第六講 政策執(zhí)行及評(píng)估

第6講政策執(zhí)行與評(píng)估課程資料請(qǐng)勿外傳1、政策執(zhí)行分析2、“上有政策、下有對(duì)策”分析3、政策的評(píng)估4、政策終結(jié)1政策執(zhí)行1.1政策執(zhí)行的重要性為什么要分析公共政策的執(zhí)行？早期：只要提出問題、擬定和優(yōu)選方案，政策分析就可以完成但是，人們發(fā)現(xiàn)，很多已經(jīng)制定的政策不能被很好地執(zhí)行，即不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)政策執(zhí)行是指政策制定后由有關(guān)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)用各種政策資源和手段，以最有效地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)的過程。1.2政策執(zhí)行者行政機(jī)構(gòu)（AdministrativeAgency）粗略地講，公共政策是由行政機(jī)構(gòu)來執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)并非機(jī)械地執(zhí)行政策，它們?cè)谧约旱墓茌牂?quán)限內(nèi)對(duì)政策的具體執(zhí)行有相當(dāng)多地自由裁量權(quán)。謹(jǐn)慎的原因：（1）政策內(nèi)容往往是比較寬泛的；（2）政策內(nèi)容也不可能足夠詳細(xì)：?jiǎn)栴}的復(fù)雜性、成本（時(shí)間成本或者金錢成本）、興趣和愿望立法者傳統(tǒng)上，二分法——政策制定（立法者）、政策執(zhí)行（行政機(jī)構(gòu)），但是——行政機(jī)構(gòu)也會(huì)或多或少地參與政策的制定：如為了執(zhí)行政策，它們可以制定一些規(guī)章制度。此時(shí)，它們實(shí)際上是在制定政策；立法者也會(huì)或多或少地參與政策執(zhí)行：比如，將政策條文制定得越來越詳細(xì)，從而部分地剝奪行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)司法機(jī)構(gòu)政策制定：參與法律的制定政策制定和執(zhí)行：對(duì)法律的司法解釋政策執(zhí)行：當(dāng)法律的執(zhí)行需要進(jìn)入司法程序時(shí)……利益集團(tuán)利益集團(tuán)參與政策執(zhí)行的機(jī)會(huì)主要來自于行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)力。由于行政機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)具有自由處置的權(quán)力，而利益集團(tuán)又有許多機(jī)會(huì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)施加影響，所以利益集團(tuán)就有機(jī)會(huì)影響政策的實(shí)施。信息不對(duì)稱的作用：利益集團(tuán)非常了解其自身利益之所在，但是，政策制定者卻未必了解政策所要面對(duì)的具體情況其它組織與利益集團(tuán)一樣對(duì)行政機(jī)構(gòu)施加影響幫助行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策1.3政策執(zhí)行的分析途徑

1.3.1自上而下（top-down）的途徑

該途徑假定政策是由上層領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃或制定，然后被具體化為各種指示，由下層官員執(zhí)行。上級(jí)對(duì)下級(jí)具有政策執(zhí)行指揮監(jiān)督的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬采取監(jiān)管的態(tài)度，以達(dá)成目標(biāo)據(jù)此，政策執(zhí)行過程被看作是一種指揮鏈條，政治領(lǐng)導(dǎo)人形成政策偏好，這種偏好隨行政層次的降低而不斷被具體化，為下層所執(zhí)行。特點(diǎn)從中央政策制定者的角度看問題。價(jià)值觀上秉承政治——行政二分理念。知識(shí)基礎(chǔ)是韋伯的理性官僚制。解決政策執(zhí)行問題的出路在于組織的管理、控制與政府組織間的協(xié)調(diào)與合作。優(yōu)點(diǎn)：為執(zhí)行研究提供了清晰的路線缺陷：該方法要求政策目標(biāo)是明確的——但是實(shí)際上，許多時(shí)候政策目標(biāo)是模糊的；該方法過于關(guān)注政策制定者和處于上層的執(zhí)行者，但是對(duì)于政策的執(zhí)行來說，政策制定者所發(fā)揮的作用或許沒有下層的政策執(zhí)行者大。改進(jìn)政策執(zhí)行的努力方向?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行建議：政策性質(zhì)不應(yīng)該模棱兩可；執(zhí)行結(jié)果的連接網(wǎng)絡(luò)應(yīng)維持在最低數(shù)量；避免外在的干涉；嚴(yán)密控制執(zhí)行單位和人員實(shí)際情況是：政策目標(biāo)多元且沖突，難以界定清楚；執(zhí)行單位多元又分歧，組織間的溝通與協(xié)調(diào)非常困難執(zhí)行人員的認(rèn)知、利益差別過大，難以管制1.3.2自下而上（bottom-up）的途徑與“自上而下”途徑相反。執(zhí)行方式是授權(quán)給下級(jí)單位或下級(jí)充分的參與，而上級(jí)僅僅處于輔導(dǎo)的立場(chǎng)。途徑以組織中的個(gè)人（即參與政策過程的所有行動(dòng)者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；它強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項(xiàng)目的行動(dòng)者的承諾與技巧。政策的執(zhí)行不在上級(jí)，而在下級(jí)的行政官僚，應(yīng)給予他們較多的自由裁量權(quán)，能夠應(yīng)對(duì)事情的發(fā)展，而非僵化的被動(dòng)；與自上而下研究取向的不同不再嚴(yán)格地劃分政策制定與政策的執(zhí)行承認(rèn)下層官員和社會(huì)其它群體在政策制定和政策執(zhí)行中所發(fā)揮的重要作用。尤其下層行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)利特點(diǎn)強(qiáng)調(diào)組織的過程與產(chǎn)出，而非政策的初衷；共同行動(dòng)的復(fù)雜性，而非單一機(jī)構(gòu)的行動(dòng)結(jié)果；基層的裁量權(quán)，而非層級(jí)式的命令指揮；聯(lián)盟與討價(jià)還價(jià)的活動(dòng)，而非“一條鞭法”式的功能監(jiān)管。1.3.3政策制定與執(zhí)行的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)依據(jù)政策制定與執(zhí)行之間權(quán)力的互動(dòng)，可以有五種類型：傳統(tǒng)管制：制定者不但詳細(xì)規(guī)劃政策目標(biāo)，而且樹立層級(jí)節(jié)制的命令指揮系統(tǒng)，確保目標(biāo)的履行；執(zhí)行者如同被指派的技術(shù)人員，非但支持政策目標(biāo)，而且具備完成目標(biāo)的技術(shù)能力。失敗原因：缺乏必要的技術(shù)知識(shí)指導(dǎo)性授權(quán)：制定者雖然制定詳細(xì)政策目標(biāo)，但留給執(zhí)行者部分的裁量權(quán)，以決定達(dá)成目標(biāo)的手段。失敗原因缺乏足夠的專業(yè)技能不同執(zhí)行者之間的分歧政策指令不明確，曲解政策原意討價(jià)還價(jià)：制定者雖然努力地規(guī)范目標(biāo)，但是這些目標(biāo)有時(shí)并非為執(zhí)行者所同意，因此二者會(huì)就目標(biāo)或手段的運(yùn)用進(jìn)行協(xié)商。失敗原因：執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)陽(yáng)奉陰違目標(biāo)轉(zhuǎn)移裁量性執(zhí)行者制定者由于缺乏專業(yè)知識(shí)及其他不確定因素的影響，只能陳述一般的抽象目標(biāo)，而不能明確具體規(guī)范的目標(biāo)，因此授予執(zhí)行者足夠的裁量權(quán)取發(fā)展本身的目標(biāo)與手段。失敗原因：專業(yè)知識(shí)不足、政策指令不清、陽(yáng)奉陰違、責(zé)任分散官僚企業(yè)家：執(zhí)行者不但規(guī)劃本身的目標(biāo)，而且充分動(dòng)員已獲得政治支持，迫使政策制定者采取他們的目標(biāo)，執(zhí)行者控制了政治過程。失敗原因：除以上原因外，還有政策僭越1.4政策失效規(guī)律與執(zhí)行模型5.4.1政策失效規(guī)律目的：其一，將有關(guān)政策落到實(shí)處；其二，檢驗(yàn)和修正有關(guān)政策；其三，最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，發(fā)揮政策的預(yù)定功能。政策失效的三個(gè)階段（1）早期失效：其原因是傳統(tǒng)習(xí)慣的阻力，使人們對(duì)政策不了解以及政策本身還可能存在不少缺陷。（2）偶然失效：通過執(zhí)行的磨合陣痛后，隨著人們對(duì)政策的理解與認(rèn)同，以及政策本身的自我完善，執(zhí)行過程逐步進(jìn)入正常狀態(tài)。（3）耗損失效：隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升，需要調(diào)整、修改已有政策。1.4.2執(zhí)行模型與影響因素政策問題自身的性質(zhì)政策執(zhí)行所涉及的技術(shù)問題。造成問題的原因的多樣性。目標(biāo)群體的性質(zhì)。政策變革程度。政策本身政策的權(quán)威性。政策的合理性與科學(xué)性。政策的正確性、明確性與具體性。政策的可行性。執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)與幅度。組織機(jī)構(gòu)的命令與服從體系。組織結(jié)構(gòu)的分化與整合。政策環(huán)境的變化社會(huì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境技術(shù)環(huán)境政治環(huán)境文化環(huán)境1.4.3促進(jìn)政策有效執(zhí)行的措施科學(xué)合理的政策設(shè)計(jì)合格的執(zhí)行人員順從的目標(biāo)群體適宜的執(zhí)行環(huán)境正確的溝通協(xié)調(diào)有效的監(jiān)督控制針對(duì)前面所分析的各種因素，為了保證達(dá)到政策目標(biāo)，政策制定者可以在“事前”而不是“事后”采取相應(yīng)的措施盡量清晰的說明政策目標(biāo)和政策的優(yōu)先次序指令明確：應(yīng)當(dāng)給執(zhí)行者發(fā)出盡量清晰的指令目標(biāo)清晰：政策目標(biāo)為行動(dòng)指定方向。當(dāng)需要進(jìn)行自由裁量時(shí)，政策目標(biāo)的明確指導(dǎo)更加重要。優(yōu)先次序明確：政策措施應(yīng)當(dāng)有有力的理論支持理論支持可以是明確的，也可以是隱含的。無(wú)論如何，必須有一種理論支持，避免讓目標(biāo)群體感到政策措施是無(wú)來由的這種理論一般強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系的說明有足夠的資源來支持政策的實(shí)施確定明確的執(zhí)行程序以便執(zhí)行機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行將政策執(zhí)行交給適當(dāng)?shù)男姓C(jī)構(gòu)二、“上有政策與下有對(duì)策”分析政策執(zhí)行的基本原則：原則性與靈活性相統(tǒng)一原則性是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。靈活性是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時(shí)因地制宜，使政策目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。政策總是針對(duì)特定的問題，以時(shí)間和條件為轉(zhuǎn)移。政策具有層次性。任何政策都需要逐步完善。政策變通執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者要堅(jiān)持穩(wěn)定性與可變性、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，根據(jù)不同時(shí)間、不同對(duì)象、不同地點(diǎn)、不同條件、不同需要而變通政策，使執(zhí)行的政策能適應(yīng)實(shí)際情況，取得預(yù)期效果。也被稱為“行政自由裁量”，是一種不變之中求變的藝術(shù)，被稱為“行政權(quán)的核心”。政策變通的形式“求神似，去形似”；“不求神似，只求形似”；“既不求神似，也不求形似”。上有政策下有對(duì)策的表現(xiàn)從實(shí)施的上級(jí)要求看，“政策實(shí)施一刀切”。從實(shí)施的下級(jí)策略看，“上有政策，下有對(duì)策”：替換性執(zhí)行：形似而神不似——翻牌公司。選擇性執(zhí)行：曲解政策、為我所用，如住房商品化——低價(jià)售公房象征性執(zhí)行：軟拖硬抗、拒不執(zhí)行，對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品的地方保護(hù)主義附加性執(zhí)行：土政策。從實(shí)施的橫向關(guān)系看，“各自為政，相互拆臺(tái)”從實(shí)施者的主觀態(tài)度看，還有一些問題：僵化型、滯后型、中梗阻型等“上有政策、下有對(duì)策”的成因中央利益與地方利益間的矛盾：各地向中央爭(zhēng)優(yōu)惠政策、爭(zhēng)投資，爭(zhēng)項(xiàng)目等五花八門的競(jìng)爭(zhēng)，有愈演愈烈之勢(shì)，正在形成中央與地方之間就政治利益和經(jīng)濟(jì)利益討價(jià)還價(jià)的極不正常狀態(tài)。政策本身的缺陷：有些政策缺乏科學(xué)性、不完整、不配套；政策多變，朝令夕改，法無(wú)常規(guī)；政出多門，莫衷一是。執(zhí)行主體的本位主義和地方利益驅(qū)使：是干部階層利益誘發(fā)；地方部門利益驅(qū)使；干部中存在的錯(cuò)誤思想觀念的導(dǎo)向.政策執(zhí)行的監(jiān)控不力：關(guān)注發(fā)文件、做規(guī)定，而較少關(guān)心這些政策的執(zhí)行情況和步完善；檢查形式主義嚴(yán)重；令不行、禁不止。“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理制度上合理劃分中央和地方事權(quán)的問題。在決策問題上，應(yīng)明確宏觀決策中央獨(dú)統(tǒng)，微觀決策地方自主。完善政策設(shè)計(jì)，建立科學(xué)合理的政策體系。擺正局部和全局的關(guān)系，樹立“全國(guó)一盤棋”思想。加強(qiáng)監(jiān)督，從嚴(yán)治政。三、政策評(píng)估與終結(jié)政策評(píng)估的含義政策評(píng)估的意義政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)公共政策調(diào)整3.1政策評(píng)估的含義政策評(píng)估的種類：政策評(píng)估是針對(duì)政策方案進(jìn)行的評(píng)估（預(yù)評(píng)估）。政策評(píng)估是對(duì)政策全過程的評(píng)估。政策評(píng)估是針對(duì)政策效果進(jìn)行的評(píng)估（后評(píng)估）。政策評(píng)估：是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決策變化、政策改造和制定新政策的依據(jù)。3.2政策評(píng)估的意義政策評(píng)估是檢驗(yàn)政策的效果、效率和公平性的基本途徑；政策評(píng)估是決定政策去向的重要依據(jù)；政策評(píng)估是合理政策配置資源的有效手段；政策評(píng)估是公共決策科學(xué)化、民主化的必由之路。3.3政策效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容

效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性、適當(dāng)性影響政策效果評(píng)價(jià)的因素

（1）價(jià)值因素（2）政策目標(biāo)的不確定性（3）政策效果的多樣性（4）政策評(píng)價(jià)資源的有限性（5）很多政策效果是認(rèn)識(shí)、態(tài)度和心理等主觀層面的問題，不容易量化和設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。3.4政策評(píng)估的類型根據(jù)評(píng)估的主體不同，將政策評(píng)估的類型劃分為三大類：行政性評(píng)估司法性評(píng)估政治性評(píng)估其他評(píng)估（如研究性評(píng)估）行政性評(píng)估由政府內(nèi)部的有關(guān)部門和人員承擔(dān)的，如金融、法制、有關(guān)部門的政治觀察家，偶爾是由僅做評(píng)估的專家機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。私人顧問也會(huì)被雇來從事政府內(nèi)部的評(píng)估。評(píng)估主要涉及政府的有關(guān)政策是不是有效的，是不是值得的，是不是合乎民主和自由的原則。它具體包括以下5種評(píng)估：

投入努力評(píng)估：個(gè)人的、官方的、通訊的、運(yùn)輸?shù)牡鹊?，均以金錢花費(fèi)來計(jì)量。產(chǎn)出表現(xiàn)評(píng)估：如醫(yī)院病床數(shù)、學(xué)校數(shù)量、病人就診數(shù)和受教育學(xué)生數(shù)等執(zhí)行適當(dāng)性評(píng)估：主要與政策的目標(biāo)相對(duì)照，看看政策是不是需要維持、調(diào)整或終止。效率或效能評(píng)估：同樣的產(chǎn)出量是否能以更小的成本和投入來實(shí)現(xiàn)。過程評(píng)估：評(píng)估組織運(yùn)作的規(guī)則和程序是否適當(dāng)。司法性評(píng)估該種評(píng)估通常由司法機(jī)關(guān)來做。如政府的有關(guān)政策行動(dòng)是否合乎憲法是否合乎有關(guān)法律或行政行為、程序標(biāo)準(zhǔn)。并不涉及預(yù)算、優(yōu)先權(quán)、效率、支出等問題，而涉及政府執(zhí)行政策中的方式方法的合法性問題。政治性評(píng)估由對(duì)政治感興趣的任何人進(jìn)行的政策評(píng)估。不像前兩種評(píng)估，這種評(píng)估既不是制度化的，也不必是技術(shù)復(fù)雜的。事實(shí)上，其中有一些評(píng)估是有偏見的，是片面的。但其意義仍然十分重大。其目標(biāo)不僅在于改進(jìn)政府的政策，而且更重要的是支持它或反對(duì)它。選舉型投票和公決型投票就是對(duì)政府政策的一種重要評(píng)估形式。其中選舉型投票是最常見的評(píng)估形式。更常見的形式則由相關(guān)的政治亞系統(tǒng)進(jìn)行的評(píng)估和咨詢。如公眾聽證會(huì)式的行政論壇、特別的咨詢委員會(huì)。評(píng)估的方法過程評(píng)估：著眼于純過程和方法性評(píng)估，而不問其他問題。質(zhì)量保證評(píng)估：評(píng)估公眾對(duì)某項(xiàng)政策服務(wù)的滿意度。往往采取不間斷的測(cè)評(píng)、調(diào)查、訪談等方法。變化測(cè)度評(píng)估和效果評(píng)估：往往運(yùn)用前后對(duì)比法、試驗(yàn)對(duì)照法等數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析手段來進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果評(píng)估：成本效益分析、實(shí)證研究等。3.5政策評(píng)估的障礙當(dāng)前政策評(píng)