銀行業(yè)普惠金融政策機理及重點

圍繞倉儲信息利用、農(nóng)戶能力建設、信息科技應用等關鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新突破，有助于更好促進普惠金融發(fā)展。發(fā)展普惠金融是我國戰(zhàn)略導向，難點在于融資。圍繞化解農(nóng)戶和小微企業(yè)的融資難、融資貴問題，我國進行了長期探索，現(xiàn)有普惠金融服務體系是長期實踐探索結果，也是國際經(jīng)驗本土化產(chǎn)物。圍繞倉儲信息利用、農(nóng)戶能力建設、信息科技應用等關鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新突破，有助于更好促進普惠金融發(fā)展。一、銀行業(yè)發(fā)展普惠金融的基礎在于控風險銀行業(yè)是化解普惠金融客戶融資難、融資貴問題的主要領域，風險管控是化解融資難、融資貴的關鍵切入點。普惠金融的重點在于包容性(inclusive)，發(fā)展普惠金融是推進包容性增長的客觀要求。除了提供基本金融服務，普惠金融的重點是為市場中的弱勢主體提供可及的正規(guī)金融服務支持，使之在市場環(huán)境下釋放出發(fā)展?jié)摿?。其主要客戶包括小微企業(yè)、“三農(nóng)”客戶以及城鄉(xiāng)弱勢人群，服務內(nèi)容涉及存取款匯款、保險、信貸等方面。其中，信貸業(yè)務涉及信用風險管理，是難點所在。為此，需要根據(jù)客戶現(xiàn)金流評估潛在風險點，在此基礎上提高判斷客戶還款能力的準確程度，并根據(jù)客戶還款能力確定授信額度。在此過程中，低估客戶的還款能力意味著影響普惠金融的覆蓋面和滲透深度；但在難以有效評估客戶還款能力情況下，按固定額度發(fā)放貸款，信貸機構會面臨信用風險管理難題，尤其是授信額度超出客戶還款能力會導致不良貸款。在降低對抵押擔保依賴的趨勢下，有效評估客戶還款能力的重要性更顯突出。從相對有效的做法看，重點在于分析客戶的現(xiàn)金流，包括預測現(xiàn)金流的變化趨勢，找出現(xiàn)金流風險點。從這個角度看，客戶的業(yè)務收入能否覆蓋經(jīng)營成本和風險，是其中的關鍵，涉及到三個方面：一是如何評估客戶的業(yè)務經(jīng)營收入；二是如何評估客戶的生產(chǎn)經(jīng)營成本；三是如何評估客戶的生產(chǎn)經(jīng)營風險，特別是生產(chǎn)經(jīng)營活動面臨的潛在不確定性。尤其是在客戶財務報表不完整甚至是缺失的情況下，如何提高銀行機構評估客戶業(yè)務收入、經(jīng)營成本的準確性？這個問題包括對客戶預期收入、預期經(jīng)營成本的評估。在此基礎上，才能更好地評估客戶潛在現(xiàn)金流風險點。這些對銀行機構信貸服務的專業(yè)性提出了很高要求。例如，為提高評估客戶預期收入的準確性，需要對客戶所處行業(yè)的市場行情演變趨勢進行分析，對客戶經(jīng)營成本的預期分析也如此。為評估客戶的生產(chǎn)經(jīng)營風險，不僅需要熟悉客戶的生產(chǎn)經(jīng)營模式，還需要充分掌握客戶生產(chǎn)經(jīng)營的實際情況，包括生產(chǎn)經(jīng)營臺賬的原始數(shù)據(jù)。從國際經(jīng)驗看，具有專業(yè)化服務能力的銀行機構，可以通過為客戶提供技術、生產(chǎn)、營銷等方面咨詢服務，幫助客戶防控生產(chǎn)經(jīng)營風險，在此過程中充分掌握客戶的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，一方面可以提高評估客戶現(xiàn)金流風險點的有效性，另一方面可以通過提供增值服務增強銀行自身的利率定價能力，同時增強對客戶的黏性。這些工作意味著需要專家團隊支持。從這類國際經(jīng)驗的本土化應用看，即使把重點放在充分掌握客戶生產(chǎn)經(jīng)營的原始數(shù)據(jù)上，也可以有效提高評估客戶還款能力的準確性，從而降低不良資產(chǎn)比例。微貸技術的普及推廣證明了這一點。如果下一步銀行機構面向普惠金融客戶，加強和改進專業(yè)化咨詢服務，會有利于進一步推進普惠金融發(fā)展，促進銀行機構與普惠金融客戶的雙贏，從而實現(xiàn)共同發(fā)展。從銀行角度看，根據(jù)政策導向，推進普惠金融服務應基于商業(yè)可持續(xù)原則，同樣需要以收入覆蓋成本和風險。在薄利甚至微利經(jīng)營的情況下，圍繞普惠金融如何提高服務效能，如何降低服務成本，如何控制信貸風險，這些尤其重要，是推動普惠金融服務可持續(xù)發(fā)展的關鍵切入點。具體涉及以下任務：一是如何提高服務效能。圍繞增強普惠金融服務的便利性、可及性，需要金融機構增強創(chuàng)新性、靈活性，推進普惠金融服務向基層深度滲透。各類支付、結算等居間金融服務，例如存取款業(yè)務等等，信用風險相對可控，故關鍵在于控制操作風險。重點在于如何結合客戶的生產(chǎn)生活場景，跟進配套服務。顯然，金融科技領域的創(chuàng)新發(fā)展將有利于拓展服務的深度和廣度。同時，在信貸服務領域，提高服務效能的關鍵在于增強金融產(chǎn)品的針對性，提高與客戶需求的匹配程度，在此基礎上面向更多客戶開展服務。二是如何有效控制并降低普惠金融的業(yè)務成本。從發(fā)展趨勢看，電子化替代人工服務、網(wǎng)上銀行業(yè)務替代物理網(wǎng)點的面對面服務是必然。電子化、互聯(lián)網(wǎng)具有成本效率優(yōu)勢，是這一趨勢的重要推動因素，有利于降低成本，內(nèi)在規(guī)模效應非常明顯。當然小銀行也可以加強聯(lián)合，通過整體的規(guī)模化分攤信息化建設成本，例如省聯(lián)社服務平臺。同時，組織管理架構上的調(diào)整，例如向扁平化發(fā)展，或者建設專業(yè)團隊，或通過跨領域協(xié)同形成1＋1>2的協(xié)同效應，增強綜合服務能力，也有利于提高成本效率。三是如何有效控制信貸業(yè)務的潛在信用風險。這是核心問題。實質(zhì)是如何降低銀行與客戶之間的信息不對稱，提高評估客戶還款能力的準確性。從發(fā)展趨勢和實踐探索看，推進信息科技應用可以幫助銀行機構降低獲取客戶生產(chǎn)經(jīng)營信息的成本。圍繞更好評估客戶生產(chǎn)經(jīng)營風險，增強普惠金融服務的專業(yè)性，充分獲取客戶生產(chǎn)經(jīng)營的原始臺賬數(shù)據(jù)，也有利于降低信息不對稱。同時，地方政府部門、公共服務機構等單位提供銀行客戶信用相關信息，對促進小微企業(yè)信貸服務也非常重要。從全國中小企業(yè)融資綜合信用服務平臺運行情況看，這方面的工作是必要的，也是有效的。值得注意的是，客戶能力建設對于降低信用風險具有重要意義。在信貸領域，普惠金融服務對象應該具有發(fā)展能力基礎。例如，作為信貸客戶應該具有相應的還款能力。如果客戶相應的能力不足，則首先要考慮加強能力建設。以農(nóng)戶為例，可通過以下途徑加強生產(chǎn)經(jīng)營能力建設：通過組建農(nóng)民生產(chǎn)合作組織，推進客戶生產(chǎn)經(jīng)營組織化，提高抗風險能力；以及通過職業(yè)能力培訓，提高生產(chǎn)經(jīng)營能力，降低生產(chǎn)經(jīng)營風險，從源頭降低信用風險。從國內(nèi)外大量案例中，我們可以看到這方面工作具有重要意義，為改善信貸質(zhì)量起到了基礎性作用。例如，歐洲荷蘭、德國、法國的農(nóng)村合作銀行體系投入較多資源，包括組建專家團隊，為客戶生產(chǎn)經(jīng)營提供專業(yè)指導，涉及農(nóng)業(yè)技術、生產(chǎn)過程、產(chǎn)品營銷等各環(huán)節(jié)。日本的農(nóng)村合作金融組織還為農(nóng)戶提供財務規(guī)劃，逐月制訂用款計劃。再如，國內(nèi)有農(nóng)信社省聯(lián)社通過基層農(nóng)信社、農(nóng)商行先指導客戶組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織，再發(fā)放貸款，同時通過專家團隊提供專業(yè)技術指導，為農(nóng)產(chǎn)品營銷牽線搭橋。這類做法起到了合作共贏的積極效果。二、銀行業(yè)普惠金融激勵政策特點從發(fā)展普惠金融的政策導向看，銀行業(yè)需要重點解決好小微企業(yè)和“三農(nóng)”客戶融資難、融資貴問題。從政策激勵機制看，針對銀行機構的切入點主要包括：一是降低信息不對稱。例如，幫助銀行機構獲取公共部門掌握的客戶信用信息，使銀行機構更好判斷客戶信用狀況。二是通過提供財政貼息幫助降低業(yè)務成本。三是有的地方通過風險補償?shù)却胧椭y行機構分擔信用風險損失。通過政府性融資擔保體系提供增信支持，也有助于降低銀行機構風險壓力?？傮w而言，幫助銀行控風險是關鍵基礎。從實際成效看，銀行機構自身改進風控具有關鍵意義；政府幫助其降低信息不對稱，則可以對化解融資難、融資貴起到事半功倍效果。針對小微企業(yè)融資難、融資貴問題，中央一直推進相關工作，緩解融資壓力。相關政策主要有以下方面：一是從財政政策角度，通過提供信貸貼息資金，降低普惠金融重點服務對象的融資成本；通過提供財政獎勵資金，推動各地普惠金融試驗區(qū)發(fā)展。二是從稅務政策角度，面向銀行機構提供稅收減免優(yōu)惠，降低業(yè)務經(jīng)營成本。具體包括小額貸款利息收入及再擔保收入免收增值稅；此外，按90%計入所得稅應稅收入。三是從貨幣政策角度，通過降準釋放流動性，提供低成本信貸資金，如面向普惠金融業(yè)務實行定向降準，提供支小再貸款。四是從市場化分擔風險角度，通過政府性融資擔保提供客戶增信支持，降低銀行的經(jīng)營風險。通過政府提供風險補償，分擔銀行不良資產(chǎn)損失。這些以各級政府為主進行探索。五是從降低信息不對稱角度，幫助銀行機構獲得小微企業(yè)信用信息。例如，通過匯總整合政府、司法、公共服務單位所掌握的客戶信用信息，發(fā)揮其公信力優(yōu)勢，幫助銀行機構更好評估普惠金融客戶的還款能力。除此之外，政府扶持小微企業(yè)發(fā)展的一攬子措施，例如減免稅、提供補貼等，客觀上有助于降低小微企業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營風險，從源頭上降低小微企業(yè)信用風險。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體除了普通農(nóng)戶，還包括農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)承包戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。通過明晰土地或水域經(jīng)營權、農(nóng)房產(chǎn)權，完善配套的農(nóng)村動產(chǎn)、不動產(chǎn)登記制度，可以在一定程度上促進增信功能發(fā)揮。但就根本而言，仍需進一步提高評估農(nóng)村客戶現(xiàn)金流風險點及其還貸能力的準確性，從而在促進涉農(nóng)信貸資金發(fā)放的同時，避免超過客戶還款能力而過度授信。歸納起來，相關政策重點包括：一是完善農(nóng)業(yè)信貸增信機制。通過推進農(nóng)村資產(chǎn)確權，促進發(fā)揮增信作用。除了農(nóng)地、農(nóng)房、土地水域的承包經(jīng)營權，農(nóng)機設備、活畜、倉單等動產(chǎn)抵質(zhì)押業(yè)務正在拓展，政策激勵機制在逐步跟進。二是加強財稅政策激勵。通過財政貼息以及政府提供風險補償?shù)却胧┐龠M涉農(nóng)信貸投放。通過減免小額農(nóng)貸的營業(yè)稅、所得稅，降低涉農(nóng)信貸業(yè)務的經(jīng)營成本。三是加強貨幣政策支持。例如，通過定向降準面向農(nóng)村普惠金融釋放流動性，通過央行專項再貸款為農(nóng)村普惠金融服務提供低成本的資金來源。四是促進相關方跨行業(yè)協(xié)同支農(nóng)。例如“保險＋期貨”業(yè)務基于保險公司、期貨公司功能互補，通過期貨市場化解農(nóng)產(chǎn)品價格波動風險。在此基礎上，還可以促進銀行為農(nóng)戶發(fā)放貸款。五是支持農(nóng)戶聯(lián)合發(fā)展。促使農(nóng)戶加入農(nóng)民合作社可以實現(xiàn)這一聯(lián)合機制。在不少地方，政府還參與農(nóng)產(chǎn)品營銷環(huán)節(jié)，創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域性共享品牌，幫助農(nóng)戶推銷產(chǎn)品。在此基礎上，使農(nóng)戶依托合作社參與市場競爭，包括通過合作社與龍頭企業(yè)合作，提高農(nóng)戶集體議價能力。推廣供銷合作、生產(chǎn)合作、信用合作“三位一體”綜合合作，是重要政策導向。六是促進金融科技應用?！叭r(nóng)”領域的信貸業(yè)務金額相對偏小、成本偏高，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、價格波動大，控制業(yè)務風險和成本難度大。推進金融科技的創(chuàng)新應用，是化解信貸投放障礙的重要突破方向。三、關鍵工作取得扎實進展(一)財政貨幣政策持續(xù)落實一是在貨幣政策方面，持續(xù)通過支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)，以及存款準備金優(yōu)惠政策，推動信貸資金流向小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)領域。2021年末支農(nóng)再貸款余額為4967億元，支小再貸款余額為12351億元，扶貧再貸款為1750億元，再貼現(xiàn)余額為5903億元。對參加普惠金融定向降準考核的金融機構執(zhí)行最優(yōu)惠存款準備金率8.4%，釋放長期資金1.2萬億元。2021年12月國務院常務會議提出，從2022年起到2023年6月，人民銀行對地方法人銀行發(fā)放的普惠小微企業(yè)貸款和個體工商戶貸款，按余額增量的1%提供資金，鼓勵增加普惠小微貸款。原來用于普惠小微信貸的4000億元再貸款額度滾動使用，必要時增加額度。二是加大財政補貼力度。2019年，財政部修訂《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》，將實施期限延長到2022年，小微企業(yè)貸款最高達300萬元。2020年，中央財政撥付創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息資金38.2億元，同比增長54%。落實生豬臨時貸款貼息200億元。對專項再貸款予以貼息50%，使6606家企業(yè)獲得貸款2396億元，平均實際融資利率1.23%。2021年11月，財政部、央行、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于實施中央財政支持普惠金融示范區(qū)獎補政策等通知》，對示范區(qū)獎勵最高達1億元。普惠金融為實現(xiàn)脫貧攻堅發(fā)揮了重要作用。2021年，中央財政撥付創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息和獎補資金63.36億元，同比增長65.9%。2022年中央1號文件強調(diào)要求優(yōu)化完善“保險＋期貨”模式。在完善農(nóng)產(chǎn)品價格保險基礎上，進一步發(fā)展收入保險。2021年，財政部等四部委發(fā)文要求把三大主糧完全成本保險和收入保險試點推廣到河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣，到2022年實現(xiàn)全覆蓋。(二)農(nóng)村產(chǎn)權確權登記加快推進2021年6月，國土資源部發(fā)布《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》，調(diào)整規(guī)范了登記和發(fā)證工作。頒發(fā)統(tǒng)一的不動產(chǎn)權證書，實行房地一體的權籍調(diào)查，編制不動產(chǎn)單元代碼，按“一戶一宅”要求登記到戶，并進行公示。在此基礎上，各地加快探索農(nóng)村產(chǎn)權融資的有效模式。除了農(nóng)村不動產(chǎn)融資，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的動產(chǎn)融資模式也很受歡迎。2021年中央1號文件還強調(diào)要發(fā)展農(nóng)機具和大棚設施抵押貸款業(yè)務。與之同時，通過發(fā)展政府性農(nóng)業(yè)融資擔保體系，為銀行機構分擔信貸的信用風險。2022年中央1號文件強調(diào)，要強化涉農(nóng)貸款風險的市場化分擔和補充，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)信貸擔保作用。(三)融資擔保體系持續(xù)發(fā)展各地的政府性融資擔保體系建設速度加快，成為地方工作重點，以緩解小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資難題。國家融資擔保基金牽頭建立的全國政府性融資擔保數(shù)字化平臺于2021年12月底上線，發(fā)揮綜合業(yè)務信息管理功能，提升擔保業(yè)務風控的數(shù)字化、智能化水平。截至2021年末，全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系33家省級農(nóng)擔公司累計擔保金額超過6800億元。國家融資擔保基金體系內(nèi)市縣級擔保機構1203家，累計完成再擔保業(yè)務14631億元。其中2021年支農(nóng)支小再擔保7450億元。(四)金融科技創(chuàng)新應用深化在政策指引下，銀行業(yè)加快金融科技應用，發(fā)展數(shù)字普惠金融。一方面，推進全流程的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動金融服務向各類生產(chǎn)、生活服務場景深度滲透。另一方面，推進信息采集、匯總、分析、決策的數(shù)字化應用，加快大數(shù)據(jù)分析、人工智能、云計算等新技術應用，提高業(yè)務運作效率。在此過程中，部分農(nóng)村銀行機構進一步探索依托金融科技平臺拓展服務領域，例如幫助客戶銷售農(nóng)產(chǎn)品、普及金融知識、提供技術咨詢等等。2021年，中央1號文件提出要發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融，這有助于改進成本效率和信用風險管理效果。(五)基于信用信息降低信息不對稱建立全國中小企業(yè)融資綜合信用服務平臺。國務院辦公廳于2021年12月發(fā)布《加強信用信息共享應用，促進中小微企業(yè)融資實施方案》提出了14項共享信息清單，發(fā)揮該中心作用。清單內(nèi)容吸收銀行業(yè)微貸技術經(jīng)驗，整合了工商、司法、稅務、社保、環(huán)保、海關、知識產(chǎn)權、行政管理等方面的信用信息，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用信息參照執(zhí)行。在此基礎上，該中心與部分銀行機構、擔保公司合作，推出了多種特色信貸產(chǎn)品。另外，銀保監(jiān)會圍繞推進農(nóng)村信用體系建設，在推進建設農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用檔案，評定信用等級。目標是2023年實現(xiàn)基本全覆蓋。四、有待進一步突破的關鍵點在中央推動下，銀行業(yè)積極參與發(fā)展普惠金融，取得顯著成效。作為包容性增長政策的組成部分，發(fā)展普惠金融是一項長期任務。從當前發(fā)展普惠金融實際進展看，尚存在有待進一步突破的關鍵環(huán)節(jié)。對這些環(huán)節(jié)實現(xiàn)新的發(fā)展突破，將有助于提高普惠金融的服務質(zhì)量。一是倉儲信息利用。倉儲質(zhì)押融資是中小企業(yè)融資的重要切入點，需要共享倉儲信息。從實踐看，這方面還存在需要進一步突破的關鍵點。例如，倉儲管理、倉單流轉(zhuǎn)及交易等環(huán)節(jié)有待在實踐中完善治理機制。這方面工作由商業(yè)企業(yè)為主承擔。政府部門和公共服務單位信息共享在統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，相對容易規(guī)范推進，而倉儲信息共享則更多基于市場機制，需要進行更好探索，解決好出質(zhì)企業(yè)資信風險，以及質(zhì)押物監(jiān)管風險、價值評估風險等問題。二是金融機構促進農(nóng)戶能力提升的機制。農(nóng)戶信用風險源頭是生產(chǎn)經(jīng)營風險，與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力密切相關。從國際經(jīng)驗看，合作金融體系普遍重視提升農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力，從而增強其還款能力，降低信用風險。從我國國情看，涉農(nóng)銀行設法促進農(nóng)戶能力提升，是客觀形勢要求，但商業(yè)銀行治理機制與合作金融存在很大不同，在實踐中面臨難點問題，需要得到更好解決。三是商業(yè)銀行與合作經(jīng)濟組織的業(yè)務流程對接。合作經(jīng)濟組織的治理機制與普惠金融的包容性契合，兩者天然相通。但商業(yè)銀行與合作經(jīng)濟組織的治理結構存在很大差異，具體操作中存在難點問題。其中的關鍵是，商業(yè)銀行的信貸業(yè)務流程如何與合作經(jīng)濟組織的治理機制有效對接。例如，在資金管理、信息共享等方面如何實現(xiàn)互補重點。四是提升信息科技應用水平。農(nóng)村普惠金融客戶還款能力受自然災害、市場行情等諸多外部因素影響。從國際趨勢看，普惠金融領域的技術應用并不局限于金融科技。例如，引入衛(wèi)星遙感監(jiān)測、氣象預報等技術，結合當?shù)貧v年水文數(shù)據(jù)，可用來更好預測農(nóng)作物產(chǎn)量。再如，銀行與普惠金融客戶、第三方交易商等合作，采集農(nóng)產(chǎn)品歷史交易數(shù)據(jù)以及日常支付等現(xiàn)金流數(shù)據(jù)，用來評估客戶的生產(chǎn)經(jīng)營情況和還款能力。這些都需要借助信息科技采集電子相關設備中的關鍵數(shù)據(jù)。五、下一步可考慮的著力點未來十多年，是我國初步建成社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵階段。經(jīng)濟增長、科技進步、政府治理、社會發(fā)展將同步推進。銀行機構發(fā)展與這些因素有機結合，有助于實現(xiàn)合作共贏。(一)深化政銀合作基層政府與銀行機構都在促進“三農(nóng)”發(fā)展，兩者努力方向接近，彼此資源具有互補性，可以通過進一步深化合作，形成協(xié)同效應。銀行可以優(yōu)化資源配置，獲得客戶信用信息，并改進貸后風險管理效果。具體而言，圍繞發(fā)展供應鏈融資，推進倉儲設施標準化、改進倉儲質(zhì)押融資的風險管理效果，可考慮發(fā)揮基層政府的推動和激勵作用。圍繞提高農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力，基層政府也可以發(fā)揮組織培訓作用，增強培訓的針對性和實際效果?？傮w看，銀行與基層政府之間存在跨領域的協(xié)同空間。(二)提升專業(yè)化服務能力普惠金融客戶除了融資需求，往往還需要技術咨