小金庫(kù)防范與治理 第二節(jié)

三、設(shè)置“小金庫(kù)”的動(dòng)機(jī)

綜合分析，部門(mén)和單位違規(guī)私設(shè)小金庫(kù)主要有以下幾種動(dòng)機(jī)：

（一）是為部門(mén)小集團(tuán)利益而設(shè)置少數(shù)人為解決請(qǐng)客送禮、濫發(fā)錢(qián)物、鋪張浪費(fèi)等不合規(guī)支出，逃避相關(guān)部門(mén)監(jiān)督和處罰，采取設(shè)置小金庫(kù)，從小金庫(kù)資金中解決不合規(guī)支出具有一定的隱蔽性和方便性；

部分人員認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要想有調(diào)動(dòng)干部職工工作積極性，除提撥使用外只有通過(guò)額外的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，加之部門(mén)之間因業(yè)務(wù)需要，送點(diǎn)禮物聯(lián)絡(luò)感情是必須的，但國(guó)家財(cái)務(wù)制度又不允許，為逃避審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)的審計(jì)檢查，采取設(shè)置小金庫(kù)的辦法解決上述問(wèn)題。

（二）是為地方利益而設(shè)置

當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政狀況不相同，中央財(cái)力高度集中，分灶吃飯的財(cái)政體制沒(méi)有真正形成，公開(kāi)、合理、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策尚在不斷完善之中，要發(fā)展，上項(xiàng)目，要發(fā)展，跑項(xiàng)目，不跑沒(méi)項(xiàng)目的現(xiàn)象不同程度存在，名目繁多的對(duì)地方各種考核、達(dá)標(biāo)、升級(jí)、等不是與地方經(jīng)濟(jì)利益掛鉤就是與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)掛鉤，地方各級(jí)都需妥善應(yīng)對(duì)，跑項(xiàng)目過(guò)程中及應(yīng)對(duì)考核過(guò)程中不合規(guī)支出又要處理好，部分人員認(rèn)為通過(guò)小金庫(kù)支出可以滿足了這種需求，不得已設(shè)置小金庫(kù)……

（三）是為個(gè)人利益設(shè)置小金庫(kù)

由于干部選撥、任用、考核、獎(jiǎng)懲制度，監(jiān)督機(jī)制，責(zé)任追究制度還不完善、不到位，公務(wù)員分類管理制度未落實(shí)等原因，跑官、要官、買(mǎi)官，任人為親的現(xiàn)象不同程度存在，部分人員利用掌控的小金庫(kù)資金打點(diǎn)個(gè)人的前途，既實(shí)現(xiàn)了個(gè)人的目的，又不需個(gè)人掏腰包一舉多得。

（四）少數(shù)人是想乘機(jī)貪污、挪用也有少數(shù)干部設(shè)置“小金庫(kù)”之前就想利用合法的為公謀利益旗號(hào)做掩蓋，趁機(jī)貪污公款；也有的想挪用公款時(shí)方便，不會(huì)自己急著用錢(qián)時(shí)“憋住”四、小金庫(kù)的處罰規(guī)定

關(guān)于私設(shè)“小金庫(kù)”的處罰規(guī)定，確實(shí)在很多法律法規(guī)和文件中有規(guī)定，說(shuō)起來(lái)不能一下子說(shuō)清楚，顯得很亂。我們歸納整理一下，大致可以分成三大類：其一是罰金；其二是行政或紀(jì)律處罰；其三是追究刑事責(zé)任。按照這樣的分類，我們把不同時(shí)期的各種法律、法規(guī)和文件規(guī)定理順，分別說(shuō)明如下：

第一類：罰金

這有如下規(guī)定：

《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》第四十二條明確：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的：（一）不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿的；（二）私設(shè)會(huì)計(jì)賬簿的。由縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令限期改正，可以對(duì)單位并處三千元以上五萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可以處二千元以上二萬(wàn)元以下的罰款；屬于國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或者有關(guān)單位依法給予行政處分?！?/p>

該四十二條最后講：“有前款所列行為之一，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。會(huì)計(jì)人員有所列行為之一，情節(jié)嚴(yán)重的，由縣級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)吊銷會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)?！?/p>

2004年11月30日國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，自2005年2月1日起施行。其中對(duì)小金庫(kù)處理有關(guān)條款為：第十七條明確規(guī)定：“單位和個(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財(cái)政資金或者其他公款的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回私存私放的資金，沒(méi)收違法所得。對(duì)單位處3000元以上5萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬(wàn)元以下的罰款。屬于國(guó)家公務(wù)員的，還應(yīng)當(dāng)給予記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第八條的規(guī)定，行政處罰有以下7種：

1.警告。2.罰款。3.沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。4.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。5.暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照。6.行政拘留；7.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

這里我要解釋一下什么是沒(méi)收違法所得。如某單位轉(zhuǎn)移資金100萬(wàn)元私設(shè)小金庫(kù)，他將這100萬(wàn)元用于投資或存款，收利20萬(wàn)元，則20萬(wàn)元是違法所得，100萬(wàn)元是本金，是盜竊國(guó)家的資金，應(yīng)歸還原資金渠道。

所謂歸還“原渠道”，就是指追回私存私放資金，將資金恢復(fù)原狀，歸還原資金渠道，如果找不到主的收繳國(guó)庫(kù)?！吨腥A人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第四十八條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位可以自主選擇一家商業(yè)銀行的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所開(kāi)立一個(gè)辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付的基本賬戶，不得開(kāi)立兩個(gè)以上基本賬戶。

任何單位和個(gè)人不得將單位的資金以個(gè)人名義開(kāi)立賬戶存儲(chǔ)。

第七十九條“將單位資金以個(gè)人名義開(kāi)立帳戶儲(chǔ)存的”可處1倍以上，5倍以下，50萬(wàn)元以下罰款。《中華人民共和國(guó)公司法》202條規(guī)定：在法定的會(huì)計(jì)賬簿以外另立會(huì)計(jì)賬簿的，由縣級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令改正，處以5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款?！吨腥A人民共和國(guó)公司法》205條第二款規(guī)定：

公司在進(jìn)行清算時(shí)，隱匿財(cái)產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表或者財(cái)產(chǎn)清單作虛假記載或者在未清償債務(wù)前分配公司財(cái)產(chǎn)的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)公司處以隱匿財(cái)產(chǎn)或者未清償債務(wù)前分配公司財(cái)產(chǎn)金額百分之五以上百分之十以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

這里要解釋“責(zé)令改正”。

法律所講的“責(zé)令改正”就是指停止違法行為，限期糾正錯(cuò)誤，追回私存私放資金，將資金恢復(fù)原狀，歸還原資金渠道，找不到主的收繳國(guó)庫(kù)。

2004年11月30日國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，其中第十七條針對(duì)小金庫(kù)行為明確規(guī)定：“單位和個(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財(cái)政資金或者其他公款的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回私存私放的資金，沒(méi)收違法所得。對(duì)單位處3000元以上5萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬(wàn)元以下的罰款。屬于國(guó)家公務(wù)員的，還應(yīng)當(dāng)給予記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分?！?/p>

第二類：行政處罰

這有如下規(guī)定：

《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第十七條規(guī)定：“單位和個(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財(cái)政資金或者其他公款的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回私存私放的資金，沒(méi)收違法所得。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬(wàn)元以下的罰款。屬于國(guó)家公務(wù)員的，還應(yīng)當(dāng)給予記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分。”

對(duì)于上面規(guī)定的私設(shè)“小金庫(kù)”人員，應(yīng)做以下區(qū)分：

直接負(fù)責(zé)的主管人員，具體應(yīng)包括：（1）直接作出私分決定的單位負(fù)責(zé)人；（2）直接作出私分決定的單位分管領(lǐng)導(dǎo)；（3）參與集體研究并同意研究決定的領(lǐng)導(dǎo)；（4）具體指揮私分行為的領(lǐng)導(dǎo)。

其他直接責(zé)任人員，是指除直接負(fù)責(zé)的主管人員外，直接實(shí)施或協(xié)助實(shí)施者，具體包括：（1）提出私分建議并具體策劃私分行為的人員；（2）具體組織實(shí)施私分行為的人員。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第七十四條規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款的，由政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令退還或者追回國(guó)庫(kù)庫(kù)款，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。第七十五條規(guī)定：隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級(jí)政府或者本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令糾正，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十三條規(guī)定：黨和國(guó)家工作人員或者受委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。第一百一十三條規(guī)定：

隱瞞、截留、坐支應(yīng)當(dāng)上交國(guó)家的財(cái)政收入的，對(duì)主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員，給予嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。

將隱瞞、截留款合伙私分的，對(duì)主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員，依照前款規(guī)定從重或者加重處分，直至開(kāi)除黨籍。

第一百一十七條規(guī)定：

以個(gè)人名義存儲(chǔ)公款的，追究主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任，情節(jié)較輕的，給予警告處分；情節(jié)較重的，給予嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。第一百一十九條

違反有關(guān)規(guī)定擅自開(kāi)設(shè)銀行賬戶的，對(duì)主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員，給予嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。第一百二十三條

違反“收支兩條線”規(guī)定和國(guó)庫(kù)集中收付制度，將應(yīng)當(dāng)納入法定賬簿的資產(chǎn)未納入法定賬簿或者轉(zhuǎn)為賬外的，追究主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分?！对O(shè)立“小金庫(kù)”違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》明確規(guī)定：“對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的人員，嚴(yán)肅追究責(zé)任。”“屬于公務(wù)員的起碼給予記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分?！?/p>

對(duì)于《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫(kù)”意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦[1995]29號(hào)）下發(fā)后繼續(xù)設(shè)立“小金庫(kù)”的，要先免去有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)，再根據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)的處分規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任（《設(shè)立“小金庫(kù)”違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》中第13條又特殊明確規(guī)定：如果決定撤銷某人的職務(wù)，則必須從其擔(dān)任的最高職務(wù)開(kāi)始依次撤銷。）

第三類：刑事責(zé)任

這主要有如下法律規(guī)定：

我國(guó)刑法并沒(méi)有對(duì)不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿、私設(shè)會(huì)計(jì)賬簿的行為單獨(dú)明確規(guī)定為犯罪，但是，如果行為人為偷逃稅款、私分、貪污、挪用公款等目的，從事上述行為，造成了嚴(yán)重后果，應(yīng)當(dāng)依照刑法的規(guī)定分別定罪、量刑。

但《刑法》第三百九十六條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反國(guó)家規(guī)定，以單位名義將國(guó)有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人，數(shù)額較大的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；數(shù)額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

1999年頒布的《人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》明確私分國(guó)有資產(chǎn)案。在該條第一款中規(guī)定：“私分國(guó)有資產(chǎn)罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反國(guó)家規(guī)定，以單位名義將國(guó)有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人，數(shù)額較大的行為。

涉嫌私分國(guó)有資產(chǎn)，累計(jì)數(shù)額在１０萬(wàn)元以上的，應(yīng)予立案。”

《刑法》第384條規(guī)定了挪用公款罪。挪用公款罪，是指國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個(gè)人使用，進(jìn)行非法活動(dòng)，或者挪用公款數(shù)額較大，進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)，或者挪用公款較大，超過(guò)三個(gè)月未還的行為。

《刑法》第382、383條規(guī)定了貪污罪