PPP政策理論與操作實務(wù)(徐亨璽)1

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2015年10月PPP政策理論與操作實務(wù)目錄PPP模式理論及操作流程一二PPP項目運作案例詳解至2013年6月債務(wù)審計結(jié)果政府投融資體系地方債PPP其它工具投融資結(jié)構(gòu)一般債券專項債券背景-政策演進2013年中央經(jīng)濟工作會議，提出2014年經(jīng)濟工作六大任務(wù)

著力防控債務(wù)風(fēng)險。要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險各項工作。加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》（國發(fā)18號文），剝離融資平臺公司的政府融資職能。8月31日全國人大常委會審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。10月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文），全面部署加強地方政府性債務(wù)管理。10月8日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號文），根據(jù)新修訂的預(yù)算法部署深化預(yù)算管理制度改革的具體措施。10月中旬，財政部印發(fā)《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》下發(fā)各地，啟動存量債務(wù)清理的工作。10月23日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，財預(yù)351號文，規(guī)范存量債務(wù)的清理甄別工作。背景2015年，財政部《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》2015年，財政部《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》的通知2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國發(fā)40號文）2015年政府工作報告：打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”2015年，國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)改委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）背景PPP政策演進2000年，建設(shè)部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》2004年，建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》2005年，建設(shè)部《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》2005年，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，即舊非公36條2010年，國務(wù)院《鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》2013年，國務(wù)院《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》2014年，財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金76號）2014年，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金113號）、發(fā)改委《政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》PPP政策演進2014年，國務(wù)院《政府采購法實施條例》2014年，財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》2014年，財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》2015年，財政部、住建部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》2015年，發(fā)改委、國開行《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》2015年，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》2015年，財政部、交通運輸部《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》2015年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》PPP法律框架《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國港口法》PPP的內(nèi)涵——定義財政部：政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。政府機構(gòu)監(jiān)管特許經(jīng)營項目民營機構(gòu)投資特許經(jīng)營權(quán)授予運營管理PPP的內(nèi)涵——PPP的類型政府與市場之間的關(guān)系可以被視作一個連續(xù)統(tǒng)一體，傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供構(gòu)成一極，純粹的私營活動構(gòu)成另一極，PPP涵蓋了兩極之間的點，每個點都代表著不同的公私部門之間的組合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT傳統(tǒng)采購?fù)耆接谢疧&MPPP模式譜系PPP的四大特征1、公私合作

合作并形成伙伴關(guān)系，并存在一個共同的目標(biāo)。企業(yè)是以此目標(biāo)實現(xiàn)自身利益的追求，而政府部門則是以此目標(biāo)實現(xiàn)公共福利和利益的追求2、利益共享

政府不以分享利潤（分紅）為唯一目的，還需要對企業(yè)可能的高額利潤進行控制，即不允許企業(yè)在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤（利益的可調(diào)節(jié)性）。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業(yè)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報（利益的可調(diào)節(jié)性）3、提高效率PPP適合的項目包括道路、港口、機場、監(jiān)獄、水處理、垃圾處理、污水處理、政府辦公樓等；最難的是空中管制、研發(fā)、國防、監(jiān)獄核心服務(wù)，介于兩者之間的是鐵路、地鐵、教育、養(yǎng)老院、醫(yī)院等。不是所有的項目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求。對于項目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風(fēng)險的項目，不應(yīng)采用PPP模式--物有所值評價PPP的四大特征4、風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險。強調(diào)帶來“一加一大于二”的機制效應(yīng)PPP模式的設(shè)計就是以合理的代價將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給多方風(fēng)險的合理分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵一個成功的PPP項目應(yīng)是沒有任何一方單獨承擔(dān)起全部項目的風(fēng)險責(zé)任PPP的四大特征4、風(fēng)險分擔(dān)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給：最有能力承擔(dān)它的一方（最能評估/控制風(fēng)險的那一方）與風(fēng)險相關(guān)的費用最低的一方風(fēng)險中最能獲益的一方風(fēng)險也可能共同承擔(dān)PPP的四大特征PPP回報機制

項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、政府缺口補助和政府付費，由項目自身經(jīng)營屬性所決定。項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目：

燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。PPP適用范圍國外的PPP——應(yīng)用領(lǐng)域在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施到社會基礎(chǔ)設(shè)施，從項目業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應(yīng)用在不斷擴展。道路高速公路橋梁港口鐵路職業(yè)培訓(xùn)金融制度研發(fā)促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓出口援助醫(yī)院學(xué)校供水住房排水社會保障社區(qū)服務(wù)環(huán)保機構(gòu)經(jīng)濟社會硬軟機場電信電力兒童保健監(jiān)獄敬老院經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施向工商業(yè)界提供關(guān)鍵的中間業(yè)務(wù)，其主要功能在于提高生產(chǎn)率，推動自主嘗新社會基礎(chǔ)設(shè)施向居民提供基礎(chǔ)服務(wù)，其主要作用是改善他們的生活質(zhì)量及福利，特別面向那些資源貧乏的人群國外的PPP——應(yīng)用領(lǐng)域截至2012年3月，英國PFI有716個項目，總投資547億英鎊。國外的PPP——實施效果英國、丹麥等國家一些定量研究結(jié)果表明，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施采購形式中工期拖延、成本超支現(xiàn)象時有發(fā)生。中國尚無這方面研究成果，但估計情況肯定是更糟糕。而PPP項目在控制工期和成本方面成效顯著。

PFI項目和傳統(tǒng)項目的施工完成情況PPP操作流程（1）5大步驟19個程序步驟一步驟二步驟三PPP操作流程（2）步驟四步驟五項目發(fā)起PPP項目識別項目發(fā)起

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。(1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。目前各地政府均探索建立項目收集與推介機制。(2)社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。項目發(fā)起PPP項目識別項目篩選

政府和社會資本合作中心（目前主要以財政部門為主）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。

對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按政府和社會資本合作中心（財政部門）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用PPP模式。

項目發(fā)起PPP項目識別物有所值評價

政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。

物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。根據(jù)財政部PPP操作指南（財金〔2014〕113號），政府和社會資本合作中心應(yīng)對PPP項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

定性評價通常在“項目識別”階段進行，定量評價可綜合運用于“項目識別、準(zhǔn)備和采購”階段。通常由政府與社會資本合作中心或其委托的行業(yè)主管部門或第三方專業(yè)機構(gòu)組織展開評價。物有所值定性評價

政府采購是為了實現(xiàn)政府職能、滿足社會公共利益，在選擇項目采購模式時不僅要考慮采購的效率問題，還需考慮采購的社會效益問題。定性分析即能恰當(dāng)?shù)目疾祉椖繜o法具體量化的社會效益。

定性分析通過問卷調(diào)查和專家咨詢的方式進行，側(cè)重于考察定量分析中未考慮的一些重要因素，如產(chǎn)出規(guī)范和創(chuàng)新、資產(chǎn)使用效率、市場競爭力，可以恰當(dāng)?shù)目疾祉椖繜o法具體量化的社會效益。同時，定性分析也可以用于考察項目的潛在發(fā)展能力、可能實現(xiàn)的期望值以及項目的可完成能力。定性分析可采取建立定性評價指標(biāo)體系的方法進行操作。

PPP項目識別PPP項目識別

物有所值定量評價定量分析目前在我國還沒有成熟的框架體系，借鑒英國、澳大利亞等項目經(jīng)驗豐富國家的VFM指南思想，VFM效果的評價方法可以表示PPP方式下的全壽命期財政支出（LifeCycleCost，簡稱“LCC”）凈現(xiàn)值（用LCCppp表示）與傳統(tǒng)采購方式下的財政支出凈現(xiàn)值（用LCCpsc傳統(tǒng)表示）相比的降低值或降低率。PSC是假設(shè)項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，再把政府和企業(yè)運作項目的區(qū)別和風(fēng)險綜合考慮進去的全項目生命周期現(xiàn)金流的凈現(xiàn)值。

PPP項目識別

PSC的計算

PSC是公共部門通過模擬政府運營項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流入、流出情況，使用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率計算出來的凈現(xiàn)值（NPV），其由四部分組成，分別是初始PSC、競爭中立調(diào)整、自留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

初始PSC代表了政府生產(chǎn)和交付項目的基本成本，包括項目的設(shè)計、建設(shè)、運營維護和其他一切相關(guān)費用,及相應(yīng)的收入。通常，初始PSC可分為三部分：直接成本、間接成本（包括融資成本）和第三方收入。

競爭中立調(diào)整是指單純由政府運營服務(wù)而產(chǎn)生的利或弊，針對這些利弊對成本進行增加或減少的調(diào)整，通過競爭中立調(diào)整可以排除由于政府部門通過公共關(guān)系可以得到的相對私營機構(gòu)的競爭優(yōu)勢。通常，競爭中立調(diào)整主要有兩部分，一部分是由于政府項目的國家稅收義務(wù)上的區(qū)別，一部分是政府項目帶來的國家監(jiān)管成本的差異。

風(fēng)險調(diào)整是度量公共部門承擔(dān)所有風(fēng)險預(yù)期所產(chǎn)生的成本。通過風(fēng)險識別和風(fēng)險量化的方法，會對PSC的結(jié)果進行相應(yīng)調(diào)整。在對全部的風(fēng)險進行識別并賦值之后，根據(jù)風(fēng)險的承擔(dān)主體不同可以將風(fēng)險分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險和自留風(fēng)險。

PPP項目識別LCCppp值LCCppp是指PPP方式下的全壽命期財政支出凈現(xiàn)值，根據(jù)定量評價所處的PPP階段不同，LCCppp的計算依據(jù)有所不同。

在項目識別和準(zhǔn)備階段，政府或其委托的第三方咨詢機構(gòu)可以通過虛擬報價計算LCCppp值；在項目采購階段，政府或其委托的第三方咨詢機構(gòu)可以根據(jù)社會資本提交的最終響應(yīng)文件中的實際報價計算LCCppp值。

PPP項目識別VFM=LCCPSC—LCCppp=（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3）=C1+C2+C3-L1-L2

=（C1+C2-L1）+（C3-L2）

物有所值可以分解為兩部分：

一部分是建設(shè)、融資、運營成本的節(jié)約值，即（C1+C2-L1）；

一部分是風(fēng)險管理效率的節(jié)約值，即（C3-L2）；

這兩部分也是政府采用PPP模式實現(xiàn)物有所值的實質(zhì)。政府采用PPP模式引入社會資本，通過專業(yè)、高效的運營團隊提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，其本質(zhì)是提高項目經(jīng)營效率、風(fēng)險管理水平，降低全生命周期的運作成本。PPP項目識別15項目發(fā)起PPP項目識別財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

政府PPP合作中心（或財政部門）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項目財政支出規(guī)模。

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

PPP項目識別PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

PPP項目識別項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備組織實施機構(gòu)

按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。考慮到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)結(jié)構(gòu)。

項目組織實施通常會建立項目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，項目小組負(fù)責(zé)項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)為主要組成。項目實施結(jié)構(gòu)需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預(yù)計完成時間等內(nèi)容。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備盡職調(diào)查項目內(nèi)部調(diào)查

項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。

外部投資人調(diào)查根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備實施方案編制通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內(nèi)容：

（一）項目概況（二）風(fēng)險分配基本框架。

（三）PPP運作模式

（四）PPP交易結(jié)構(gòu)（五）PPP合同體系

（六）PPP監(jiān)管架構(gòu)

（七）PPP采購方式

項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備

（一）項目概況

項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況等。

項目基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標(biāo)和意義。

項目經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備

（二）風(fēng)險分配基本框架

按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備

（三）PPP運作模式PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。選擇適合的模式至關(guān)重要！PPP具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備

（四）交易結(jié)構(gòu)

交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。

項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等（新建、在建、存量）。涉及國資資產(chǎn)的，需要注意國有資產(chǎn)的交易、審批程序。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式?；就顿Y回報率的確定是政府決策的關(guān)鍵點之一！依據(jù)項目回報機制構(gòu)建科學(xué)、完整的財務(wù)模型是決策的重要內(nèi)容！

相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。PPP項目準(zhǔn)備

項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、政府缺口補助和政府付費，由項目自身經(jīng)營屬性所決定。項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備（五）合同體系在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目的合同通常包括PPP項目合同（特許經(jīng)營權(quán)合同）、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資、保險合同等。合同體系構(gòu)建的完整性、有效性及成本。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備

（六）監(jiān)管架構(gòu)

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管內(nèi)容及方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)。

監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：項目的立項和特許經(jīng)營者選擇時期的準(zhǔn)入監(jiān)管，目的在于剔除不能實現(xiàn)物有所值（ValueforMoney）的PPP項目方案和特許經(jīng)營者，以提高效率；項目建設(shè)運營時期的績效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價格、服務(wù)水平和財務(wù)等方面的監(jiān)管)

目的在于解決市場失靈、普遍服務(wù)和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備

（七）采購方式選擇

項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。

公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

在采購方選擇中，項目的采購談判競價點至關(guān)重要！國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標(biāo)的項目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)公開招標(biāo)競爭性談判邀請招標(biāo)競爭性磋商單一來源采購技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇；采用公開招標(biāo)方式的費用占項目合同金額的比例過大。

政府購買服務(wù)項目；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)、沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能規(guī)定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。PPP項目準(zhǔn)備項目發(fā)起PPP項目準(zhǔn)備實施方案審核

為提高工作效率，財政部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確?！拔镉兴怠?。評估通過的由項目實施機構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。

目前缺乏相應(yīng)的專家，政府內(nèi)部分工不明確，方案審核實際推進效果不佳。項目發(fā)起PPP項目采購項目預(yù)審

項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。項目發(fā)起PPP項目采購項目采購文件編制

項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。項目發(fā)起PPP項目采購響應(yīng)文件評審

項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。項目發(fā)起PPP項目采購談判與合同簽署

項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認(rèn)談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。項目發(fā)起PPP項目執(zhí)行項目公司設(shè)立

社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。項目融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

項目發(fā)起PPP項目執(zhí)行績效監(jiān)測與支付

社會資本項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。中期評估

項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目發(fā)起PPP項目移交項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認(rèn)移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。目錄PPP模式理論及操作流程一二PPP運作案例詳解PPP項作案例詳解案例某城市餐廚垃圾項目

（一）項目背景

2010年國家啟動餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理城市試點工作，目前已經(jīng)公布三批試點項目累計66個。截至2013年底，共有57個項目完成招標(biāo)工作，占比86%，共有24個項目已經(jīng)投產(chǎn)或基本建成，占比36%。第四批試點城市組織已經(jīng)啟動。

目前，某市餐廚廢棄物的收運、處置工作沒有形成規(guī)范化運作，還沒有專門的餐廚廢棄物處置廠。為改變某市餐廚廢棄物收運、處置現(xiàn)狀，提高全市人民生活水平，某市政府決定新建餐廚廢棄物處置廠，實現(xiàn)某市餐廚廢棄物收集、運輸、處置一體化運作，該項目擬采用PPP模式運作。項目背景與概括（二）項目概況

1、工程項目選址擬定于某市華良鎮(zhèn)，占地面積約60畝

2、總投資2.6億元，其中一期工程投資額為1.5億元，二期工程投資額約為1.1億元

3、總處理量366t/d，其中一期規(guī)模為200t/d，二期規(guī)模為166t/d

4、收運范圍云龍區(qū)、泉山區(qū)、鼓樓區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、賈汪區(qū)、銅山區(qū)。

4、本項目的主要采用厭氧消化系處理技術(shù)

5、資源化利用的產(chǎn)出物主要是生物柴油、甘油、沼氣

項目背景與概括

操作流程

項目參與主體

本項目PPP運作的參與主體主要包括某市政府、某市城管局（某市環(huán)衛(wèi)處）、政府出資人以及社會投資人，其中，某市城管局（某市環(huán)衛(wèi)處）是本項目政府授權(quán)采購的組織者，也是政府授權(quán)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的行政部門，同時也承擔(dān)了本項目服務(wù)監(jiān)管和考核的主要職責(zé)。

項目參與主體

物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。根據(jù)財政部PPP操作指南（財金〔2014〕113號），政府和社會資本合作中心應(yīng)對PPP項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。VFM評估過程貫穿于PPP項目識別、準(zhǔn)備和采購各個階段。

項目物有所值應(yīng)從定性和定量兩方面開展：

定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

PPP物有所值

定性分析通過問卷調(diào)查和專家咨詢的方式進行，側(cè)重于考察定量分析中未考慮的一些重要因素，如產(chǎn)出規(guī)范和創(chuàng)新、資產(chǎn)使用效率、市場競爭力，可以恰當(dāng)?shù)目疾祉椖繜o法具體量化的社會效益。

定量分析目前在我國還沒有成熟的框架體系，借鑒英國、澳大利亞等項目經(jīng)驗豐富國家的VFM指南思想，VFM效果的評價方法可以表示PPP方式下的全壽命期財政支出（LifeCycleCost，簡稱“LCC”）凈現(xiàn)值（用LCCppp表示）與傳統(tǒng)采購方式下的財政支出凈現(xiàn)值（用LCC傳統(tǒng)表示）相比的降低值或降低率。

PPP物有所值PPP模式緩減政府投資壓力，提高資金使用效率PPP模式引進專業(yè)企業(yè)先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗PPP模式實現(xiàn)政企分開，完善監(jiān)管、共擔(dān)風(fēng)險項目PPP物有所值定性評價政府補貼在政府財政收入可承受范圍之內(nèi)市場化運作有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量水平采用PPP模式運作能夠有效優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)收運處一體化能夠有效提高項目運營效率社會投資運營能夠有效降低項目運營成本項目PPP物有所值定性評價本項目實施PPP模式的物有所值定性評價1、本項目政府補貼在政府財政可承受范圍之內(nèi)

本項目政府補貼的額度根據(jù)特許經(jīng)營期的不同，每年的補貼額度約在800萬至2000萬之間，對于徐州市財政來講，完全在可承受范圍之內(nèi)，并且目前徐州市正在調(diào)研和分析申請開征餐廚廢棄物專項處置費事宜，如果實現(xiàn)，未來可以有效地彌補這部分資金的投入。2、本項目運營收益與公共服務(wù)水平有著強烈的關(guān)聯(lián)性，市場化運作有利于提高公共服務(wù)水平

本項目運營的收益除了政府補貼外，還包括資源化利用產(chǎn)生的沼氣、生物柴油、粗油脂等產(chǎn)品的銷售收入。項目公司從運營收益的角度，在相同收運處置量的情況下，餐廚廢棄物中的可利用組分越高，則項目運營收益越高，投資利潤率越高，而本項目公共服務(wù)水平的關(guān)鍵就在于收集和處置餐廚廢棄物中的可利用組分，特別是可以進行非法利用的油脂等成分，因此，本項目采用市場化運作，可以通過項目公司對運營利潤的追求，有效提高公共服務(wù)水平。PPP物有所值本項目實施PPP模式的物有所值定性評價3、本項目收運處模式具有內(nèi)在協(xié)同性，能夠有效提高項目運營效率。本項目采用收運處一體化模式，政府對項目服務(wù)的計量為項目的處置量，通過收運處一體化運作，將餐廚廢棄物的收集質(zhì)量和廢棄物處置利潤聯(lián)系在一起，以有效激勵項目公司提高餐廚廢棄物收集的質(zhì)量，減少收運環(huán)節(jié)與處置環(huán)節(jié)的對接矛盾和管理工作，有效實現(xiàn)項目運營效率的提高。4、本項目政府補貼的比例在整個項目運營收入中占比較小，相對于政府公共部門運行，能夠有效降低項目運營成本。

通過初步財務(wù)測算，本項目政府補貼的額度在整個項目運營收入中占比較小，政府補貼的額度不足以彌補項目公司消極運營情況下的成本投入，因此，本項目社會投資人運營的積極性勢必要高于政府公共部門，項目公司在加強內(nèi)部管控的過程中不斷提高服務(wù)質(zhì)量，增加運營收益，同時有效降低政府補貼的額度。相對于政府公共部門運行，本項目采用PPP模式能夠有效降低項目的運營成本。PPP物有所值本項目實施PPP模式的物有所值定性評價5、本項目存在一定的收運風(fēng)險，采用PPP模式能夠有效優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)。雖然社會餐廚廢棄物的產(chǎn)出量超過目前的處置規(guī)模，但是在項目運營初期，以提高廢棄物收集率為目標(biāo)，項目運營仍然存在許多管理方面的探索，也同時存在政府行政管理和企業(yè)市場運營等多方面工作的進一步深入。采用PPP模式，一方面能夠引入社會投資人，以市場化的方式，利用社會投資人的專業(yè)技術(shù)和管理積極性，優(yōu)化項目運營風(fēng)險；另一方面，也分離了政府行政管理和市場行為對項目運營效率的促進作用，有利于政府更好地承擔(dān)餐廚廢棄物處置的職責(zé)，實現(xiàn)政府和市場的優(yōu)勢互補。PPP物有所值

財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。各級財政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

PPP財政承受能力論證

財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項目財政支出規(guī)模。PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

PPP財政承受能力論證（一）目的

本方案旨在通過對某市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理PPP項目（一期）實施的背景、目標(biāo)和原則、項目邊界條件和財務(wù)分析、項目關(guān)鍵問題、法律協(xié)議等內(nèi)容的研究，從政府的角度審慎地預(yù)測此次PPP運作能夠達(dá)到的主要目的和存在的主要問題，為政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的決策提供參考，最終確定本項目實施的關(guān)鍵內(nèi)容。

（二）依據(jù)

《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272號）；

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部[2004]126號）；

《關(guān)于＜印發(fā)江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營招標(biāo)投標(biāo)制度＞、＜江蘇省城市市政公用事業(yè)公益董事或監(jiān)督員制度＞、＜江蘇省城市市政公用事業(yè)公眾參與監(jiān)督制度＞、＜江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度＞等制度的通知》（蘇建城[2007]325號）；

《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）；

《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）

《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）方案編制目的和依據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》（財金[2014]113號）；

《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）；

《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫[2014]215號）；

《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》（江蘇省人民政府令第70號）；

《某市餐廚廢棄物處置管理實施方案》；

《某市餐廚廢棄物管理辦法》（某市人民政府令第136號）；

《某市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃》（2011-2020）；

《某市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程項目建議書》；

《某市餐廚廢棄物管理實施調(diào)研報告》；

《某市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理實施方案》；

《建設(shè)項目經(jīng)濟評價與參數(shù)》（第三版）；

《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》；

其他與項目相關(guān)的文件資料。方案編制目的和依據(jù)

本項目PPP模式實施方式擬采用“政府直接投資參股”的特許經(jīng)營BOT方式，通過政府與社會資本進行股權(quán)合作，以更好地實現(xiàn)PPP“風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享”機制。特許經(jīng)營BOT方式是目前餐廚廢棄物處置項目市場化運作的主要方式，也是在城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最為普遍的市場化應(yīng)用方式。項目PPP模式分析本項目在特許經(jīng)營（建設(shè)—運營—移交）模式中選擇政府直接投資參股，主要考慮以下幾點內(nèi)容：1、本項目有中央財政補助性資金，補助資金將作為國有資產(chǎn)投資，從項目資產(chǎn)完整性考慮，這部分投資或資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)納入項目公司資產(chǎn)范圍，因而在股權(quán)結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為政府直接投資參股；2、政府直接投資參股可以作為建設(shè)期資本性補貼的形式支持社會投資人參與準(zhǔn)經(jīng)營性項目的投資，即在準(zhǔn)經(jīng)營項目中政府可以采用“單純運營補貼”、“政府直接投資參股+放棄分紅權(quán)”“運營補貼+政府直接投資參股”等多種形式實施。項目PPP模式分析3、政府直接投資參股更有利于實現(xiàn)本項目“風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享”的PPP運作目標(biāo)，餐廚廢棄物收運處一體化項目，一方面，除了對項目公司收集餐廚廢棄物的能力有一定要求，并且因為涉及到資源化利用，運營收益受餐廚廢棄物的組分影響較大，政府和社會投資人對餐廚廢棄物組分的控制能力都相對有限，項目外部風(fēng)險較大；另一方面，餐廚廢棄物收集對政府行業(yè)管理政策和執(zhí)法力度的依賴性較強，因此，政府直接投資參股，能夠有效降低社會投資人風(fēng)險，增加項目公司餐廚廢棄物的收集和協(xié)調(diào)能力，共同承擔(dān)餐廚廢棄物處置外部風(fēng)險。4、本項目是徐州市第一個餐廚廢棄物處置項目，徐州市政府雖然出臺了相關(guān)管理辦法，并且明確了具體實施方案，但是項目未來運營過程中的運營效果仍然存在一定的不確定性，政府對項目公司運營的監(jiān)管模式和方式短期內(nèi)尚無法完全明確，因此要保障本項目公益性運行，政府必須保持對本項目運營的有效控制，而政府直接投資參股，能夠在行政監(jiān)管的基礎(chǔ)上，實施股東方管理，加強對本項目公益性運行的保障。本項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼和直接投資參股，采用建設(shè)—運營—移交模式實施。徐州市政府在本項目中享有與投資人一樣的分紅權(quán)。項目PPP模式分析

（一）項目參與主體

本項目PPP運作的參與主體主要包括某市政府、某市城管局（某市環(huán)衛(wèi)處）、政府出資人以及社會投資人，其中，某市城管局（某市環(huán)衛(wèi)處）是本項目政府授權(quán)采購的組織者，也是政府授權(quán)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的行政部門，同時也承擔(dān)了本項目服務(wù)監(jiān)管和考核的主要職責(zé)。

項目法律體系（二）法律結(jié)構(gòu)設(shè)計

項目法律體系（三）法律協(xié)議設(shè)計

1、《特許經(jīng)營協(xié)議》

《特許經(jīng)營協(xié)議》是政府方與社會資本方依法就本項目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目風(fēng)險，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。特許經(jīng)營協(xié)議是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個PPP項目合同體系的核心。

2、《投資合作協(xié)議》

在項目初期階段，項目公司尚未成立時，政府方應(yīng)先與社會投資人簽訂《投資合作協(xié)議》，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項目合作的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)，不僅僅包含了《特許經(jīng)營協(xié)議》的相關(guān)內(nèi)容，并且包含了在特許經(jīng)營期間，社會投資人作為項目公司股東應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)權(quán)利義務(wù)。本協(xié)議簽署的主要目的是確定政府與投資人的合作意向、合作條件、責(zé)任及義務(wù)等。

3、《餐廚廢棄物收運處一體化服務(wù)協(xié)議》

《某市餐廚廢棄物收運處一體化服務(wù)協(xié)議》為《某市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理特許經(jīng)營協(xié)議》的附件合同，由某市城管局與項目公司（SPV）簽署。作為主合同的附件，主要是規(guī)范項目公司在特許經(jīng)營期限內(nèi)的經(jīng)營餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理的行為。

項目法律體系（一）項目前期費用（二）項目投資總額（三）本項目土地使用（四）項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金要求（五）政府出資形式（六）特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容（七）特許經(jīng)營范圍（八）特許經(jīng)營期限（九）本項目報價競爭點的確定（十）項目履約保證金（十一）項目內(nèi)部收益率（十二）政府補貼價格及支付方式（十三）項目運行績效考核（十四）政府補貼價格調(diào)整（十五）項目生產(chǎn)工藝和運營管理（十六）工程建設(shè)期限及進度控制（十七）項目建設(shè)管理（十八）污水排放和污泥處置（十九）沼氣的生產(chǎn)與出售（二十）項目公司股權(quán)變更（二十一）項目提前終止的補償（二十二）稅收優(yōu)惠

項目實施主要條件分析（一）項目前期費用

包括前期調(diào)研費、設(shè)計、項目建議書及可研編制等費用，本項目前期費用由某市政府在國家補助資金和財政資金中墊付，待項目公司成立后，由項目公司列支。

（二）項目投資總額

本項目一期工程預(yù)計投資總額為1.5億元，待項目建設(shè)完成后，通過政府審計部門的決算審計再具體調(diào)整項目投資總額，并且據(jù)此對補貼價格進行調(diào)整。

（三）本項目土地使用

本項目土地擬出讓的形式提供給項目公司使用，項目公司成立后，向某市國土部門繳納土地出讓金，此部分費用預(yù)計約為1500萬元（具體按國土局意見進行測算）。在特許經(jīng)期內(nèi)，項目公司不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)或者改變土地用途。項目實施主要條件分析（四）項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金要求

1、項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

本項目政府占股比例初步確定為35%，由某市政府確定

2、項目公司注冊資本和自有資金比例

根據(jù)《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》第二十六條要氣：“從事餐廚廢棄物經(jīng)營性處置服務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）具備企業(yè)法人資格，規(guī)模小于100t/d的，注冊資金不少于人民幣500萬元；規(guī)模大于100t/d的，注冊資金不少于人民幣5000萬元；”。（五）政府出資形式資本金注入：中央財政補助性資金中支取1750萬出資剩余補助資金可用于本項目前期征地、機械設(shè)備代購置等費用項目實施主要條件分析（六）特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容

經(jīng)某市政府授權(quán)，某市城管局與項目公司簽署協(xié)議，并授予項目公司以下特許經(jīng)營權(quán)：

在特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司自行承擔(dān)相關(guān)費用、責(zé)任和風(fēng)險；

項目公司負(fù)責(zé)某市餐廚廢棄物收運系統(tǒng)以及處置廠一期建設(shè)工程的融資和建設(shè)；

項目公司負(fù)責(zé)某市餐廚廢棄物收運系統(tǒng)以及處置廠的運營及維護；

在特許期滿時，將項目設(shè)施完好、無償移交給某市政府或其指定機構(gòu)；

（七）特許經(jīng)營范圍本次特許經(jīng)營全市區(qū)餐廚收運及處理全部納入特許經(jīng)營范圍項目實施主要條件分析（八）特許經(jīng)營期限

根據(jù)建設(shè)部126號令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定“特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年”。

依據(jù)餐廚垃圾處理行業(yè)的特點，餐廚廢棄物處理特許經(jīng)營期一般為20年至30年，特許經(jīng)營權(quán)的期限是投資者測算投資成本和財務(wù)分析的重要參數(shù)，授權(quán)主體在確定該期限時需要考慮以下因素：

1、期限的長度應(yīng)使投資人能著眼于企業(yè)的長期投資、運營和發(fā)展，避免短期行為；

2、期限內(nèi)投資人可能實施的技術(shù)改造或設(shè)備重置投資的回收問題，投資成本相對較高，如果設(shè)定的特許經(jīng)營期過短，將導(dǎo)致投資人難以收回成本，影響出資意愿，也不利于企業(yè)的發(fā)展；

3、本項目涉及二期項目投資，從最終項目移交的角度分析，如果一二期項目特許經(jīng)營期保持同步，則二期項目特許經(jīng)營期需要在一期的基礎(chǔ)上予以縮短，所以建議一期項目不宜設(shè)置過短。

項目實施主要條件分析（八）特許經(jīng)營期限

4、在投資額和內(nèi)部收益率確定的情況下，特許經(jīng)營期限越長，政府支付給企業(yè)的運營補貼越低，反之，如果特許經(jīng)營期限越短，政府支付給企業(yè)的補貼就越高。

5、本項目政府補貼在項目公司整體收入中的比例越低，則項目公司的運營積極性越高，因此，本項目特許經(jīng)營期不宜太短。

本項目的特許經(jīng)營期限初步確定為25年（含建設(shè)期），因本項目征地工作完成時間暫時無法確定，特許經(jīng)營期從徐州市政府將土地移交給項目公司之日起計算。項目實施主要條件分析（九）本項目報價競爭點的確定

考慮到某市餐廚廢棄物實施的是收集、運輸、處理一體化運營，我們建議本項目競爭點采用收運處一體化服務(wù)補貼價格，按照收運處一噸的單價進行競爭，不再具體區(qū)分收運部分補貼單價和廠區(qū)處理部分補貼單價。

（十）項目履約保證金

根據(jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中的要求，履約保證金的數(shù)額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產(chǎn)評估值的10%，本項目履約保證金建議設(shè)置為1000萬元。項目實施主要條件分析（十一）項目內(nèi)部收益率

徐州市餐廚廢棄物處理項目將采取市場化運作的方式，由政府和社會投資人組建的項目公司負(fù)責(zé)餐廚廢棄物處理廠的投資、建設(shè)及運營工作。社會投資人的投資回報方式包括兩部分：餐廚廢棄物處理產(chǎn)品銷售收入和徐州市政府財政支付餐廚的廢棄物處理補貼費。

目前國家對餐廚廢棄物處理項目的投資回報率沒有明確規(guī)定，但是國家關(guān)于城市生活垃圾處理項目的相關(guān)規(guī)定具有一定的參考意義。《國家計委、財政部、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》（計價格[2002]872號）指出，環(huán)衛(wèi)行政主管部門收取的生活垃圾處理費為經(jīng)營服務(wù)性收費，其收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照補償垃圾收集、運輸和處理成本，合理盈利的原則核定。

餐廚廢棄物處理行業(yè)作為城市公用事業(yè)，具有壟斷性的特征，因此其獲利原則為“保本微利”，行業(yè)通常的內(nèi)部收益率為8%—10%，在項目投資總額、基本處理量及特許經(jīng)營期限等條件確定的情況下，項目內(nèi)部收益率越高，政府支付給企業(yè)的運營補貼越高，反之，如果項目內(nèi)部收益率越低，政府支付給企業(yè)的運營補貼就越低。為了統(tǒng)一競爭條件，建議在采購文件中，徐州市政府建議投資人測算的服務(wù)價格所對應(yīng)的全投資內(nèi)部收益率為8%。

項目實施主要條件分析（十二）政府補貼價格及支付方式

采用由徐州市財政局納入預(yù)算，直接將運營補貼支付給項目公司。支付程序為項目公司先將運營補貼賬單（附相關(guān)計算明細(xì)及徐州市環(huán)衛(wèi)處出具的服務(wù)質(zhì)量合格，同意支付運營補貼的文件）報徐州市城管局審核，徐州市城管局審核確認(rèn)無誤后將該賬單交至徐州市財政局，徐州市財政局據(jù)此賬單將運營補貼支付給項目公司。具體補貼支付方式按照徐州市財政局及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。（十三）項目運行績效考核建立起以綜合評價為主、偏重社會服務(wù)水平的餐廚廢棄物績效考核體系廢棄物的收集量收運服務(wù)水平考核以中期評估、年度綜合考核和日常分項抽樣考核為考核形式若運營績效考核結(jié)果總分不合格，政府設(shè)置相應(yīng)的強制性措施以解決可能出現(xiàn)的問題，包括進行項目臨時接管，直至項目運營整改符合要求或者以某一設(shè)定價格進行股權(quán)回購。項目實施主要條件分析（十四）政府補貼價格調(diào)整

項目調(diào)價年與基準(zhǔn)年的時間間隔不少于3年（含3年）且服務(wù)成本自上一個調(diào)價日起變動幅度不低于3%（含3%）的條件下，雙方按照調(diào)價公式對處理基本補貼單價進行調(diào)整。

（十五）項目生產(chǎn)工藝和運營管理

本項目生產(chǎn)技術(shù)主要包括生物柴油制造技術(shù)、厭氧發(fā)酵處理技術(shù)等生化處理技術(shù)，處理系統(tǒng)包括餐廚廢棄物處理系統(tǒng)、地溝油處理系統(tǒng)和污水處理、臭氣處理和供熱系統(tǒng)等輔助系統(tǒng)，具體工藝設(shè)計要根據(jù)項目初步設(shè)計和社會投資人提出的工藝優(yōu)化建議確定。項目運營管理必須按照《特許經(jīng)營協(xié)議》等相關(guān)法律法規(guī)要求，《某市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理實施方案》的要求實施。

（十六）工程建設(shè)期限及進度控制

本項目建設(shè)期為一年（十二個月）,項目要求2015年6月開工建設(shè)，2016年4月完成工程建設(shè)，進入試運行項目實施主要條件分析（十七）項目建設(shè)管理

本項目原則上由項目公司委托設(shè)計（前期工作中的相關(guān)設(shè)計工作由某市環(huán)衛(wèi)處先行實施）、施工和監(jiān)理，設(shè)計、施工和監(jiān)理的招標(biāo)均應(yīng)按照政府投資項目的要求在某市工程交易平臺實施，本項目設(shè)備采購必須取得某市城管局的確認(rèn)，項目公司須按照設(shè)計文件要求的參數(shù)向相關(guān)設(shè)備供應(yīng)商采購設(shè)備；優(yōu)先選用行業(yè)內(nèi)的先進設(shè)備，上述設(shè)備在近三年內(nèi)，均應(yīng)在國內(nèi)至少有與本項目同等規(guī)模的實際應(yīng)用業(yè)績；設(shè)備的選用，應(yīng)以保證處理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及安全運營為基本前提條件。

（十八）污水排放和污泥處置

本項目污水排放執(zhí)行《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB8978-1996）中三級排放標(biāo)準(zhǔn)后排入污水處理廠，污泥處置由項目公司自行負(fù)責(zé)，必須符合環(huán)保部門的相關(guān)要求，某市城管局需對本項目污泥處置的具體處置方式提出建議。

（十九）沼氣的生產(chǎn)與出售

本項目生產(chǎn)的沼氣除部分自用外，擬自行發(fā)電以滿足廠區(qū)用電需求。

項目實施主要條件分析（二十）項目公司股權(quán)變更

項目公司獲得在約定區(qū)域內(nèi)的餐廚廢棄物處置特許經(jīng)營權(quán)后，為了保證項目公司的穩(wěn)定經(jīng)營，保障某市獲得持續(xù)穩(wěn)定餐廚廢棄物處理服務(wù)，應(yīng)對社會投資人享有的項目公司股權(quán)變更作如下約定：

1、從項目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議算起，在五（5）年內(nèi)，社會投資人不得將其在項目公司的注冊資本中擁有的股份或權(quán)益進行轉(zhuǎn)讓，除非這種轉(zhuǎn)讓為中國法律所要求，或是法院、法庭或具有適當(dāng)管轄權(quán)的政府部門所命令的轉(zhuǎn)讓。

2、從項目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議算起，自五（5）年后，經(jīng)某市城管局事先書面同意，社會投資人可以轉(zhuǎn)讓其在公司的股份，某市政府有優(yōu)先收購權(quán)。項目實施主要條件分析（二十一）項目提前終止

若項目協(xié)議提前終止，我們建議徐州市政府在且僅在如下情形對項目公司按下表支付提前終止補償金：

終止補償事件及終止補償金額對照表項目實施主要條件分析（二十一）項目提前終止

其中：

B為[項目總投資+截止特許經(jīng)營權(quán)終止日新增的固定資產(chǎn)投資額]×特許經(jīng)營期剩余年限/特許經(jīng)營期限。

C為項目公司在以下期間中較短期間內(nèi)預(yù)期凈利潤的現(xiàn)值（如尚未盈利則不計入補償金額）：

（a）五（5）年；或（b）特許經(jīng)營期的剩余期間，

其中，預(yù)期凈利潤按照本協(xié)議終止前的一個會計年度的年凈利潤和投資人在運營期內(nèi)年平均凈利潤兩者之間的較低值計算。如果協(xié)議終止前項目公司還未開始盈利，那么預(yù)期凈利潤按投標(biāo)文件中測算得出的同期財務(wù)利潤計算。

D指就相關(guān)不可抗力事件發(fā)生時，如果項目公司遵守特許經(jīng)營協(xié)議約定的義務(wù)就有權(quán)獲得的全部保險付款（包括認(rèn)定保險賠款）。

E指終止后，項目公司應(yīng)向行業(yè)主管部門或其指定機構(gòu)移交運營維護所需的零部件、備品備件和化學(xué)品的合理評估值。項目實施主要條件分析（二十二）稅收優(yōu)惠

隨著國發(fā)〔2014〕62號明確指出“未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策，嚴(yán)禁對企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費和政府性基金。同時強調(diào)給予企業(yè)電價水價優(yōu)惠、通過財政獎勵或補貼等形式吸引其他地區(qū)企業(yè)落戶本地或在本地繳納稅費，要逐步加以規(guī)范”。在前期調(diào)研中某市政府并未對投資企業(yè)提出財政減免及稅收優(yōu)惠政策，因此我們針對國家層面對餐廚垃圾的稅收優(yōu)惠整理如下：1、增值稅根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策的通知》，產(chǎn)生沼氣享受增值稅即征即退100%的政策。根據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》，享受銷售生物柴油增值稅先征后退優(yōu)惠。2、所得稅根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第二十七條第三項及其實施條例第八十八條規(guī)定，企業(yè)從公共垃圾處理、沼氣綜合開發(fā)利用等項目自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅（即“三免三減半”）。項目實施主要條件分析（一）財務(wù)測算的目的（二）財務(wù)預(yù)測算原則（三）財務(wù)預(yù)測算依據(jù)（四）政府補貼價格的構(gòu)成（五）項目基本處理量（六）財務(wù)測算假設(shè)（七）財務(wù)測算說明（八）財務(wù)預(yù)測算結(jié)果項目財務(wù)與政府補貼測算

（一）財務(wù)測算的目的

本次財務(wù)預(yù)測算是以某市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理相關(guān)調(diào)研資料及合理假設(shè)為基礎(chǔ)，評估項目的經(jīng)濟狀況，確定合理的價格補貼機制和調(diào)整機制，優(yōu)化本項目的風(fēng)險分擔(dān)機制，加強某市城管局領(lǐng)導(dǎo)對項目實施的了解，為與投資人的采購和談判工作提供基礎(chǔ)。

（二）財務(wù)預(yù)測算原則

某市餐廚廢棄物處理工程一期包括垃圾處理廠及收運系統(tǒng)的建設(shè)，這兩個項目作為餐廚垃圾一體化處理中不可或缺的部分，彼此間相互聯(lián)系，垃圾處理廠的垃圾來源于收運系統(tǒng)，收運系統(tǒng)的收集物直接供應(yīng)給垃圾處理廠。但在財務(wù)測算中，兩個項目收入來源與成本構(gòu)成各自獨立，在進行測算時將兩個系統(tǒng)分別測算后再進行加總表述。另外廚廢棄物處理工程二期，僅存在初步規(guī)劃階段，具體實施時間尚未確定，而且二期假設(shè)條件與一期的運營情況緊密相關(guān)，所以在此測算中，暫不考慮二期工程情況。項目財務(wù)與政府補貼測算（三）財務(wù)預(yù)測算依據(jù)

《江蘇省安裝工程計價表》（2004版）；

《江蘇省市政工程計價表》（2004版）；

《江蘇省建筑與裝飾工程計價表》；

《江蘇省某市餐廚廢物資源化利用和無害化處理實施方案》；

《某市餐廚廢物管理實施調(diào)研報告》；

《某市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃（2011-2020）》；

《某市餐廚廢物資源化利用和無害化處理工程項目建議書》；

《某市餐廚廢棄物管理辦法》；

其他與項目相關(guān)的文件資料。項目財務(wù)與政府補貼測算（四）政府補貼價格的構(gòu)成廢棄物處置價格政府補貼價格廢棄物收運價格項目財務(wù)與政府補貼測算（五）項目基本處理量

基本處理量是政府給與社會投資人的服務(wù)銷售量保障，當(dāng)項目運營未能達(dá)到基本處理量要求時，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)固定投資回報給以投資人一定的超額補貼，如果項目運營超過了基本處理量，則政府應(yīng)當(dāng)對超過部分的補貼予以一定比例的核減。同時，基本處理量又是基于項目運營目標(biāo)而建立對餐廚廢棄物處置項目服務(wù)水平的基本要求，出于目標(biāo)激勵的要求，如果項目運營處理量超過了基本處理量，則項目公司可以獲得超額的收益獎勵，當(dāng)項目運營尚未達(dá)到基本處理量，則項目公司會面臨收益損失。

1、餐廚廢棄物處理量餐廚廢棄物各年日處理量明細(xì)表項目財務(wù)與政府補貼測算2、食用廢油脂處理量：本項目運營收入受生物柴油的生產(chǎn)量影響較大。而項目廢油的收集量主要取決于項目公司的餐廚廢棄物收集和廢油收購的效率。廢棄物處置各類收入構(gòu)成表廢油脂基本收購量：項目財務(wù)與政府補貼測算（六）財務(wù)測算假設(shè)

項目資本金5000萬元，政府出資35%，社會資本出資65%，其余項目投資通過銀行貸款途徑解決，按照5年期銀行貸款利率確定計息標(biāo)準(zhǔn)

一期工程投資人投資額為12314.83萬元，一期收運系統(tǒng)投資人投資額為2028.79萬元。

動力費按當(dāng)?shù)毓I(yè)平均水平計算，自來水費3.8元/噸、電費0.848元/度；處理每噸垃圾平均自來水消耗額為0.32噸，耗電量額為63.44度，每處理一噸餐廚垃圾需消耗46.74元/噸。

餐廚廢棄物處理所消耗的原材料包括費油收購、甲醇、聚丙烯酰胺、濃硫酸、阻垢劑、消泡劑、清洗劑、燒堿、液氮、氮氣、活性炭、鹽酸膜更換、脫硫劑、天然氣等，按照平均消耗定額每處理一噸餐廚廢棄物需消耗395元/噸。廢棄物日處理量設(shè)計規(guī)模為200噸/天，第一年預(yù)計處理量為140噸/天，第二年預(yù)計處理量為160噸/天，第三年預(yù)計處理量為180噸/天，第四年預(yù)計處理量為200噸/天，以后達(dá)到穩(wěn)定。廢油脂收購量預(yù)計為30噸/天，考慮初期廢棄物處理量逐漸遞增的過程，預(yù)計第一年預(yù)計處理量為15噸/天，第二年預(yù)計處理量為20噸/天，第三年預(yù)計處理量為25噸/天，第四年預(yù)計處理量為30噸/天，以后達(dá)到穩(wěn)定為30噸/天。平均每噸餐廚廢棄物油脂含量為3%。項目財務(wù)與政府補貼測算（七）財務(wù)測算說明

1、物價變動水平

根據(jù)《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法》（第三版）和《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》的規(guī)定，財務(wù)評價采用現(xiàn)行價格體系為基礎(chǔ)的預(yù)測價格。為簡化計算，一般不考慮價格變動因素，計算期內(nèi)各年采用的預(yù)測價格以基期物價總水平為基礎(chǔ)。

2、廢棄物處理補貼

根據(jù)項目在25年特許經(jīng)營期限，本次測算中設(shè)定某市餐廚廢物資源化利用和無害化處理一期垃圾處理廠及收運系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)一按照內(nèi)部收益率為8%、9%、10%分別計算得出廢棄物處置補貼及收運補貼。

3、稅金

根據(jù)國家相關(guān)稅收政策計算企業(yè)負(fù)擔(dān)增值稅、營業(yè)稅、地方教育費、城建稅、企業(yè)所得稅。由于具體收稅優(yōu)惠涉及到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問題，暫不予以考慮。項目財務(wù)與政府補貼測算（八）財務(wù)預(yù)算結(jié)果

按照之前財務(wù)假設(shè)，我們統(tǒng)一按照內(nèi)部收益率為8%、9%、10%分別計算得出廢棄物處置補貼及收運補貼如下：

不同內(nèi)部收益率下政府補貼金額明細(xì)表項目財務(wù)與政府補貼測算（一）招標(biāo)前期工作（二）投資人資格條件（三）采購活動保證金（四）投資人采購方式（五）招標(biāo)宣傳（六）采購內(nèi)容（七）前期工作（八）征地工作（九）政府出資人項目采購工作準(zhǔn)備

（一）招標(biāo)前期工作

根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》以及江蘇省和某市相關(guān)規(guī)定：

1、本次PPP運作要取得某市政府和主管部門（財政局）的正式書面授權(quán)，本項目已經(jīng)納入江蘇省首批PPP試點項目，但具體組織工作尚未有授權(quán)文件；

2、在某市政府的正式書面授權(quán)下，某市財政局與某市城管局應(yīng)共同提出項目實施方案，并提交市政府組織發(fā)改、規(guī)劃、國土、住建、環(huán)保、物價、國資等相關(guān)部門對本項目PPP運作實施方案進行審查，并將經(jīng)審查的實施方案報市政府，且須取得某市政府書面批準(zhǔn)；

3、經(jīng)某市政府授權(quán)，某市城市管理局將某市本項目特許經(jīng)營權(quán)授予本項目社會投資人發(fā)起成立的項目公司；

4、本項目的采購人為某市城市管理局，某市環(huán)境衛(wèi)生管理處作為某市城市管理局的直屬單位，經(jīng)某市城市管理局的授權(quán)，作為本項目的組織運作主體。項目采購工作組織

（二）投資人資格條件

1、供應(yīng)商應(yīng)是依照中華人民共和國法律在國內(nèi)注冊的獨立法人；

2、供應(yīng)商應(yīng)有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力,注冊資本不低于人民幣5000萬元；

3、供應(yīng)商應(yīng)在國內(nèi)具有至少一個餐廚廢棄物處理投資、建設(shè)的良好業(yè)績；

4、供應(yīng)商近三年無因投資人違約或不恰當(dāng)履約引起的合同中止、糾紛、爭議、仲裁和訴訟記錄；

5、供應(yīng)商近三年內(nèi)沒有環(huán)保事故投訴或環(huán)保行政處罰的記錄，沒有處于限制投標(biāo)期內(nèi)。

6、本項目接受聯(lián)合體投標(biāo)，但聯(lián)合體成員數(shù)量不得超過兩名，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項目的相應(yīng)能力和資格條件，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，明確約定各方擬承擔(dān)的工作和責(zé)任，并將共同投標(biāo)協(xié)議連同投標(biāo)文件一并提交采購人。

對以上資格條件要求，供應(yīng)商應(yīng)提供招標(biāo)文件規(guī)定的證明材料予以證明

項目采購工作組織（三）本項目采購活動保證金

根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號），項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中要求社會資本交納參加采購活動的保證金，參加采購活動的保證金數(shù)額不得超過項目預(yù)算金額的2%，社會資本應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式交納保證金。本項目的投資總額約為1.5億