第六講 政策執(zhí)行及評估

第6講政策執(zhí)行與評估課程資料請勿外傳1、政策執(zhí)行分析2、“上有政策、下有對策”分析3、政策的評估4、政策終結1政策執(zhí)行1.1政策執(zhí)行的重要性為什么要分析公共政策的執(zhí)行？早期：只要提出問題、擬定和優(yōu)選方案，政策分析就可以完成但是，人們發(fā)現(xiàn)，很多已經(jīng)制定的政策不能被很好地執(zhí)行，即不能達到預期目標政策執(zhí)行是指政策制定后由有關組織機構運用各種政策資源和手段，以最有效地實現(xiàn)其預定目標的過程。1.2政策執(zhí)行者行政機構（AdministrativeAgency）粗略地講，公共政策是由行政機構來執(zhí)行的行政機構并非機械地執(zhí)行政策，它們在自己的管轄權限內對政策的具體執(zhí)行有相當多地自由裁量權。謹慎的原因：（1）政策內容往往是比較寬泛的；（2）政策內容也不可能足夠詳細：問題的復雜性、成本（時間成本或者金錢成本）、興趣和愿望立法者傳統(tǒng)上，二分法——政策制定（立法者）、政策執(zhí)行（行政機構），但是——行政機構也會或多或少地參與政策的制定：如為了執(zhí)行政策，它們可以制定一些規(guī)章制度。此時，它們實際上是在制定政策；立法者也會或多或少地參與政策執(zhí)行：比如，將政策條文制定得越來越詳細，從而部分地剝奪行政機構的自由裁量權司法機構政策制定：參與法律的制定政策制定和執(zhí)行：對法律的司法解釋政策執(zhí)行：當法律的執(zhí)行需要進入司法程序時……利益集團利益集團參與政策執(zhí)行的機會主要來自于行政機構的自由裁量權力。由于行政機構在一定范圍內具有自由處置的權力，而利益集團又有許多機會對行政機構施加影響，所以利益集團就有機會影響政策的實施。信息不對稱的作用：利益集團非常了解其自身利益之所在，但是，政策制定者卻未必了解政策所要面對的具體情況其它組織與利益集團一樣對行政機構施加影響幫助行政機構執(zhí)行政策1.3政策執(zhí)行的分析途徑

1.3.1自上而下（top-down）的途徑

該途徑假定政策是由上層領導規(guī)劃或制定，然后被具體化為各種指示，由下層官員執(zhí)行。上級對下級具有政策執(zhí)行指揮監(jiān)督的責任領導對下屬采取監(jiān)管的態(tài)度，以達成目標據(jù)此，政策執(zhí)行過程被看作是一種指揮鏈條，政治領導人形成政策偏好，這種偏好隨行政層次的降低而不斷被具體化，為下層所執(zhí)行。特點從中央政策制定者的角度看問題。價值觀上秉承政治——行政二分理念。知識基礎是韋伯的理性官僚制。解決政策執(zhí)行問題的出路在于組織的管理、控制與政府組織間的協(xié)調與合作。優(yōu)點：為執(zhí)行研究提供了清晰的路線缺陷：該方法要求政策目標是明確的——但是實際上，許多時候政策目標是模糊的；該方法過于關注政策制定者和處于上層的執(zhí)行者，但是對于政策的執(zhí)行來說，政策制定者所發(fā)揮的作用或許沒有下層的政策執(zhí)行者大。改進政策執(zhí)行的努力方向對領導的執(zhí)行建議：政策性質不應該模棱兩可；執(zhí)行結果的連接網(wǎng)絡應維持在最低數(shù)量；避免外在的干涉；嚴密控制執(zhí)行單位和人員實際情況是：政策目標多元且沖突，難以界定清楚；執(zhí)行單位多元又分歧，組織間的溝通與協(xié)調非常困難執(zhí)行人員的認知、利益差別過大，難以管制1.3.2自下而上（bottom-up）的途徑與“自上而下”途徑相反。執(zhí)行方式是授權給下級單位或下級充分的參與，而上級僅僅處于輔導的立場。途徑以組織中的個人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發(fā)點，政策鏈條中的較低及最低層次被當作政策執(zhí)行的基礎；它強調政策或項目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧。政策的執(zhí)行不在上級，而在下級的行政官僚，應給予他們較多的自由裁量權，能夠應對事情的發(fā)展，而非僵化的被動；與自上而下研究取向的不同不再嚴格地劃分政策制定與政策的執(zhí)行承認下層官員和社會其它群體在政策制定和政策執(zhí)行中所發(fā)揮的重要作用。尤其下層行政機構的自由裁量權利特點強調組織的過程與產出，而非政策的初衷；共同行動的復雜性，而非單一機構的行動結果；基層的裁量權，而非層級式的命令指揮；聯(lián)盟與討價還價的活動，而非“一條鞭法”式的功能監(jiān)管。1.3.3政策制定與執(zhí)行的權力網(wǎng)絡依據(jù)政策制定與執(zhí)行之間權力的互動，可以有五種類型：傳統(tǒng)管制：制定者不但詳細規(guī)劃政策目標，而且樹立層級節(jié)制的命令指揮系統(tǒng)，確保目標的履行；執(zhí)行者如同被指派的技術人員，非但支持政策目標，而且具備完成目標的技術能力。失敗原因：缺乏必要的技術知識指導性授權：制定者雖然制定詳細政策目標，但留給執(zhí)行者部分的裁量權，以決定達成目標的手段。失敗原因缺乏足夠的專業(yè)技能不同執(zhí)行者之間的分歧政策指令不明確，曲解政策原意討價還價：制定者雖然努力地規(guī)范目標，但是這些目標有時并非為執(zhí)行者所同意，因此二者會就目標或手段的運用進行協(xié)商。失敗原因：執(zhí)行者對政策目標陽奉陰違目標轉移裁量性執(zhí)行者制定者由于缺乏專業(yè)知識及其他不確定因素的影響，只能陳述一般的抽象目標，而不能明確具體規(guī)范的目標，因此授予執(zhí)行者足夠的裁量權取發(fā)展本身的目標與手段。失敗原因：專業(yè)知識不足、政策指令不清、陽奉陰違、責任分散官僚企業(yè)家：執(zhí)行者不但規(guī)劃本身的目標，而且充分動員已獲得政治支持，迫使政策制定者采取他們的目標，執(zhí)行者控制了政治過程。失敗原因：除以上原因外，還有政策僭越1.4政策失效規(guī)律與執(zhí)行模型5.4.1政策失效規(guī)律目的：其一，將有關政策落到實處；其二，檢驗和修正有關政策；其三，最大限度地實現(xiàn)政策目標，發(fā)揮政策的預定功能。政策失效的三個階段（1）早期失效：其原因是傳統(tǒng)習慣的阻力，使人們對政策不了解以及政策本身還可能存在不少缺陷。（2）偶然失效：通過執(zhí)行的磨合陣痛后，隨著人們對政策的理解與認同，以及政策本身的自我完善，執(zhí)行過程逐步進入正常狀態(tài)。（3）耗損失效：隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升，需要調整、修改已有政策。1.4.2執(zhí)行模型與影響因素政策問題自身的性質政策執(zhí)行所涉及的技術問題。造成問題的原因的多樣性。目標群體的性質。政策變革程度。政策本身政策的權威性。政策的合理性與科學性。政策的正確性、明確性與具體性。政策的可行性。執(zhí)行機構組織機構的層級與幅度。組織機構的命令與服從體系。組織結構的分化與整合。政策環(huán)境的變化社會環(huán)境經(jīng)濟環(huán)境技術環(huán)境政治環(huán)境文化環(huán)境1.4.3促進政策有效執(zhí)行的措施科學合理的政策設計合格的執(zhí)行人員順從的目標群體適宜的執(zhí)行環(huán)境正確的溝通協(xié)調有效的監(jiān)督控制針對前面所分析的各種因素，為了保證達到政策目標，政策制定者可以在“事前”而不是“事后”采取相應的措施盡量清晰的說明政策目標和政策的優(yōu)先次序指令明確：應當給執(zhí)行者發(fā)出盡量清晰的指令目標清晰：政策目標為行動指定方向。當需要進行自由裁量時，政策目標的明確指導更加重要。優(yōu)先次序明確：政策措施應當有有力的理論支持理論支持可以是明確的，也可以是隱含的。無論如何，必須有一種理論支持，避免讓目標群體感到政策措施是無來由的這種理論一般強調因果關系的說明有足夠的資源來支持政策的實施確定明確的執(zhí)行程序以便執(zhí)行機構遵照執(zhí)行將政策執(zhí)行交給適當?shù)男姓C構二、“上有政策與下有對策”分析政策執(zhí)行的基本原則：原則性與靈活性相統(tǒng)一原則性是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實質，保證政策的統(tǒng)一性、嚴肅性和權威性，嚴格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實現(xiàn)政策目標。靈活性是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時因地制宜，使政策目標得到真正實現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。政策總是針對特定的問題，以時間和條件為轉移。政策具有層次性。任何政策都需要逐步完善。政策變通執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者要堅持穩(wěn)定性與可變性、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，根據(jù)不同時間、不同對象、不同地點、不同條件、不同需要而變通政策，使執(zhí)行的政策能適應實際情況，取得預期效果。也被稱為“行政自由裁量”，是一種不變之中求變的藝術，被稱為“行政權的核心”。政策變通的形式“求神似，去形似”；“不求神似，只求形似”；“既不求神似，也不求形似”。上有政策下有對策的表現(xiàn)從實施的上級要求看，“政策實施一刀切”。從實施的下級策略看，“上有政策，下有對策”：替換性執(zhí)行：形似而神不似——翻牌公司。選擇性執(zhí)行：曲解政策、為我所用，如住房商品化——低價售公房象征性執(zhí)行：軟拖硬抗、拒不執(zhí)行，對假冒偽劣產品的地方保護主義附加性執(zhí)行：土政策。從實施的橫向關系看，“各自為政，相互拆臺”從實施者的主觀態(tài)度看，還有一些問題：僵化型、滯后型、中梗阻型等“上有政策、下有對策”的成因中央利益與地方利益間的矛盾：各地向中央爭優(yōu)惠政策、爭投資，爭項目等五花八門的競爭，有愈演愈烈之勢，正在形成中央與地方之間就政治利益和經(jīng)濟利益討價還價的極不正常狀態(tài)。政策本身的缺陷：有些政策缺乏科學性、不完整、不配套；政策多變，朝令夕改，法無常規(guī)；政出多門，莫衷一是。執(zhí)行主體的本位主義和地方利益驅使：是干部階層利益誘發(fā)；地方部門利益驅使；干部中存在的錯誤思想觀念的導向.政策執(zhí)行的監(jiān)控不力：關注發(fā)文件、做規(guī)定，而較少關心這些政策的執(zhí)行情況和步完善；檢查形式主義嚴重；令不行、禁不止?！吧嫌姓?、下有對策”現(xiàn)象的治理制度上合理劃分中央和地方事權的問題。在決策問題上，應明確宏觀決策中央獨統(tǒng)，微觀決策地方自主。完善政策設計，建立科學合理的政策體系。擺正局部和全局的關系，樹立“全國一盤棋”思想。加強監(jiān)督，從嚴治政。三、政策評估與終結政策評估的含義政策評估的意義政策評價標準公共政策調整3.1政策評估的含義政策評估的種類：政策評估是針對政策方案進行的評估（預評估）。政策評估是對政策全過程的評估。政策評估是針對政策效果進行的評估（后評估）。政策評估：是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決策變化、政策改造和制定新政策的依據(jù)。3.2政策評估的意義政策評估是檢驗政策的效果、效率和公平性的基本途徑；政策評估是決定政策去向的重要依據(jù)；政策評估是合理政策配置資源的有效手段；政策評估是公共決策科學化、民主化的必由之路。3.3政策效果評價標準政策評價標準的基本內容

效果、效率、充足性、公平性、回應性、適當性影響政策效果評價的因素

（1）價值因素（2）政策目標的不確定性（3）政策效果的多樣性（4）政策評價資源的有限性（5）很多政策效果是認識、態(tài)度和心理等主觀層面的問題，不容易量化和設定評估標準。3.4政策評估的類型根據(jù)評估的主體不同，將政策評估的類型劃分為三大類：行政性評估司法性評估政治性評估其他評估（如研究性評估）行政性評估由政府內部的有關部門和人員承擔的，如金融、法制、有關部門的政治觀察家，偶爾是由僅做評估的專家機構來進行。私人顧問也會被雇來從事政府內部的評估。評估主要涉及政府的有關政策是不是有效的，是不是值得的，是不是合乎民主和自由的原則。它具體包括以下5種評估：

投入努力評估：個人的、官方的、通訊的、運輸?shù)牡鹊?，均以金錢花費來計量。產出表現(xiàn)評估：如醫(yī)院病床數(shù)、學校數(shù)量、病人就診數(shù)和受教育學生數(shù)等執(zhí)行適當性評估：主要與政策的目標相對照，看看政策是不是需要維持、調整或終止。效率或效能評估：同樣的產出量是否能以更小的成本和投入來實現(xiàn)。過程評估：評估組織運作的規(guī)則和程序是否適當。司法性評估該種評估通常由司法機關來做。如政府的有關政策行動是否合乎憲法是否合乎有關法律或行政行為、程序標準。并不涉及預算、優(yōu)先權、效率、支出等問題，而涉及政府執(zhí)行政策中的方式方法的合法性問題。政治性評估由對政治感興趣的任何人進行的政策評估。不像前兩種評估，這種評估既不是制度化的，也不必是技術復雜的。事實上，其中有一些評估是有偏見的，是片面的。但其意義仍然十分重大。其目標不僅在于改進政府的政策，而且更重要的是支持它或反對它。選舉型投票和公決型投票就是對政府政策的一種重要評估形式。其中選舉型投票是最常見的評估形式。更常見的形式則由相關的政治亞系統(tǒng)進行的評估和咨詢。如公眾聽證會式的行政論壇、特別的咨詢委員會。評估的方法過程評估：著眼于純過程和方法性評估，而不問其他問題。質量保證評估：評估公眾對某項政策服務的滿意度。往往采取不間斷的測評、調查、訪談等方法。變化測度評估和效果評估：往往運用前后對比法、試驗對照法等數(shù)理統(tǒng)計分析手段來進行評估。結果評估：成本效益分析、實證研究等。3.5政策評估的障礙當前政策評