jì)可行性：經(jīng)濟(jì)利益超過經(jīng)濟(jì)成本，則項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上可行。一般而言，經(jīng)濟(jì)成本與財(cái)務(wù)成本一致，但某些情況下其他非市場成本，如環(huán)境危害，需要考慮到經(jīng)濟(jì)成本中。5.商業(yè)可行性：建立項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型，檢驗(yàn)項(xiàng)目現(xiàn)金流、回報(bào)和財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。如采用VFM方法(valueformoney),物有所值。6.評估性價(jià)比：PPP相對于傳統(tǒng)的公共采購模式是否有更高性價(jià)比，采取定性和定量分析（英國財(cái)政部資金價(jià)值評估手冊既包含定性又包含定量方法）。7.評估財(cái)政影響。2023/2/118補(bǔ)充資料經(jīng)濟(jì)（非財(cái)務(wù)）效益與成本舉例：新建發(fā)電項(xiàng)目：通過使用清潔能源，降低碳排放量（效益）向消費(fèi)者提供給可靠電力資源（效益）加劇濫砍濫伐，破壞生存環(huán)境（成本）新建供水項(xiàng)目：降低水源傳染性疾病，改善公眾健康狀況（效益）從地表或地下提取水源，會(huì)對環(huán)境造成負(fù)面影響（成本）2023/2/119補(bǔ)充資料評估對財(cái)政的影響主要包括①評估直接財(cái)政承諾的成本：A、前期“可行性缺口”款項(xiàng)。依建設(shè)進(jìn)度分期付款或針對股權(quán)投資的；B、可用性付款。在項(xiàng)目生命周期中定期付款或補(bǔ)貼的，取決于合同規(guī)定質(zhì)量條件的可用服務(wù)和資產(chǎn)；C、影子收費(fèi)或基于結(jié)果的付款。按照接收的服務(wù)或用戶數(shù)量而支付的款項(xiàng)或補(bǔ)貼。如：按照在收費(fèi)公路上的里程數(shù)付款。②評估或有負(fù)債的成本：A、特定的風(fēng)險(xiǎn)變量擔(dān)保。特定的風(fēng)險(xiǎn)變量偏離合同規(guī)定的水平，向私人部門補(bǔ)償收入損失；如：需求維持在一定水平或匯率保持一定范圍等。B、賠償條款。如不可抗力造成的損失；C、終止付款承諾。公共部門違約產(chǎn)生的賠款；D、債務(wù)擔(dān)?；蚱渌鲂糯胧?。該擔(dān)?？珊w特定的風(fēng)險(xiǎn)或事件，給貸款人提供更高的安全性。（在我國，不主張政府或財(cái)政擔(dān)保）2023/2/120第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性實(shí)施辦法：項(xiàng)目被評估之前必須先被定義，明確項(xiàng)目的物理外形、技術(shù)、產(chǎn)出、服務(wù)對象、預(yù)計(jì)資金、運(yùn)營維護(hù)成本和其他任何預(yù)期收益。實(shí)施主體：這些評估工作，從國外經(jīng)驗(yàn)來看，可以由政府機(jī)構(gòu)直接實(shí)施，也可以委托有經(jīng)驗(yàn)的交易顧問實(shí)施。一般而言，由于專業(yè)性很強(qiáng)，通常需要聘請專家進(jìn)行研究。在我國，可由PPP中心委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。2023/2/121第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性第二步，構(gòu)建PPP。即給PPP合同下的各方分配職責(zé)、權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施辦法：通常迭代開發(fā)，而不是直接起草一份詳細(xì)的合同。任務(wù)：制定初步的項(xiàng)目概念和主要商業(yè)條款，勾勒出大概輪廓和各方責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，以及向私營方付款方式，使私營方在投入資源、制定詳細(xì)的PPP合同草案前，可以對擬議的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估。工作重點(diǎn)：識別PPP風(fēng)險(xiǎn)類別、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偅ò凑诊L(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o最能處理風(fēng)險(xiǎn)一方的原則處理）、將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傓D(zhuǎn)化成合同結(jié)構(gòu)（任務(wù)分配、責(zé)任分配、付款機(jī)制、績效考評機(jī)制等等）。實(shí)施主體：仍然由PPP中心負(fù)責(zé)組織實(shí)施。2023/2/122補(bǔ)充資料通常由私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)類型主要風(fēng)險(xiǎn)描述設(shè)計(jì)項(xiàng)目因設(shè)計(jì)不合理無法達(dá)到設(shè)定效果建設(shè)除政府指令外，所有施工風(fēng)險(xiǎn)，如延期、超支、質(zhì)量缺陷等均由特許經(jīng)營者承擔(dān)試運(yùn)行服務(wù)開始前的各項(xiàng)測試沒能完成技術(shù)問題特許經(jīng)營者能力不足無法達(dá)到項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營問題特許經(jīng)營者能力不足無法按照標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目維護(hù)2023/2/123補(bǔ)充資料通常由政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)類型主要風(fēng)險(xiǎn)描述規(guī)劃新的城市規(guī)劃需要新的設(shè)計(jì)方案產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)合同締結(jié)后，特許經(jīng)營者須滿足的標(biāo)準(zhǔn)提高政府資金政府資金沒有及時(shí)到位稅收變化對投入或特許經(jīng)營者所征稅款高于預(yù)期法律法律法規(guī)的變化增加了特許經(jīng)營者成本不可抗力由于不可抗力導(dǎo)致業(yè)績不達(dá)標(biāo)2023/2/124第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性（三）設(shè)計(jì)PPP合同。合同內(nèi)容：1.性能要求——界定所需資產(chǎn)和服務(wù)所需的質(zhì)量和數(shù)量，以及監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，包括處罰機(jī)制。2.付款機(jī)制——界定如何向私營方付款，是通過用戶收費(fèi)方式，還是政府根據(jù)使用情況和可用性付款，或兩者結(jié)合，以及如何植入獎(jiǎng)懲機(jī)制。3.調(diào)整機(jī)制——通過建立合同機(jī)制來應(yīng)對變化。如：費(fèi)率特別評估、或者服務(wù)要求的變更。4.爭議解決程序——針對合約糾紛如何解決，如發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院作用，或使用專家小組及國際仲裁。5.終止條款——界定合同期限、移交規(guī)定，以及提前終止的后果和影響。該階段實(shí)施主體：由PPP中心負(fù)責(zé)實(shí)施。2023/2/125第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性（四）管理PPP交易管理內(nèi)容：1.確定采購采購策略——是否采用資格預(yù)審程序、單階段招標(biāo)法還是多階段招標(biāo)法、如何與競標(biāo)人談判、授標(biāo)的基礎(chǔ)是單個(gè)財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還是價(jià)值相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等等2.PPP項(xiàng)目的市場推介——激發(fā)投標(biāo)人和投資人的興趣3.投標(biāo)人的資格審查——發(fā)出資格預(yù)審邀請書，開展資格評估4.投標(biāo)過程管理——發(fā)出征求建議書，接受標(biāo)書并評估，選出優(yōu)先投標(biāo)人，與優(yōu)先投標(biāo)人確定PPP合同5.合同生效和融資完成——當(dāng)簽訂了所有項(xiàng)目和融資協(xié)議，協(xié)議的所有條件得到滿足，即表示融資完成，這也才表示PPP交易完成，合同生效該階段實(shí)施主體：仍然由PPP中心組織實(shí)施。2023/2/126第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任——更大地發(fā)揮主觀能動(dòng)性（五）管理PPP合同。主要內(nèi)容：1.建立合同管理機(jī)構(gòu)——成立特殊項(xiàng)目公司SPV2.監(jiān)控和管理PPP的交付和風(fēng)險(xiǎn)——對服務(wù)表現(xiàn)及合同遵循的監(jiān)督執(zhí)行、對政府職責(zé)及風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理3.對于變更的處理——費(fèi)率的調(diào)整、重新談判、發(fā)生爭議等4.合同到期與資產(chǎn)移交——如何定義和評估資產(chǎn)質(zhì)量、移交時(shí)是否需要支付款項(xiàng)以及付款金額如何確定等等實(shí)施主體：SPV2023/2/127補(bǔ)充資料SPV（specialpurposevehicle）：由政府和私人部門共同組成，針對特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營，參與PPP項(xiàng)目的全生命周期，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項(xiàng)目移交政府。政府作為SPV參與方，可以與私人部門全程合作，更好地掌握建設(shè)經(jīng)營等成本信息，克服信息不對稱問題，避免私人部門漫天要價(jià)獲取暴利；私人部門作為SPV參與方，也可以更早地介入項(xiàng)目前期論證，對項(xiàng)目的理解更為全面，對風(fēng)險(xiǎn)的識別和評判更加準(zhǔn)確，從而提高項(xiàng)目運(yùn)營的成功率。2023/2/128第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容三、PPP項(xiàng)目監(jiān)督——外部監(jiān)督包括準(zhǔn)入期對競爭程序的監(jiān)督、建設(shè)期對資金使用的監(jiān)督、運(yùn)營期對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)之外可參與確保PPP項(xiàng)目有效治理的實(shí)體與群體。立法機(jī)關(guān)——可以事前審批，也可事后監(jiān)督，審查有關(guān)政府PPP承諾的報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)——合規(guī)性審計(jì)、項(xiàng)目效益審計(jì)、項(xiàng)目性價(jià)比審計(jì)等公眾——通過磋商直接參與P