公共管理-第二講

緒論1、什么是公共管理？它有哪些構(gòu)成要素？它與私部門(mén)管理有何不同？2、公共管理在什么背景下誕生？它與傳統(tǒng)的行政管理有何不同？3、什么是公共管理學(xué)？它的研究途徑與方法有哪些？4、公共管理學(xué)對(duì)中國(guó)發(fā)展價(jià)值如何？第二講公共管理學(xué)基礎(chǔ)公共管理理論基礎(chǔ)公共管理學(xué)從哪兒來(lái)？管什么？怎樣管？管得怎樣？如何改進(jìn)？誰(shuí)來(lái)管？公共管理的構(gòu)成要素如何管管？公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域政府應(yīng)做什么、怎樣做？非營(yíng)利組織應(yīng)做什么、怎樣做？誰(shuí)來(lái)提供公共物品？公共管理有哪些新理念？公共部門(mén)應(yīng)怎樣進(jìn)行管理？公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展一、公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論是什么？二、作為一門(mén)學(xué)科，公共管理學(xué)經(jīng)歷了哪些發(fā)展歷程？三、新公共管理的思潮及其在各國(guó)的實(shí)踐如何？（一）管理理論1、古典學(xué)派理論（1）泰勒的科學(xué)管理理論（2）法約爾的一般管理理論（3）韋伯的官僚理論2、行為學(xué)派理論（1）梅奧的人際關(guān)系學(xué)說(shuō)（2）馬斯洛的需要層次理論（3）麥格雷戈的X理論和Y理論（4）赫茲伯格的雙因素理論一、公共管理學(xué)的理論淵源3、決策學(xué)派

西蒙：管理就是決策。決策者在決策中的理性是有限的，因而主張以“滿意”目標(biāo)來(lái)取代決策模式的“最佳”目標(biāo)。

林德布洛姆：漸進(jìn)式?jīng)Q策，政策不能大起大落。4、系統(tǒng)學(xué)派理論

巴納德：組織是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，組織向個(gè)人提供刺激，促使個(gè)人作出回報(bào)，從而使組織與其之間維持一種均衡，組織的管理在于維持這種均衡。

系統(tǒng)學(xué)派的分支：生態(tài)理論和權(quán)變理論。

生態(tài)理論：國(guó)情影響并塑造該國(guó)的行政，行政又會(huì)影響該社會(huì)的變遷和發(fā)展。

權(quán)變理論：不存在一種對(duì)所有管理者都適用的一般模式，管理是因事、因人、因條件而變化。5、新管理主義理論（1）企業(yè)再造理論：變革，徹底改造業(yè)務(wù)流程，根據(jù)新要求重新組裝，通過(guò)扁平化的、富有彈性的新型組織，進(jìn)行新的業(yè)務(wù)流程。（2）虛擬企業(yè)：把不同區(qū)域的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒(méi)有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式。（3）學(xué)習(xí)型組織：一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。（二）當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論1、布坎南的公共選擇理論人類(lèi)社會(huì)有兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)。

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)：消費(fèi)者與廠商。

政治市場(chǎng)：選民、利益集團(tuán)與政治家、官員。2、政府失敗理論

政府干預(yù)應(yīng)有一個(gè)“度”。（1）公共決策失效（2）政府工作機(jī)構(gòu)的低效率（3）政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張（4）政府的尋租活動(dòng)

有限制就有租金，因而就有尋租。3、代理理論和交易費(fèi)用理論（1）委托-代理理論（2）交易費(fèi)用理論

關(guān)注的焦點(diǎn)是如何降低交易費(fèi)用。（一）傳統(tǒng)行政時(shí)期（1887-20世紀(jì)70年代末）1、傳統(tǒng)的公共行政（1887-1960）

政治與行政二分法，然而受羅斯福新政和第二次世界大戰(zhàn)的影響，加上行政權(quán)力的擴(kuò)張以及行政國(guó)家的出現(xiàn)，原本只負(fù)責(zé)國(guó)家意志執(zhí)行之責(zé)的政府機(jī)構(gòu)，擁有了越來(lái)越多的部門(mén)立法和國(guó)家政策的制定權(quán)以及對(duì)議會(huì)立法的影響權(quán)。2、新公共行政時(shí)期（1960-1980）

摒棄政治與行政二分論，更多關(guān)注社會(huì)公平和有關(guān)的價(jià)值問(wèn)題。二、公共管理學(xué)的發(fā)展歷程（二）公共管理時(shí)期（1980起）著力解決三個(gè)方面問(wèn)題：1、重新調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來(lái)管的事情，力爭(zhēng)管得少一些，但要管得好一些；2、盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；3、改革政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門(mén)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高政府部門(mén)的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。新公共管理的核心思想：把私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門(mén)和公共服務(wù)之中。（一）一些國(guó)家的新公共管理實(shí)踐1、英國(guó)新右派的政府改革

撒切爾（1979）：強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利和選擇的價(jià)值，鼓吹建立新自由主義的政體，力主“小而美的政府”。

出賣(mài)國(guó)有企業(yè)，對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制，民眾可以在市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共部門(mén)或私人部門(mén)來(lái)提供公共服務(wù)。三、新公共管理2、美國(guó)的新治理

里根：1980年在底特律的總統(tǒng)提名演說(shuō)中提出了行政組織改革的基本目標(biāo)是建立“小政府”，內(nèi)容包含大量削減稅收，降低企業(yè)所得稅；大力降低行政開(kāi)支，特別是非國(guó)防開(kāi)支；取消政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制條例，放松對(duì)企業(yè)的限制。1981年他在總統(tǒng)就職演說(shuō)中提出限制聯(lián)邦政府的規(guī)模和職能。在1982年的國(guó)情咨文中，他指出聯(lián)邦政府無(wú)所不在、到處插手、難以管理、效率低下、費(fèi)用浩大，主張用10年左右的時(shí)間，逐步還權(quán)于州，減少聯(lián)邦政府的職責(zé)和機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地方政府的權(quán)力。里根在他任期內(nèi)的1988年實(shí)施了被稱(chēng)為“改革1988”的一攬子改善行政管理計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃包括改革財(cái)務(wù)管理、簡(jiǎn)化手續(xù)、擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)等?？肆诸D：1993年就任總統(tǒng)的克林頓繼續(xù)為縮小政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能努力。同年9月，克林頓在白宮，宣布了一項(xiàng)“裁員、節(jié)支、高效”的政府機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃，要求在5年內(nèi)精簡(jiǎn)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)人員25.2萬(wàn)人，相當(dāng)于現(xiàn)有210萬(wàn)聯(lián)邦政府雇員的12%；關(guān)閉某些行政部門(mén)設(shè)在地方的機(jī)構(gòu)，合并職能重疊的機(jī)構(gòu)；3年內(nèi)重新制定政府各種規(guī)章制度，并將其減少50%；精簡(jiǎn)辦事程序，把政府財(cái)政預(yù)算由每年制定和審議一次改為兩年一次。克林頓在政府的經(jīng)濟(jì)職能方面，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展，認(rèn)為私營(yíng)部門(mén)必須保持其主動(dòng)性?？v觀這兩位總統(tǒng)的施政思路，它們確實(shí)與過(guò)去的行政管理典范不同，處處顯示出新公共管理的特征，因而被稱(chēng)為“新治理”或“企業(yè)型管理典范”。特征：（1）強(qiáng)調(diào)與非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門(mén)合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)；（2）鼓勵(lì)民間部門(mén)參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的分權(quán)化；（3）強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績(jī)效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率；（4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、市場(chǎng)機(jī)制、信息技術(shù)等新的管理方法。3、其他西方國(guó)家（1）澳大利亞和新西蘭

70年代前，政府管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門(mén)提供一切公共服務(wù)（即福利國(guó)家），之后進(jìn)行了大刀闊斧的公共行政改革，改革涉及所有公共部門(mén)以及公共部門(mén)的的組織、過(guò)程、角色和文化等方面，改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。（2）德國(guó)“給國(guó)家減肥”（瘦身），削減公務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共管理結(jié)構(gòu)等。（3）波蘭、匈牙利、捷克等國(guó)這些國(guó)家采取了一系列措施實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，先實(shí)現(xiàn)小私有化，然后實(shí)行大私有化，減少?lài)?guó)家干預(yù)。4、俄羅斯

20世紀(jì)90年代，俄羅斯采取了激進(jìn)的改革方案，以期在短時(shí)間內(nèi)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)快速達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。改革主要分兩步：第一步，1991年11月28日在俄羅斯第五次人民代表大會(huì)上提出了一項(xiàng)內(nèi)容廣泛的加快向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的改革方案，并由大會(huì)通過(guò)。按這一方案，1992年1月1日起對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行私有化，并實(shí)行強(qiáng)硬的稅收政策。

第二步，1992年6月30日提出了一項(xiàng)為期三年的加深經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃。主要包括六方面內(nèi)容：一是放寬對(duì)經(jīng)濟(jì)的限制，取消對(duì)價(jià)格、經(jīng)營(yíng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政管理限制，用發(fā)展貿(mào)易取代過(guò)去的官僚分配制度；二是穩(wěn)定財(cái)政和貨幣體制；三是私有化；四是經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)改革；五是創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；六是實(shí)行積極的社會(huì)政策，使有勞動(dòng)能力的居民適應(yīng)新的條件。

俄羅斯改革的效果并不很理想，出現(xiàn)：一是物價(jià)上漲過(guò)快，企業(yè)生產(chǎn)率低下；二是運(yùn)行機(jī)制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整未收到預(yù)期成效，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡并不順利；三是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化。5、日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

這些國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是從20世紀(jì)50-60年代發(fā)展起來(lái)的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建立和維護(hù)中，這些國(guó)家和地區(qū)的最顯著特點(diǎn)是政府干預(yù)的力度較大，政府在財(cái)政、金融、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、計(jì)劃以及社會(huì)資本投入、技術(shù)開(kāi)發(fā)、人才培養(yǎng)等方面的調(diào)控作用突出，具有官民一體、政企一家的特色。

6、中國(guó)中國(guó)政府的行政改革與西方政府的行政改革類(lèi)似之處，如政府職能的市場(chǎng)化、把市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門(mén)、政府程序計(jì)算機(jī)化等。然而，中國(guó)政府的行政改革更多集中于以下四個(gè)主題：一是從計(jì)劃政府走向市場(chǎng)政府；二是從人治政府走向法治政府；三是從專(zhuān)政政府走向民主政府；四是從單中心政治統(tǒng)治走向多中心自主治理。

（二）各國(guó)新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)

1、改革的內(nèi)容大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。減輕政府財(cái)政，逐漸擺脫社會(huì)對(duì)政府的過(guò)分依賴(lài)；

2、引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門(mén)的管理技能；

3、進(jìn)一步界定了決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。

4、實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”；

5、政府只有定位在“掌舵”而不是“劃槳”才能真正做到精簡(jiǎn)政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾。（三）當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向

1、更多的市場(chǎng)、更小而有效的政府；

2、放松管制，公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制；

3、利用信息技術(shù)改革原有的工作程序、組織結(jié)構(gòu)等；

4、強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門(mén)自主權(quán)的改革，形成了一股“執(zhí)行局自主化”的改革潮流，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。（四）對(duì)新公共管理的評(píng)析1、新公共管理的時(shí)代特征（1）新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理的時(shí)代要求回應(yīng)的產(chǎn)物；（2）新公共管理體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局；（3）新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。2、新公共管理的“解題”特色（1）廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管