歐盟警務(wù)合作模式的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)啟示

歐S零創(chuàng)鑲拗發(fā)兩程不啕踞示國(guó)際警務(wù)合作是國(guó)家之間的警察以及相關(guān)主體根據(jù)本國(guó)法律和相關(guān)國(guó)際公約聯(lián)合起來，共同預(yù)防和打擊跨國(guó)犯罪，應(yīng)對(duì)共同的安全問題而構(gòu)成的一種互動(dòng)合作關(guān)系。當(dāng)前，世界各國(guó)家之間警務(wù)合作越來越廣泛，在不同地區(qū)形成了具有地域特色的國(guó)際警務(wù)合作模式，在這些國(guó)際警務(wù)合作模式的運(yùn)作和實(shí)踐過程中積累了諸多成功的經(jīng)驗(yàn)，其中一些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)國(guó)際警務(wù)合作具有寶貴的借鑒意義。縱觀世界范圍內(nèi)的國(guó)際警務(wù)合作，歐盟警務(wù)合作模式是一種比較成熟的國(guó)際警務(wù)合作模式，歐盟通過以政府間合作為主導(dǎo)的警務(wù)合作機(jī)制，建立穩(wěn)定而高效的合作組織體系，實(shí)現(xiàn)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共同履行職責(zé)，推進(jìn)區(qū)域安全和穩(wěn)定。本文通過分析歐盟各國(guó)在合作主體、合作制度、合作執(zhí)行以及信息共享等層面警務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以期對(duì)我國(guó)國(guó)際警務(wù)合作發(fā)展思路有所啟迪。一、歐盟警務(wù)合作的發(fā)展歷程歐洲聯(lián)盟本身是在歐洲國(guó)與國(guó)之間的聯(lián)盟。相應(yīng)地，歐盟警務(wù)合作的特點(diǎn)是趨同性，屬于聯(lián)盟型警務(wù)合作。歐盟警務(wù)合作主要是以歐盟的整體合作為基礎(chǔ)，通過警務(wù)合作領(lǐng)域法律制度的制定、歐盟警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及強(qiáng)化各成員國(guó)之間的具體警務(wù)合作實(shí)務(wù)等方式，充分發(fā)揮各成員國(guó)在跨域公共安全合作方面的作用，共同維護(hù)區(qū)域公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。縱觀歐盟警務(wù)合作歷史，歐盟警務(wù)合作每一個(gè)階段的發(fā)展都與專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立密切相關(guān)。換言之，歐盟警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立在歐盟警務(wù)合作過程中發(fā)揮著核心作用。因此，我們基于歐盟警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)發(fā)展的視角，把歐盟警務(wù)合作分為三個(gè)階段。（一）萌芽階段：“特萊維小組”框架“特萊維小組”（英文全稱為theTreviGroup）成立于1975年，由歐共體各個(gè)國(guó)家的內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)或司法部長(zhǎng)組成，主要是就國(guó)內(nèi)公共安全領(lǐng)域進(jìn)行合作，每年舉辦兩次非正式會(huì)議。在1992年建立歐洲刑事警察組織之前，歐共體各個(gè)國(guó)家在跨域公共安全的警務(wù)合作主要是通過這一框架來實(shí)施?！疤厝R維小組”的國(guó)際警務(wù)合作主要是圍繞反恐怖主義進(jìn)行。各參與國(guó)在反恐怖主義戰(zhàn)略上相互合作和協(xié)調(diào)，并在各國(guó)警察機(jī)構(gòu)以及與反恐怖主義相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織之間建立聯(lián)系，初步進(jìn)行反恐怖主義的信息情報(bào)交流與溝通，共同實(shí)現(xiàn)打擊恐怖主義尤其是跨國(guó)恐怖主義目標(biāo)。“特萊維小組”在反恐領(lǐng)域警務(wù)合作取得了較為顯著的成效，歐共體各國(guó)在此基礎(chǔ)上對(duì)“特萊維小組”的合作領(lǐng)域進(jìn)行了拓展，把合作領(lǐng)域從以反恐怖主義為主逐步調(diào)整為涵蓋反恐怖主義在內(nèi)的各種嚴(yán)重影響區(qū)域公共安全和社會(huì)穩(wěn)定重大問題應(yīng)對(duì)，例如打擊重大跨國(guó)販賣毒品犯罪等。嚴(yán)格意義上來說，“特萊維小組”跨國(guó)警務(wù)合作尚處于初級(jí)階段，沒有形成一個(gè)具有協(xié)調(diào)和樞紐作用的高效國(guó)際警務(wù)合作框架。最典型表現(xiàn)有幾個(gè)方面：一是從參與人員上看，基本上是基于政府高層官員之間的商談與交流達(dá)成的協(xié)議，沒有形成一個(gè)各級(jí)警察機(jī)構(gòu)人員參與的從上到下梯次性合作主體框架，在具體執(zhí)行警務(wù)合作過程中容易脫離警務(wù)合作的實(shí)際需求；二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，缺乏一個(gè)常設(shè)性組織機(jī)構(gòu)來處理日常國(guó)際警務(wù)合作，主要是通過每年兩次會(huì)議來維系合作關(guān)系和警務(wù)交流，缺乏國(guó)際警務(wù)合作的常態(tài)性和延續(xù)性。[1]（二）起步階段：歐洲刑事警察組織的籌建歐洲刑事警察組織（即Europol,英文全稱為theEuropeanPolice）正式成立于1995年。伴隨著歐盟一體化的發(fā)展，原有“特萊維小組”框架越來越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。歐盟迫切需要建立一個(gè)具有常態(tài)性的一體化區(qū)域警務(wù)合作機(jī)構(gòu)，以滿足日益國(guó)際化的公共安全形勢(shì)需求。在歐盟各成員國(guó)的共同意愿和努力下，逐步籌建了具有權(quán)威性的歐盟警務(wù)合作專門性機(jī)構(gòu)，并確認(rèn)其在歐盟公共安全領(lǐng)域中國(guó)際警務(wù)合作核心地位，發(fā)展歷程見表1。[2]表1歐洲刑事警察組織發(fā)展時(shí)間節(jié)點(diǎn)和主要成效（三）發(fā)展階段：歐盟警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)體系的成型與發(fā)展歐洲刑事警察組織的成立是歐盟國(guó)際警務(wù)合作發(fā)展的一個(gè)里程碑，在歐盟各國(guó)處理跨國(guó)公共安全問題上發(fā)揮著重大作用。在此基礎(chǔ)上，歐盟建立了歐盟警察局長(zhǎng)特別工作組、歐洲反恐中心、歐洲邊境海岸警衛(wèi)局、歐洲警察維和部隊(duì)和歐洲警察學(xué)院等其他相關(guān)國(guó)際警務(wù)合作機(jī)構(gòu)。這些組織與歐洲刑事警察組織相互協(xié)調(diào)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，逐步形成了以歐洲刑事警察組織為核心、其他合作機(jī)構(gòu)在各自職能范圍內(nèi)各負(fù)其責(zé)的歐盟國(guó)際警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)體系。.歐洲刑事警察組織及其國(guó)際警務(wù)合作主要職能歐洲刑事警察組織的組建以及職能的確定主要是根據(jù)《關(guān)于建立歐洲刑事警察組織的公約》相關(guān)條款?！蛾P(guān)于建立歐洲刑事警察組織的公約》明確規(guī)定，從1999年7月1日起，歐洲刑事警察組織正式在歐盟各成員國(guó)間開展國(guó)際警務(wù)合作的全面工作。歐洲刑事警察組織的職能主要是包括：一是預(yù)防和打擊跨國(guó)犯罪。一方面繼續(xù)延續(xù)和強(qiáng)化歐共體時(shí)期的反恐合作，共同預(yù)防和打擊各成員國(guó)的恐怖主義犯罪；另一方面加強(qiáng)禁毒領(lǐng)域的國(guó)際警務(wù)合作，預(yù)防和打擊非法的毒品交易。此外，針對(duì)其它重大跨國(guó)犯罪的預(yù)防和打擊開展警務(wù)合作，如在歐洲比較突出的偽造歐元、跨國(guó)販賣人口等嚴(yán)重跨國(guó)犯罪等。二是公共安全領(lǐng)域情報(bào)信息上的溝通與協(xié)調(diào)。通過信息化手段建立一個(gè)國(guó)際犯罪的信息共享平臺(tái)，一方面可以為歐盟各個(gè)成員國(guó)在調(diào)查國(guó)際犯罪時(shí)提供一個(gè)獲取和研判情報(bào)信息的渠道，另一方面可以通過這個(gè)信息情報(bào)平臺(tái)對(duì)各國(guó)公共安全領(lǐng)域存在的危機(jī)與問題進(jìn)行及時(shí)地通報(bào)。.歐盟警察局長(zhǎng)特別工作組（英文全稱為EuropeanPoliceChiefsTaskForce）及其國(guó)際警務(wù)合作主要職能歐洲刑事警察組織的國(guó)際警務(wù)合作屬于一種國(guó)家間正式聯(lián)絡(luò)，在參與部門、合作領(lǐng)域以及相互聯(lián)絡(luò)時(shí)間等方面具有一定的局限性。歐盟警察局長(zhǎng)特別工作組就是在這樣的背景產(chǎn)生的"3］工作組成立于2000年4月，主要國(guó)際警務(wù)合作職能是建立一個(gè)各成員國(guó)在跨國(guó)公共安全領(lǐng)域相關(guān)部門的個(gè)人非正式聯(lián)絡(luò)渠道。該組織以會(huì)議形式組織各個(gè)成員國(guó)的不同執(zhí)法部門進(jìn)行非正式聯(lián)絡(luò)。從成立以來每年都召開經(jīng)常性會(huì)議，推動(dòng)各國(guó)警察機(jī)構(gòu)和其他涉及公共安全領(lǐng)域的執(zhí)法部門進(jìn)行更為密切、更為廣泛的信息交流，通過高級(jí)別非正式交流來彌補(bǔ)歐洲刑事警察組織在國(guó)際警務(wù)合作上不足，加強(qiáng)各部門在打擊犯罪中的合作，尤其是解決在歐盟各成員國(guó)之間熱點(diǎn)公共安全問題的警務(wù)合作。.歐洲反恐中心（英文全稱為Euro-peanCounterTerrorismCentre）及其國(guó)際警務(wù)合作主要職能歐洲反恐中心的成立源于近年來歐洲嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)。2016年1月，歐洲反恐中心正式成立并運(yùn)行。中心的建立提升了歐盟各成員國(guó)的反恐合作能力，并且在合作的方式上也有了很大的創(chuàng)新，比較典型的是在恐怖主義事件危機(jī)處理過程中反恐危機(jī)處置專家和反恐應(yīng)急部隊(duì)在警務(wù)合作中的運(yùn)用。歐洲反恐中心國(guó)際警務(wù)合作主要職能包括：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。組織會(huì)議對(duì)歐洲恐怖主義進(jìn)行分析研判，對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。二是危機(jī)處置。派遣危機(jī)處置專家和危機(jī)反應(yīng)隊(duì)伍對(duì)恐怖主義襲擊的防控進(jìn)行支援。三是網(wǎng)絡(luò)管控。對(duì)歐洲的恐怖主義進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)管控，監(jiān)控涉及恐怖主義的網(wǎng)絡(luò)輿情，追蹤和消除恐怖主義的消極信息。四是反恐信息共享。通過歐洲反恐中心的情報(bào)信息平臺(tái)，為各成員國(guó)的信息對(duì)接以及信息比對(duì)研判提供條件。歐洲反恐中心的建立，不僅提升了歐盟和成員國(guó)的反恐合作能力，而且擴(kuò)展了歐盟警務(wù)合作的空間，深化了成員國(guó)合作意愿。［4］.歐洲邊境海岸警衛(wèi)局（英文全稱為EuropeanBorderandCoastGuardAgency）及其國(guó)際警務(wù)合作主要職能歐洲邊境海岸警衛(wèi)局的成立旨在應(yīng)對(duì)來自歐盟外部的安全威脅。2016年10月6日歐洲邊境海岸警衛(wèi)隊(duì)成立并運(yùn)行，主要是通過與各成員國(guó)邊境管理機(jī)關(guān)合作，對(duì)歐盟外部邊境進(jìn)行管控，確保歐盟邊境地區(qū)安全。［5］歐洲邊境海岸警衛(wèi)局國(guó)際警務(wù)合作主要職能包括：一是邊境管控。開展邊境地區(qū)打擊毒品走私、人口販賣等跨國(guó)犯罪的聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)各成員國(guó)在邊境管控上提供裝備、物資和人員等方面的支援，共同維護(hù)邊境安全。二是非法移民管理。既包括針對(duì)歐盟內(nèi)部非法移民遣返的警務(wù)合作，同時(shí)也參與國(guó)際組織以及非歐盟國(guó)家針對(duì)非法移民聚集地進(jìn)行的聯(lián)合行動(dòng)等警務(wù)合作。三是邊境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。分析歐盟各國(guó)所面臨的非法移民壓力，對(duì)于成員國(guó)邊境存在的管控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。四是邊境執(zhí)法信息共享。通過各成員國(guó)邊境管控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的對(duì)接，把危害邊境安全的違法犯罪情報(bào)信息進(jìn)行分享與運(yùn)用。五是應(yīng)急救援。針對(duì)發(fā)生在歐盟邊境地區(qū)的公共安全危機(jī)事件進(jìn)行應(yīng)急救援。.歐洲警察維和部隊(duì)（英文全稱為EuropeanPolicePeacekeepingForce）及其國(guó)際警務(wù)主要合作職能歐洲警察維和部隊(duì)主要由歐盟各成員國(guó)警察機(jī)構(gòu)中非武裝性文職人員組成，是2000年1月由歐盟委員會(huì)會(huì)議授權(quán)組建的一支國(guó)際實(shí)體隊(duì)伍。其主要職責(zé)是對(duì)于發(fā)生武裝沖突等地方危機(jī)事件的歐盟之外國(guó)家和地區(qū)派出人員，通過提供非軍事化危機(jī)處理模式來預(yù)防沖突或調(diào)停沖突。歐洲警察維和部隊(duì)在給當(dāng)?shù)靥峁┰耐瑫r(shí)，也體現(xiàn)了歐盟在安全方面的外交政策。.歐洲警察學(xué)院（英文全稱為theEuropeanPoliceCollege）及其國(guó)際警務(wù)合作主要職能該機(jī)構(gòu)的建立依據(jù)是歐盟理事會(huì)于2000年12月22日通過的《組建歐洲警察學(xué)院的決定》。歐洲警察學(xué)院并不是嚴(yán)格意義上獨(dú)立的學(xué)院，而是歐盟各成員國(guó)原有國(guó)家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)上建立的，各成員國(guó)都按約定承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的國(guó)際警務(wù)合作培訓(xùn)任務(wù)。歐洲警察學(xué)院主要是培養(yǎng)具有處置跨國(guó)公共安全問題等能力的高級(jí)警務(wù)人才，培訓(xùn)學(xué)院以歐盟各成員國(guó)的高級(jí)警官為主。［6］歐洲警察學(xué)院在國(guó)際警務(wù)合作中的主要職能包括：一是有關(guān)歐盟警務(wù)合作主體方面的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)對(duì)于歐洲刑事警察組織等歐盟國(guó)際合作組織、歐盟其他國(guó)家內(nèi)部的警察體制進(jìn)行知識(shí)普及；二是有關(guān)歐盟警務(wù)合作法律、文件的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)讓參訓(xùn)警察了解歐盟在公共安全領(lǐng)域國(guó)際警務(wù)合作相關(guān)法律和文件；三是具體國(guó)際警務(wù)合作內(nèi)容的培訓(xùn)，包括安全防范、公共安全問題處理、在執(zhí)法過程中的民主保障等等。四是對(duì)歐洲維和部隊(duì)訓(xùn)練的支持。此外，促進(jìn)歐盟各成員國(guó)警察培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的相互合作也是歐洲警察學(xué)院的重要職能之一。二、歐盟警務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)和啟示（一）國(guó)家關(guān)系協(xié)調(diào)：跨域公共安全治理國(guó)際警務(wù)合作推進(jìn)的政治基礎(chǔ)歐盟各成員國(guó)之間的國(guó)家關(guān)系是結(jié)盟關(guān)系，在歐盟警務(wù)合作中一體化的國(guó)家關(guān)系為安全合作提供了良好的政治環(huán)境。公共安全領(lǐng)域的國(guó)際合作相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、文化等各領(lǐng)域的國(guó)際合作而言，更加依賴于緊密的國(guó)家關(guān)系。歐洲國(guó)際警務(wù)合作跟歐盟一體化進(jìn)程緊密相關(guān)。歐洲一直以來都致力于安全與防務(wù)政策的一體化，從政治合作共識(shí)的達(dá)成到建立歐洲防務(wù)共同體，從政治合作機(jī)制延伸到共同安全合作機(jī)制的建立。隨著歐盟的成立，歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體三大共同體納入歐盟，歐共體實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)實(shí)體向經(jīng)濟(jì)政治實(shí)體的轉(zhuǎn)化與過渡。同時(shí)，歐盟也開始逐步加強(qiáng)了包含警務(wù)合作在內(nèi)的內(nèi)政事務(wù)合作，發(fā)展各成員國(guó)之間的外交政策和安全政策。歐盟一體化涉及到歐盟整體利益與各成員國(guó)之間的利益博弈、歐盟與各成員國(guó)之間的職權(quán)劃分以及歐盟與其它非歐盟成員國(guó)家的關(guān)系互動(dòng)等整體性問題。具體體現(xiàn)在歐盟國(guó)際警務(wù)合作中，就是反恐怖主義、禁毒等公共安全領(lǐng)域的治理權(quán)力從各成員國(guó)政府向歐盟專門警務(wù)合作機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，以及歐盟與各成員國(guó)在公共安全治理中的職責(zé)劃分。從政治角度上來說，歐盟各成員國(guó)在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和自身獲利的基礎(chǔ)上拓展了安全合作模式，不僅僅局限于常規(guī)的對(duì)話和協(xié)商機(jī)制，而是要打造歐盟警務(wù)合作的多邊政府安全合作框架。通過專業(yè)化警務(wù)合作機(jī)構(gòu)和完善的制度體系，明確歐盟警務(wù)合作機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)在警務(wù)合作的職能和權(quán)限，在警務(wù)合作實(shí)踐中體現(xiàn)了多邊國(guó)家利益的契合。（二）規(guī)則運(yùn)用與建構(gòu)：跨域公共安全治理國(guó)際警務(wù)合作的制度保障制度化是歐盟警務(wù)合作在國(guó)家意志層面的外在表現(xiàn)形式。制度化要求警務(wù)合作主體必須要在合作過程中遵循一定的規(guī)則和準(zhǔn)則。同時(shí)，這些規(guī)則和準(zhǔn)則也是讓安全合作付諸現(xiàn)實(shí)的法律保障。歐盟在通過警務(wù)合作追求共同安全目標(biāo)過程中，制定了符合參與國(guó)多邊主義政府共同利益的行動(dòng)規(guī)則，在促進(jìn)歐盟安全與防務(wù)一體化的同時(shí)，對(duì)某一成員國(guó)可能出現(xiàn)的危害聯(lián)盟中一國(guó)或多國(guó)利益的行為進(jìn)行了規(guī)范。歐盟在警務(wù)合作方面形成了一體化制度框架。這個(gè)框架內(nèi)的制度相對(duì)獨(dú)立、相互制約，并且將共同安全的理念貫穿其中。一是在歐盟基本制度中規(guī)定了警務(wù)合作的相關(guān)內(nèi)容，使警務(wù)合作具有較高的法律地位和權(quán)威性。在歐盟基本制度《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》中，明確了警務(wù)合作的宗旨和具體內(nèi)容。在這兩個(gè)條約中，明確了警務(wù)合作總體目標(biāo)是建立一個(gè)“自由、安全和正義的區(qū)域”，而警務(wù)合作內(nèi)容則涉及在成員國(guó)平等地位基礎(chǔ)上制定外部邊界管控和管理政策、預(yù)防和打擊歐盟內(nèi)外的各類犯罪行為、刑事司法判決和民事司法判決的相互承認(rèn)、各成員國(guó)公民的司法救濟(jì)、加強(qiáng)警察部門與其他相關(guān)部門的組織協(xié)調(diào)等方面。［7］二是提升歐盟警務(wù)合作制度在歐盟國(guó)家和周邊國(guó)家的認(rèn)可度，擴(kuò)大警務(wù)合作的影響力。認(rèn)可度的高低在一定程度上體現(xiàn)了制度的有效性和適用性。在整個(gè)歐盟警務(wù)合作制度框架中，《申根協(xié)定》（SchengenAgreement）是一個(gè)典型代表。這個(gè)協(xié)議以及其它與之配套的制度獲得了大部分歐盟成員國(guó)甚至是周邊國(guó)家的支持，在歐盟警務(wù)合作中發(fā)揮著重要的作用?！渡旮鶇f(xié)定》于1985年6月14日在盧森堡的申根鎮(zhèn)簽署，當(dāng)時(shí)簽訂協(xié)議的有盧森堡、荷蘭、法國(guó)、比利時(shí)、德國(guó)等五個(gè)國(guó)家，協(xié)議簽訂的初衷是逐步取消國(guó)與國(guó)之間共同的邊境控制，不再對(duì)這些國(guó)家的公民進(jìn)行邊境檢查。此后，《申根協(xié)定》為基礎(chǔ)的警務(wù)合作范圍逐步擴(kuò)展到各個(gè)公共安全領(lǐng)域，包括內(nèi)外的邊境管控、聯(lián)合打擊恐怖主義犯罪和有組織犯罪、警務(wù)合作信息共享等。《申根協(xié)定》得到了各成員國(guó)和周邊國(guó)家的認(rèn)可并迅速發(fā)展，逐步成為歐盟警務(wù)合作中國(guó)際影響力最大的國(guó)際合作制度之一。英國(guó)對(duì)于《申根協(xié)定》是有限加入，屬于有限成員國(guó)，沒有取消與歐盟各國(guó)之間的邊境檢查，僅進(jìn)行一定范圍的警務(wù)合作。因此，英國(guó)脫離歐盟對(duì)于《申根協(xié)定》未造成很大影響。三是將警務(wù)合作制度提升到法律層面，強(qiáng)化警務(wù)合作制度的法律屬性。以申根制度為例，在《申根協(xié)定》簽訂之后，1990年簽訂了《申根實(shí)施公約》，對(duì)申根制度的精神和具體內(nèi)容進(jìn)行深化和落實(shí)。2006年又頒布了《申根邊境法令》，將申根制度提升到了法律高度，為申根制度的落實(shí)提供更高層次的法律保障。（三）主體對(duì)接：跨域公共安全治理國(guó)際警務(wù)合作的組織支撐歐盟專業(yè)化警務(wù)合作主體機(jī)構(gòu)體系建設(shè)在世界上有很大影響力，在歐盟各國(guó)處理跨國(guó)公共安全問題上發(fā)揮重大作用。歐盟根據(jù)自身所面對(duì)的公共安全威脅，相對(duì)應(yīng)地成立了多個(gè)專門性警務(wù)合作機(jī)構(gòu)以開展各領(lǐng)域的安全合作，在共同公共安全威脅評(píng)估、合作領(lǐng)域確定、合作政策執(zhí)行等方面，協(xié)調(diào)各成員國(guó)公共安全治理主體開展警務(wù)合作活動(dòng)。（見圖1）圖1歐盟國(guó)際警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)體系歐盟的各國(guó)際警務(wù)合作組織專門機(jī)構(gòu)有著不同的職責(zé)分工，同時(shí)也在交叉領(lǐng)域相互補(bǔ)充，發(fā)揮著跨域整體治理效能。一是賦予歐洲刑警組織與其職責(zé)相對(duì)應(yīng)的權(quán)限，充分發(fā)揮歐洲刑警組織的核心和引領(lǐng)作用。歐洲刑警組織是歐盟內(nèi)部專門負(fù)責(zé)警務(wù)合作事務(wù)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，在所有專門合作組織機(jī)構(gòu)中處于核心的地位，主要職責(zé)是組織協(xié)調(diào)歐盟各成員國(guó)警察機(jī)構(gòu)和其他公共安全治理機(jī)構(gòu)在預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪、有組織犯罪等嚴(yán)重跨國(guó)犯罪，以及應(yīng)對(duì)其它危害聯(lián)盟和各成員國(guó)共同利益的公共安全問題上進(jìn)行合作。為了讓歐洲刑警組織能夠順利履行職責(zé)，歐盟賦予其相對(duì)應(yīng)的履職權(quán)力，包括組織和協(xié)調(diào)各成員國(guó)警務(wù)合作主體針對(duì)某個(gè)公共安全領(lǐng)域所開展的聯(lián)合行動(dòng)；搜集保管、分析處理和交換共享警務(wù)合作過程中所需要的公共安全領(lǐng)域情報(bào)信息等。歐洲刑警組織在行使權(quán)力時(shí)也必須要考慮到所采取行動(dòng)對(duì)于涉及到的各成員國(guó)國(guó)家主權(quán)尊重，要在涉及領(lǐng)土的成員國(guó)同意情況下實(shí)施。［8］歐洲刑警組織還承擔(dān)有其它國(guó)際組織和非歐盟國(guó)家進(jìn)行合作的職權(quán)，目前歐洲刑警組織已經(jīng)與國(guó)際刑警組織等國(guó)際組織以及20多個(gè)非歐盟國(guó)家建立了合作關(guān)系。［9］二是歐盟各專門警務(wù)合作機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)的公共安全治理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，應(yīng)對(duì)來自歐盟外部和內(nèi)部的安全威脅。歐盟各專門警務(wù)合作機(jī)構(gòu)是警務(wù)合作的組織者和協(xié)調(diào)者，警務(wù)合作具體執(zhí)行更多的是依賴于各成員國(guó)內(nèi)部的公共安全治理機(jī)構(gòu)。各成員國(guó)充分利用歐盟警務(wù)合作機(jī)構(gòu)的支持和本國(guó)警察部門等公共安全治理力量，通過采取聯(lián)合行動(dòng)等方式來應(yīng)對(duì)公共安全威脅。［10］歐盟得益于其較為完善的專門警務(wù)合作機(jī)構(gòu)體系，將公共安全治理職權(quán)合理地分配給各專門機(jī)構(gòu)，使各領(lǐng)域的警務(wù)合作更加專業(yè)化。其中，歐洲刑警組織和歐洲邊境海岸警衛(wèi)局的協(xié)調(diào)配合是一個(gè)警務(wù)合作的成功典范。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的主要職能劃分清晰，前者主要針對(duì)歐盟內(nèi)部而后者主要是針對(duì)歐盟外部。歐洲刑警組織負(fù)責(zé)在歐盟各成員國(guó)之間開展預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪等公共安全治理警務(wù)合作的相關(guān)工作；歐洲邊境海岸警衛(wèi)局則負(fù)責(zé)對(duì)于歐盟外部邊境的管控以及移民等相關(guān)事項(xiàng)。兩個(gè)專門機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，一方面是歐盟內(nèi)部犯罪活動(dòng)預(yù)防和打擊等公共安全治理，另一方面是控制來自歐盟外部的公共安全威脅，達(dá)到內(nèi)外兼顧的立體化治理效果。這些警務(wù)合作專門機(jī)構(gòu)的樞紐和協(xié)調(diào)功能，對(duì)于減少歐盟各成員國(guó)之間的合作障礙，強(qiáng)化各公共安全治理主體的警務(wù)合作互動(dòng)，促進(jìn)歐盟警務(wù)合作的一體化發(fā)揮著重要作用。［11］（四）執(zhí)行能力建設(shè)：跨域公共安全治理國(guó)際警務(wù)合作的國(guó)際化需求歐盟警務(wù)合作的一體化程度高，涉及到警務(wù)合作的政策多，內(nèi)容龐雜。這就要求歐盟的專門警務(wù)合作組織以及各成員國(guó)的警務(wù)合作相關(guān)部門必須要有較強(qiáng)的執(zhí)行能力，才能夠確保警務(wù)合作的政策能夠有效施行。一是建立專門的國(guó)際警務(wù)合作培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提升歐盟警務(wù)合作主體的執(zhí)行能力。歐盟對(duì)于國(guó)際警務(wù)合作主體的執(zhí)行能力建設(shè)十分重視，專門成立了歐洲警察學(xué)院以提升各國(guó)涉外警察的國(guó)際警務(wù)合作的執(zhí)法能力。歐洲警察學(xué)院對(duì)各成員警察的國(guó)際警務(wù)合作執(zhí)法能力提升主要有兩個(gè)途徑：一方面是集中對(duì)成員國(guó)警察進(jìn)行培訓(xùn)。重點(diǎn)是對(duì)于警務(wù)合作的政策、法律制度以及執(zhí)法實(shí)務(wù)進(jìn)行有針對(duì)性地培訓(xùn)，通過系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)提升警務(wù)合作的法律運(yùn)用水平和專業(yè)技能。另一方面是開展成員國(guó)之間的國(guó)際警務(wù)合作研究與交流。通過定期、非定期地組織警務(wù)合作論壇、執(zhí)法工作會(huì)議等方式，推進(jìn)各成員國(guó)之間的警務(wù)合作經(jīng)驗(yàn)交流，將研究成果與實(shí)戰(zhàn)緊密結(jié)合，共同研究和探討歐盟面臨的公共安全問題和應(yīng)對(duì)對(duì)策，提升警務(wù)合作相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員在安全合作中的行動(dòng)能力和工作效率。二是為警務(wù)合作機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行提供資金等方面上的保障。為了保障這些警務(wù)合作機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，歐盟還設(shè)立了專門的安全基金。歐洲內(nèi)部安全基金（InternalSecurityFund）是歐盟專門為安全領(lǐng)域合作設(shè)立的資金支持項(xiàng)目，通過向歐盟各成員國(guó)提供公共安全治理中警務(wù)合作的財(cái)政援助，緩解各成員國(guó)警務(wù)合作機(jī)構(gòu)在資金上的壓力，確保歐盟安全政策得以順利施行。歐洲內(nèi)部安全基金針對(duì)歐盟外部邊境地區(qū)恐怖主義猖獗以及邊境線外來移民潮的巨大壓力，向歐盟的邊境管理部門提供了資金上的援助，推動(dòng)歐盟邊境地區(qū)建立一個(gè)行之有效的邊境管控機(jī)制，對(duì)邊境地區(qū)的人員出入境進(jìn)行有效管理，同時(shí)對(duì)邊境地區(qū)周邊的恐怖主義犯罪等進(jìn)行預(yù)防和打擊，遏制恐怖主義和其它犯罪組織對(duì)歐盟的滲透。此外,歐盟還通過制定戰(zhàn)略性行動(dòng)方案，明確一段時(shí)期內(nèi)警務(wù)合作的重點(diǎn)，設(shè)定階段性任務(wù)推動(dòng)警務(wù)合作的執(zhí)行。（五）情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)構(gòu)建：跨域公共安全治理國(guó)際警務(wù)合作的情報(bào)信息資源共享情報(bào)信息共享是世界上各地區(qū)國(guó)際警務(wù)合作的一個(gè)共性問題。在情報(bào)信息互通過程中，普遍都存在著各成員國(guó)之間信息共享意愿不同、情報(bào)信息的數(shù)據(jù)庫(kù)兼容性不足、對(duì)情報(bào)信息管理部門監(jiān)管不到位以及情報(bào)信息共享安全保障缺乏等諸多問題，這些都屬于情報(bào)信息共享障礙。隨著歐盟所面臨內(nèi)部和外部公共安全風(fēng)險(xiǎn)增大，情報(bào)信息在監(jiān)測(cè)公共安全隱患和排除跨國(guó)犯罪等公共安全威脅方面的作用日趨凸顯，警務(wù)合作信息交流的規(guī)模和共享深度對(duì)于是否能夠有效打擊違法犯罪和危害社會(huì)安全穩(wěn)定起到了關(guān)鍵性的作用。［12］因此，歐盟對(duì)于情報(bào)信息共享十分重視，把它作為歐盟警務(wù)合作的一個(gè)重要手段。2016年，歐盟委員會(huì)在不同場(chǎng)合要求歐盟警務(wù)合作機(jī)構(gòu)以及各成員國(guó)要提升情報(bào)信息共享力度，強(qiáng)調(diào)了對(duì)警務(wù)合作情報(bào)信息的深度交換，并將其作為恐怖主義、有組織犯罪以及非法移民等公共安全問題的主要應(yīng)對(duì)手段和方式。［13］一是出臺(tái)信息共享協(xié)議，從制度層面支持歐盟警務(wù)合作情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。歐盟近年來一直在推進(jìn)警務(wù)合作情報(bào)信息共享制度化進(jìn)程，將情報(bào)信息交換納入到整個(gè)制度建設(shè)框架當(dāng)中。2005年在德國(guó)簽訂的“普魯姆決議"（PrumCouncilDecision)在2008年獲得了歐盟的采納。這個(gè)決議要求各成員國(guó)建立DNA數(shù)據(jù)庫(kù)、指紋數(shù)據(jù)庫(kù)和機(jī)動(dòng)車數(shù)據(jù)庫(kù)，這些數(shù)據(jù)庫(kù)可供成員國(guó)運(yùn)用在對(duì)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定造成威脅的公共安全事件當(dāng)中，同時(shí)也可以在大型活動(dòng)保衛(wèi)工作中進(jìn)行運(yùn)用。歐盟通過簽訂“瑞典倡議”(SwedishIMtiative),建立了歐盟各國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)外信息平等獲取的原則，確定了不同階段、不同領(lǐng)域的情報(bào)信息交換系統(tǒng)可同時(shí)并存，同時(shí)明確了各成員國(guó)在信息共享方面的自主權(quán)。此外，歐盟還通過對(duì)警務(wù)合作制度的完善和修訂，補(bǔ)充了情報(bào)信息共享方面的制度條款，為信息共享提供制度支持。例如2017年歐盟理事會(huì)修訂了《申根邊境法》，其中修訂的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容就是加強(qiáng)申根地區(qū)的信息共享程度，對(duì)涉及到邊境管控的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，并通過對(duì)情報(bào)信息的分析和比對(duì)研判出入境人員對(duì)歐盟和各成員國(guó)是否存在公共安全威脅。［14］通過這些協(xié)議，歐盟將警務(wù)合作信息平臺(tái)與各成員國(guó)的數(shù)據(jù)庫(kù)連接起來，促進(jìn)歐盟警務(wù)合作情報(bào)信息的高度共享，以確保警務(wù)合作數(shù)據(jù)的快速、高效運(yùn)用。二是打造高效、安全的警務(wù)合作情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮各情報(bào)信息系統(tǒng)的功能。作為國(guó)際警務(wù)合作情報(bào)信息平臺(tái)建設(shè)的先行者和實(shí)踐者，歐盟在構(gòu)建警務(wù)情報(bào)信息