流動(dòng)人口與城市化

流動(dòng)人口與城市化2013.3.29中國的城市化現(xiàn)象鄉(xiāng)-城流動(dòng)（民工潮、大學(xué)生就業(yè)）工作、居住、上學(xué)、就醫(yī)、職業(yè)培訓(xùn)等。

該部分人口是推動(dòng)城市化進(jìn)程、提升城市化率的主要力量。

城市的應(yīng)對子女就學(xué)、社會保險(xiǎn)、計(jì)劃生育、考試鑒定等

仍存在選擇性的功能排斥，高租金者準(zhǔn)入的管理思路清晰，調(diào)節(jié)人口流入結(jié)構(gòu)的目的明顯。

廣東省中山市的積分制

2009年，廣東省中山市人民政府率先出臺《流動(dòng)人員積分制管理實(shí)施細(xì)則》，探索通過“積分制”，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。該項(xiàng)全新的政策探索被認(rèn)為是推動(dòng)流動(dòng)人口享受城市基本公共服務(wù)和打破戶籍堅(jiān)冰的務(wù)實(shí)路徑。

流動(dòng)人口的城市化狀態(tài)停留在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)意義上的就業(yè)城市化。與城市的關(guān)系“若即若離”。仍然處于“半城市化”的搖擺狀態(tài)。2010年底的全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口為6.656億，中國的城市化率達(dá)到49.68%。其中，跨市的流動(dòng)人口（即人戶分離人口）達(dá)2.214億，占城市人口總量的16.53%；

2011年的中國內(nèi)地城市化率首次突破50%，達(dá)到51.3%。重點(diǎn)討論的問題1、流動(dòng)人口為何會停留在半城市化狀態(tài)？2、異地城市化是流動(dòng)人口完全城市化的最大困境。3、應(yīng)該采取怎樣的城市發(fā)展策略助推流動(dòng)人口市民化？1、流動(dòng)人口為何會停留在半城市化狀態(tài)？流動(dòng)人口——主動(dòng)的城市化選擇城市政府——被動(dòng)的應(yīng)急性應(yīng)對（1）流動(dòng)人口——主動(dòng)的城市化選擇流動(dòng)人口的主動(dòng)城市化已不可逆。

長遠(yuǎn)來看，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”，農(nóng)民進(jìn)城打工已具有不可逆轉(zhuǎn)性（蔡昉，2010）。

鄉(xiāng)城之間的人口流動(dòng)特征已然發(fā)生了顯著的變化。

①由早期的短期性、單身化遷移向長期性、家庭性為主導(dǎo)的遷移趨勢明顯。

②流動(dòng)人口渴望融入城市，省域的流動(dòng)人口東南飛、省域內(nèi)的則聚集在大城市、中西部中小城市的吸納潛能未能發(fā)揮。

2008年金融危機(jī)東南沿海出現(xiàn)招工難

2010年，第六次人口普查數(shù)據(jù)中，0-14周歲的流動(dòng)兒童為2291萬，比2005年全國1%人口抽樣數(shù)據(jù)顯示的1833萬增長458萬；離開戶口登記地的達(dá)5813萬，占流動(dòng)人口總量的26.3%，比2005年增長900萬。2010年，廣東、浙江、上海、江蘇、福建等東南沿海省市及北京的跨省流動(dòng)人口共約達(dá)5815萬，占全國跨省流動(dòng)人口總量8588萬的2/3。河南省作為人口流出大省，常駐人口低于戶籍人口，但鄭州市2010年常駐人口達(dá)862.65萬，比五普時(shí)增長196.75萬，主要集中在市區(qū)；2010年湖北省常駐人口為5723.77萬，戶籍人口為6175.97萬，常駐人口低于戶籍人口，但武漢的常駐人口十年間增長174萬；陜西省常駐人口十年間增長127.97萬，其中西安市十年間的增長數(shù)據(jù)為105.64萬，占全省增長總量的82.55%。（1）流動(dòng)人口——主動(dòng)的城市化選擇流動(dòng)人口的城市化面臨著較為嚴(yán)重的政策阻力——其自生性的城市化過程勢必艱難。

①目前的戶籍制度及其附帶的保障制度僅僅解決了流動(dòng)人口進(jìn)入城市的制度障礙。

因此，除少部分經(jīng)商的私營業(yè)主在大城市中的生存能力較強(qiáng)，可依靠自身能力融入城市、實(shí)現(xiàn)市民化外，其它三類均難以融入。

②有關(guān)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)社會地位的制度性變革取得一系列實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，2006年出臺《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。

但是，考察整個(gè)城市層面，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口仍然處于就業(yè)和收入水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)的人口金字塔的塔基上。

總體上，城市中的流動(dòng)人口可分為“工業(yè)從業(yè)人員”、“中低端第三產(chǎn)業(yè)的個(gè)體從業(yè)者”、“經(jīng)商的私營業(yè)主”和“失地失業(yè)的農(nóng)民”等四類（孫立平，2008）。Ⅰ流動(dòng)人口的就業(yè)單位以個(gè)體和私營為主，就業(yè)面狹窄，多集中在第二三產(chǎn)業(yè)中技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大的相關(guān)職業(yè)（韋小麗，2008）；Ⅱ存在著顯著的非正軌就業(yè)現(xiàn)象，就業(yè)地點(diǎn)和崗位缺乏穩(wěn)定性（劉艷，2009）；Ⅲ流動(dòng)人口的職業(yè)身份多為企事業(yè)單位中的“長期工/合同工”或“臨時(shí)工”，單位附加性增強(qiáng)，但職業(yè)地位并未提高，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中從事的依舊是偏體力型或社會地位較低的職業(yè)（宋健，2010）；Ⅳ流動(dòng)人口內(nèi)部要形成與城市整體相一致的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)，并非朝夕之事。（2）城市政府——被動(dòng)的應(yīng)急性應(yīng)對我國的城市化機(jī)制一直表現(xiàn)為“空間城市化”，人口的城市化遠(yuǎn)滯后于空間城市化。

人口城市化意味著成本，空間城市化蘊(yùn)涵著經(jīng)濟(jì)利益。不可否認(rèn)，我國流動(dòng)人口政策的變遷，從“管理控制”向“服務(wù)管理”轉(zhuǎn)變的趨勢明朗，消除歧視、保障公平、邁向融合正成為政策之要旨。但總體上宏觀政策在地方的實(shí)施相對于人口流動(dòng)是滯后的，各地城市政府的政策寬度和深度，重經(jīng)濟(jì)利益、輕公共福利的特征溢于表面。

Ⅰ2000年以來，中央政府開始逐步清除針對進(jìn)城務(wù)工人員的行政性事業(yè)收費(fèi)、就業(yè)歧視和針對流動(dòng)兒童借讀費(fèi)和贊助費(fèi)、廢除收容遣返制度等帶有歧視性的法規(guī)和政策措施。

Ⅱ逐步建立流動(dòng)人口的社會保障，將農(nóng)民工納入醫(yī)療工傷保險(xiǎn)范圍、為進(jìn)城務(wù)工人員提供職業(yè)技能培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)、放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件。

Ⅲ并在2006年首次提出要把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，要求在編制城市發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)公共設(shè)施上，統(tǒng)籌考慮長期遷移的農(nóng)民工的需要。上海的流動(dòng)人口政策：①但仍存在選擇性的功能排斥，高租金者準(zhǔn)入的管理思路清晰，調(diào)節(jié)人口流入結(jié)構(gòu)的目的明顯。②鄉(xiāng)-城流入人口仍然被滯留在這種選擇性的制度安排之外。

深圳市的流動(dòng)人口政策：①公共服務(wù)卻限在就業(yè)服務(wù)、疫苗接種、車輛入戶、長期房屋租賃等權(quán)益上。

②與鄉(xiāng)-城流動(dòng)人員悠然相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等卻未提及，子女入學(xué)、公共租賃住房等權(quán)益還被附加了相關(guān)條件。

北京市的暫住證政策：鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口的公共服務(wù)和社會保障被維持在就業(yè)、子女就學(xué)等有限領(lǐng)域。上海的流動(dòng)人口政策經(jīng)歷了“藍(lán)印戶口”、“引進(jìn)人才居住證”、“居住證”和“持上海居住證人員可申辦該市常住戶口”的改革過程，準(zhǔn)入范圍由購房投資類人員、到來滬工作或創(chuàng)業(yè)的國內(nèi)外本科學(xué)歷以上的優(yōu)秀人才、再到人才、就業(yè)和投靠就學(xué)者。深圳市于2008年8月全面推行居住證制度，規(guī)定凡在深圳市內(nèi)居住30日以上、16~60周歲的非戶籍人口，只要符合在深圳市從業(yè)、擁有所居住房屋產(chǎn)權(quán)、符合有關(guān)辦理人才居住證和海外人才居住證條件、具備技術(shù)或資金條件的創(chuàng)業(yè)者、市政府規(guī)定的其他情形等條件之一，均可申辦。北京市對具有兩年以上工作經(jīng)歷并取得學(xué)士及以上學(xué)位、或者具有中級及以上專業(yè)技術(shù)職稱或相當(dāng)資質(zhì)、或者特殊領(lǐng)域緊缺急需的優(yōu)秀人才推行福利待遇更全面的工作居住證制度。（2）城市政府的應(yīng)急色彩經(jīng)濟(jì)層面：鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長上受到肯定、得到重視。其推動(dòng)的城市化甚至被視為經(jīng)濟(jì)增長的新源泉和新引擎。

①但流動(dòng)人口對經(jīng)濟(jì)增長的作用僅集中體現(xiàn)在以生產(chǎn)促增長上。

②在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)模式由外向型出口向內(nèi)向型消費(fèi)過渡的背景下，社會保障的不健全和公共服務(wù)的短缺使得流動(dòng)人口放松儲蓄而擴(kuò)大消費(fèi)以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的潛能未能激發(fā)和顯著釋放。公共福利層面，鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口的城市化卻被排斥在外，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給迄今沒有把農(nóng)民工的需求完全考慮在內(nèi)。

一定程度上成為城市政府加快土地城市化進(jìn)程的工具，即城市政府在拉開城市框架、拓展城市面積、轉(zhuǎn)農(nóng)用地為城市建設(shè)用地的過程中，流動(dòng)人口導(dǎo)致的城市人口增長都是重要的規(guī)劃考慮因素。

無論是從經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長層面還是公共福利層面，這些政策或制度安排的前提都不夠充分，流動(dòng)人口與經(jīng)濟(jì)問題和社會問題之間的關(guān)聯(lián)，缺乏長期與內(nèi)在的必然聯(lián)系。流動(dòng)人口——主動(dòng)的城市化選擇和自生的城市化模式，勢必使得城市化進(jìn)程艱難。城市政府——被動(dòng)的應(yīng)急性態(tài)度和不徹底的應(yīng)對，勢必導(dǎo)致流動(dòng)人口的市民化進(jìn)度緩慢。那么，流動(dòng)人口的半城市化狀態(tài)勢在必然。（2）流動(dòng)人口完全城市化的最大困境：

異地城市化地方政府不是以人為中心來推動(dòng)城市化，人口城市化明顯慢于土地的城市化。跨省市流動(dòng)的異地人口很大程度上更是被排斥在外，中國城市化的最大問題就是外來人口的市民化問題。中國發(fā)展報(bào)告（2010）坦承，“經(jīng)營城市”、“以地生財(cái)”、“土地財(cái)政”導(dǎo)致了土地城市化明顯快于人口城市化，1990~2007年間，我國城市建成區(qū)面積由12856km2增加到35469km2，共增長了280%，年均增率達(dá)17%左右；分析我國城鎮(zhèn)人口增長與用地增長的比例，除廣州、南京等大城市中兩者的增長基本等速外，其它城市的用地增長都遠(yuǎn)超過人口增長。（2）中國城市化的最大問題就是:

外來人口的市民化問題

站在地方政府充滿經(jīng)濟(jì)理性的“經(jīng)營城市”的施政立場，異地人口與本地人口具有三點(diǎn)顯著的差異。一、地方政府主導(dǎo)的城市化對本地人口的利益觸動(dòng)最直接、最根本和最徹底，對此必須進(jìn)行針對性的賠償；城市政府在城市開發(fā)過程中也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，通過提供各項(xiàng)社會保障所支付的成本在可觀的經(jīng)濟(jì)利益面前顯得理所應(yīng)當(dāng)。異地人口與地方政府之間缺乏這種直接的利益關(guān)聯(lián)。二、異地流動(dòng)人口，尤其是從事體力勞動(dòng)的外來務(wù)工群體獲取社會保障而需政府支付的城市化成本要大得多，地方政府面臨的是從設(shè)施供給、服務(wù)供給、制度保障等一系列的從無到有的完全增量式投入。從解決的程序上看，流動(dòng)人口的流入是長久持續(xù)和源源不斷的，政府為此而提供各項(xiàng)保障的時(shí)間成本也是巨大的。而地方政府為本地人口的城市化所需支付的時(shí)間成本卻是一次性的。

三、相對于按照戶口來源計(jì)算的規(guī)模較為定量的本地人口，流動(dòng)人口規(guī)模之龐大對于地方政府來說確實(shí)意味著難以估量的財(cái)政支付，戶籍改革一旦快速推進(jìn)，在現(xiàn)今固化的財(cái)政收入和分配關(guān)系下，地方政府勢必難以輕松招架。

（2）中國城市化的最大問題就是:

外來人口的市民化問題單從公共服務(wù)的實(shí)施可行性上，在目前相對靜態(tài)和固化的社保管理體制下，流動(dòng)人口的社會保障存在明顯的制度陷阱。2009年12月28日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，旨在進(jìn)一步明確流動(dòng)人口管理框架中不斷注入社會福利和公共服務(wù)的內(nèi)容，過渡性地實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有限平等的制度安排；但2010年1月7日，深圳就爆發(fā)了有史以來規(guī)模最壯觀的“農(nóng)民工”退保潮.人口跨統(tǒng)籌區(qū)域的流動(dòng)和跨越多個(gè)保障模式的變動(dòng)使得社會保障的轉(zhuǎn)換接續(xù)變得復(fù)雜和繁瑣，直接加大社會保障的計(jì)算難度。（2）中國城市化的最大問題就是:

外來人口的市民化問題目前來說，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施在異地流動(dòng)人口和本地人口之間的供給均衡尚需巨大的資金成本和時(shí)間成本，依附于多項(xiàng)制度改革的各社會保障服務(wù)實(shí)現(xiàn)供給均等將會更加艱巨。操作層面上的困境必然與當(dāng)前社會保障體系的局域化（以地方為主，缺乏富有彈性和統(tǒng)一的全國社保模式）、分稅制的財(cái)政體系、不健全的社會保障轉(zhuǎn)移支付體系等制度建設(shè)因果相連。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化所涉及到的各項(xiàng)制度的改革和優(yōu)化也將是一個(gè)長期的過程。

（3）應(yīng)該采取怎樣的城市發(fā)展策略助推流動(dòng)人口市民化？現(xiàn)實(shí)：城市化面臨著提高流動(dòng)人口社會保障、增加經(jīng)濟(jì)收入、增強(qiáng)職業(yè)技能、均衡流動(dòng)人口的區(qū)域布局等一系列責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)與反思反思：我國城鎮(zhèn)化應(yīng)避免過度依賴人口的異地轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)面大量廣的鐘擺式和候鳥式人口流動(dòng)并造成巨大的社會代價(jià)；避免過度依賴農(nóng)民工不徹底轉(zhuǎn)移的半城市化造成農(nóng)民工權(quán)益缺失

。必須從戰(zhàn)略的全局的高度對中國流動(dòng)人口問題加以審視和考慮。（3）應(yīng)該采取怎樣的城市發(fā)展策略助推流動(dòng)人口市民化？站在城市規(guī)劃學(xué)的角度，從我國城市的可持續(xù)發(fā)展層面，對于流動(dòng)人口的完全城市化，應(yīng)從兩個(gè)層面進(jìn)行認(rèn)識：1、如何看待我國的城市化？2、如何通過合理的城市發(fā)展策略促進(jìn)流動(dòng)人口享有均等化的公共服務(wù)？①

如何看待我國的城市化？我國的城市不具備全面推動(dòng)流動(dòng)人口完全城市化所需的資源空間。

①以土地資源為例，在我國的空間城市化主要來自農(nóng)用地且耕地占補(bǔ)難以平衡的前提下，我國城市的空間拓展面臨著嚴(yán)峻的土地制約。

②目前，業(yè)界提出了通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的途徑來增加城市建設(shè)用地，但在實(shí)施的過程中困難重重，難以有效提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。我國流動(dòng)人口驅(qū)使的城市化進(jìn)程仍持續(xù)加速。處于城市化進(jìn)程S曲線中的急速上升階段。

——不應(yīng)追求過高的城市化率

專欄1：坎南的適度人口理論

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家坎南指出，任何一個(gè)區(qū)域或城市的“人口容量”都不是無限的，區(qū)域或城市持續(xù)供養(yǎng)的最高人口規(guī)模應(yīng)以不損害區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和破壞資源的永續(xù)利用為前提，并保證這些人口具有一定的生活水平，而且都應(yīng)該朝著與生產(chǎn)活力所可能達(dá)到的最高人均收入水平相適應(yīng)的“適度人口”發(fā)展。

2008年底，我國的耕地面積僅剩121.72萬km2，與我國確定的18億畝耕地紅線僅相差1.72萬km2。

①按照規(guī)律，到2030年以后，我國的城市化率將達(dá)到70%，屆時(shí)我國的城市人口將超過10億。

②我國還將有約3.5億的人口持續(xù)不斷地流入城市；我國城市的空間資源是否能夠承載10億的人口規(guī)模，值得思考。①

如何看待我國的城市化？事實(shí)上，在城市化的中期，一些特大城市和大城市已出現(xiàn)嚴(yán)重的人口超載問題。因此，我國的城市化進(jìn)程應(yīng)該基于我國的國情，不盲目追求過高的城市化率，不應(yīng)為了追求高的城市化率帶來的高經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了人口流動(dòng)主導(dǎo)的城市化所帶來的巨大社會成本和城市資源的承載能力。

——不應(yīng)追求過高的城市化率深圳市1952.8km2的土地面積承載了1200多萬（2009年底的數(shù)據(jù)）的常駐人口，人口密度居全球第五、全國第一。北京市2009年底的常駐人口達(dá)到1972萬，已遠(yuǎn)超國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004~2020）》所規(guī)劃控制的1800萬，在用水方面，即使加上南水北調(diào)的供水量，北京市人均水資源量將在十年內(nèi)跌破國際上公認(rèn)的300立方米底線。鄭州作為中部地區(qū)的省會城市，目前也已出現(xiàn)用地緊缺，居住空間嚴(yán)重緊張，鄭州市區(qū)四環(huán)以內(nèi)的新建居住樓盤，無論是舊改項(xiàng)目還是通過征用農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)，均為高層，其容積率均在3.5以上，導(dǎo)致樓間距狹窄，居住質(zhì)量嚴(yán)重下降。

我國的城市化率不必太高。②應(yīng)該采取怎樣的城市發(fā)展策略助推流動(dòng)人口市民化？應(yīng)采取促使流動(dòng)人口向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的區(qū)域發(fā)展策