第5章 失業(yè)保險

第5章失業(yè)保險社會保障學目錄失業(yè)保險制度結構和內容2中國失業(yè)保險制度4失業(yè)保險概述31失業(yè)預防與失業(yè)補救33學習目標失業(yè)保險是社會保險的重要組成部分，通過學習本章要重點掌握：定義和特點中外失業(yè)保險歷史失業(yè)保險的結構和內容中國現行的失業(yè)保險制度引例新華社記者高路報道：今后在上海，大齡失業(yè)人員如實現就業(yè)，其失業(yè)保險金將轉為就業(yè)補貼。上海市勞動保障部門2007年4月1日出臺新規(guī)定，以補貼方式鼓勵大齡失業(yè)人員自謀職業(yè)，引導那些就業(yè)積極性較低的人群向“懶漢”說“不”。多年來，各地有關部門在就業(yè)工作中常常遇到這樣的難題：由于找到工作后就不能領取失業(yè)金，一些大齡失業(yè)者經過“權衡”，寧愿失業(yè)在家當“懶漢”也不去找工作。上海為此出臺新規(guī)定，把部分人的失業(yè)保險金轉為就業(yè)補貼。具體做法為：大齡失業(yè)人員如果實現自謀職業(yè)，即使已經停繳社保費超過了6個月，上海市失業(yè)保險基金也將按月給予每月所繳社會保險費50%的補貼，補貼期限最長可達3年。有關政策向距法定退休年齡不足兩年的大齡失業(yè)人員進一步傾斜，規(guī)定其中實現自謀職業(yè)的，如果原本正在領取失業(yè)保險金，上海市失業(yè)保險基金將按照上海最低工資標準的50%按月給予就業(yè)崗位補貼，直至其到法定退休年齡為止。據悉，上海的大齡失業(yè)人員，是指1957年年底之前出生的男性失業(yè)者和1967年年底之前出生的女性失業(yè)者。按照原勞動與社會保障部的定義：“失業(yè)人員”指在法定勞動年齡內，有工作能力，無業(yè)且要求就業(yè)而未能就業(yè)的人員。從事一定社會勞動，但勞動報酬低于當地城市居民最低生活保障標準的，視同失業(yè)?！熬蜆I(yè)人員”指在男16至60歲，女16至55歲的法定勞動年齡內，從事一定的社會經濟活動，并取得合法勞動報酬或經營收入的人員。又分為充分就業(yè)和不充分就業(yè)。對失業(yè)人員進行社會保障的方式是多種多樣的，失業(yè)保險是其中最主要的方面。引例5.1

失業(yè)保險概述

5.1.1失業(yè)保險的定義及特點

1、定義失業(yè)保險是國家根據一定的法規(guī)，對暫時失去工作的勞動者提供基本生活保障的一種社會保險制度。勞動者達到法定勞動年齡一般都要就業(yè)工作，在市場經濟條件下，由于經濟波動、行業(yè)競爭、產業(yè)轉型、勞動者之間的就業(yè)競爭等原因，對就業(yè)者來說失業(yè)風險是時刻存在的，對雇主來說辭退雇員也要承受經濟和心理上的壓力，易造成勞動關系緊張。這就需要政府負責建立一種制度，以防范可能的失業(yè)風險，這種制度就是失業(yè)保險制度。5.1.1失業(yè)保險的定義及特點2、特點失業(yè)保險的對象是失去工作機會而沒有喪失勞動能力的人，兼有保護失業(yè)者勞動能力的責任。失業(yè)保險有支付期限。對于失業(yè)保險來說，只要支付期限已滿，失業(yè)保險就會停止支付。失業(yè)保險一般完全由政府承辦。5.1失業(yè)保險概述

5.1.2失業(yè)及失業(yè)率的概念失業(yè)：在法定勞動年齡之內，有勞動能力并愿意就業(yè)的勞動者卻找不到工作的一種個人狀態(tài)或社會現象。失業(yè)者要具備三個條件：在法定勞動年齡之內。有勞動能力，能勝任某些工作。愿意工作。學生、服役服刑人員等不是失業(yè)者。5.1失業(yè)保險概述

5.1.2失業(yè)及失業(yè)率的概念失業(yè)率：失業(yè)率一般用失業(yè)人數占經濟活動人數（就業(yè)人數+失業(yè)人數）的百分比來表示。即：失業(yè)率=（失業(yè)人數/就業(yè)人數+失業(yè)人數）x100%5.1失業(yè)保險概述

5.1.3失業(yè)的類型失業(yè)分類與失業(yè)理論有關，不同的失業(yè)理論就有不同的失業(yè)分類，并有失業(yè)治理的不同政策建議。當前經濟學理論界比較有影響的失業(yè)理論有：“馬克思主義失業(yè)理論”：將失業(yè)劃分為流動的過剩人口、潛在的過剩人口和停滯的過剩人口?！靶鹿诺渲髁x失業(yè)理論”：將失業(yè)分為摩擦性失業(yè)和結構性失業(yè)，將失業(yè)者分為自愿失業(yè)者和非自愿失業(yè)者“凱恩斯主義失業(yè)理論”：更強調周期性失業(yè)5.1失業(yè)保險概述

5.1.3失業(yè)的類型1、摩擦性失業(yè)是指由于市場關于勞動力供求信息不全或不及時，用人單位找不到本可能找到的人，勞動力找不到本應該找到的用人單位所造成的失業(yè)。摩擦性失業(yè)在總量上勞動力供求是平衡的，人員素質與崗位要求也能匹配，只是因為信息不靈，求人單位與求單位的人擦肩而過。5.1失業(yè)保險概述

5.1.3失業(yè)的類型2、結構性失業(yè)是指由于產業(yè)結構、職業(yè)結構、生產方式和生產規(guī)模的急劇變動，原有勞動力結構不能或來不及進行相應調整而產生的失業(yè)。結構性失業(yè)勞動力的供求在總量上可能平衡，但人員素質與崗位要求已經不能匹配。5.1失業(yè)保險概述

5.1.3失業(yè)的類型3、周期性失業(yè)是指市場經濟國家由于經濟的周期性危機而導致的失業(yè)。治理周期性失業(yè)通常依靠國家干預，應用宏觀經濟政策手段，通過刺激經濟增長，達到降低失業(yè)率的目的。5.1失業(yè)保險概述

5.1.3失業(yè)的類型4、季節(jié)性失業(yè)是指某些行業(yè)受氣候條件、季節(jié)輪換、社會風俗或購買習慣的影響較大，對勞動力的需求出現季節(jié)性變化而導致的員工失業(yè)。5、技術性失業(yè)是指由于使用新機器新設備和新材料，出現機器排擠工人；或由于采用新的管理方式，導致勞動力過剩而失業(yè)。5.1失業(yè)保險概述

5.1.4失業(yè)保險意義保障失業(yè)者的基本生活，維護社會穩(wěn)定。保護失業(yè)者的勞動能力。造就了剩余勞動力的“水庫”，有利于勞動力重新配置。有反經濟景氣消費的功能，一定程度上保持市場消費穩(wěn)定。5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

1、從總體上來看，可分為三類：失業(yè)保險制度失業(yè)救助制度失業(yè)保險制度與失業(yè)救助制度并存5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

失業(yè)保險制度失業(yè)保險制度是大多數國家實行的制度模式。在此模式下，個人一般需要繳費，一旦失業(yè)發(fā)生，個人即可以兌現失業(yè)保險。5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

失業(yè)救助制度是由政府或雇主為雇員承擔失業(yè)風險的制度，個人無需繳費，一旦失業(yè)發(fā)生，政府或雇主必須承擔救助責任。根據各種規(guī)定，或者一次性支付失業(yè)保險金或解雇費，或根據失業(yè)者申請，經過家計調查，對符合救助條件者予以失業(yè)救助。實行國家和地區(qū)有澳大利亞、新西蘭、中國香港等。5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

失業(yè)保險制度與失業(yè)救助制度并存實行國家包括：法國、德國、英國、荷蘭、西班牙等。比如在英國，失業(yè)救助用于那些雖然已經參加的失業(yè)保險但還不夠參保時間的人；或者用于那些雖然參加失業(yè)保險但沒有按時足額繳納失業(yè)保險金因此沒有資格領取失業(yè)金的人。失業(yè)救助的對象主要是長期失業(yè)者，這項制度在英國兩次世界大戰(zhàn)之間扮演過重要角色。5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

2、在實行失業(yè)保險制度的國家，根據其是否強制性要求雇員參加保險，可以將失業(yè)保險制度分為：強制性失業(yè)保險制度自愿性失業(yè)保險制度5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

強制性失業(yè)保險制度凡在制度覆蓋范圍內的雇主雇員都被強制性的規(guī)定參加保險，其理由是互助共濟。世界上第一個強制性失業(yè)保險制度是英國政府于1911年建立的。目前強制性失業(yè)保險成為世界失業(yè)保險制度的主流，美國、加拿大、比利時、意大利、俄羅斯、韓國等都實行強制性的失業(yè)保險制度。5.1失業(yè)保險概述

5.1.5失業(yè)保險制度模式

非強制性失業(yè)保險制度雇員可以根據自己的情況權衡利弊，自由選擇參加或不參加失業(yè)保險。法國1905年建立的世界上第一個失業(yè)保險制度就是非強制性失業(yè)保險制度。非強制性失業(yè)保險往往由政府支持工會舉辦，這種模式主要出現在北歐，比如丹麥、瑞典和芬蘭等。5.1失業(yè)保險概述

5.1.6失業(yè)保險簡史1、背景失業(yè)是工業(yè)社會和市場經濟的產物。從微觀上看，市場競爭推動科技發(fā)展，干擾和破壞了原有勞動力與勞動工具、人與人的組合，代之以新的組合，于是就有勞動者被迫失業(yè)，即“技術性失業(yè)”。從宏觀上來看，市場經濟“看不見的手”無法阻止周期性的經濟危機發(fā)生，一旦經濟危機來臨，生產過剩、供求失衡、工廠倒閉、工人失業(yè)。無論從微觀上還是宏觀上，技術性失業(yè)和周期性失業(yè)在市場經濟條件下不可避免。政府所能做的不是去消滅失業(yè)，而是給失業(yè)加上保險，減輕失業(yè)者痛苦，緩和社會震蕩。5.1失業(yè)保險概述

5.1.6失業(yè)保險簡史2、發(fā)展歷程失業(yè)保險有一個發(fā)展過程，經歷了從失業(yè)救濟、失業(yè)互助到失業(yè)保險的不同階段。16-17世紀，歐洲在進入工業(yè)社會以前，就有少數既沒有土地也沒有所屬領主的流浪漢，工業(yè)社會初期也大量產生失去土地又找不到工作的“平民失業(yè)群”，解救這些人最初的辦法就是慈善救濟。19世紀，工業(yè)社會已經初步發(fā)展，工人間已經有了自發(fā)的互助組織，如法國的“互濟會”，德國的“勞動者福利中心”，英國的行業(yè)工會也以互助的方式來緩解失業(yè)風險。5.1失業(yè)保險概述

5.1.6失業(yè)保險簡史1901年，最早的政府資助失業(yè)保險起源于比利時。1905年，法國最早以國家立法的形式建立失業(yè)保險制度。1906年和1907年，挪威、丹麥兩國分別建立了類似于法國的失業(yè)保險制度。當時三個國家建立的失業(yè)保險制度都是非強制性的。世界上第一個強制性失業(yè)保險制度是英國政府建立的，其標志是1911年12月頒布《國民保險法》。5.1失業(yè)保險概述

5.1.6失業(yè)保險簡史經過20世紀30年代經濟大危機工人大失業(yè)的教訓，各國政府普遍感到失業(yè)保險的重要性，30-60年代，各國紛紛建立失業(yè)保險制度。在這一時期，由國際勞工組織制定的，于1934年通過的《失業(yè)補貼公約》和《建議書》針對當時工業(yè)化國家普遍存在的嚴重失業(yè)問題，要求各國建立一種對非自愿性失業(yè)者提供失業(yè)補貼的制度，這種制度可以采用強制保險的形式，也可以采取自愿保險的形式，或是采取強制與自愿兩種方式混合的形式。5.1失業(yè)保險概述

5.1.6失業(yè)保險簡史根據原勞動與社會保障部國際勞工研究所2001年發(fā)表的研究報告，至1999年，全世界共有69個國家建立了失業(yè)保險制度。與養(yǎng)老保險（167個國家）、工傷保險（164個國家）、醫(yī)療保險（112個國家）等相比，失業(yè)保險制度的建立和發(fā)展是比較緩慢的。5.1失業(yè)保險概述

5.2

失業(yè)保險制度結構和內容覆蓋范圍1資金籌集2資格條件3等待期4支付水平5支付辦法6支付期限（給付期）75.2.1覆蓋范圍失業(yè)保險的覆蓋范圍有一個不斷擴大的過程，最初是職業(yè)最不穩(wěn)定的季節(jié)工臨時工，逐漸擴大到部分行業(yè)雇員，再擴大到所有企業(yè)雇員，然后再擴大到教師和公務員等。每個國家失業(yè)保險的范圍大同小異。各國失業(yè)保險的規(guī)定是不同的。1988年國際勞工大會通過《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》要求有條件的國家應使參加失業(yè)保險的人數達到工資勞動者的85%，其他國家不應低于50%。

5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.2.2資金籌集失業(yè)保險資金來源主要是政府、雇主和雇員?？煞譃椋赫?、雇主和雇員三方負擔（如德、英、日）政府和雇主共同負擔，個人不繳費（如意大利）雇主和雇員共同繳費（法國）政府單獨負擔（比如澳大利亞、新西蘭、匈牙利）雇主單獨負擔（如印度尼西亞）失業(yè)保險費一般按繳費工資的一定比例繳納，比如在中國，雇主的繳費率是2%，雇員的繳費率是1%。5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.2.3資格條件1.非自愿失業(yè)。2.非本人過錯被解雇。3.參加了保險并滿足最低繳費時限。4.及時去社會保障經辦部門辦理失業(yè)登記手續(xù)。5.有勞動能力并在法定勞動年齡之內。6.有就業(yè)愿望，接受勞動就業(yè)部門介紹的“合適工作”。7.有過工作經歷。8.失業(yè)期間有以下情況之一就會停止失業(yè)金支付：騙取保險；重新就業(yè)；參軍入伍；被判入監(jiān)；移居境外；辦理退休。當事人除家庭補助外得到了國家立法規(guī)定的別的收入補助，而且這種補助數額超過了失業(yè)津貼的數額時。5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.2.4等待期失業(yè)保險等待期指合格失業(yè)者失業(yè)登記后并不能馬上獲得失業(yè)津貼，而是需要等待7—10天才開始領取失業(yè)津貼。各國等待期長短不一：瑞士2天，英國3天，芬蘭5天，澳大利亞7天，加拿大14天，加納30天，等等。等待期設置的理由是：等待期較短，一般不會影響失業(yè)者的基本生活；便于核實減少騙?？赡?；可以免去許多小額支付，節(jié)省管理成本。不設等待期的國家有丹麥、法國、德國、中國等，失業(yè)時間及津貼從登記之日開始算起。5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.2.5支付水平衡量失業(yè)津貼（失業(yè)保險金）水平的指標是“失業(yè)保險工資替代率”，即失業(yè)金相當于失業(yè)前本人工資的百分比。從原則上說，失業(yè)保險金應該高于當地最低生活保障金，低于失業(yè)前本人工資。目前,世界上許多國家的失業(yè)保險給付標準都一般都在本人原工資收入的40%—60%之間。國際勞工組織建議失業(yè)金數額不低于失業(yè)者原工資的50%。有的國家在支付失業(yè)津貼時還要考慮失業(yè)者家庭生活情況，如果有需要撫養(yǎng)的未成年子女或要贍養(yǎng)的老人，失業(yè)津貼會酌情增加。5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.2.6支付辦法失業(yè)保險的具體支付辦法，各國差異很大。主要有：按照“本人失業(yè)前工資”的一定比例支付；按當地“社會平均工資”的一定比例支付；按照當地“最低工資”的一定比例支付；按照“最低生活保障金”的一定比例支付；有的國家為了突出平等，凡失業(yè)者不論其失業(yè)前工資水平高低，都支付同樣的數額；有的國家為了突出效率，將失業(yè)保險金的高低與繳費時間（或工齡）長短掛鉤。5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.2.7支付期限（給付期）失業(yè)保險的支付是有期限的，若無期限永遠支付下去，會培養(yǎng)出許多懶漢。支付期短了也不行。一是有損于失業(yè)者的正當權益。二是不利于保護勞動力資源。國際勞工組織1934年通過的《失業(yè)補貼公約》（第44號）規(guī)定：支付期應為每年至少156個工作日，在任何情況下，也不能少于78個工作日。有的國家將失業(yè)保險支付期限與個人繳費年限（或工齡）結合起來；有的國家將支付期限與經濟景氣度結合起來。5.2失業(yè)保險制度結構和內容5.3

失業(yè)預防與失業(yè)補救失業(yè)預防和失業(yè)補救能夠在一定程度上緩解潛在失業(yè)者和失業(yè)者的緊張，并減輕失業(yè)保險的負擔，失業(yè)預防、失業(yè)保險和失業(yè)補救共同構成就業(yè)保障制度。5.3.1失業(yè)預防失業(yè)預防的措施主要有兩種：職業(yè)培訓：職業(yè)培訓能讓員工不斷更新知識，不斷調整和增進他們適應社會，適應市場的素質，企業(yè)如果不重視職業(yè)培訓，就可能在與同行的競爭中處于劣勢，縮小市場份額，進而導致削減員工。對企業(yè)解雇的約束：政府通過界定勞動者的就業(yè)權，防止企業(yè)隨意解雇工人，許多國家制定了相應的法律，比如勞動法，約束企業(yè)的解雇行為，企業(yè)解雇約束分“單項解雇約束”和“集體解雇約束”。5.3失業(yè)預防與失業(yè)補救5.3.1失業(yè)預防除了有關勞動法規(guī)，勞資協(xié)議對雇主解雇也有約束。勞資協(xié)議是工會與雇主簽訂的，協(xié)議內容更加具體，勞資協(xié)議對雇主解雇的約束至少達到勞動法的水平，可更加嚴格。勞資協(xié)議主要包括有效期較長、不經常改變的法律內容，如工作時間、解雇條件、休假權、調解事宜等。5.3失業(yè)預防與失業(yè)補救5.3.2失業(yè)補救失業(yè)發(fā)生后，各項失業(yè)補救措施也是幫助失業(yè)者的重要方面。1988年國際勞工大會通過《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》與《建議書》，可以被看作是在失業(yè)保險和失業(yè)補救方面具有劃時代意義的國際勞動立法，新的標準則倡導把失業(yè)保護措施同促進就業(yè)結合起來。

5.3失業(yè)預防與失業(yè)補救5.3.2失業(yè)補救各國失業(yè)補救的辦法大概有以下幾多種：1.鼓勵失業(yè)者創(chuàng)辦企業(yè)2.組織失業(yè)者從事社區(qū)服務3.開辟家政服務員就業(yè)領域4.鼓勵失業(yè)者流動到勞動力短缺的地區(qū)5.采用特種雇傭計劃6.實施職業(yè)輪換制度7.建立和完善就業(yè)信息網絡8.做好轉業(yè)培訓5.3失業(yè)預防與失業(yè)補救5.4

中國失業(yè)保險制度5.4.1中國失業(yè)保險制度歷史（一）中國五次失業(yè)高峰及其治理

國家政務院于1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中沒有涉及失業(yè)保險。中國第一個《失業(yè)保險條例》頒布日期是1999年1月，距1951年近半個世紀。中國在這48年的時間里經歷過5次失業(yè)高峰。每次高峰出現，政府都是通過出臺臨時政策，動用財政資金，依靠行政力量來消解失業(yè)問題。5.4.1中國失業(yè)保險制度歷史1.第一次失業(yè)高峰（1950-1952年）當時，為了平抑戰(zhàn)后的通貨膨脹，政府實行緊縮銀根的政策。1950年春夏出現市場蕭條，很多企業(yè)關門倒閉，失業(yè)工人逾百萬，1952年，全國城鎮(zhèn)失業(yè)人數達到376.6萬人，失業(yè)率高達13.2%。1950年6月～1952年，中央人民政府先后發(fā)布了《關于救濟失業(yè)工人的指示》、《救濟失業(yè)工人暫行辦法》、《關于救濟失業(yè)工人的總結及指示》和《關于勞動就業(yè)問題的決定》一系列法規(guī)政策，采取了以工代賑、生產自救、轉業(yè)訓練、返鄉(xiāng)務農和發(fā)放救濟金等一系列具體辦法，解決了第一次失業(yè)難題。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.1中國失業(yè)保險制度歷史2.第二次失業(yè)高峰（1961-1962年）1958年開始的三年“大躍進”，不僅造成嚴重經濟困難，也使城市人口增長過快，1957-1959年，全國城鎮(zhèn)人口從9949萬人增加到12371萬人，加上三年自然災害，政府不得不進行經濟調整和緊縮。國有企業(yè)在1961年減少215萬個的基礎上，1962年又減少了118萬個；糧食大幅度減產，城鎮(zhèn)失業(yè)問題非常嚴重。政府大規(guī)模地動員“大躍進”時進城的農民返回農村務農，同時動員部分家在農村的城鎮(zhèn)職工回農村，1961年減少城鎮(zhèn)人口1000多萬人，其中精簡職工873萬人，1962年又減少城鎮(zhèn)人口1000多萬人，其中精簡職工850萬人。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.1中國失業(yè)保險制度歷史3.第三次失業(yè)高峰（1968-1975年）早在“文革”以前，作為解決就業(yè)的一種方式，政府就已經鼓勵城鎮(zhèn)知識青年參加邊遠地區(qū)的農業(yè)生產建設兵團或到農村插隊落戶，1962-1966年已有100多萬城鎮(zhèn)知識青年到農村落戶。1966年“文革”開始后，經濟受到極大破壞，工商業(yè)處于停滯狀態(tài)，工廠招工規(guī)?？s小，大學停止招生，城市初高中畢業(yè)生既不能升學，也無法分配工作。城市失業(yè)問題急劇嚴重起來。從1968年底開始，全國展開了持續(xù)7年之久的城鎮(zhèn)知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動，該時期共有1600多萬城鎮(zhèn)知識青年“上山下鄉(xiāng)”，從城市移民農村，年均200多萬，大大緩解了城鎮(zhèn)失業(yè)問題。

5.4中國失業(yè)保險制度5.4.1中國失業(yè)保險制度歷史4.第四次失業(yè)高峰（1978-1980年）“文革”結束以后，經濟處于恢復過程，雖然大學恢復招生工廠恢復招工，吸納一部分勞動力或推遲了一部分勞動力的就業(yè)時間，但知識青年回城大潮卻使城鎮(zhèn)失業(yè)成為社會問題。這三年每年的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率都在5.5%左右，每年的城鎮(zhèn)失業(yè)人數在530-540萬人。1980年8月，中央和國務院提出要改革統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)模式，實行“三結合”的就業(yè)方針，即：“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合”。具體辦法有國有企業(yè)建立“勞動服務公司”，安置本企業(yè)職工的返城子女就業(yè)；提前退休，由返城子女頂替就業(yè)；鼓勵返城青年自謀職業(yè)自己創(chuàng)業(yè)，國家減免稅收予以支持等等，使第四次失業(yè)高峰安全度過。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.1中國失業(yè)保險制度歷史5.第五次失業(yè)高峰（1996-2005年）直接原因是1993年出現經濟過熱和房地產泡沫，國家又一次連續(xù)多年實行收緊銀根的宏觀緊縮政策，企業(yè)普遍不景氣；轉變產業(yè)結構的呼聲越來越高；加快國有企業(yè)改革的要求也使多年存在的隱性冗員問題暴露出來。1997年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數為570萬人左右，企業(yè)下崗人員大量增加，多項大范圍抽樣調查的結果顯示，下崗人員的規(guī)模為城鎮(zhèn)從業(yè)總人數的7%左右，據此推算全國下崗人員為1028萬人，登記失業(yè)人員和下崗職工總人數約1500萬人。政府在這一時期開展了“下崗職工再就業(yè)工程”，并頒布了中國第一個《失業(yè)保險條例》（1999年）。5.4中國失業(yè)保險制度基本上，在沒有失業(yè)保險制度條件下，中國政府近50年治理了五次失業(yè)高峰，實際上起到了失業(yè)保險、失業(yè)補救的綜合作用，是一種具有中國特色的就業(yè)保障?，F將政府治理五次失業(yè)的行政措施總結如表5-1（略，見教材100頁）5.4中國失業(yè)保險制度（二）中國下崗職工再就業(yè)工程“下崗職工”是指已經失去工作崗位，但仍與原企業(yè)保持勞動關系的人員。國家對這批下崗職工負有責任，他們下崗期間享受比失業(yè)人員更好的待遇。下崗職工再就業(yè)工程是一項具有中國特色的集失業(yè)預防、失業(yè)保險和失業(yè)補救為一體的綜合性的就業(yè)保障工程。根據《勞動部關于實施再就業(yè)工程報告》（1995年3月）：再就業(yè)工程是充分發(fā)揮政府、企業(yè)、勞動者和社會各方面的積極性，綜合運用政策扶持和就業(yè)服務手段，實行企業(yè)安置、個人自謀職業(yè)和社會幫助安置相結合，重點幫助失業(yè)６個月以上的職工和生活困難的企業(yè)富余職工盡快實現再就業(yè)。5.4中國失業(yè)保險制度1.再就業(yè)工程的背景（1）1990年代中期，國家加快推進國有企業(yè)改革，實行鼓勵兼并、規(guī)范破產、下崗分流，減員增效的政策，關停并轉企業(yè)6000多個，雖然各邊區(qū)和有關部門制定優(yōu)惠政策，采取多渠道分流措施，共分流安置富余人員400多萬人。到1996年底，全國企業(yè)尚有下崗職工814．8萬人，加上每年的新增勞動力和進城打工的農村剩余勞動力，就業(yè)壓力巨大。（2）中國失業(yè)保險制度還剛剛建立，相對于龐大的失業(yè)下崗隊伍，失業(yè)保險制度作用有限。在這種背景下，政府開始實施下崗職工再就業(yè)工程。該工程于1993年起在全國30個城市進行試點，然后普及全國。5.4中國失業(yè)保險制度2.實施再就業(yè)工程的具體措施（1）建立和完善“三條保障線制度”。第一條保障線：企業(yè)（或行業(yè)）以下崗職工“再就業(yè)服務中心”為依托建立下崗職工生活補貼制度。第二條保障線：建立和完善失業(yè)保險制度；第三條保障線：建立和完善城市最低生活保障制度。（2）利用各種就業(yè)服務設施，完善職業(yè)介紹信息服務網絡，為失業(yè)職工介紹職業(yè)信息和求職方法。（3）大力開展再就業(yè)培訓，通過開展轉業(yè)訓練和職業(yè)指導，提高下崗職工再就業(yè)能力。（4）大力支持失業(yè)職工和富余職工組織就業(yè)和自謀職業(yè)。5.4中國失業(yè)保險制度2.實施再就業(yè)工程的具體措施（5）興辦勞動就業(yè)服務企業(yè)，組織開展生產自救。（6）鼓勵本企業(yè)興辦第三產業(yè)安置失業(yè)職工和富余職工安置下崗職工。（7）鼓勵其他用人單位招用失業(yè)職工和富余職工。（8）支持企業(yè)主管部門對富余職工進行跨行業(yè)和企業(yè)的調劑工作，協(xié)助辦理有關手續(xù)，并提供相應的就業(yè)指導、信息和咨詢等服務。（9）安排下崗注意職工具體情況，兩夫妻不能同時下崗。（10）盡可能減少城市勞動力供給。5.4中國失業(yè)保險制度2001年起，實行國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌。2004年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數為827萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，低于4.7%的控制目標，比2003年低0.1個百分點。這是近十年來，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率首次呈現下降趨勢。2005年底全國停止實行國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度，實現向失業(yè)保險并軌，再就業(yè)工程基本結束。5.4中國失業(yè)保險制度（三）中國失業(yè)保險制度建立當市場經濟體制以及相應的勞動力市場配置開始出現，失業(yè)保險制度的建設也開始上馬。1986年，國務院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這是新中國建立后第一個正式的失業(yè)保險制度。從立法原則到框架設計為中國以后的失業(yè)保險制度奠定了基礎。5.4中國失業(yè)保險制度制度其主要內容包括：覆蓋范圍：宣告破產的企業(yè)的職工；瀕臨破產的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工；企業(yè)終止、解除勞動合同的工人；企業(yè)辭退的職工。繳費費率為標準工資的1%，企業(yè)繳費個人不繳費。保險水平：待業(yè)救濟金為本人標準工資的50-75%，支付期限與工齡掛鉤，最多24個月。（注：同年同月同日，《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》(國務院1986/07/12)，第二十五條規(guī)定：“勞動合同制工人待業(yè)期間，按照國家規(guī)定領取待業(yè)救濟金和醫(yī)療補助費?！保?/p>

5.4中國失業(yè)保險制度1993年國務院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》。與1986年的《暫行規(guī)定》相比，有三項主要修改：標題上去掉了“暫行”兩字。覆蓋范圍從“四種人”變成了“七種人”，增加了：按照國家有關規(guī)定被撤銷、解散企業(yè)的職工；按照國家有關規(guī)定停產整頓企業(yè)被精簡的職工；依照法律、法規(guī)規(guī)定或者按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，享受待業(yè)保險的其他職工。待業(yè)救濟金的發(fā)放標準發(fā)生變化，原來是以本人標準工資為基數，現在待業(yè)救濟金的發(fā)放標準為相當于當地民政部門規(guī)定的社會救濟金額的120-150%。5.4中國失業(yè)保險制度1999年1月，國務院頒布了《失業(yè)保險條例》，與1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》相比，有多項修改，主要體現在以下幾個方面：“失業(yè)保險”取代“待業(yè)保險”正式作為一項制度的名稱。失業(yè)保險覆蓋范圍從“七種人”擴大至城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位的非自愿失業(yè)者。職工個人也開始繳納失業(yè)保險費，費率為本人工資的1%。調整了失業(yè)保險費費率，單位失業(yè)保險費率由1%提高到2%，企業(yè)與個人相加，失業(yè)保險費費率大約為工資總額的3%。重新規(guī)定失業(yè)保險水平：低于當地最低工資、高于當地城鎮(zhèn)居民最低生活保障線。對失業(yè)保險制度與城市居民最低生活保障制度銜接作出原則規(guī)定。5.4中國失業(yè)保險制度1986年起，中國建立了失業(yè)保險制度，該制度發(fā)揮了積極作用。首先，有效地保障了失業(yè)人員的基本生活。其次，促進了失業(yè)人員再就業(yè)。第三支持了企業(yè)改革。在治理第五次失業(yè)高峰中（1996-2005年），失業(yè)保險制度的作用，主要體現在參保人數和資金籌集逐年增加，失業(yè)保險基金對失業(yè)者和下崗職工的幫助和救濟。5.4中國失業(yè)保險制度如原國家勞動與社會保障部歷年所發(fā)布的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》所示：1998年，全國參加失業(yè)保險的人數為7927.9萬人，失業(yè)保險基金總收入68.4億元，比上年增長45.8%；支出51.9億元，比上年增長43%，其中向國有企業(yè)再就業(yè)服務中心調劑資金14.6億元。各級失業(yè)保險經辦機構為158.1萬參加了失業(yè)保險的失業(yè)人員提供了失業(yè)救濟，為148.6萬企業(yè)困難職工提供了一次性救濟。5.4中國失業(yè)保險制度1999年，失業(yè)保險覆蓋面繼續(xù)擴大。到年底，全國參加失業(yè)保險的人數為9852萬人，比上年增長24.3%。全年失業(yè)保險基金收入125.2億元。全年基金支出91.6億元，其中向國有企業(yè)再就業(yè)服務中心調劑資金40.9億元。2000年，失業(yè)保險基金收入160億元，比上年增長28%。全年失業(yè)保險基金支出123億元，其中，用于保障失業(yè)人員基本生活費支出68億元，為保障下崗職工基本生活向國有企業(yè)再就業(yè)服務中心調劑資金49億元。全年共有330萬名失業(yè)人員享受到不同期限的失業(yè)保險待遇。5.4中國失業(yè)保險制度2001年，失業(yè)保險的作用顯著加強。到年底，全國參加失業(yè)保險的人數為10355萬人。全年失業(yè)保險基金收入187億元，比上年增長16.8%。全年失業(yè)保險基金支出157億元，比上年增長26.8%。其中，用于保障失業(yè)人員基本生活費支出88億元，為保障下崗職工基本生活向國有企業(yè)再就業(yè)服務中心調劑資金45億元。全年共有469萬名失業(yè)人員享受到不同期限的失業(yè)保險待遇。到年底，領取失業(yè)保險金人數為312萬。5.4中國失業(yè)保險制度2002年，失業(yè)保險的作用進一步增強。年末全國領取失業(yè)保險金人數440萬人，比上年末增加128萬人。全年失業(yè)保險基金收入215.6億元，支出186.6億元，分別比上年增長15.3%和18.9%。2003年，年末全國參加失業(yè)保險的人數為10373萬人，比上年末增加191萬人。年末全國領取失業(yè)保險金人數415萬人，比上年末減少25萬人。全年失業(yè)保險基金收入249億元，支出200億元，分別比上年增長15.5%和7.2%。5.4中國失業(yè)保險制度2004年，年末全國參加失業(yè)保險的人數為10584萬人，比上年末增加211萬人。年末全國領取失業(yè)保險金人數為419萬人，比上年末增加4萬人。全年失業(yè)保險基金收入291億元，支出211億元，分別比上年增長15.8%和4.1%。2005年，年末全國參加失業(yè)保險人數為10648萬人，比上年末增加64萬人。年末全國領取失業(yè)保險金人數為362萬人，比上年末減少57萬人。全年失業(yè)保險基金收入333億元，比上年增長13.8%,全年基金支出207億元，比上年減少3%。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.2中國現行失業(yè)保險制度（一）法律依據：《失業(yè)保險條例》（二）基本內容：1.覆蓋范圍：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工。所謂城鎮(zhèn)企事業(yè)單位是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。2.保險繳費：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.2中國現行失業(yè)保險制度（二）基本內容：

3.支付條件具備下列條件的失業(yè)人員，可以領取失業(yè)保險金：（1）按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務滿1年的；（2）非因本人意愿中斷就業(yè)的；（3）已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間有下列情形之一的，停止領取失業(yè)保險金，并同時停止享受其他失業(yè)保險待遇：（1）重新就業(yè)的；（2）應征服兵役的；（3）移居境外的；（4）享受基本養(yǎng)老保險待遇的；（5）被判刑收監(jiān)執(zhí)行或者被勞動教養(yǎng)的；（6）無正當理由，拒不接受當地人民政府指定的部門或者機構介紹的工作的；（7）有法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形的。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.2中國現行失業(yè)保險制度（二）基本內容：

4.保險支付與支付期限對于城鎮(zhèn)職工，支付期限與繳費時間掛鉤，最長支付期限為24個月。失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取失業(yè)保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領取期限最長為18個月；累計繳費時間10年以上的，領取期限最長為24個月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費時間重新計算，領取期限可以與前次失業(yè)應領取而尚未領取的失業(yè)保險金的期限合并計算，但是最長不得超過24個月。對于單位招用的農民合同制工人，連續(xù)工作滿1年，本單位并已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。5.4中國失業(yè)保險制度5.4.2中國現行失業(yè)保險制度（二）基本內容：

5.保險水平按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間患病就醫(yī)的，可以按照規(guī)定向社會保險經辦機構申請領取醫(yī)療補助金。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間死亡的，參照當地對在職職工的規(guī)定，對其家屬一次性發(fā)給喪葬補助金和撫恤金。從實際情況來看，我國失業(yè)保險工資替代率并不高，見表5-2。5.4中國失業(yè)保險制度年份年末領取失業(yè)保險金人數（萬人）全年發(fā)放失業(yè)保險金（萬元）人均領取失業(yè)保險金數量（元）職工平均貨幣工資（元）人均領取失業(yè)保險金占平均貨幣工資比例（%）20001905619829693713.16200131283256326681087024.552002440116773626541242221.362003415133444832161404022.92004419137498332821602420.482005362132376736571836419.91表5-2近年我國失業(yè)保險替代率失業(yè)保險與城市最低生活保障銜接：失業(yè)保險支付期滿，失業(yè)人員還沒有找到工作，如果失業(yè)人員符合城市居民最低生活保障條件的，按照規(guī)定享受城市居民最低生活保障待遇。5.4中國失業(yè)保險制度關于我國失業(yè)保險工作現狀，《2008年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》披露：2008年年末全國參加失業(yè)保險人數為12400萬人，比上年末增加755萬人。其中，參加失業(yè)保險的農民工人數為1549萬人，比上年末增加399萬人。年末全國領取失業(yè)保險金人數為261萬人，比上年末減少25萬人。全年共為93萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的農民合同制工人支付了一次性生活補助。全年失業(yè)保險基金收入585億元，支出254億元，分別比上年增長24%和16.5%。年末失業(yè)保險基金累計結存1310億元。5.4中國失業(yè)保險制度本章小結失業(yè)保險是國家根據一定的法規(guī)，對暫時失去工作的勞動者提供基本生活保障的一種社會保險制度。政府資助失業(yè)保險最早起源于比利時(1901年)，法國是最早以國家立法的形式建立失業(yè)保險制度的國家(