公共政策問題構(gòu)建

小組成員：黃茜張苒劉培培張佩茹

公共政策問題構(gòu)建一、什么是公共政策問題？二、如何去構(gòu)建公共政策題？三、公共政策議程的建立？專題五：公共政策問題的構(gòu)建一、什么是公共政策問題首先要弄清楚什么是問題---問題：實際狀態(tài)與社會期望之間的差距---個人問題，團體問題，社會問題1、政策問題的含義是不是所有的社會問題都屬于政策范疇？其實，只有一部分社會問題能夠得到政府的真正重視，進(jìn)入政府的政策議程，由社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題；安德森：引起社會上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或情景，并為此尋求援助和補償?shù)幕顒樱秽嚩鳎河写龑崿F(xiàn)的需要、價值或機會，不論其是怎樣確定的，都可以通過公共行為實現(xiàn)綜上所述，公共政策問題，是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題。2.公共政策問題的基本內(nèi)涵

首先，它是一種社會客觀現(xiàn)象或問題情境。任何問題都源自客觀存在的社會現(xiàn)實，政策問題來源于一些可以觀察到的，能夠表述出來的客觀事實和問題情境；其次，問題的察覺與認(rèn)同。這種客觀情境已為社會大多數(shù)人或統(tǒng)治集團、統(tǒng)治者所察覺，從各自的角度感覺到問題的存在。一種客觀情境如果沒有被社會大多數(shù)人所察覺，它也只能是一種潛在的社會或公共問題，不可能上升為公共政策問題；

再次，現(xiàn)實與價值、利益期望的沖突性。這種客觀情境與統(tǒng)治者或者社會上大多數(shù)人的利益、期望、價值等有嚴(yán)重的沖突，這種沖突使人們感到有強烈的需求，或者是一種受到剝奪的感覺，因此有必要采取行動改變這種狀況；再者，團體的活動與力量。社會問題、公共問題演變?yōu)楣舱邌栴}往往不單純是少數(shù)個人行動所致。在現(xiàn)代社會里，人們只有采取一定的團體或組織行動才有可能影響有關(guān)的公共組織和政府；最后，政府的必要政策行動。公共政策問題要求人們所察覺的問題必須在政府的職權(quán)范圍內(nèi)，通常都不可能僅靠少數(shù)人或一些私人部門的努力來解決，而必須由有關(guān)政府組織或社會公共組織納入政策議程并依法采取相應(yīng)的政策行動來加以解決。3、政策問題的特征（1）客觀性：政策問題是一種可以觀察到的客觀事實和問題情境。（2）主觀性：政府確認(rèn)時的主觀性。（3）社會性：政策問題關(guān)系到大多數(shù)人。（4）動態(tài)性：政策問題的形成有一個動態(tài)發(fā)展過程。問題的性質(zhì)、影響程度不斷變化。（5）關(guān)聯(lián)性：政策問題往往是具有系統(tǒng)相關(guān)性的問題。二、如何去構(gòu)建公共政策問題？1、構(gòu)建政策問題的重要性

（1）政策問題構(gòu)建是公共政策過程的首要環(huán)節(jié)和政策分析的邏輯起點；政策制定者如想成功地解決社會問題,就必須首先探清真正的政策問題。納塞爾.阿克奧夫認(rèn)為:“要想成功地解決問題,就必須對真正的問題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因為解決了錯誤的問題,而不是因為我們?yōu)檎嬲膯栴}找到了錯誤的解決方案”（2）公共政策是以問題為導(dǎo)向的，公共政策關(guān)心解決或改善社會問題的前提是社會問題的發(fā)現(xiàn)與分析，如果不能確定有哪些社會問題以及這些社會問題產(chǎn)生的原因，那么公共政策就無法制定出來，所以政策科學(xué)家重視問題的分析更甚于答案的尋找，他們寧愿將三分之二的精力花在問題的分析上；（3）政策問題構(gòu)建的正確與否決定了政策執(zhí)行的成??；

政策分析中最致命的是第三類錯誤,即應(yīng)當(dāng)解決正確的問題時，卻解決了錯誤的問題。準(zhǔn)確的政策問題界定有助于找出產(chǎn)生問題的原因和多種可能的演變方向，進(jìn)而綜合各種利益要求，擬定政策制定所要達(dá)到的目標(biāo)。公共政策制定實質(zhì)上就是政府決策系統(tǒng)對已經(jīng)界定的政策問題采取行動的過程，而政策問題的正確建構(gòu)則是政策行動獲得成功的前提和條件。在公共政策制定過程中，最為致命的錯誤就是為解決一個錯誤的問題進(jìn)行政策決策，因為這不僅必然要浪費許多寶貴的精力、智力、時間和其它政策資源，而且這種浪費又是以將真正的政策問題擱置起來不加解決為代價的。2、政策問題構(gòu)建的邏輯秩序政策問題的構(gòu)建需要遵循“問題-社會問題-社會公共問題-公共政策問題的邏輯次序。一個問題上升到社會公共問題的層面需要具備三個條件:

一是該問題必須在社會上廣泛流傳并受到廣泛關(guān)注,

或者至少必須為公眾所感知;二是大多數(shù)人都認(rèn)為有采取行動的必要;三是公眾普遍認(rèn)為.這個問題是某個政府職能部門權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù),而且應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)關(guān)注。

當(dāng)政策制定者選擇了有關(guān)的社會公共問題予以解決時,政策問題就被構(gòu)建出來了。在這一過程中,對問題情境的把握至關(guān)重要,問題情境是客觀的,而政策問題的構(gòu)建則是思維作用于環(huán)境的產(chǎn)物。問題是如何引起決策者的關(guān)注？

一是有關(guān)指標(biāo),指標(biāo)可以表明哪兒出了問題,可以評估問題的嚴(yán)重程度或發(fā)覺問題的變化,政策制定者常常根據(jù)指標(biāo)的變化來考察一個系統(tǒng)的狀態(tài)并據(jù)此來界定問題。

二是焦點事件，“一些符號之所以變得流行起來并且具有重要的聚焦作用,其原因在于它們迅速捕捉住人們已經(jīng)以一種比較模糊的、分散的方式感覺到的某種現(xiàn)實?！苯裹c事件可以預(yù)普,“可以強化對某一問題的某種預(yù)先存在的知覺,使人們的注意力集中到一個已經(jīng)被人們遺忘了的問題上”,焦點事件還可以與其他類似事件聯(lián)合起來影響某類政策問題的界定。

三是反饋，“文官對議程最主要的貢獻(xiàn)就是他們從其親自對某一項目的管理經(jīng)驗中意識到一些問題”,反饋的途徑主要有系統(tǒng)監(jiān)控、社會抱怨、社會調(diào)查以及官員的經(jīng)驗等等。3、公共政策問題構(gòu)建的步驟（1）對擬認(rèn)定的問題進(jìn)行初步觀察。對觀察到的情況給予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些個體與群體與此相關(guān)，他們各自的價值觀和利益訴求對該問題有何影響。（2）勾勒出該問題的邊界輪廓。弄清楚該問題產(chǎn)生和持續(xù)發(fā)展的時間；問題的發(fā)生有多大的空間范圍，已造成多大影響；與哪些因素相關(guān)；發(fā)展的趨勢如何。（3）搜尋事實依據(jù)。系統(tǒng)搜集該問題的事實材料，從多種途徑查閱數(shù)據(jù)，并使用不同的方法進(jìn)行評估、核實數(shù)據(jù)并將它們與已有的事實材料進(jìn)行比照。（4）列舉目的和目標(biāo)。對與該問題有關(guān)的行為者的目的予以概要陳述或目標(biāo)列舉，以便能夠?qū)λ鼈冞M(jìn)行衡量和檢測。帕頓和沙維奇指出，問題的解決方法是否可以被接受取決于行動者各自的目的和目標(biāo)，對某些目的或目標(biāo)我們可能必須進(jìn)行常識性的陳述，然后隨著分析的進(jìn)展加以修正，而對其他目的或目標(biāo)只能進(jìn)行推斷。（5）明確政策封套。所謂政策封套，指的是政策研究者在進(jìn)行政策分析時所受到的各種因素限制，即與該政策問題有關(guān)的各種力量給決策者和政策研究者設(shè)定的框框。在進(jìn)行問題認(rèn)定時，他們必須弄清楚有關(guān)政策封套的重要線索，確定可能影響政策的廣度和深度的均衡點。如果這些政策敏感性變量沒有被包括在內(nèi)，那么將無法弄清楚更高層次的政策；即使弄清了也無法實施。（6）匡算政策相關(guān)者潛在的成本和收益。將匡算的結(jié)果用文字?jǐn)⑹龌蛘邎D表展示出來，指出如果該問題得到解決，各政策相關(guān)者或利益相關(guān)者將得到什么或者失去什么。（7）再次審視對該問題的表述。要最后思考一下是否在就必須針對該問題制定公共政策。4、公共政策問題構(gòu)建時的價值取向（1）公共性；公共性是公共政策的元屬性及其精神內(nèi)核。公共政策解決的是社會公共事務(wù)，而非私人問題。公共政策問題的構(gòu)建是一個開放的系統(tǒng)，社會公眾都應(yīng)有參與的權(quán)利和渠道。公共政策問題的構(gòu)建要以社會公共利益為宗旨，體現(xiàn)社會公共理性和社會公眾的意愿。（2）民主性；民主是現(xiàn)代政治的內(nèi)核，在政策問題的構(gòu)建中，要求各利益相關(guān)者有平等的機會和權(quán)利闡明其政治訴求，并得到相應(yīng)的政策回應(yīng)（3）互動性；公共政策的構(gòu)建過程實質(zhì)上是各方利益的整合過程，是社會公眾與政策制定部門、相互影響，相互回應(yīng)的過程。在政策問題的構(gòu)建中，只有整合各階層的政治訴求，才能促進(jìn)政策問題的科學(xué)性和可執(zhí)行性，增強社會公眾對公共政策問題的認(rèn)可程度。5、政策問題構(gòu)建過程中的誤差

（1）組織結(jié)構(gòu)層級制結(jié)構(gòu)體系：信息隱蔽、難以吸收新信息專業(yè)化：各部門本位主義集權(quán)化：上層人員信息負(fù)載嚴(yán)重（2）無知某些政府官員由于對專業(yè)知識并不了解，所以會輕易相信某些錯誤的媒體報道。（3）意識形態(tài)：組織成員共同擁有的信仰體系具有危險性，像“過濾器”，妨礙真正信息的傳達(dá)；過于堅持信仰，造成認(rèn)知失去協(xié)調(diào)，從而使信念和實際狀況之間產(chǎn)生強烈的沖突（4）信息超載政府官員信息太多，容易造成溝通上的障礙，導(dǎo)致對問題的探討產(chǎn)生誤差。（5）噪音干擾在信息傳遞過程中產(chǎn)生的偏差，同樣的原始信息會產(chǎn)生許多不同的意義。（6）時間落差指接收到信息到開始反映之間的時間差距?，F(xiàn)在被忽略的問題，將來可能是嚴(yán)重的問題。（7）逃避問題決策者往往逃避其所不愿意面對的問題，于是對于問題的真想無法真正了解。（八）隱蔽問題提出某些大家已經(jīng)知道的問題，來隱蔽事實上的問題（九）虛假問題解決了錯誤的問題，但不會對于真正要解決的問題造成傷害。三、公共政策議程的建立

（一）、政策議程的含義與類型1、含義在所有社會問題中，只有一部分問題能夠被公共決策者所關(guān)注。由社會問題上升到政策問題，必須經(jīng)過政策議程。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程。--安德森政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步2、分類：科布和埃爾德系統(tǒng)議程（公眾議程）正式議程（政府議程）

系統(tǒng)議程（公眾議程）：某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決。實質(zhì)：討論議程三個基本條件：第一、廣泛流傳并受到公眾注意；第二、公眾認(rèn)為有采取行動的必要；第三、公眾認(rèn)為在政府權(quán)限范圍內(nèi)正式議程（政府議程）：某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍的一種政策議程。實質(zhì)：行動議程政府議程項目包括：新項目和舊項目。新項目是指將新出現(xiàn)的社會問題納入政策議程；舊項目則指原來就某一問題提出行動方案后但該方案并沒有解決這一社會問題，政府不得不重新將該項目納入議程范圍3.兩種議程的區(qū)別與聯(lián)系區(qū)別：公眾議程一般由比較抽象的項目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決辦法，它所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。政策議程更特定而具體，它是對政策問題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段。問題經(jīng)過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程聯(lián)系：一般而言，社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}先要經(jīng)過公眾議程，然后才能進(jìn)入政府議程。例如，延遲退休問題；很多的社會問題雖然處于公眾議程之內(nèi)，但決策系統(tǒng)并沒有把它們列入政府議程。例如，亂倒垃圾問題許多問題可能不經(jīng)過公眾議程，而直接進(jìn)入政府議程。例如，非典時期的公共衛(wèi)生政策。例：就業(yè)歧視問題的議程創(chuàng)立過程我國長時期以來沒有專門的反對就業(yè)歧視、促進(jìn)平等就業(yè)的法律。這樣，用人單位常常會以“凡是法律沒有禁止的，都是允許的”為借口，任意設(shè)定招聘規(guī)則，極大地傷害了勞動者的平等就業(yè)權(quán)。（社會問題的產(chǎn)生）社會公眾對于目前存在的各種就業(yè)歧視已經(jīng)有充分認(rèn)識。最新調(diào)查結(jié)果顯示，有85.5%的人認(rèn)為在找工作當(dāng)中存在就業(yè)歧視，其中認(rèn)為嚴(yán)重和比較嚴(yán)重的占到58%。這個數(shù)字表明，社會公眾對就業(yè)歧視的敏感度和意識力已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高度。同時就業(yè)歧視問題也引起了公眾的廣泛討論，成為一個熱門話題，就業(yè)歧視問題逐漸進(jìn)入公眾議程。（引起公眾的討論）政府日益認(rèn)識到反就業(yè)歧視問題的必要性并通過一系列的立法和行政手段反對就業(yè)歧視，以2004年批準(zhǔn)《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》為起點，以2007年《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布為標(biāo)志，這意味著反就業(yè)歧視政策被提上了正式議程；（政府納入公共議程）可以說，反就業(yè)歧視問題政策議程正是在政府和公眾二者共同的推動下建立的。

（二）社會問題進(jìn)入政策議程的途徑1、社會團體或個人主動，政府有限介入。社會團體和個人的作用：當(dāng)團體的利益受到威脅時，會千方百計地要求政府采取行動保護(hù)他們的利益；不同團體在利益、價值和需求方面的沖突會影響政府對該問題的關(guān)注程度。

政府為什么是有限介入：政府不知道這些問題的存在；政府知道問題的存在，但沒有權(quán)力去處理；政府知道問題的存在，也有權(quán)力處理，但無能力辦理；政府知道問題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。2、政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會團體或個人只是有限介入；政府主動發(fā)現(xiàn)并解決問題的情況：（1）比如保護(hù)環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次上關(guān)心并加以解決；對部分團體或個人來說，較多關(guān)心的是眼前與局部利益；（2）社會上的一部分團體或個人由于缺乏資源，無力向政府請求幫助，而實際上他們又特別需要政府的主動關(guān)注。政府的政策制定者可能會主動發(fā)現(xiàn)問題，也可能十分偶然地涉入對問題的主動關(guān)心。（3）在社會各種利益的沖突中，有些團體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導(dǎo)地位。他們或是歪曲事實，或是蓄意制造混亂。為維護(hù)社會的公正，政府需要主動干預(yù)，保護(hù)沖突中的受害者。（4）政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現(xiàn)問題。3、政府及社會團體與個人都主動包括三種形式：（1）政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全一致或基本一致，這時能相當(dāng)迅速地進(jìn)行政策問題的構(gòu)建，并順利地將社會問題列入政策議程；（2）政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反，雙方的主動行為成了尖銳的沖突行為。（3）政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一