我國(guó)城鎮(zhèn)化的理論與實(shí)踐

城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論與實(shí)踐

陜西省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部牛潤(rùn)霞內(nèi)容安排一、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論和實(shí)踐問題二、我國(guó)城鎮(zhèn)化問題的體制機(jī)制根源三、十八屆三中全會(huì)關(guān)于城鎮(zhèn)化的新精神四、陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措五、發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)的幾點(diǎn)啟示一、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論和實(shí)踐問題

１.“城市化”是一個(gè)泊來品

基本內(nèi)涵包括：農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程；農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)化為城市生活方式的過程；自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化為社會(huì)化大生產(chǎn)的過程。由上可見，城市化是隨著工業(yè)化進(jìn)程和社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)步所引起的人們生產(chǎn)方式、生活方式以及價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變過程。２.“城鎮(zhèn)化”的中國(guó)特色

“城鎮(zhèn)化”一詞是我國(guó)學(xué)者依照西方的“城市化”一詞而創(chuàng)造的一個(gè)新詞，其中“城鎮(zhèn)”一詞既包括具有市制建制的大中小城市，也包括沒有市制建制的小城鎮(zhèn)，因此，“城鎮(zhèn)”是由“城”與“鎮(zhèn)”兩個(gè)行政范疇構(gòu)成的集合概念，所以，我國(guó)的城鎮(zhèn)化既包括城市化，也包括農(nóng)村城鎮(zhèn)化兩層內(nèi)容。３.我國(guó)城鎮(zhèn)化的“首身分離”問題

由于城市和城鎮(zhèn)的土地政策、投融資政策、干部任用政策等不同，我國(guó)的“城市”和“城鎮(zhèn)”發(fā)展越來越不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化“首身分離”以后走向了土地的城鎮(zhèn)化，而不是產(chǎn)業(yè)和人口的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)兩大市場(chǎng)之間的關(guān)系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“切割”的市場(chǎng)

目前小城鎮(zhèn)是一個(gè)戰(zhàn)略盲區(qū)

城鎮(zhèn)化“首身分離”：農(nóng)村人出不來、回不去的問題。小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略盲區(qū)位置導(dǎo)致的結(jié)果：我國(guó)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資、人居環(huán)境改善，一直未受各級(jí)政府財(cái)政的青睞。這些地方人居環(huán)境的相對(duì)退化，造成了近20年來我國(guó)小城鎮(zhèn)的人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎販p少了10%，這是一個(gè)危險(xiǎn)的“數(shù)字鴻溝”。我國(guó)小城鎮(zhèn)人居環(huán)境與先行城鎮(zhèn)化國(guó)家的小城鎮(zhèn)人居環(huán)境之間的差距正越來越大。這么大的差距與小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略盲區(qū)直接相關(guān)：第一：政府的注意力和公共財(cái)力沒有投向小城鎮(zhèn)，而幾乎所有的支農(nóng)補(bǔ)貼和扶植政策都是繞過小城鎮(zhèn)直奔田頭的。第二：小城鎮(zhèn)本身缺土地出讓金、沒有城市維護(hù)費(fèi)、稅收體系不能支撐公共項(xiàng)目投資、缺乏人才。住建部負(fù)責(zé)人最新講話精神：重視小城鎮(zhèn)在編制當(dāng)前這一輪城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期規(guī)劃的過程中，各方幾乎同時(shí)都認(rèn)識(shí)到小城鎮(zhèn)是我國(guó)健康城鎮(zhèn)化的一個(gè)命脈。拉美、非洲等國(guó)城市化的歷史教訓(xùn)已證實(shí)：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會(huì)大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”。沒有小城鎮(zhèn)對(duì)區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會(huì)越來越大。大城市與小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展如果不夠健康、協(xié)調(diào)，將來即便形成城市群，在經(jīng)濟(jì)上也會(huì)是低效率的。我們不能再犯這樣的錯(cuò)誤。今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相當(dāng)一部分財(cái)政投資應(yīng)當(dāng)投向小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)必須要在以下四個(gè)方面先做到：要有一套從事城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)；有一套必要的基礎(chǔ)設(shè)施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設(shè)和規(guī)范管理體系；有一套基本的公共服務(wù)設(shè)施，比如學(xué)校、醫(yī)院、沒有假貨的超市，等等。這“四個(gè)一套”是對(duì)小城鎮(zhèn)人居環(huán)境最基本的要求。

在缺乏明確、系統(tǒng)的政策引導(dǎo)和規(guī)范的情況下，縣域政府為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在小城鎮(zhèn)發(fā)展中實(shí)際上既有套用城市政策的情況，也有套用農(nóng)村政策的情況，這使農(nóng)村小城鎮(zhèn)陷入盲目無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，城不像城、村不像村，城又像村，村又像城。小城鎮(zhèn)基本喪失了凝聚農(nóng)村市場(chǎng)的作用。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化處在相對(duì)停滯的狀態(tài)“三農(nóng)”陷入封閉循環(huán)的困境：農(nóng)民增收缺乏有效途徑；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受困于小農(nóng)生產(chǎn)方式；新農(nóng)村建設(shè)與生產(chǎn)發(fā)展相脫節(jié)；

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化問題的體制機(jī)制根源：

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)缺乏一體化體制和機(jī)制

——城鄉(xiāng)機(jī)會(huì)不平等+城鄉(xiāng)收入不平等

城鄉(xiāng)之間壁壘森嚴(yán)生產(chǎn)要素不能自由流動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場(chǎng)難以形成城市化與工業(yè)化背離、

“三化”不同步農(nóng)民工群體的問題

城鄉(xiāng)差距越來越大１.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題到底有多難破解？十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，直面二元結(jié)構(gòu)。十六屆五中全會(huì)推出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，全力加快農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，皇糧國(guó)稅退出中國(guó)歷史。2008年十七屆三中全會(huì)全面部署城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。中央一號(hào)文件已經(jīng)連續(xù)十一年聚焦三農(nóng)問題?！?/p>

2012年底，中央農(nóng)村工作會(huì)議指出：當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制中最突出的矛盾仍然是城鄉(xiāng)二元體制障礙明顯，全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中最嚴(yán)重的制約仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展和居民收入差距過大。李克強(qiáng)：現(xiàn)代化建設(shè)最大難題

是城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距

2012年12月28日，李克強(qiáng)在江西省主持的區(qū)域發(fā)展與改革座談會(huì)上說，我們發(fā)展的目的是人民富裕、國(guó)家強(qiáng)盛，而發(fā)展最大的差距是城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，這也是現(xiàn)代化建設(shè)最大的難題。從城鄉(xiāng)看，6億多農(nóng)民與6億多城鎮(zhèn)人口的收入差距超過3倍。從區(qū)域看，東部人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均超過8000美元，中西部最低的地方只有1000多美元，差距是巨大的。

逐步縮小這兩大差距，是發(fā)展的潛力和富民的動(dòng)力。縮小城鄉(xiāng)差距，要靠城鎮(zhèn)化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。縮小區(qū)域差距，要做好中西部開發(fā)開放這篇大文章。

２.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的根本任務(wù)

搭建城鄉(xiāng)要素互動(dòng)的平臺(tái)和紐帶、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度、社會(huì)保障制度、戶籍制度、教育及就業(yè)制度等，使土地、勞動(dòng)力、資本及企業(yè)家才能等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)市場(chǎng)上按照透明、公開、規(guī)范、統(tǒng)一的規(guī)則自由流動(dòng)。

３.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)十年未果的原因

——城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制尚未建立

答案：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的機(jī)制缺陷沒有得到根本解決。解決這一機(jī)制缺陷的突破口在于推進(jìn)農(nóng)村制度創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)一體化土地制度。４.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的流行做法及其問題從最早進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)的地區(qū)開始，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本思路就是在政府主導(dǎo)下，利用行政手段推進(jìn)“三集中”，即產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模集中。這成為此后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的流行作法。

這種流行做法的特點(diǎn)主體是政府和開發(fā)商；手段是通過經(jīng)營(yíng)土地來經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)；核心是要從農(nóng)民手中取得經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利；結(jié)果是把政府和開發(fā)商變成了城鄉(xiāng)市場(chǎng)的主體，而沒有把廣大農(nóng)民培育成城鄉(xiāng)市場(chǎng)的主體。政府和開發(fā)商取得集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩種方式為了取得經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，早期主要是通過征用集體土地搞“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，最近幾年開始進(jìn)行村莊建設(shè)用地整理。前者主要針對(duì)的是農(nóng)民的承包地，后者主要針對(duì)的是農(nóng)民的宅基地。兩種方法都是從根本上改變了農(nóng)民與土地的權(quán)益關(guān)系，把農(nóng)民排除到了城鄉(xiāng)市場(chǎng)主體之外，而把政府和開發(fā)商變成了經(jīng)營(yíng)土地并借此取得土地級(jí)差收入的主體。土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生變化后的嚴(yán)重后果我國(guó)的城鎮(zhèn)化正在變成政府和大開發(fā)商唱主角的土地城鎮(zhèn)化，而不是大大小小的工商業(yè)企業(yè)唱主角的產(chǎn)業(yè)和人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也由尋求良好協(xié)作條件的工商業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)向?qū)で蠓康禺a(chǎn)炒作和投機(jī)的泡沫經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三、十八屆三中全會(huì)的城鎮(zhèn)化新精神

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。十八屆三中全會(huì)：土改重頭戲建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。１.城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制的內(nèi)涵２.全會(huì)新提法的內(nèi)涵全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)——旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)基層組織一體化。全會(huì)提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化——讓城鎮(zhèn)化回歸正道。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率——改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。中美農(nóng)村房子的驚人對(duì)比辛酸啊

最近，我回中國(guó)自己駕車在山東、河北、河南等內(nèi)地農(nóng)村訪問，但所到之處，無不觸目驚心。一馬平川的華北平原上，本應(yīng)富饒美麗的農(nóng)村大地，卻被一家一戶地條塊分割，產(chǎn)量少、效益低，還有很多農(nóng)田正在拋荒。幾千年前中國(guó)就使用的牛拉人扛，聽天由命的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在沒有實(shí)質(zhì)改變。中國(guó)農(nóng)村的出路在哪里??？３.城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)如何協(xié)調(diào)推進(jìn)

全會(huì)在完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制中強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。突破口應(yīng)從新農(nóng)村建設(shè)未解之題入手。新農(nóng)村建設(shè)至今未解決的問題“生產(chǎn)發(fā)展”未破題生產(chǎn)方式未轉(zhuǎn)變↓↓

小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

“生產(chǎn)發(fā)展”指的是：農(nóng)業(yè)承包責(zé)任制尚未解決的問題必須要得到解決。第一，商品性農(nóng)業(yè)組織的培育第二，農(nóng)村市場(chǎng)的分散問題第三，拓寬農(nóng)民增收渠道的問題abcdn個(gè)體式全能式體力式自給式封閉式低效式簡(jiǎn)樸式貧困式農(nóng)業(yè)市場(chǎng)從分散走向集中：讓農(nóng)民從村莊走向大市場(chǎng)——擺脫金魚缸現(xiàn)象李克強(qiáng)3月17日答記者問：農(nóng)民希望過上和城里人一樣好的日子，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區(qū)，這既是解決城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，也是降低城鎮(zhèn)化的門檻。尤為重要的是，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益。李克強(qiáng)：以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐新型城鎮(zhèn)化

2013年4月1日，人民網(wǎng)：李克強(qiáng)調(diào)研蘇滬，進(jìn)一步明確了新一屆政府的工作重點(diǎn)。李克強(qiáng)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化存在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式落后、土地流轉(zhuǎn)難、資金短缺等幾個(gè)瓶頸。通過股份合作、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等多種形式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是大方向。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以提高土地、勞動(dòng)力效率，更好更多提供農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)新型城鎮(zhèn)化形成有力支撐。四、陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

利用關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)建設(shè)西安國(guó)際化大都市、推進(jìn)西咸一體化、建設(shè)西咸新區(qū)。著力發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)。完善城鎮(zhèn)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化：趙書記“建好西安——做美城市——做強(qiáng)縣城——做大集鎮(zhèn)——做好社區(qū)”的發(fā)展理念。江省長(zhǎng)“3+2”理念。陜西發(fā)展小城鎮(zhèn)的幾大工程：關(guān)中百鎮(zhèn)工程陜南、陜北百鎮(zhèn)工程30（35）個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)工程31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)1000個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化新型農(nóng)村社區(qū)六、國(guó)外小城鎮(zhèn)發(fā)展的啟示

杜柏位于比利時(shí)南部盧森堡省，一座錯(cuò)落在阿登山區(qū)坳中的石頭小城。1331建城，1870年后再未動(dòng)過，完整保留了14世紀(jì)的布局和建筑。

克魯姆洛夫：14100名居民，坐落于捷克南部的波希米亞地區(qū)。大部分建筑建于14世紀(jì)到17世紀(jì)之間。獲“世界文化和自然雙重遺產(chǎn)”的頭銜。

布拉諾：意大利威尼斯的一個(gè)小島，居民都是漁民的后代。手工蕾絲和抽紗制品是威尼斯的特色手工藝品。不知道從什么時(shí)候起，小島的地方政府規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用衩磕暌⒁淮畏孔拥耐鈮?，且相鄰的房子顏色不許相同，于是居民們把他們小巧玲瓏的房子刷得五顏六色色彩斑斕。布拉諾的倒影羅滕堡：德國(guó)小鎮(zhèn)。有“中世紀(jì)明珠”的美稱，始建于公元9世紀(jì)。在羅馬帝國(guó)統(tǒng)治時(shí)期是自由市場(chǎng)，商貿(mào)活動(dòng)非常繁榮。

這座小城經(jīng)受了多次戰(zhàn)火的洗禮，許多古老建筑仍然完好無損地保存至今。

格林德爾瓦爾德：瑞士最受歡迎的滑雪地之一，人口約3500人。賓館和農(nóng)舍林立，登山運(yùn)動(dòng)員的基地。格呂耶爾：瑞士。世界奶酪冠軍格呂耶爾奶酪產(chǎn)地。古老的房屋幾乎全部是專營(yíng)奶酪的商店和禮品店、餐廳等。建在山坡上的格呂耶爾城堡保存完好，收集著不同時(shí)代的裝飾品及工具。

意大利小鎮(zhèn)意大利的

“花毯”小鎮(zhèn)奧地利小鎮(zhèn)奧地利小鎮(zhèn)建筑的作用

美國(guó)著名城市大師芒·福來德：城市和建筑是教育人最強(qiáng)有力的手段。黑格爾：建筑對(duì)人的審美作用超過了任何藝術(shù)門類。中國(guó)古人：城市的一個(gè)主要功能就是教育人民。所以，歐洲國(guó)家和城市都是以建筑物宣教本民族的