公共部門(mén)的角色

公共管理學(xué)

第三講

公共部門(mén)的角色及其職能主要討論六個(gè)問(wèn)題：一、何謂公共部門(mén)二、市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能四、政府治理工具的選擇五、政府失靈”與應(yīng)對(duì)六、我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府職能一、何謂公共部門(mén)社會(huì)部門(mén)的分類(lèi)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)：該部門(mén)向社會(huì)提供所屬產(chǎn)品的性質(zhì)。按照社會(huì)產(chǎn)品性質(zhì)，社會(huì)產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，社會(huì)部門(mén)也可分為公共部門(mén)和私人部門(mén)。私人產(chǎn)品的特點(diǎn)

排它性

競(jìng)爭(zhēng)性

可分割性

公共產(chǎn)品的特點(diǎn)

非排它性

非競(jìng)爭(zhēng)性

不可分割性

在公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間存在著一個(gè)模糊地帶：既公又私、非公非私產(chǎn)品。與之相對(duì)應(yīng)，在社會(huì)部門(mén)中還存在著一個(gè)第三部門(mén)：非政府機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。

純粹的公共部門(mén)即政府部門(mén)的特點(diǎn)1、政府組織基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。2、政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是公共權(quán)力。3、政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是公共資源。4、政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是公共物品。5、政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。

6、公共管理者應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。

私人部門(mén)即競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的特點(diǎn)1、競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。2、競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。3、競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。

公共部門(mén)與私人部門(mén)的區(qū)別

1．在它們所占有的資源問(wèn)題上，作為“純粹的”公共部門(mén)的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。2．在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。

3．在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

第三部門(mén)的構(gòu)成第三部門(mén)由這樣一個(gè)鏈條構(gòu)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)。由從“少量贏利”組織到“微利”組織再到“無(wú)贏利”組織這一系列組織或部門(mén)構(gòu)成。

第一類(lèi)組織：公益性企業(yè)。如城市自來(lái)水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等?；咎卣魇牵阂话阌烧顿Y或政府投資為主體，為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，生產(chǎn)由政府壟斷，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。第二類(lèi)組織：公共事業(yè)。如公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。基本特征：主要由政府投資，所需資金主要由財(cái)政提供，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；其基本功能是為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行政管制。第三類(lèi)組織：非政府公共機(jī)構(gòu)。如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等，這類(lèi)組織活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)青少年基金會(huì)。基本特征：無(wú)論其經(jīng)費(fèi)是否由政府或財(cái)政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。第三部門(mén)是準(zhǔn)公共部門(mén)1．第三部門(mén)主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)。2．第三部門(mén)市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制。3．第三部門(mén)為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品。4．第三部門(mén)的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。5．第三部門(mén)的“非營(yíng)利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價(jià)值取向的目標(biāo)或原則是一致的。所以，公共部門(mén)是個(gè)范圍很大的概念。公共部門(mén)有廣義和狹義之分。狹義的公共部門(mén)指的是政府部門(mén)；而廣義的公共部門(mén)指包括政府部門(mén)、公共企業(yè)和非政府公共部門(mén)在內(nèi)的公共組織機(jī)構(gòu)。

政府部門(mén)至少有三個(gè)職能

一是政治職能，主要體現(xiàn)在維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治；二是經(jīng)濟(jì)職能，主要體現(xiàn)在提高經(jīng)濟(jì)效率，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和公平；三是社會(huì)職能，主要體現(xiàn)為社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡。

二、市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)

完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的六項(xiàng)假設(shè)：其一，市場(chǎng)中買(mǎi)賣(mài)人數(shù)很多，每個(gè)人都是價(jià)格的接受者；其二，市場(chǎng)出售的產(chǎn)品，品質(zhì)都是一樣的，具有同質(zhì)性；其三，市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)于市場(chǎng)的相關(guān)信息都能充分掌握；其四，產(chǎn)品的成本效益都反映在供給需求曲線上；其五，沒(méi)有人為限制，不會(huì)有價(jià)格協(xié)定或勾結(jié)的情形；其六，廠商可以自由進(jìn)出產(chǎn)業(yè)。市場(chǎng)失靈所謂“市場(chǎng)失靈”，簡(jiǎn)單說(shuō)就是因市場(chǎng)缺陷而引起的資源配置的無(wú)效率。市場(chǎng)失靈包括兩種情況：一是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自然壟斷

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性信息不對(duì)稱(chēng)市場(chǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的收入不平等

政府干預(yù)措施1、對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場(chǎng)體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。2、政府應(yīng)針對(duì)因壟斷或其他非競(jìng)爭(zhēng)性因素的存在以及所引起的競(jìng)爭(zhēng)的不完整性，采取有效措施，保證競(jìng)爭(zhēng)的有效性。

3、政府應(yīng)保證市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)并有必要對(duì)外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟(jì)最小化。

政府干預(yù)措施4、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要途徑，是通過(guò)政府的財(cái)政政策和貨幣政策。5、作為實(shí)現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟(jì)管理中，全面實(shí)行稅收政策和轉(zhuǎn)移開(kāi)支的政策。另外，也可以通過(guò)政府直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，操作價(jià)格，以改變收入分配的不平等。三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能

提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給共有資源和自然資源的保護(hù)社會(huì)沖突的調(diào)整和解決保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

政府的角色市場(chǎng)秩序的維護(hù)者公共物品的供給者資源和環(huán)境的保護(hù)者收入和財(cái)富的再分配者宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者

四、政府治理工具的選擇

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府履行職能的方式主要靠計(jì)劃和命令；在轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期主要靠行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，主要靠公共政策來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理。政府的治理工具，又可稱(chēng)之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒(méi)有政策工具，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。

政府治理工具的主要類(lèi)型

1．政府部門(mén)直接提供財(cái)貨和服務(wù)2．政府部門(mén)委托其他部門(mén)提供3．簽約外包4．經(jīng)營(yíng)特許權(quán)5．補(bǔ)助6．抵用券7．市場(chǎng)運(yùn)作8、志愿服務(wù)9、自我協(xié)助10、政府販?zhǔn)壅卫砉ぞ叩倪x擇

政策工具的選擇是十分復(fù)雜的事情，選擇哪種政策工具，或者選擇哪種政策工具比較好，并沒(méi)有明確的答案。政府對(duì)政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營(yíng)化和市場(chǎng)機(jī)制；強(qiáng)調(diào)非盈利組織提供公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)放松管制等。五、政府失靈”與應(yīng)對(duì)

所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無(wú)法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。

布坎南的公共選擇理論

理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)市場(chǎng)論政治家行為動(dòng)機(jī)理論“帕金森定律”不稱(chēng)職官員的三條出路A．申請(qǐng)辭職，把位子讓給能干的人B．讓一位能干的人來(lái)協(xié)助自己工作C．聘用兩個(gè)水平比自己更低的人當(dāng)助手人數(shù)與工作量的關(guān)系職工人數(shù)和工作量毫不相關(guān)，職工人數(shù)的增長(zhǎng)服從帕金森定律官員制造更多的官員，三流上司、四流下屬布坎南的公共選擇理論完全的民主決策的局限性

“合成謬誤”決策能力的低下導(dǎo)致政府決策失誤政府的尋租活動(dòng)：“政治創(chuàng)租”和“抽租”

政府失靈的表現(xiàn)政府公共決策失誤政府工作機(jī)構(gòu)的低效率政府部門(mén)擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力政府的尋租活動(dòng)

政府失靈的應(yīng)對(duì)

非國(guó)有化

自由化社會(huì)化

六、我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府職能

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型：由鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向城市工業(yè)社會(huì)政府職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)型期政府職能1、立法者和裁判者角色2、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者角色3、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者角色4、市場(chǎng)培育和市場(chǎng)秩序維護(hù)者角色5、社會(huì)收入和財(cái)富再分配者角色6、經(jīng)濟(jì)外