PPP模式操作流程及審計方法必講

PPP模式操作流程及審計方法——國家體育場“鳥巢”案例江金滿法學博士律師高級審計師審計署計算機領(lǐng)軍人才第一部分PPP模式操作流程目錄第二部分PPP融資項目審計方法什么是PPP模式“鳥巢”融資方案后奧運境況第一部分PPP模式操作流程1PPP定義

Public-Private-Partnerships

政府民間合作廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值。

PPP有廣義和狹義之分。一.什么是ppp2PPP模式的本質(zhì)PPP融資方式的操作流程政府或項目發(fā)起人中標單位通過國際招標授予特許權(quán)一定比例的資金一定比例的資金項目公司融資、建設(shè)、設(shè)備采購、運營項目收回投資并取得一定回報之后3PPP模式的功能及特點ppp模式是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，反映了廣義的公私合營關(guān)系，運用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機構(gòu)和國營企業(yè)的私有化改造等領(lǐng)域。其特點是：通過引入私營企業(yè)，將市場中的競爭機制引入到基礎(chǔ)設(shè)施項目中，以便更好地為社會服務(wù)。4BOT與PPP（一）共同點1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。2、兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。3、兩種模式都以項目運營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報，一般都以項目本身的資產(chǎn)作擔保抵押。

（二）區(qū)別1、組織機構(gòu)設(shè)置不同

以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的。在組織機構(gòu)中沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化

PPP模式是一個完整的項目融資概念，它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。2、運行程序不同BOT模式運行程序包括：確立項目階段-招投標--成立項目公司--項目融資--項目建設(shè)--項目運營管理--項目移交

PPP模式運行程序包括：

選擇項目合作公司--確立項目--成立項目公司--招投標和項目融資--項目建設(shè)--項目運行管理-項目移交優(yōu)點缺點BOT1.項目融資的所有責任都轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責任；2.政府可以避免大量的項目風險；3.組織機構(gòu)簡單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易；4.項目回報率明確，嚴格按照中標價實施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；5.拓寬資金來源，減少政府財政負擔；1.公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以致項目前期過長，使投標費用過高；2.投資方和貸款人風險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；3.參與項目各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙；PPP1.可促進政府管理改革，政府可實現(xiàn)融資風險的轉(zhuǎn)移；2.政府與私企權(quán)利共享，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系；3.使私企在項目前期即可參與，有利于充分利用私企先進技術(shù)和管理經(jīng)驗；4.政府和私企共同參與項目建設(shè)運營，可達成互利合作目標；5.有意向私企可盡早與政府接觸，減少投標費用招標時間；1.對于政府而言，確定合作公司有一定難度，而且在合作中要負有一定責任，增加了政府風險負擔；2.組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對參與方的管理水平有一定要求；3.如何設(shè)定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題

1996年的巴塞羅那奧運會

1998年法國世界杯的體育場館建設(shè)倫敦地鐵PPP運作模式

南非的奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)

巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案

美國最著名的4大職業(yè)聯(lián)賽俱樂部(MLB、NBA、NFL、NHL)所擁有的82個體育場館的31%都是用PPP模式興建的。武廣高鐵北京地鐵四號線北京亦莊天然氣項目國家體育館“鳥巢”1項目概況項目名稱：國家體育場項目位置：北京奧林匹克公園中心區(qū)南部建設(shè)用地：工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米座位數(shù)量：場內(nèi)觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席約11000個開工時間：2003.12.24竣工時間：2008.6.28項目法人單位介紹：

國家體育場有限責任公司負責國家體育場的投融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負責30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。

國家體育場項目總投資35億元。北京市政府擬采用PPP的融資模式解決資金的籌措問題。項目資金來源包括資本金、信托貸款、銀行貸款、預(yù)收項目運營收入投入和北京市政府提供的次級債務(wù)。

項目公司前期運營收入，可用于項目建設(shè)資金扣除預(yù)收運營收入4.9億元后，項目實際投資30.1億元，北京市政府和聯(lián)合體公司按51%:49%的比例提供資金支持。2

項目融資計劃和融資結(jié)構(gòu)投資方比例組成北京市政府51%15.35億資本金5.95億元，占項目公司注冊資本的51%;債務(wù)資金支持為9.4億元中信聯(lián)合體49%14.75億資本金5.72億元，占項目公司注冊資本的49%；信托貸款3億元

融資方式包括股權(quán)融資與債務(wù)融資兩種。股權(quán)融資占項目總投資的1/3，北京市政府和投標聯(lián)合體之出資人按51%:49%的比例出資。債務(wù)融資占項目總投資的2/3，其中，外部融資由北京市政府和投標聯(lián)合體以出資人按51%:49%的比例協(xié)助解決或者提供資金支持，剩余部分由流動負債解決。北京國資公司5.95億元股本11.67億元外資25%聯(lián)合體公司24%國家體育場項目公司債務(wù)融資18.4億元預(yù)收現(xiàn)金4.95億元信托收益憑證3億元銀行貸款6.03億元49%政府次級債務(wù)9.4億元51%北京市政府中信聯(lián)合體通過國際招標授予特許權(quán)51%49%中信聯(lián)合體融資、建設(shè)、設(shè)備采購、運營鳥巢2008年奧運會后30年的經(jīng)營權(quán)。3

項目法人合作方招標的中標人中標人名稱：中國中信集團聯(lián)合體聯(lián)合體成員項目管理顧問項目運營戰(zhàn)略合作伙伴項目設(shè)計顧問中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團法國萬喜大型建筑工程公司、法國布依格建筑公司法蘭西體育場公司澳大利亞H.O.KSports+Venue+Event公司聯(lián)合體中，中信的出資比例是65%（牽頭方），城建占30%，美國金州占5%占了45%的權(quán)重4

評標因素的權(quán)重

政府選擇PPP模式，說明了全球化背景下業(yè)主發(fā)包的項目越來越趨向巨型化和復(fù)雜化，作為發(fā)包方的業(yè)主，對承包商的能力要求越來越高，除了基本的價值組合能力外，更重要的是承包商的融資能力，即帶資承包的能力。評標因素權(quán)重1510202555155(A)建筑設(shè)計優(yōu)化方案（含投資估算）(B)建設(shè)方案(D)運營方案(C)融資方案(F)保險方案(G)移交方案(E)財務(wù)分析(H)對合同文件的響應(yīng)“鳥巢”項目法人招標各評標因素的權(quán)重5所涉及到具體方面項目策劃項目設(shè)計方案全球招標項目法人全球招標施工總承包項目管理咨詢供應(yīng)商全球招標采購項目運營商6

融資風險管理信托發(fā)行的風險管理項目投資超資的風險管理預(yù)收運營收入不足或延期的風險管理資金保障風險管理融資成本風險管理外匯風險管理信托發(fā)行具有發(fā)行的市場風險，可能影響項目建設(shè)資金不能及時到位。本項目安排解決的辦法是，在信托計劃募集資金不足3億元人民幣時，余額在銀行提供的授信額度中解決。由于銀行貸款利率高于信托貸款利率，這樣將相應(yīng)增加項目公司的財務(wù)費用。項目投資總額為35億元人民幣，如果超支并非由于北京市政府要求的變動所致，則超支部分由聯(lián)合體公司承擔，聯(lián)合體公司承諾對項目公司追加相應(yīng)的投資，追加的投資視超支額度安排由聯(lián)合體公司對項目公司單方面增加注冊資本金，或解決相應(yīng)的債務(wù)資金，且增資不影響北京市政府對項目公司的任何權(quán)益?？紤]用于項目投資的預(yù)收運營收入4.9億元期限及金額的不確定性，而影響所需的建設(shè)資金時，在優(yōu)化建筑設(shè)計方案增加投資2.5億元以內(nèi)，由投標人解決;超出2.5億元的部分，由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和投標人按51%和49%的比例解決。銀行授信額度已解決了預(yù)收運營收入的不確定性所帶來的籌資風險。資金保障風險管理融資成本風險管理外匯風險管理

國家體育場項目債務(wù)融資額中涉及的融資成本風險主要包括銀行貸款利率波動風險和項目超支帶來的利息成本增加的風險。在國家體育場運營期，根據(jù)宏觀經(jīng)濟假設(shè)，已在銀行貸款的利息支出中考慮了利率上漲的風險因素。本項目根據(jù)實際情況采取短期的工程墊資和賒銷采購減少銀行貸款;采用票據(jù)、信用證等金融工具降低項目利率風險和融資成本。資金保障風險管理融資成本風險管理外匯風險管理

項目公司注冊資本中包括外資出資的外匯來源約0.28億美元，項目工程的外匯支出約0.45億美元，不足部分通過人民幣購匯或用人民幣支付。根據(jù)宏觀經(jīng)濟假設(shè)，建設(shè)期匯率基本穩(wěn)定，因此未考慮匯率風險問題。7

特許權(quán)協(xié)議

項目公司將依據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的約定取得有關(guān)體育場項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、運營維護的特許經(jīng)營權(quán)。北京市政府依據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的約定有權(quán)監(jiān)督、介入及接管體育場項目的建設(shè)、維護。2003年8月9日，中國中信集團聯(lián)合體作為項目法人合作方招標的中標方與北京市政府草簽了《特許權(quán)協(xié)議》、與北京市政府和北京奧組委草簽了《國家體育場協(xié)議》，并與北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司簽訂了《合作經(jīng)營合同》。協(xié)議規(guī)定：國家體育場有限責任公司經(jīng)營期限自2003年12月17日至2038年12月31日。屆時國家體育場將被無償移交給北京市政府，并確保所有設(shè)備實施處于良好運行狀態(tài)且能夠操作國際大型賽事。同時，中信聯(lián)合體將依托被授予國家體育場30年的運營權(quán)，期間政府不參與任何分紅。從這些協(xié)議可以看出，通過PPP模式的運用，確保了政府少投入，在減少政府承擔的運營風險的同時，促使合作企業(yè)市場化運作，是項目的盈利預(yù)期大大增強。主營：旅游不知支撐多久

從2008年國慶節(jié)至今“鳥巢”已經(jīng)接待308萬游客，按門票50元/張計算，僅門票一項就實現(xiàn)收入約為1.54億元。這項收入會隨著奧運會的遠去迅速下降。兼營：商業(yè)演出

國家體育場有限責任公司副總經(jīng)理張恒利介紹，如果辦娛樂性活動，比如演唱會，場租最低200萬元。北京國安俱樂部在選擇本賽季主場時，也由于“鳥巢”的高額租金退而求其次。

“鳥巢”目前已經(jīng)承接了四場演出5月1日成龍演唱會（“鳥巢”在奧運會結(jié)束之后第一次舉辦對外演出，每日場租450萬元。）6月1日大型兒童音樂劇6月30日中國北京鳥巢夏季音樂會8月份張藝謀大型歌劇《圖蘭朵》

“考慮到群眾無法接受出售鳥巢冠名權(quán)這種商業(yè)運作，因此暫不作考慮”，張恒利說?！傍B巢”目前運營最大的困難就是缺乏“活動鏈”，只有“活動鏈”充足，140套左右的豪華包廂才能出租或出售出去。

中信聯(lián)合體正在籌劃新的運營方式，今后還將實現(xiàn)從單一的運動場館到多功能產(chǎn)業(yè)基地的轉(zhuǎn)變，逐步推出精品旅游、高端演出以及大型文化體育賽事等項目。商演主要分為日夜兩場，日場演出將設(shè)置極限運動、小型秀場等活動；夜場則以精品劇場秀為主。

歐盟出資啟動的“聯(lián)系亞洲計劃（Asia-LinkProgramme）”于2004年批準資助了一個歐亞交流項目------PPP競爭力建設(shè)歐亞聯(lián)絡(luò)網(wǎng)（EU-AsiaNetworkofCompetenceEnhancementonPublic-PrivatePartnerships，），旨在通過項目成員單位的合作，提高項目成員國在特許經(jīng)營項目融資的研究和應(yīng)用水平。第二部分PPP融資項目審計方法如何對政府融資項目進行審計監(jiān)督呢？筆者認為要解決如何審的問題，我們就必須對政府融資項目項目的特征以及這些特征會對審計造成什么樣的影響有所認識，只有認識清楚才能采取相應(yīng)的較為適宜方法和措施。一般而言，政府融資項目項目除了具有工程技術(shù)復(fù)雜、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長等特征外，還具有建設(shè)模式新、相關(guān)法律環(huán)境差等特征。雙方權(quán)利義務(wù)不清、監(jiān)督管理薄弱這些特征相互交織和作用，往往給審計工作造成很大的困難與影響。鑒于上述政府融資項目項目所具有的特征及對審計的影響，結(jié)合審計部門專業(yè)審計力量不足的實際，筆者通過自身在某BT項目的審計實踐，認為審計部門應(yīng)當采取了以下方針和措施，方能較好的確保審計工作的順利推進，對政府融資項目的順利實施起到保駕護航的作用。采取以下審計方法和措施

一、堅持審計與相關(guān)職能部門協(xié)同的方式，著力消除因技術(shù)、政策、制度的匹配和“不確定性”對審計工作影響。