我國地方政府發(fā)債問題探析

我國地方政府發(fā)債問題探析2011年12月7日主要內(nèi)容一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析三、我國地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析四、我國地方債發(fā)行的監(jiān)管實施步驟一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行

我國《預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?？梢姡覈胤秸菦]有自主發(fā)債權(quán)的。（一）2009年地方債代理發(fā)行的破冰開閘

2009年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知》，財政部首次代理發(fā)行2000億元地方政府債券。表明我國地方政府債券已經(jīng)破冰開閘、曲線放行。

一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行（二）2010年財政部繼續(xù)代地方發(fā)債2010年，財政部再次代理30個省和5個計劃單列市發(fā)行2000億元地方政府債券。根據(jù)財政部公布的信息，2011年首批地方債已于6月27日啟動，涉及11個省市，共計504億元。

一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行（三）2011年地方政府自行發(fā)債開閘2011年10月20日，財政部公布《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，試點省(市)在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額（四地自行發(fā)債的總規(guī)模為229億）內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。地方自行發(fā)債的爭論：一些觀點認為，此次自主發(fā)行地方政府債券，不僅可以通過地方自主發(fā)債來解決地方融資平臺的風(fēng)險問題，而且能緩解資金緊縮狀況，穩(wěn)定保障房和其他基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源，并且從長期來看，也有利于解決地方政府財政收入的問題，緩解土地財政困境。一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發(fā)行相比之下，另一些觀點就沒這么樂觀了，認為在償債能力局限背景下，有些問題的考慮并不清晰，此舉會增加新的違約風(fēng)險，并埋下債務(wù)危機的禍根，為未來埋下更大隱患。

小結(jié)：如果說2009年的中央代地方發(fā)債更多地是出于考慮解決經(jīng)濟刺激計劃中地方政府的資金缺口問題，那么2011年的地方自行發(fā)債試點的原因更多是因為我國地方融資平臺數(shù)量及其信貸規(guī)模的急劇擴張而引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險問題。有分析人士認為，開閘地方債自主發(fā)行試點，是當前地方財政狀況不佳的無奈之舉，這意味著地方政府迎來了自行承擔(dān)乃至消化債務(wù)的時代。二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析（一）銀監(jiān)會、央行、審計署三種不同的版本數(shù)據(jù)1.銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)中國銀監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，全國范圍內(nèi)的政府融資平臺公司陡增到8000多家，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司，平臺貸款余額總額7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%。銀監(jiān)會并未公布2010年地方融資平臺的官方數(shù)據(jù)。但較早前媒體曾廣為引述來自銀監(jiān)會的內(nèi)部數(shù)據(jù)，據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》等媒體援引接近銀監(jiān)會人士的話稱，2010年銀監(jiān)會統(tǒng)計口徑下的該數(shù)據(jù)規(guī)模約為9.1萬億元。二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析2.央行的數(shù)據(jù)2011年6月1日，央行公布了《2010中國區(qū)域金融運行報告》。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上。其中，縣級(含縣級市)平臺約占70%。央行表示，2010年年末，各地區(qū)政府融資平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%。按照2010年年末人民幣貸款余額47.92萬億元來算，截至2010年末，政府融資平臺貸款不到14.376萬億元。

二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析3.審計署的數(shù)據(jù)2011年6月27日，根據(jù)審計署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元，其中銀行貸款為84679.99億元。政府負有償還責(zé)任的6.7億元，占62.62％；負擔(dān)保責(zé)任的2.3億元，占21．80％；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1.7億元，占15.58％。4.穆迪對審計署數(shù)據(jù)的質(zhì)疑審計署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布不久便遭到了國際評級機構(gòu)穆迪的質(zhì)疑，穆迪在其一份報告中宣稱，國家審計署低估了銀行對地方政府債務(wù)的敞口，約有3.5萬億元的中國地方政府債務(wù)沒有在國家審計署報告中提及，并且不良貸款規(guī)模大于預(yù)期。二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析（二）銀監(jiān)會、央行、審計署出現(xiàn)三種不同數(shù)據(jù)的原因從上幾個部門的數(shù)據(jù)有所不同，其主要原因在于統(tǒng)計口徑上的差異。央行調(diào)統(tǒng)司使用的是“地方政府融資平臺”，審計署使用的是“地方政府性債務(wù)”，而銀監(jiān)會依據(jù)的是地方融資平臺公司。比如，各級政府的交通部門是一個很大的舉債主體，其并非公司，因此銀監(jiān)會并未將其列入平臺貸款。而同樣是融資平臺公司，審計署公告顯示此次審計得出各地共有6576個融資平臺公司，而央行的數(shù)據(jù)顯示全國共有地方政府融資平臺1萬余家，審計署審計范圍包括的融資平臺，比央行統(tǒng)計數(shù)少了3000多家，這意味著直接縮小了債務(wù)審計的范圍。二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析（三）數(shù)據(jù)簡要分析1.央行數(shù)據(jù)分析從央行發(fā)布的2010年末全國共有地方融資平臺1萬余家這一數(shù)據(jù)與銀監(jiān)會2009年底披露的8000多家相比，增長并不算快，但如果以貸款規(guī)模計算，平臺貸款的增長仍然相當迅猛。以2010年底人民幣各項貸款超過45萬億元為計，按央行公布的平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%的數(shù)據(jù)，即使保守估算平臺貸款規(guī)模也已大大超過10萬億元，這遠遠超過兩年前披露的7萬億水平。二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析2.審計署數(shù)據(jù)分析審計署公告顯示的地方政府性債務(wù)，實質(zhì)是中央政府依據(jù)其認定標準，承認的地方政府性債務(wù)規(guī)模。也就是說，中央政府認為，截至2010年底，有107174.91億元債務(wù)需要由地方各級政府買單。相比較央行的數(shù)據(jù)而言，審計結(jié)果顯示的債務(wù)規(guī)模偏低，但從政府承擔(dān)責(zé)任的角度看，中央政府認定10.7萬億債務(wù)屬于政府性債務(wù)，這一規(guī)模實屬不低。2004年，財政部認可的地方政府性債務(wù)僅僅只有4000億元。3.地方政府債務(wù)的償債分析央行的報告顯示說明，全國各級地方融資平臺負債中絕大部分來自于銀行貸款融資平臺真正的還債高峰將出現(xiàn)在2012年至2013年左右，屆時占比70%的財務(wù)狀況不佳的縣級政府融資平臺將面臨巨大的還款壓力。

二、我國地方政府的債務(wù)規(guī)模分析審計署的審計公告也顯示，2010年底地方政府性債務(wù)余額10.7萬億中，2011年、2012年到期償還的金額占24.49%和17.17%，這意味著未來兩年，地方債務(wù)償還壓力將高達4.5萬億人民幣。對于地方融資平臺的貸款償還，目前普遍存在的情形是幾乎沒有一個地方政府打算按期還錢，也很少有地方政府有財力還錢。眾多融資平臺和銀行紛紛選擇了“拖”——用借新還舊、展期、債務(wù)重組等一系列手段，把眼前的風(fēng)險向未來轉(zhuǎn)移。

小結(jié)：根據(jù)以上分析數(shù)據(jù)，正如一些學(xué)者所認為的那樣，地方政府自行發(fā)債試點是地方政府財政狀況吃緊情況下的無奈之舉。三、我國地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析（一）選擇上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點的原因

觀點一：這四個地方有的是證券交易中心所在地，有的是金融中心，地方財政能力相對較好，具備試點的條件。觀點二：廣東等地已具備自行發(fā)債的基本條件。一是政府實力有保障；二是融資平臺經(jīng)驗可借鑒，能夠為自行發(fā)債提供豐富的實踐管理經(jīng)驗和一定的資源支持；三是市場條件成熟，相對發(fā)達的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平、活躍的資本市場、充裕的市場資金為自行發(fā)債提供了堅實的資金后盾。

三、我國地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析（二）我國地方政府自行發(fā)債的風(fēng)險監(jiān)管分析如果地方政府發(fā)債缺少了制度約束，那么就很可能誘發(fā)道德風(fēng)險，進而導(dǎo)致地方財政乃至中央財政出現(xiàn)風(fēng)險。所以，在放行地方發(fā)債之時，如何完善相關(guān)制度并實施有效監(jiān)管是一個迫切需要思考的現(xiàn)實問題。1.地方發(fā)債的國際經(jīng)驗?zāi)壳笆澜缟?7個允許地方政府舉債的國家，盡管具體做法不盡相同，但他們都對地方債采取了相應(yīng)的監(jiān)管措施，下面介紹監(jiān)管制度較具代表性的美國和日本的做法。三、我國地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析（1）美國：多層面的監(jiān)管體系1）法律法規(guī)對地方政府舉債的制約；2）中介機構(gòu)對地方政府舉債的監(jiān)管；3）政府預(yù)算對地方政府舉債的約束。（2）日本：嚴格的計劃與協(xié)議審批制度1）地方政府債務(wù)發(fā)行實行計劃管理；2）地方政府舉債實行協(xié)議審批制度；3）對地方債務(wù)事項進行審計監(jiān)督。三、我國地方政府自行發(fā)債的相關(guān)問題分析2.我國地方政府發(fā)債的監(jiān)管措施（1）加強我國與地方債發(fā)行的配套制度建設(shè)1）完善現(xiàn)行分稅制財政體制；2）硬化地方政府預(yù)算約束；3）健全地方民主監(jiān)督機制。（2）建立健全我國地方發(fā)債的監(jiān)管與風(fēng)險控制措施1）健全和完善我國地方債券發(fā)行相關(guān)的法律法規(guī)；2）健全政府監(jiān)管機制；3）引入市場監(jiān)管機制。四、我國地方債發(fā)行的監(jiān)管實施步驟

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