我國(guó)地方政府發(fā)債問題探析

我國(guó)地方政府發(fā)債問題探析2011年12月7日主要內(nèi)容一、我國(guó)地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析三、我國(guó)地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析四、我國(guó)地方債發(fā)行的監(jiān)管實(shí)施步驟一、我國(guó)地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行

我國(guó)《預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。可見，我國(guó)地方政府是沒有自主發(fā)債權(quán)的。（一）2009年地方債代理發(fā)行的破冰開閘

2009年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知》，財(cái)政部首次代理發(fā)行2000億元地方政府債券。表明我國(guó)地方政府債券已經(jīng)破冰開閘、曲線放行。

一、我國(guó)地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行（二）2010年財(cái)政部繼續(xù)代地方發(fā)債2010年，財(cái)政部再次代理30個(gè)省和5個(gè)計(jì)劃單列市發(fā)行2000億元地方政府債券。根據(jù)財(cái)政部公布的信息，2011年首批地方債已于6月27日啟動(dòng)，涉及11個(gè)省市，共計(jì)504億元。

一、我國(guó)地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行（三）2011年地方政府自行發(fā)債開閘2011年10月20日，財(cái)政部公布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額（四地自行發(fā)債的總規(guī)模為229億）內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。地方自行發(fā)債的爭(zhēng)論：一些觀點(diǎn)認(rèn)為，此次自主發(fā)行地方政府債券，不僅可以通過地方自主發(fā)債來解決地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)問題，而且能緩解資金緊縮狀況，穩(wěn)定保障房和其他基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源，并且從長(zhǎng)期來看，也有利于解決地方政府財(cái)政收入的問題，緩解土地財(cái)政困境。一、我國(guó)地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行相比之下，另一些觀點(diǎn)就沒這么樂觀了，認(rèn)為在償債能力局限背景下，有些問題的考慮并不清晰，此舉會(huì)增加新的違約風(fēng)險(xiǎn)，并埋下債務(wù)危機(jī)的禍根，為未來埋下更大隱患。

小結(jié)：如果說2009年的中央代地方發(fā)債更多地是出于考慮解決經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中地方政府的資金缺口問題，那么2011年的地方自行發(fā)債試點(diǎn)的原因更多是因?yàn)槲覈?guó)地方融資平臺(tái)數(shù)量及其信貸規(guī)模的急劇擴(kuò)張而引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。有分析人士認(rèn)為，開閘地方債自主發(fā)行試點(diǎn)，是當(dāng)前地方財(cái)政狀況不佳的無奈之舉，這意味著地方政府迎來了自行承擔(dān)乃至消化債務(wù)的時(shí)代。二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析（一）銀監(jiān)會(huì)、央行、審計(jì)署三種不同的版本數(shù)據(jù)1.銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，全國(guó)范圍內(nèi)的政府融資平臺(tái)公司陡增到8000多家，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司，平臺(tái)貸款余額總額7.38萬億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%。銀監(jiān)會(huì)并未公布2010年地方融資平臺(tái)的官方數(shù)據(jù)。但較早前媒體曾廣為引述來自銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部數(shù)據(jù)，據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等媒體援引接近銀監(jiān)會(huì)人士的話稱，2010年銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)口徑下的該數(shù)據(jù)規(guī)模約為9.1萬億元。二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析2.央行的數(shù)據(jù)2011年6月1日，央行公布了《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，較2008年年末增長(zhǎng)25%以上。其中，縣級(jí)(含縣級(jí)市)平臺(tái)約占70%。央行表示，2010年年末，各地區(qū)政府融資平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過30%。按照2010年年末人民幣貸款余額47.92萬億元來算，截至2010年末，政府融資平臺(tái)貸款不到14.376萬億元。

二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析3.審計(jì)署的數(shù)據(jù)2011年6月27日，根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元，其中銀行貸款為84679.99億元。政府負(fù)有償還責(zé)任的6.7億元，占62.62％；負(fù)擔(dān)保責(zé)任的2.3億元，占21．80％；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1.7億元，占15.58％。4.穆迪對(duì)審計(jì)署數(shù)據(jù)的質(zhì)疑審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布不久便遭到了國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪的質(zhì)疑，穆迪在其一份報(bào)告中宣稱，國(guó)家審計(jì)署低估了銀行對(duì)地方政府債務(wù)的敞口，約有3.5萬億元的中國(guó)地方政府債務(wù)沒有在國(guó)家審計(jì)署報(bào)告中提及，并且不良貸款規(guī)模大于預(yù)期。二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析（二）銀監(jiān)會(huì)、央行、審計(jì)署出現(xiàn)三種不同數(shù)據(jù)的原因從上幾個(gè)部門的數(shù)據(jù)有所不同，其主要原因在于統(tǒng)計(jì)口徑上的差異。央行調(diào)統(tǒng)司使用的是“地方政府融資平臺(tái)”，審計(jì)署使用的是“地方政府性債務(wù)”，而銀監(jiān)會(huì)依據(jù)的是地方融資平臺(tái)公司。比如，各級(jí)政府的交通部門是一個(gè)很大的舉債主體，其并非公司，因此銀監(jiān)會(huì)并未將其列入平臺(tái)貸款。而同樣是融資平臺(tái)公司，審計(jì)署公告顯示此次審計(jì)得出各地共有6576個(gè)融資平臺(tái)公司，而央行的數(shù)據(jù)顯示全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，審計(jì)署審計(jì)范圍包括的融資平臺(tái)，比央行統(tǒng)計(jì)數(shù)少了3000多家，這意味著直接縮小了債務(wù)審計(jì)的范圍。二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析（三）數(shù)據(jù)簡(jiǎn)要分析1.央行數(shù)據(jù)分析從央行發(fā)布的2010年末全國(guó)共有地方融資平臺(tái)1萬余家這一數(shù)據(jù)與銀監(jiān)會(huì)2009年底披露的8000多家相比，增長(zhǎng)并不算快，但如果以貸款規(guī)模計(jì)算，平臺(tái)貸款的增長(zhǎng)仍然相當(dāng)迅猛。以2010年底人民幣各項(xiàng)貸款超過45萬億元為計(jì)，按央行公布的平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過30%的數(shù)據(jù)，即使保守估算平臺(tái)貸款規(guī)模也已大大超過10萬億元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過兩年前披露的7萬億水平。二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析2.審計(jì)署數(shù)據(jù)分析審計(jì)署公告顯示的地方政府性債務(wù)，實(shí)質(zhì)是中央政府依據(jù)其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)的地方政府性債務(wù)規(guī)模。也就是說，中央政府認(rèn)為，截至2010年底，有107174.91億元債務(wù)需要由地方各級(jí)政府買單。相比較央行的數(shù)據(jù)而言，審計(jì)結(jié)果顯示的債務(wù)規(guī)模偏低，但從政府承擔(dān)責(zé)任的角度看，中央政府認(rèn)定10.7萬億債務(wù)屬于政府性債務(wù)，這一規(guī)模實(shí)屬不低。2004年，財(cái)政部認(rèn)可的地方政府性債務(wù)僅僅只有4000億元。3.地方政府債務(wù)的償債分析央行的報(bào)告顯示說明，全國(guó)各級(jí)地方融資平臺(tái)負(fù)債中絕大部分來自于銀行貸款融資平臺(tái)真正的還債高峰將出現(xiàn)在2012年至2013年左右，屆時(shí)占比70%的財(cái)務(wù)狀況不佳的縣級(jí)政府融資平臺(tái)將面臨巨大的還款壓力。

二、我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模分析審計(jì)署的審計(jì)公告也顯示，2010年底地方政府性債務(wù)余額10.7萬億中，2011年、2012年到期償還的金額占24.49%和17.17%，這意味著未來兩年，地方債務(wù)償還壓力將高達(dá)4.5萬億人民幣。對(duì)于地方融資平臺(tái)的貸款償還，目前普遍存在的情形是幾乎沒有一個(gè)地方政府打算按期還錢，也很少有地方政府有財(cái)力還錢。眾多融資平臺(tái)和銀行紛紛選擇了“拖”——用借新還舊、展期、債務(wù)重組等一系列手段，把眼前的風(fēng)險(xiǎn)向未來轉(zhuǎn)移。

小結(jié)：根據(jù)以上分析數(shù)據(jù)，正如一些學(xué)者所認(rèn)為的那樣，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是地方政府財(cái)政狀況吃緊情況下的無奈之舉。三、我國(guó)地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析（一）選擇上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的原因

觀點(diǎn)一：這四個(gè)地方有的是證券交易中心所在地，有的是金融中心，地方財(cái)政能力相對(duì)較好，具備試點(diǎn)的條件。觀點(diǎn)二：廣東等地已具備自行發(fā)債的基本條件。一是政府實(shí)力有保障；二是融資平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)可借鑒，能夠?yàn)樽孕邪l(fā)債提供豐富的實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)和一定的資源支持；三是市場(chǎng)條件成熟，相對(duì)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、活躍的資本市場(chǎng)、充裕的市場(chǎng)資金為自行發(fā)債提供了堅(jiān)實(shí)的資金后盾。

三、我國(guó)地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析（二）我國(guó)地方政府自行發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管分析如果地方政府發(fā)債缺少了制度約束，那么就很可能誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致地方財(cái)政乃至中央財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。所以，在放行地方發(fā)債之時(shí)，如何完善相關(guān)制度并實(shí)施有效監(jiān)管是一個(gè)迫切需要思考的現(xiàn)實(shí)問題。1.地方發(fā)債的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳笆澜缟?7個(gè)允許地方政府舉債的國(guó)家，盡管具體做法不盡相同，但他們都對(duì)地方債采取了相應(yīng)的監(jiān)管措施，下面介紹監(jiān)管制度較具代表性的美國(guó)和日本的做法。三、我國(guó)地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析（1）美國(guó)：多層面的監(jiān)管體系1）法律法規(guī)對(duì)地方政府舉債的制約；2）中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債的監(jiān)管；3）政府預(yù)算對(duì)地方政府舉債的約束。（2）日本：嚴(yán)格的計(jì)劃與協(xié)議審批制度1）地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理；2）地方政府舉債實(shí)行協(xié)議審批制度；3）對(duì)地方債務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。三、我國(guó)地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析2.我國(guó)地方政府發(fā)債的監(jiān)管措施（1）加強(qiáng)我國(guó)與地方債發(fā)行的配套制度建設(shè)1）完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制；2）硬化地方政府預(yù)算約束；3）健全地方民主監(jiān)督機(jī)制。（2）建立健全我國(guó)地方發(fā)債的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制措施1）健全和完善我國(guó)地方債券發(fā)行相關(guān)的法律法規(guī)；2）健全政府監(jiān)管機(jī)制；3）引入市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。四、我國(guó)地方債發(fā)行的監(jiān)管實(shí)施步驟

對(duì)