第四章各國社會保障制度比較

第四章

社會保障基金的籌集模式及資金運營國際比較2/4/20231一、新加坡中央公積金管理模式及其投資政策分析

20世紀(jì)50年代建立的新加坡公積金制度是一種政府強制雇主和雇員共同供款的、為居民提供綜合保障的個人儲蓄制度。2/4/202321、新加坡中央公積金制度概述二戰(zhàn)以后,英國迅速建立起了福利國家制度,這對當(dāng)時仍處于英國殖民統(tǒng)治之下的新加坡產(chǎn)生了重大影響。為了安撫民心,新加坡殖民當(dāng)局于1953年12月11日通過了公積金法令,1955年7月成立了專門負責(zé)管理公積金的中央公積金局,開始實施中央公積金制度。但是,當(dāng)時的中央公積金制度只是一種為雇員退休后或不能繼續(xù)工作時提供一定經(jīng)濟保障的純粹的強制性退休儲蓄計劃。2/4/20233新加坡1965年8月9日獨立以后開始極力擴展中央公積金的職能,使它能夠為各類社會、政治和其他目標(biāo)進行融資。這些目標(biāo)包括:住宅所有權(quán)、退休前的投資、保險(人壽保險、住宅保險和健康保險)、新加坡國內(nèi)的高等教育、醫(yī)療保險(包括自雇者)和法定的62歲以后的月收入等。2/4/20234因此,中央公積金制度已不僅僅是一個簡單的養(yǎng)老保障計劃,而成為一種重要的社會經(jīng)濟政策工具。新加坡中央公積金制度由雇主和雇員雙方繳費,政府只承擔(dān)讓利、讓稅的義務(wù)。所有繳費都存入政府依照“中央公積金法令”為每位參加者設(shè)立的“個人賬戶”中。雖然“個人賬戶”屬私人財產(chǎn),可隨本人工作調(diào)動而轉(zhuǎn)移,也可以繼承,但退休前不準(zhǔn)變現(xiàn),只有符合政府規(guī)定者才允許提前支取。個人賬戶又被劃分成普通賬戶、醫(yī)療救助賬戶和專門賬戶。普通賬戶可以用于規(guī)定的購房、保險、投資和教育等支出;醫(yī)療救助賬戶可以為成員及其直系親屬支付規(guī)定的住院和門診費用,支付大病醫(yī)療保險的保險費,稱為醫(yī)療保障;專門賬戶用于退休金積累。2/4/20235由于不斷引入了新的計劃,提供了種類越來越多的服務(wù)和保障,制度的繳費費率不斷提高。1955年,雇主和雇員的繳費各為雇員工資的5%,到1984年已經(jīng)攀升至各繳25%,但到1999年雇主繳費下降為10%,雇員下降為20%。此外,繳費不僅有最高工資限制(1999年為每月6000新加坡元),而且隨職工年齡的提高而不斷降低。特別值得注意的是,新加坡55歲以下的雇員僅有十分之一的繳費(即職工工資的4%左右)是專門用于養(yǎng)老金積累,55歲以后就不再向?qū)ｉT賬戶供款,這就駁斥了新加坡中央公積金制度養(yǎng)老成本過高的理論。2/4/202362、新加坡中央公積金管理模式(1)新加坡中央公積金計劃的管理組織結(jié)構(gòu)(2)新加坡中央公積金管理政策的演變2/4/20237新加坡的中央公積金計劃由中央公積金局統(tǒng)一管理,由勞工部制定有關(guān)政策并進行監(jiān)督。中央公積金局雖然隸屬于勞工部,但性質(zhì)是半官方機構(gòu),實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制,依法獨立工作,其他部門不得干預(yù)其日常事務(wù)。董事會由董事會主席、總經(jīng)理和其他10名董事會成員組成,均由勞工部部長在得到總理的同意后任命,任職3年或更短,由勞動部部長決定。10名董事會成員包括2名政府官員、2名雇主代表、2名雇員代表和4名有關(guān)專家。中央公積金局的主要業(yè)務(wù)包括征收費用、保存記錄、支付收益和投資所積累的基金。2/4/20238相關(guān)投資決定由另外兩個非常重要的政府機構(gòu)執(zhí)行:●新加坡貨幣管理局(themonetaryauthorityofSingapore,簡稱MAS)負責(zé)中央公積金對國債和銀行存款的投資管理.

●新加坡政府投資管理公司(thegovernmentofSingaporeinvestmentcorporation,簡稱GSIC)。負責(zé)把積累的基金投資于國內(nèi)的住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,也把大量資金投資于外國資產(chǎn)以獲取較高的收益,成為新加坡龐大的外匯儲備的一個重要來源.2/4/20239與智利等拉美國家的分散管理體制相比,這種集中管理體制具有一些明顯的優(yōu)點:

首先,由于沒有大量的私營管理機構(gòu)參與,避免了為“拉客”而產(chǎn)生的惡性競爭,幾乎不負擔(dān)行銷成本,而且具有規(guī)模效應(yīng),所以運作成本很低。1999財政年度,其營運開支為6390萬新加坡元,而其基金總規(guī)模大約為928億新加坡元,年度繳費總額大約為128億新加坡元,也就是說,營運成本僅為其資產(chǎn)總額的0．07%和年度繳費的0．5%。2/4/202310其次,由于中央公積金局董事會成員由各方代表構(gòu)成,其制定的有關(guān)政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志,也能集思廣益,及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。第三,由于勞工部制定政策并進行監(jiān)督而不參與具體事務(wù),相對獨立的中央公積金局制定具體政策并承擔(dān)一些日常事務(wù),但把大量的投資管理職能交給了貨幣管理局和政府投資管理公司并對其進行監(jiān)督,所以能夠形成一個多方相互制約機制,既有效遏制了腐敗行為,又保證了制度的運作高效。更重要的是,這種集中管理模式使得新加坡政府可以把中央公積金積累用在社會經(jīng)濟發(fā)展最需要的地方,成為政府調(diào)控經(jīng)濟的有力工具。2/4/202311

20世紀(jì)80年代以前,新加坡中央公積金嚴(yán)格由中央公積金局直接管理,投資局限于國債。這種管理模式主要是由于當(dāng)時新加坡國內(nèi)資本積累不足,而經(jīng)濟發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又急需大量資金。而且,新加坡政府為了促進社會穩(wěn)定,推行了“居者有其屋”等政策,也需要大量資金,政府通過這種集中管理模式可以有效地解決這些關(guān)鍵問題。然而,即使在這個時期,新加坡政府也一直在不斷引進新的投資計劃,以改進中央公積金投資政策。早在1968年,新加坡政府就允許中央公積金投資于住房,1978年,又允許投資新加坡公共汽車有限公司的股份。2/4/202312從20世紀(jì)80年代初開始,由于一系列新計劃的引入,新加坡中央公積金制度出現(xiàn)了很明顯的“兩寬松”現(xiàn)象,即對投資主體與投資工具的限制均趨于寬松:允許具備相應(yīng)條件的基金管理者進入公積金管理行業(yè),以形成有效的競爭;放松了公積金投資工具的限制,允許一部分資金投資于國內(nèi)股票和公司債券、一些指定國家的股票以及其他投資工具。2/4/202313這種變化的深層原因有三個方面:

第一,從中央公積金制度本身來講,集中投資于國債只能保證中央公積金的名義安全,而實際收益率可能過低,加之新加坡人口老齡化的加劇,養(yǎng)老保障不足的問題將日益嚴(yán)重,中央公積金自身的社會保護職能的實現(xiàn)面臨挑戰(zhàn);

第二,從新加坡政府來說,由于新加坡經(jīng)濟已經(jīng)高度發(fā)達,基礎(chǔ)設(shè)施十分完善,政府不再感覺到手頭拮據(jù),因此,政府寧愿把中央公積金管理的重任分解一部分給市場投資主體,而強化自己的監(jiān)管職能;2/4/202314第三,從外部環(huán)境來說,20世紀(jì)80年代以來,新加坡政府越來越感受到發(fā)展本國資本市場特別是股票市場的必要性和緊迫性,允許一些投資機構(gòu)參與中央公積金管理,允許中央公積金成員在選擇投資機構(gòu)和投資工具上有一定的發(fā)言權(quán),正是發(fā)揮中央公積金對資本市場的促進作用的一種嘗試。2/4/202315然而,近幾年來,新加坡政府發(fā)現(xiàn),在中央公積金投資計劃下,雖然個人可以按照他們的風(fēng)險偏好和投資習(xí)慣做出投資抉擇,但由于單個成員的平均數(shù)額很低,銀行和信托投資公司的收費就相對偏高,基金管理行業(yè)也十分缺乏競爭,投資收益還不是很理想。在1994-1997年,每一年只有不到20%的自己投資的成員獲取的投資回報率高于如果把資金留在中央公積金將會獲取的投資回報率。在1998年,相應(yīng)的比例只有10%。2/4/202316

由此可以看出,在新加坡當(dāng)前的情況下,擴大個人對公積金投資的自由選擇權(quán)并不是一種很好的政策選擇。新加坡政府還發(fā)現(xiàn),中央公積金的管理在信息披露、行政管理程序等方面還有許多問題。為此,新加坡政府已經(jīng)宣布,將要求信托投資公司提供業(yè)績標(biāo)準(zhǔn),并加強對傭金、行政費用和其他費用以及標(biāo)價與出價之間的利差的監(jiān)管。2/4/2023173、當(dāng)前新加坡中央公積金投資政策剖析2/4/202318如圖所示,根據(jù)中央公積金法案以及以后頒布的各有關(guān)法案,新加坡中央公積金中可用于投資的基金可以劃分為:成員結(jié)余(memberbalances)保險基金(insurancefunds)退休前取款基金(pre-retirementwithdrawalfunds)相互獨立的三個組成部分,各遵循不同的投資規(guī)則。2/4/202319(1)成員結(jié)余投資成員結(jié)余是新加坡中央公積金計劃投資基金的最大組成部分,由新加坡中央公積金局掌管,只能投資于政府債券。這些政府債券是專門為中央公積金局償付利息和其他債務(wù)而發(fā)行的浮動利率債券,沒有市場報價。浮動利率剛好等于中央公積金局向成員支付的利率。2/4/202320從1986年開始,中央公積金局向普通賬戶和醫(yī)療救助賬戶的成員結(jié)余支付的利率一直是四家主要的當(dāng)?shù)劂y行12月期定期存款利率的簡單平均數(shù)與月末儲蓄存款利率的簡單平均數(shù)的加權(quán)平均數(shù)(二者采取相同的權(quán)重),但不得低于中央公積金法案中明確規(guī)定的2．5%最低名義利率。向?qū)ｉT賬戶支付的利率比它們高1．5個百分點。中央公積金局每月把利息計算出來,每年加總并記入有關(guān)賬戶?？梢?新加坡實際上是在向作為長期基金的成員結(jié)余支付短期利率,而且,政府還嚴(yán)格控制四家相對獨立的地方銀行的存款利率。2/4/202321這樣的投資政策會產(chǎn)生兩方面的結(jié)果一方面,新加坡政府由此獲得了大規(guī)?？芍滟Y金,用于修建公路、港口、機場等公共設(shè)施,并向國外投資,從而促進了經(jīng)濟增長率的提高,并在一定程度上確保了公積金的回報率和安全系數(shù)相對較高。新加坡中央公積金在1960-1990年期間獲得了5．36%的年均名義收益率和2．02%的年均實際收益率,這是一個不錯的結(jié)果。而且,即使經(jīng)歷了嚴(yán)重的金融危機,在1995-1999年,普通賬戶和醫(yī)療救助賬戶仍然獲得了3．6%的年平均名義收益率,專門賬戶獲得5．1%的年平均名義收益率,而同期3月期定期存款平均利率為3．3%。2/4/202322另一方面,也帶來了一系列問題:第一,對成員而言,名義收益率是固定的,不能分享社會資本的平均回報。

許多研究表明,這么多年來,新加坡政府支付給中央公積金成員結(jié)余的名義利率一直低于政府運用這些結(jié)余獲取的回報率,在20世紀(jì)70年代,新加坡中央公積金獲取的實際收益率為-0．24%,而在1987至1997年期間,新加坡政府支付給中央公積金成員結(jié)余的實際利率(定義為名義利率與通貨膨脹率之差)也幾乎為零,而且其中有幾年的實際利率為負。即便政府規(guī)定成員結(jié)余只能投資于國債,但如果政府按照其運用公積金所獲得的收益率來確定中央公積金購買的國債的利率,那么,公積金的收益率也許不會太低。2/4/202323第二,政府通過債券形式擁有基金的使用權(quán),其基金使用的收益率高于政府付給基金的債券利息,這就相當(dāng)于成員向政府交納了隱性稅,而且收入越低的人,承擔(dān)的這種隱性稅負擔(dān)相對來說就越重。這也是公積金制度受指責(zé)最多的問題。第三,政府的干預(yù)也傾向于掩飾運用成員結(jié)余進行投資的投資組合及其業(yè)績的不透明性。實際上,政府一直在通過新加坡政府投資公司和其他政府控制的公司進行中央公積金投資。然而,這些基金到底投資于何處?有什么投資規(guī)定?投資業(yè)績應(yīng)該怎樣評估?公積金成員都很難獲得確切信息。這就使得中央公積金結(jié)余的投資既缺乏透明度,又沒有明確投資者應(yīng)付的公共責(zé)任。2/4/202324(2)保險基金投資保險基金的數(shù)額相對較少,1997年僅有15億新加坡元。這些基金被投資于定期存款、可轉(zhuǎn)讓存款單、股票和債券。與中央公積金結(jié)余相比,這種保險基金的資產(chǎn)配置更加分散化。因此,這種保險基金的投資回報率要比中央公積金結(jié)余高一些。然而,由于它們在投資總額中所占的比重微不足道,它們對支付給成員的收益率的影響也是微不足道的。2/4/202325(3)退休前取款基金投資投資基金的第三部分由中央公積金投資計劃下的退休前取款基金構(gòu)成。該計劃允許個人直接通過購買中央公積金法案許可的股票或間接通過共同基金(稱為信托投資公司)投資于股票市場。成員還能夠投資于人壽保險單、黃金、新加坡政府債券、銀行存款和基金管理賬戶。在投資管理過程中,除了支付股票價值的1%給券商用于買賣股票外,指定銀行對每筆交易都收取固定的費用(有最高收費限制),還可以征收其他服務(wù)費用或管理費用。費用的固定性特征表明,投資數(shù)額越小,承擔(dān)的負擔(dān)相對來說就越重。2/4/202326我們可以看出,這部分投資具有明顯的顛倒的再分配效應(yīng),即收入越高的人從中獲益越多,因為他們不僅有機會投資收益更高的投資工具,而且承擔(dān)較低的管理費用。這部分投資采用分散管理模式,問題已經(jīng)凸現(xiàn)出來,新加坡政府正雙管齊下來改進該投資政策:在管理模式上由分散管理向相對集中管理過渡;在監(jiān)管模式上由松散趨于嚴(yán)格。2/4/2023273、給我們的啟示第一,社會保障基金投資決策者在制定投資政策時不僅要考慮基金本身的保值增值,還要兼顧眾多的社會所期望的目標(biāo)。第二,從新加坡中央公積金管理體制我們可以發(fā)現(xiàn),基金制和個人賬戶同樣可以實行相對集中的公共管理體制,它們是處于不同層面上的因素,是構(gòu)建社會保障大廈的不同的“建筑材料”。同樣,相對集中的公共管理也并不意味著一定要全部買國債或一定要非市場化運作,投資工具的選擇與由誰來管理也完全是兩回事。2/4/202328二、美國社會保障基金投資管理與借鑒2/4/2023291、關(guān)于我國“全國社會保障基金”投資行為的感想

我國的社會保障基金可以分為三種類型:一是“全國社會保障基金”,即掛靠在財政部的全國社會保障基金理事會主管的儲備性的社會保障基金。二是城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金(即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會保險基金)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險基金,這兩種基金直接歸勞動和社會保障部管理。三是補充養(yǎng)老保險基金,現(xiàn)在叫做“企業(yè)年金”,由企業(yè)自主建立,勞動和社會保障部等部門負責(zé)監(jiān)管。目前,按照我國有關(guān)部門的規(guī)定,第二類基金不得進入證券市場,第三類可以進入證券市場(這一點與大多數(shù)國家基本一致),但是我們的第一類基金很快進入了證券市場,這一點與證券市場十分發(fā)達的美國相比,就顯得有點不夠慎重。2/4/202330美國聯(lián)邦政府所直接建立和管轄的基本養(yǎng)老保險(老年保險,遺屬保險、殘疾保險和住院保險)基金是絕對不進入證券市場的。在這方面,美國聯(lián)邦政府一直奉行非常保守的投資政策。美國聯(lián)邦政府明確規(guī)定,老年養(yǎng)老及遺屬幸存保險(OASI)基金的信托基金結(jié)余,只能購買聯(lián)邦政府的特別債券(specialissues),而不能購買其它證券。不過,社會保障基金中的住院保險信托基金可以購買少量的公共債券,即一般公眾也可以購買的市場債券,并且也只是聯(lián)邦政府發(fā)行的市場債券,而不是其它任何證券。OASI信托基金不得持有公共債券,只能持有特別債券。特別債券是針對社會保障基金發(fā)行的,只允許社會保障基金持有。與市場債券不同,特別債券可以在任何時間按面值兌換成現(xiàn)金。2/4/202331我國全國社會保障基金與美國OASI在性質(zhì)上基本相似,但運作過程卻明顯不夠規(guī)范,主要表現(xiàn)在:第一,投資行為上,全國社會保障基金于2001年8月8日作為戰(zhàn)略投資者從一級市場申購了3億股中國石化(600028),標(biāo)志著全國社會保障基金進入證券市場。首先,與美國聯(lián)邦政府在發(fā)達而完善的證券市場條件下仍然堅持不進入證券市場的行為相比較而言,我國的全國社會保障基金匆匆忙忙進入證券市場,這是不夠慎重的。其次,我國上市公司股權(quán)分置改革沒有進行,證券市場存在巨大的制度缺陷和隱患,這時進入證券市場,是有很大風(fēng)險的。2/4/202332第二,管理方式上,違背了作為基金的行政管理機構(gòu)不應(yīng)該直接進入證券市場,而必須委托專門的證券投資機構(gòu)來運作的最基本原則。第三,投資目標(biāo)上,股票投資比例提高得過快。全國社?；饘τ诠善钡耐顿Y比例從2003年的5.1%提升到2004年最高限的30%,如此提升風(fēng)險投資比例,過快、過高了。2/4/2023332、美國私有退休基金投資的監(jiān)管制度值得借鑒美國政府對私有退休基金的監(jiān)管,在1974年之前,企業(yè)(或幾個企業(yè)的聯(lián)合體)對自己員工的退休金賬戶擁有完全的自主管理權(quán),原則上可以隨時挪用基金、退出聯(lián)合基金,甚至可隨時終止支付給付金。員工對基金的管理運作也毫不知情。這就將員工置于相當(dāng)不公平的地位。

1974年《雇員退休金保障法》出臺之后,有關(guān)對私有退休基金的法制化管理,不斷得到加強,主要措施有:2/4/202334(1)設(shè)立和變更。企業(yè)設(shè)立退休金規(guī)劃,必須把詳細的年度撥款方案、投資增值方案和支付方案,提交財政部批準(zhǔn)?！豆蛦T退休金保障法》并沒有規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)撥入多少資金,也沒有規(guī)定員工退休金的最低標(biāo)準(zhǔn),也就是說,對投入和支出的力度,并無管制,完全由企業(yè)自主決定。但是,一旦確定了投入和支付方案,就不能隨意變更。確需變更時,要再次報批,而且已經(jīng)執(zhí)行的退休標(biāo)準(zhǔn)必須按舊標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)執(zhí)行。如果擅自變更、終止或未能執(zhí)行方案,將以欺詐罪論處。2/4/202335(2)管理和執(zhí)行。必須按年度向財政部報告基金管理和執(zhí)行情況。進入基金賬戶的款額,除在大量盈余時可轉(zhuǎn)入員工健康保險賬戶外,不得挪做它用。對退休金賬戶的財務(wù)制度,也有詳盡標(biāo)準(zhǔn)。例如,退休金賬戶因變更支付規(guī)則而產(chǎn)生的預(yù)計虧空,可在未來10年內(nèi)攤平;而因資產(chǎn)損失產(chǎn)生的虧空,只能在未來5年內(nèi)攤平,等等。(3)披露和通報。必須按年度向員工通報退休金賬戶的經(jīng)營概況,以及員工個人的預(yù)期受益等。2/4/202336(4)終止。一個企業(yè)可以申請主動或被動終止支付退休金,或從多企業(yè)聯(lián)合退休金中退出。一是主動終止。退休金賬戶有足夠盈余,企業(yè)本身也無經(jīng)營危機,但由于經(jīng)營策略等需要,企業(yè)主動決定終止退休金計劃。二是被動終止。退休金賬戶余額不足,且企業(yè)本身無力補足資金缺口,不得不終止計劃。2/4/202337美國私有退休基金管理存在的問題主要有:一是股票投資比重過高。二是若干企業(yè)沒有遵守現(xiàn)行的法律,違規(guī)誘導(dǎo)雇工大量購買本企業(yè)的股票。2/4/202338美國私有退休基金在股票市場的投資比重幾乎是世界各國和地區(qū)中最高的,因而投資風(fēng)險較高。從2000年到2004年,美國私有退休基金在證券市場上的投資損失較大。2004年上半年,根據(jù)美國退休金保險公司最保守的估計,美國企業(yè)界所有的確定收益型退休計劃,共有3000億美元的資金缺失(underfunded),如果加上退休后的醫(yī)療保險福利,資金缺失超過6000億美元。如此巨大的資金缺失,對美國經(jīng)濟是一個非?，F(xiàn)實的威脅。按照規(guī)定,這些計劃在任何時候如出現(xiàn)資金缺失超過20%,或任何3年平均資金缺失超過10%,企業(yè)都必須在3-5年內(nèi)補足。只不過,從2005年開始,美國股指反彈,私有退休基金在證券市場上投資的收益才有所增加。2/4/202339較為突出的案例是安然(Enron)。安然違規(guī)誘導(dǎo)本企業(yè)雇工過多地購買本企業(yè)的股票,雇工按照公司的建議,將其養(yǎng)老金賬戶中個人所存入的錢款都變?yōu)楣镜墓善?而安然公司提供的配套資金也全部以股票形式支付。該公司總值超過21億美元的職工養(yǎng)老基金中,安然股票占了58%。2001年12月,安然公司破產(chǎn),造成本企業(yè)雇員私有退休基金毀滅性的損失。因為,這不僅使得雇工失業(yè),而且同時使他們投資于該公司股票的養(yǎng)老金幾乎損失殆盡。2/4/202340美國私有退休基金投資管理也有值得我們借鑒和吸收的有益經(jīng)驗。如州和地方政府等積極支持養(yǎng)老基金投資機構(gòu)作為股東參與上市公司的治理、管理、監(jiān)督。早在1989年,美國勞工部和財政部養(yǎng)老基金處就發(fā)表聯(lián)合聲明,要求養(yǎng)老基金重視公司的長期價值,勞工部還明確要求養(yǎng)老基金不應(yīng)割裂股份的收益權(quán)與投票權(quán),要以履行投票權(quán)為手段對基金受益人進行負責(zé)任的投票。2/4/202341美國還有一家機構(gòu)投資者理事會(CouncilofInstitutionalInvestors,CII),建立于1985年,是一個專門為大型基金的投資活動服務(wù)的非政府組織,它為養(yǎng)老基金參與公司治理、促進公司提高效益、維護養(yǎng)老基金利益,做出了突出的貢獻。以CII公布業(yè)績差公司名單的措施為例,1991-1993年,被CII列入業(yè)績優(yōu)秀公司焦點名單的96家公司,在列入名單的那年,平均股價上漲率超出標(biāo)準(zhǔn)·普爾500的11.6%,為股東多創(chuàng)造價值397億美元。到2004年,有130多個養(yǎng)老基金加入CII,這些養(yǎng)老基金的資產(chǎn)達到3萬億美元。2/4/202342反觀我國,還缺乏較為完善的為養(yǎng)老基金投資服務(wù)的環(huán)境和組織第一,我國的養(yǎng)老基金從2003年中期以較大規(guī)模進入證券市場后,在證券市場上,很快表現(xiàn)出短炒的行為。第二,盡快建立養(yǎng)老基金的投資監(jiān)管制度,尤其是證券投資方面的投資監(jiān)管制度。這也有利于證券市場的健康發(fā)展。否則,機構(gòu)帶頭短炒,只能加劇證券市場的非理性行為。2/4/202343例如,全國社會保障基金在2003年中期作為一些上市公司的十大股東,出現(xiàn)在這些上市公司的年報上,但是到2004年的中期報表上,這些上市公司的十大股東名單上就沒有了全國社會保障基金的名字。2005年,也是類似情況。而美國養(yǎng)老基金雖然在證券市場上虧損了,但這并未引起短炒行為,而是進一步引起養(yǎng)老基金加強對上市公司的參與管理。短炒是一種消極行為,它可能適合于中小投資者,但是不適合于機構(gòu)投資者。2/4/202344所以,一方面,我們應(yīng)當(dāng)不斷完善證券市場制度,為社會保障基金投資提供良好的環(huán)境;另一方面,應(yīng)當(dāng)開拓多種投資渠道,切不可把社會保障基金過多地投入證券市場。結(jié)論2/4/202345三、社會保障基金投資的外部規(guī)定及投資組合2/4/2023461、社會保障基金投資的外部規(guī)定一般來講，各國對社保基金投資的外部規(guī)定可以分為兩類：一類以美國、英國、加拿大等國家和北歐的荷蘭為代表，它們采用謹(jǐn)慎人原則（prudent-personrule）。另一類以歐洲（意大利除外）的一些國家為代表，它們通常會對養(yǎng)老金投資組合中的投資工具分布進行限制。2/4/202347謹(jǐn)慎人原則建立在較為完善的法律基礎(chǔ)之上，政府對養(yǎng)老基金的資產(chǎn)組合沒有太多的限制，同時，該原則要求社保基金投資管理人“只能為受益人的利益”進行投資，養(yǎng)老基金的資產(chǎn)必須做到相當(dāng)?shù)姆稚?。?jǐn)慎人原則有時會對養(yǎng)老金的自我投資進行限制。如美國和英國的養(yǎng)老金投資規(guī)則中，只要求基金的投資組合滿足一般基金的多樣化要求，并對自我投資的比例進行限制（美國不能超過10%，英國不能超過5%）。2/4/202348如德國對養(yǎng)老金投資組合中不同投資工具的最高比例進行限制，其中：房地產(chǎn)投資不能超過25%；股票投資不能超過30%（場外股票為10%）；債券投資不能超過50%；投資基金為30%、抵押和其他貸款以及銀行存款為50%。2/4/202349與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家對社?；鹜顿Y傾向于采取更為嚴(yán)厲的限制措施。這主要是因為發(fā)展中國家的資本市場還不是很完善，總體風(fēng)險較高。如墨西哥、菲律賓等國對投資工具的種類也進行了限制，不允許社會保障基金進入一些風(fēng)險較大的領(lǐng)域（如房地產(chǎn)）進行投資。2/4/202350我國是一個發(fā)展中國家，資本市場很不完善，風(fēng)險很大，我國政府對社?；鹜顿Y的資產(chǎn)組合也進行了嚴(yán)格的外部規(guī)定。根據(jù)財政部、勞動和社會保障部2001年12月13日頒發(fā)的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。我國社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價證券。理事會直接運作的社?；鸬耐顿Y范圍限于銀行存款、在一級市場購買國債，其他投資需委托社?；鹜顿Y管理人管理和運作并委托社保基金托管人托管。2/4/202351社?；鹳Y產(chǎn)的投資，按成本計算，應(yīng)符合下列規(guī)定:①銀行存款和國債投資的比例不得低于50%。其中，銀行存款的比例不得低于10%。在一家銀行的存款不得高于社保基金銀行存款總額的50%。②企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。③證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。2/4/202352單個投資管理人管理的社保基金資產(chǎn)投資于一家企業(yè)所發(fā)行的證券或單只證券投資基金，不得超過該企業(yè)所發(fā)行證券或該基金份額的5%；按成本計算，不得超過其管理的社?；鹳Y產(chǎn)總值的10%。投資管理人管理的社?；鹳Y產(chǎn)投資于自己管理的基金須經(jīng)理事會認可。委托單個社保基金投資管理人進行管理的資產(chǎn)，不得超過年度社?；鹞匈Y產(chǎn)總值的20%。社?；鸾⒌某跏茧A段，減持國有股所獲資金以外的中央預(yù)算撥款僅限投資于銀行存款和國債。2/4/202353從以上論述中，我們可以看出：盡管理論上社?；鹂梢酝顿Y于任何投資工具。但在實踐操作中，各國政府或多或少對社會保障基金的投資有所限制。這正是體現(xiàn)了社保基金投資者風(fēng)險規(guī)避的風(fēng)險態(tài)度，強調(diào)基金的安全性。2/4/202354各國對社?；鹜顿Y工具的外部規(guī)定主要取決于以下3個方面：①謹(jǐn)慎人原則建立在較為完善的法律基礎(chǔ)之上，它與一國的法律和文化發(fā)展有著重要的淵源。②一國經(jīng)濟的發(fā)達程度和資本市場的成熟度影響到社?；鹜顿Y的外部規(guī)定。一般來講，發(fā)展中國家的經(jīng)濟較為落后，社會保障的主要的思路是“低水平、廣覆蓋”，因此，它對社會保障基金的需求也相對較小。再加上國內(nèi)資本市場發(fā)展不完善，投資工具少，風(fēng)險較高，這導(dǎo)致了發(fā)展中國家對社?；鸨Ｖ狄筝^高，相對來說，增值的要求不高，從而導(dǎo)致對社保基金投資的限制較多。③發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部的差異主要是由各國資本市場和?；疬\作的具體情況造成的。2/4/2023552、社會保障基金的投資組合（1）社保基金投資組合的國際比較雖然社會保障基金投資組合中所包含的投資工具甚多，本文主要分析股票和債券兩種投資工具。一般認為，股票和債券是社?；鹜顿Y組合中的主要組成部分，股票代表了風(fēng)險較高收益也較高的資產(chǎn)，債券則代表風(fēng)險較低的資產(chǎn)，相對來說，它的收益也較低。2/4/202356從對部分OECD國家和發(fā)展中國家的養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)組合中，我們可以看出：①社會保障基金的規(guī)模急劇膨脹，不同國家社?；鹜顿Y的資產(chǎn)組合有很大的差別。據(jù)OECD官方統(tǒng)計，OECD國家的養(yǎng)老金總額已由1990年的4萬億美元升至2000年的10萬億美元。各國社保基金投資的資產(chǎn)組合有很大的差別，這種差別不僅體現(xiàn)在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間（如美國和智利），也體現(xiàn)在發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部（如德國和美國的社保基金投資組合就有很大的不同）。②股票投資的比重與資本市場的發(fā)育程度有關(guān)。在資本市場較為發(fā)達的國家，股票在社?；鹜顿Y中的比重相對較高；資本市場欠發(fā)達的國家，股票的投資比重則相對較低。③債券，尤其是政府債券在所有國家都是社?；鸬闹匾顿Y工具。社?；鹜顿Y于政府債券的比例在一些國家高達40%左右（如加拿大、智利、馬來西亞等），比重低的也在10%上下。2/4/202357（2）我國社?；鸬耐顿Y組合隨著我國社保基金規(guī)模擴大和資本市場的發(fā)展，我國社?；鹜顿Y組合中的股權(quán)投資所占的比例有顯著提高，2004年的股權(quán)投資比2002年增加了約10倍，銀行存款所占的比例則明顯下降，但仍是我國社?；鹳Y產(chǎn)的主要形式。與發(fā)達國家相比，我國社?；鹪诠善笔袌錾系耐顿Y比例仍然過低，雖然2004年社保基金投資的收益率有所增加，但仍處于很低的水平。2/4/2023582003年6月9日社保基金首次進入股票市場，經(jīng)過兩年多的發(fā)展，社保基金持有的股權(quán)投資已經(jīng)由起初的16億元增長到116億元，到目前為止，社?；鸸渤钟?4只股票，從持有股票的數(shù)量、規(guī)模及結(jié)構(gòu)上，我們可以看出社?；鹪诠善笔袌錾贤顿Y的指導(dǎo)思想。①分散化投資的策略，用以分散風(fēng)險。②基金投資安全性第一的原則。③社?；鹜顿Y的