重慶市小城鎮(zhèn)建設土地開發(fā)利用問題研究

重慶市小城鎮(zhèn)建設

土地開發(fā)利用問題研究----重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)土地利用問題研究研究背景

重慶直轄10周年之際，中央批準重慶為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為重慶在西部地區(qū)率先全面建設小康社會注入了新的動力。遵照胡錦濤總書記的指示，重慶不僅要成為西部經(jīng)濟增長極，而且要建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直轄市。重慶概覽大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和貧困集中地區(qū)并存、二元結(jié)構明顯的直轄市崇慶幅員面積8.24萬平方公里，轄40個區(qū)縣（自治縣）,308個鄉(xiāng)、589（含縣城城關鎮(zhèn)）個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9065個行政村，近10萬個村民小組（自然村）截止2007年底，全市常住人口2816萬人，城鎮(zhèn)人口1361.3萬人，城鎮(zhèn)化率為48.3%。HotTip重慶小城鎮(zhèn)星羅棋布于重慶大農(nóng)村中，處于農(nóng)村之頭城市之尾，對于廣大農(nóng)村具有巨大的帶動作用。重慶要完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重任。當務之急是發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，難點和瓶頸是小城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用問題。HotTip難點和瓶頸小城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用問題

當務之急發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟

完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重任

提綱1重慶市小城鎮(zhèn)建設土地開發(fā)利用的現(xiàn)狀問題研究3重慶市小城鎮(zhèn)建設土地開發(fā)利用的對策研究

2重慶市小城鎮(zhèn)建設土地開發(fā)利用與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展關系問題研究

一、現(xiàn)狀問題研究土地利用規(guī)劃嚴重滯后

1土地利用規(guī)劃嚴重滯后2大量占用耕地，違法用地現(xiàn)象嚴重

3用地結(jié)構不合理，產(chǎn)業(yè)空心化突出

45資金缺乏，基礎設施薄弱、配套功能不全二、與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展關系問題研究加強小城鎮(zhèn)建設的土地開發(fā)利用工作1國外小城鎮(zhèn)建設和管理的經(jīng)驗借鑒2國外小城鎮(zhèn)建設和管理的經(jīng)驗借鑒美國1重視規(guī)劃的作用2重視基礎設施建設

3重視環(huán)境建設

4重視城鎮(zhèn)特色

5重視建設管理

國外小城鎮(zhèn)建設和管理的經(jīng)驗借鑒政府高度重視村鎮(zhèn)改造和建設

優(yōu)先考慮基礎設施和社會服務設施

注重單體設計與整體景觀協(xié)調(diào)

德國注重環(huán)境建設和保護古建筑

國外小城鎮(zhèn)建設和管理的經(jīng)驗借鑒英國英國小城鎮(zhèn)建設經(jīng)驗集中體現(xiàn)在幾次規(guī)劃運動中，霍華德的田園城市運動新城建設運動米爾頓·凱恩斯城建設農(nóng)村中心村的建設等國外小城鎮(zhèn)建設和管理的經(jīng)驗借鑒縱觀各國小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的歷程，雖然理論和做法各具特色，但都具有以下幾點共同之處：各級政府大力支持重視基礎設施社會服務設施重視規(guī)劃的權威性按規(guī)劃實施建設重視人文環(huán)境的繼承生態(tài)環(huán)境的保護三、對策研究增強小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力2努力提高小城鎮(zhèn)管理水平，轉(zhuǎn)變政府職能

3加大土地整理力度確保耕地總量動態(tài)平衡4深化小城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革，規(guī)范集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)56深化小城鎮(zhèn)綜合配套改革，進行體制創(chuàng)新

71科學選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和用地模式

依靠國有企業(yè)，緩解小城鎮(zhèn)建設資金瓶頸

三、對策研究（一）科學規(guī)劃，因地制宜，科學選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展和用地模式要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，抓緊編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃必須面向“三農(nóng)”問題，堅持把“農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”作為發(fā)展目標，統(tǒng)一規(guī)劃，適度超前。建立完善的規(guī)劃編制與實施以及監(jiān)督反饋的管理制度，保證規(guī)劃的有序進行。同時，小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃還需突出重點，注重特色，反對遍地開花、平衡推進的做法。以小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃為龍頭，以區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標，科學研究合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局。依據(jù)以供給確定需求和用途管制制度，自上而下、層層控制，有選擇、有重點，合理有序地漸進發(fā)展小城鎮(zhèn)。在編制完善土地利用總體規(guī)劃的同時，樹立城鄉(xiāng)用地規(guī)劃一體化的觀念，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入村鎮(zhèn)居民點體系規(guī)劃之中，并充分考慮村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃對土地利用總體規(guī)劃的影響和制約作用，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設片面追求外延式發(fā)展規(guī)模，用地粗放、浪費土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在空間上的綜合體現(xiàn)。在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，由于小城鎮(zhèn)所處的自然條件和地理區(qū)位條件的優(yōu)劣，社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在著明顯的階段性、區(qū)域差異性和等級體系特征。不同類型的小城鎮(zhèn)遵循不同的客觀發(fā)展規(guī)律，對應不同的土地政策和土地利用模式。不同類型的小城鎮(zhèn)用地指標，應根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求特征區(qū)別對待，不宜搞“一刀切”。三、對策研究（二）增強小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力,堅持走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，立足當前，放眼長遠，小城鎮(zhèn)建設必須堅持以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為中心，正確處理好人口增長、經(jīng)濟社會發(fā)展、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，大力實施“藍天、碧水、綠地”、“減量、增綠、留白、整容”和“五個重慶”工程，堅決淘汰和關閉嚴重浪費資源和污染環(huán)境的企業(yè)，通過合理布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)新城和舊城的關系，保護古建筑，開發(fā)具有地方民族特色的現(xiàn)代建筑，創(chuàng)造優(yōu)美、和諧、舒適的城鎮(zhèn)環(huán)境。土地資源管理和可持續(xù)利用作為其中重要組成部分，將成為指導重慶市土地管理和土地利用方向的長期的基本準則。在小城鎮(zhèn)建設中，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求土地資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。各地應從區(qū)域經(jīng)濟和客觀實際出發(fā)，從土地資源的實情出發(fā)，科學選擇發(fā)展模式，合理確定用地規(guī)模和用地結(jié)構，在用地總量控制的前提下，盤活存量土地，立足內(nèi)涵挖潛，節(jié)約和集約利用土地，堅定不移地貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，嚴格執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，堅決杜絕亂占濫用耕地和浪費寶貴的土地資源。在土地環(huán)境保護方面，重視人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，重視重慶市小城鎮(zhèn)建設中的景觀再造，適度增加綠化用地，創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。三、對策研究

（三）加大土地整理力度，確保耕地總量動態(tài)平衡

《土地管理法》實施后，重慶市土地管理進入土地用途管制制度時代，保護耕地，確保耕地總量動態(tài)平衡成為重慶市土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務。然而，城市化必然占用一定數(shù)量的耕地。我們既要反對那些因害怕失去耕地而不搞城市化的典型的“小農(nóng)意識”，也要防止出現(xiàn)不顧重慶市人多地少、土地資源稀缺的基本市情，片面追求城市化的錯誤傾向。中國式的城市化道路只能以保護耕地，確保耕地總量動態(tài)平衡為前提的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。也就是說，在小城鎮(zhèn)建設占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保持一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。這就需要在小城鎮(zhèn)建設過程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展的引導和調(diào)控作用，堅持用途管制制度，在節(jié)約、集約用地的同時，加大土地整理力度，努力促進農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，使原來分散的小企業(yè)經(jīng)過搬遷，舊村莊經(jīng)過撤并復墾出一定數(shù)量的耕地。同時有計劃地、科學合理地加強對工礦廢棄地、農(nóng)村河灘地和荒地等耕地后備資源的復墾利用，正確引導農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整，并注重在耕地數(shù)量增加的同時重視新增耕地的質(zhì)量，以尋求真正意義上的耕地總量動態(tài)平衡。此外，《土地管理法》實行耕地占補平衡制度，“對沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地”。且規(guī)定新增建設用地的土地有償使用費30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)，從而在法律上保證了土地開發(fā)整理的資金來源。重慶市應堅決禁止專項資金的非法挪用和流失，確保土地整理所需的資金落到實處，做到取之于土，用之于土。三、對策研究（四）深化小城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革，規(guī)范集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)

目前，重慶市小城鎮(zhèn)建設用地存在數(shù)量少、次數(shù)多、規(guī)模小等特點。如果嚴格按照《土地管理法》規(guī)定的，小城鎮(zhèn)建設用地采用國家征用土地進行出讓或者劃撥的方式，不僅審批環(huán)節(jié)復雜，而且用地成本較高，不利于提高辦事效率。目前國內(nèi)存在的小城鎮(zhèn)建設用地供給模式主要有：一是統(tǒng)征統(tǒng)管模式，即對集體非農(nóng)建設用地實施統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的模式。這一模式對保證國有土地的純潔性，加強政府對土地的宏觀調(diào)控能起到一定的作用，但以政府具備一定的財力為基礎。二是集體建設用地流轉(zhuǎn)模式，即將城鎮(zhèn)國有建設用地和農(nóng)民所有建設用地納入統(tǒng)一管理的范圍，農(nóng)民集體建設用地可依法流轉(zhuǎn)，以蕪湖市和蘇州市為代表。這種模式在利益分配和管理機制上更加靈活，緩解了政府在城市化過程中必須“先征后用”的資金壓力。三是采用分批次按項目征地，比較普遍。這種模式不利于城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一實施，辦事效率低下。分析上述三種模式，我們可以得到如下啟示：重慶市政府應發(fā)揮政策導向作用，在土地流轉(zhuǎn)問題上應該采取“導”的政策，促進土地流轉(zhuǎn)，而不是“堵”的政策；小城鎮(zhèn)非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的方向應該是建立有償、有期限、有流動的制度。產(chǎn)權明晰是規(guī)范集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的基礎，建立合理的土地收益分配制度是規(guī)范集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的關鍵，建立合理的土地流轉(zhuǎn)機制是集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的保證。目前國內(nèi)存在的小城鎮(zhèn)建設用地供給模式統(tǒng)征統(tǒng)管集體建設用地流轉(zhuǎn)

分批次按項目征地對保證國有土地的純潔性，加強政府對土地的宏觀調(diào)控能起到一定作用，但政府需具備一定的財力利益分配和管理機制：靈活緩解了政府必須“先征后用”的資金壓力

不利于城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一實施，辦事效率低下三、對策研究

（五）深化小城鎮(zhèn)綜合配套改革，進行體制創(chuàng)新加強小城鎮(zhèn)建設必須深化改革，進行體制創(chuàng)新。首先，要全面落實小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，完善配套政策措施，確保城鄉(xiāng)居民享有同等待遇，積極為城鄉(xiāng)人力資源的合理流動創(chuàng)造有力條件，維護農(nóng)民工的合法權益。鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向非弄產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，允許他們就近到小城鎮(zhèn)務工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。逐步取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的差別，建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度，如實反映農(nóng)民的居住和身份狀況的本來面目，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具有合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以在小城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)，并在子女入學、入托以及其他方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。其次，要創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設資金籌集的渠道和機制，擺脫對財政的依賴思想，運用城市經(jīng)營理念，盤活城鎮(zhèn)公共資產(chǎn)，走資本運營的路子，在城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)化和升值、房地產(chǎn)增值中籌集建設資金。深化投融資體制改革，加快城鎮(zhèn)公用事業(yè)、企業(yè)的公司制改革，培育資本市場，最廣泛地吸引社會投資。理順財政關系，完善小城鎮(zhèn)地財政管理體制，從制度上保證小城鎮(zhèn)建設的穩(wěn)定的資金來源。最后，建立和完善小城鎮(zhèn)社會保障體系，辦好農(nóng)民社會養(yǎng)老保險，積極推廣城鎮(zhèn)社區(qū)服務，以減少農(nóng)民進鎮(zhèn)的后顧之憂。

三、對策研究（六）努力提高小城鎮(zhèn)管理水平，轉(zhuǎn)變政府職能美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，城鎮(zhèn)“三分在建，七分在管”。而重慶市小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀卻是很多城鎮(zhèn)“重建輕管”，“有硬件，無軟件”。因此，抓好小城鎮(zhèn)建設的同時，必須提高小城鎮(zhèn)的管理水平。要轉(zhuǎn)變政府職能，將政府工作的重心轉(zhuǎn)移到搞好城鄉(xiāng)社區(qū)服務上來，為私人投資和居民生活創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會環(huán)境；要加快城鎮(zhèn)管理人員隊伍的建設，注重培養(yǎng)和引進城鎮(zhèn)建設和發(fā)展急需的管理人才、專業(yè)技術人才、經(jīng)營型人才，提高城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的決策管理水平；要高度重視文化的作用，大力發(fā)展繁榮城鎮(zhèn)教育科學文化事業(yè)，結(jié)合社區(qū)文化建設，提高進鎮(zhèn)農(nóng)民的思想道德素質(zhì)和科學文化水平；要依法行政，搞好小城鎮(zhèn)社會治安綜合治理，逐步建立法治化、社會化和民主化的新型城鎮(zhèn)管理體制。三、對策研究（七）依靠國有企業(yè)，緩解小城鎮(zhèn)建設資金瓶頸重慶市國資委以所屬國有企業(yè)作為承貸主體或提供信用支持，向中國進出口銀行重慶分行貸款50億元，專項用于渝東南、渝東北16個區(qū)縣加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點承接地建設，區(qū)縣以特色工業(yè)園區(qū)的土地出讓金、新增稅收或其他財政收入作為還款來源，這標志重慶的渝東南、渝東北地區(qū)正式啟動加工貿(mào)易承接地建設計劃，開始“筑巢引鳳”。這一經(jīng)驗可以推而廣之，在全市小城鎮(zhèn)建設過程中推行，通過國有企業(yè)作為承貸主體，向銀行等金融機構貸款，加快小城鎮(zhèn)基礎設施建設，使小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，具有更強的招商引資的基礎條件，從而使小城鎮(zhèn)土地價值快速提升，保證銀行貸款資金落實到位，實現(xiàn)政府、銀行、企業(yè)、居民的多家共贏、經(jīng)濟鏈條的良性循環(huán)。小城鎮(zhèn)政府要樹立誠信意識，保證以土地出讓金、新增稅收或其他財政收入作為還款來源，不得將貸款資金挪作他用，不得違規(guī)使用貸款資金，科學決策、用好每一分來之不易的資金。三、對策研究美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，城鎮(zhèn)“三分在建，七分在管”。而重慶市小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀卻是很多城鎮(zhèn)“重建輕管”，“有硬件，無軟件”。因此，抓好小城鎮(zhèn)建設的同時，必須提高小城鎮(zhèn)的管理水平。要轉(zhuǎn)