第二講 公共管理的理論發(fā)展

第二講公共管理的理論發(fā)展—從傳統(tǒng)到現(xiàn)代耿旭管理學(xué)院公共管理系第一，公共管理有哪些重要的理論和代表人物？第二，公共管理不同理論之間如何斗爭與妥協(xié)？第三，當(dāng)代公共管理的理論基礎(chǔ)是什么？問題與思考三權(quán)分立的政治制度（洛克、孟德斯鳩等）立法司法行政三權(quán)分立政黨分肥制/政黨分贓制競爭獲勝的政黨，將行政職位分配給本黨主要骨干的做法。通過讓本黨主要領(lǐng)導(dǎo)成員占據(jù)主要行政職位，達(dá)到了控制行政體系和國家機(jī)關(guān)的目的。1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展托馬斯·伍德羅·威爾遜（1856-1924）美國第28任總統(tǒng)普林斯頓大學(xué)校長公共行政學(xué)的鼻祖政治與行政二分法馬克斯·韋伯（1864－1920）凡爾賽會議德國代表社會、政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)組織理論之父官僚制理論弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（1856－1915）管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科學(xué)管理之父科學(xué)管理理論第一，西方政黨分肥制度的弊端。在“官職輪換”的實踐之中。政府職位被認(rèn)為是選舉中獲勝的政黨的“戰(zhàn)利品”。弊端：一是；周期性的政黨選舉對行政組織穩(wěn)定性的影響；二是政府機(jī)構(gòu)的人事安排主要根據(jù)政黨背景，而不論真才實學(xué)，使公務(wù)成為黨務(wù)；三是政治競選中的金錢因素(募捐與捐款等)導(dǎo)致變相的賣官鬻爵和貪贓受賄；四是政黨輪流執(zhí)政導(dǎo)致政府官員走馬燈似地?fù)Q班，使政府的行政效率無法提高。第二，政府干預(yù)主義的興起。新自由主義的思想在西方各國經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)蕭條和經(jīng)濟(jì)危機(jī)后受到挑戰(zhàn)，市場失靈需要國家干預(yù)，政府的事務(wù)變得越來越多，職能和機(jī)構(gòu)人員開始不斷增加。當(dāng)時國家的治理問題比起早期來講已經(jīng)有了很大的發(fā)展，社會事務(wù)的增多客觀上要求政府治理向科學(xué)化發(fā)展。政治-行政二分法產(chǎn)生的背景1.政府的職能可以分為政治職能和行政職能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行，也就是“政治”和“行政”?！罢巍笔菄以谥卮蠖?guī)毡樾缘氖马椃矫娴幕顒?；“行政”是國家在個別和細(xì)微事項方面的活動，政治沒有必要干涉行政。2.政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能象政府職能分工一樣明晰，因此“政治”與“行政”必須在某種程度上達(dá)到調(diào)適。

3.行政更多地表現(xiàn)為一些事務(wù)性、程序性和可操作性的具體事務(wù)。因此行政對于效率的追求是可行的。

4.行政官員對于民選官員負(fù)責(zé)并執(zhí)行民選官員的意志。在價值上要保持中立。行政應(yīng)該以追求效率為前提。政治與行政二分傳統(tǒng)公共行政基石之一政治-行政二分法思想

政治

行政

政治

行政如何從技術(shù)上解決這個問題？1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展托馬斯·伍德羅·威爾遜（1856-1924）美國第28任總統(tǒng)普林斯頓大學(xué)校長公共行政學(xué)的鼻祖政治與行政二分法馬克斯·韋伯（1864－1920）凡爾賽會議德國代表社會、政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)組織理論之父官僚制理論弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（1856－1915）管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科學(xué)管理之父科學(xué)管理理論傳統(tǒng)公共行政基石之二：官僚制理論合理合法的人事行政制度。任人唯賢、注重實績、獎勤懲懶。行政部門層級節(jié)制的金字塔公權(quán)力體系

行政如何提高整個結(jié)構(gòu)的運(yùn)行效率？1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展托馬斯·伍德羅·威爾遜（1856-1924）美國第28任總統(tǒng)普林斯頓大學(xué)校長公共行政學(xué)的鼻祖政治與行政二分法馬克斯·韋伯（1864－1920）凡爾賽會議德國代表社會、政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)組織理論之父官僚制理論弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（1856－1915）管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科學(xué)管理之父科學(xué)管理理論科學(xué)管理理論1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展倫納德·D·懷特（1891-1958）美國著名行政學(xué)家,歷史學(xué)家,作家,改革家系統(tǒng)化的公共行政理論瑪麗·福萊特（1868－1933）美國管理學(xué)家動態(tài)化公共行政理論林德爾·厄威克（1891－1983）管理史學(xué)家、教育學(xué)家八項管理原則盧瑟·古利克（1892－1993）管理學(xué)家管理七職能論

1.第一次將公共行政思想系統(tǒng)化、理論化，成為一門比較完整的學(xué)科體系。2.撰寫世界上第一本公共行政教材《公共行政研究導(dǎo)論》。3.公共行政理論的四個基本假定：行政具有公共性；管理是公共行政的實踐基礎(chǔ)；公共行政是科學(xué)，是實踐的技術(shù)；公共行政十分重要。4.只是提供了公共行政新興學(xué)科的概貌，完成理論建構(gòu)的第一步。懷特的系統(tǒng)化公共行政理論1.研究對象與范圍2.行政組織與行政環(huán)境3.行政協(xié)調(diào)和人事行政4.行政倫理和行政法規(guī)5.行政監(jiān)督科學(xué)化的公共行政原則Budgeting預(yù)算明確性原則控制幅度原則

1.追求一種以群體原則而不是以個人主義原則為基礎(chǔ)的新社會。福萊特并不是以此而否定個人，她只強(qiáng)調(diào)個人只有通過群體才能發(fā)現(xiàn)“真正的自我”，一個人的“真正自我就是團(tuán)體自我”。2.福萊特認(rèn)為，要實現(xiàn)“群體原則”，通過“整合”的方法來解決利益沖突，就必須重新考慮關(guān)于權(quán)力和權(quán)威的概念。在她看來，“權(quán)力是使事情發(fā)生的能力”，而“控制則是作為用來達(dá)到某一具體目的之手段而行使的權(quán)力”。3.福萊特的權(quán)威和控制概念并不意味著組織中就不需要有效的領(lǐng)導(dǎo)。在舊的領(lǐng)導(dǎo)理論中，領(lǐng)導(dǎo)者被視為一個具強(qiáng)勢性格的人，他散發(fā)著個人力量，將自己的意志強(qiáng)加于他人。她認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)的含義隨著管理的發(fā)展而變化著，社會需要一種新的領(lǐng)導(dǎo)模式。領(lǐng)導(dǎo)并非是天生的，領(lǐng)導(dǎo)能力可以部分地通過學(xué)習(xí)而獲得。領(lǐng)導(dǎo)能力表現(xiàn)為將團(tuán)隊所有成員的經(jīng)驗以最有效的方式組織起來，并由此增加團(tuán)隊的力量。福萊特的動態(tài)公共行政理論1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展西沃之爭對傳統(tǒng)公共行政的批判德懷特·沃爾多（1913－2000）政治學(xué)家、現(xiàn)代公共行政學(xué)者新公共行政學(xué)的先導(dǎo)赫伯特·西蒙（1916－2001）管理學(xué)、社會科學(xué)家管理決策學(xué)派創(chuàng)始人VS公共政策理論新公共行政學(xué)

第一，傳統(tǒng)的行政原則并非科學(xué)的原則，而是行政諺語。西蒙對傳統(tǒng)公共行政的批判

第二，對行政學(xué)研究方法提出挑戰(zhàn)，提倡行為主義研究方法西蒙對傳統(tǒng)公共行政的批判

社會科學(xué)家在傳統(tǒng)研究上不重視事實與價值的區(qū)別，西蒙則強(qiáng)調(diào)了這二者的區(qū)別并且在這二者區(qū)別的基礎(chǔ)上建立其進(jìn)一步的方法理論。

政治與行政二分法是不可行的，從決策和執(zhí)行的角度來看，行政也必須要做出決策。因而，應(yīng)該從事實—價值因素上去區(qū)分政治和行政。政策問題和行政問題都包括價值和事實這兩種要素，但是，就政策而言，價值因素占重要地位，衡量決策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)取決于立法人員的主觀價值；

而對于行政問題而言，事實因素占有重要地位，所涉及的價值問題主要反映社會價值，所以衡量其決策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)在于客觀、實證的真實性。

第三，提出了行政決策論西蒙對傳統(tǒng)公共行政的批判

以決策為基本概念研究公共行政問題，構(gòu)建一個全新的公共行政理論體系。他認(rèn)為，決策活動就是行政活動的典型活動，行政組織目標(biāo)的實現(xiàn)程度與取決于管理者對其下屬決策的影響程度，對一個組織狀況科學(xué)且恰當(dāng)?shù)拿枋鰬?yīng)該是對組織中每一個人做什么決策以及做決策受到何種影響的描述。決定行政效率高低最簡單的辦法就是看行政組織中每個人決策的理性程度，行政程序就是決策程序，就是劃分組織中每個人應(yīng)該做哪一部分決策的程序。

主要貢獻(xiàn)：《行政行為——行政組織決策過程的研究》；開拓行政學(xué)研究的新視野；促進(jìn)政策科學(xué)研究路徑的興起。新公共行政學(xué)的產(chǎn)生1.對傳統(tǒng)公共行政“效率至上”觀的反思；2.對社會公平價值觀的提倡；3.對傳統(tǒng)政治-二分法的突破；4.對動態(tài)開放組織的強(qiáng)調(diào)；沃爾多對傳統(tǒng)公共行政的批判

1.傳統(tǒng)的政治與行政二分法是不恰當(dāng)?shù)?。鼓勵政治與行政的合作。2.批評傳統(tǒng)公共行政的組織范式，包括理性主義傾向，過分強(qiáng)調(diào)組織之間的共性或所謂的原則。忽視組織非理性方面和非正式方面和社會情感，以職位為中心的等級制度有弊端。3.反對傳統(tǒng)公共行政學(xué)家過于重視效率的做法。

政治提高效率：懷特，古利克，厄威克，福萊特外部環(huán)境注重公平：沃爾多，弗雷德里克森，新公共行政學(xué)派公民需要決策過程公共服務(wù)1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展現(xiàn)代公共管理理論一覽表

公共選擇理論請輸入文本內(nèi)容請輸入文本內(nèi)容請輸入文本內(nèi)容請輸入文本內(nèi)容請輸入文本內(nèi)容

第一，投票機(jī)制：提高社會福利和進(jìn)行再分配公共選擇理論的核心要點(diǎn)

投票悖論

第二，利益集團(tuán)：具有相同偏好的個人群體公共選擇理論的核心要點(diǎn)

第三，政府失靈公共選擇理論的核心要點(diǎn)代表人物：奧斯本，蓋布勒《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公共部門》新公共管理理論的基本觀點(diǎn)起到催化劑作用的政府：掌舵而不是劃槳社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)競爭性政府：把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去有使命的政府：改變按章辦事的組織講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要有事業(yè)心的政府：預(yù)防而不是治療分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行政體系；第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?；第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動伙伴關(guān)系；第四，治理語境下的公共管理；第五，治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演“元治理”角色。治理理論問題：統(tǒng)治、管理與治理辨析公地悲?。汗。?965年）警示人們要避免對公共資源的過度利用。公共事務(wù)治理理論12345公地悲劇：哈?。?965年）警示人們要避免對公共資源的過度利用。公共事務(wù)治理理論12345核心問題：個人理性的選擇導(dǎo)致集體的非理性選擇。囚徒困境：普林斯頓大學(xué)塔克教授于1950年提出的。公共事務(wù)治理理論12345甲乙代表人物：羅伯特?登哈特《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》新公共服務(wù)理論的基本