新預(yù)算法解讀

新預(yù)算法解讀暨南大學(xué)馮海波一、新預(yù)算法出臺(tái)的背景這些年我們看到的現(xiàn)象：1.財(cái)政收入持續(xù)近20年連年超預(yù)算增長(zhǎng)（見(jiàn)表1）。2.為完成稅收任務(wù)，稅務(wù)部門在組織收入時(shí)按計(jì)劃收稅的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。3.伴隨著財(cái)政超收，財(cái)政支出也連年超預(yù)算增長(zhǎng)。4.為完成支出任務(wù)，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。5.在財(cái)政支出方面，改變預(yù)算資金用途的現(xiàn)象常常出現(xiàn)。6.相當(dāng)數(shù)量的政府收支沒(méi)有被納入到財(cái)政預(yù)算的盤子中。7.地方政府舉債行為不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大（見(jiàn)表2）。8.土地財(cái)政規(guī)模迅速膨脹，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴加深（見(jiàn)圖1）。

表1：2000—2010年各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算超收比例年份中央預(yù)算超收（%）地方預(yù)算超收（%）全國(guó)預(yù)算超收（%）200020012002200320042005200620072008200920109.918.913.584.559.346.4510.2317.163.370.1611.646.1114.043.675.8812.817.257.4514.966.503.229.748.5711.024.935.9211.998.189.4216.474.863.4612.41表2圖1現(xiàn)象背后的深層次原因：政府行為沒(méi)有得到有效地監(jiān)督和約束。解決問(wèn)題的根本途徑：預(yù)算約束法治化。新預(yù)算法出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)：1.十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。2.十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，“依法治國(guó)”第一次成為全會(huì)主題。3.第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定。二、新預(yù)算法的立法宗旨新預(yù)算法將“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”作為立法宗旨。與舊預(yù)算法相比，特別強(qiáng)調(diào)了“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”。其目的就是要改變長(zhǎng)期以來(lái)存在的政府收支行為不規(guī)范、預(yù)算約束軟化的問(wèn)題。要改變預(yù)算僅僅是政府年度收支計(jì)劃的思維慣性，樹立預(yù)算的法律權(quán)威。所以特別強(qiáng)調(diào)：依據(jù)憲法，制定本法。三、關(guān)于預(yù)算的構(gòu)成從政府層級(jí)上來(lái)看，全國(guó)預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成，地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成，地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成，下一級(jí)只有本級(jí)預(yù)算的，下一級(jí)總預(yù)算即指下一級(jí)的本級(jí)預(yù)算，沒(méi)有下級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算。從預(yù)算內(nèi)容來(lái)看，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府行基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門及所屬單位預(yù)算組成。除一般公共預(yù)算外，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算原則上保持收支平衡，不列赤字。與舊預(yù)算法相比，新預(yù)算法體現(xiàn)了全口徑預(yù)算的原則，目的是使財(cái)政部門能夠總攬政府收支，使全部預(yù)算收支置于預(yù)算的約束范疇。四、關(guān)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制值得注意的是預(yù)算平衡周期不等于預(yù)算周期?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制是指對(duì)現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立跨年度的、合理的平衡機(jī)制。預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)拓展。避免經(jīng)濟(jì)下行時(shí)為完成稅收任務(wù)收“過(guò)頭稅”，而經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，則該收不收。如各級(jí)一般公共預(yù)算出現(xiàn)超收收入，只能沖抵赤字或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預(yù)算中彌補(bǔ)。一個(gè)隨之而來(lái)的問(wèn)題是：預(yù)算平衡的周期是多長(zhǎng)？五、關(guān)于預(yù)算收支的剛性約束新預(yù)算法第十三條明確規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！钡谌l規(guī)定：“各級(jí)政府依據(jù)法定權(quán)限做出決定或者制定行政措施，凡涉及到增減財(cái)政收支的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中做出安排?！钡谌鍡l規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。”第三十六條規(guī)定：“將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列?！钡谖迨鍡l規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。且各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。”上述舉措的目的：（1）以法律的形式規(guī)范政府收支行為，實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束法治化。（2）使預(yù)算真正成為法律，減少財(cái)政支出的隨意性。（3）杜絕稅務(wù)部門亂稅收，實(shí)現(xiàn)依法征稅。六、關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，具體內(nèi)容有一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)行財(cái)政體制下平衡各地區(qū)財(cái)政能力的重要手段，其基本目標(biāo)是推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。新預(yù)算法特別強(qiáng)調(diào)了要建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除國(guó)務(wù)院規(guī)定的由上下級(jí)政府公用承擔(dān)的事項(xiàng)外，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。新預(yù)算法對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)定的用意：（1）增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；（2）減輕經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政壓力，防止逆均等化效應(yīng)的出現(xiàn)；（3）減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，盡量發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。（4）力圖減少“跑部錢進(jìn)”。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制?？h級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)提前下達(dá)下級(jí)政府。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算。七、關(guān)于各級(jí)人大的監(jiān)督作用新預(yù)算法強(qiáng)化了各級(jí)人大在預(yù)算監(jiān)督中的法律地位。第二十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算；撤銷本級(jí)政府和下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決定、命令和決議?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算；撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決定和命令?！钡诙l規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)。市級(jí)以上各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算的監(jiān)督和審查必須有人大代表參加。第二十四條規(guī)定：“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府的批準(zhǔn)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)本級(jí)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案，可以由上一級(jí)政府代編，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)審查。第八十六條：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。上述規(guī)定的作用：（1）使預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、審查和批準(zhǔn)等各環(huán)節(jié)都置于人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)的權(quán)威。（2）有利于理順政府和人大之間的關(guān)系，為人大監(jiān)督政府創(chuàng)造了法律條件。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算可由上級(jí)政府代編，可能為未來(lái)減少政府級(jí)次的改革埋下了伏筆。八、關(guān)于提高預(yù)算透明度除了政府自我約束、人大的法律監(jiān)督外，還需要把政府的收支行為置于全體社會(huì)公眾的監(jiān)督視野。提高預(yù)算透明度則是惟一途徑。第十四條：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明?！薄敖?jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排，使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明?！薄案骷?jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)?！币?guī)定公開(kāi)的事項(xiàng)，涉及國(guó)家機(jī)密的除外。提高財(cái)政透明度的意義：（1）為公眾監(jiān)督和約束政府創(chuàng)造了條件。（2）有利于建立參與式預(yù)算。（3）加快社會(huì)主義民主建設(shè)。（4）為反腐敗提供制度保障。九、關(guān)于允許地方政府發(fā)行債券新預(yù)算法第三十五條：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！薄俺翱钜?guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)?！边€規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。從以上規(guī)定至少可以得到以下信息：（1）允許地方政府發(fā)債是有嚴(yán)格條件約束的。（2）地方債券的發(fā)行主體只能是省級(jí)政府。（3）發(fā)債主體必須承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。（4）籌措資金的支出必須有穩(wěn)定的收益。允許地方政府有條件發(fā)債的作用：（1）隱性債務(wù)顯性化。（2）試圖在一定程度上減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。（3）減少債務(wù)規(guī)模，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。值得探討的問(wèn)題是：（1）發(fā)債主體僅僅是省級(jí)政府是否合適？（2）是否允許地方政府破產(chǎn)？十、關(guān)于問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)違反預(yù)算法的主要責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，是預(yù)算法得以完全準(zhǔn)確施行的關(guān)鍵所在。新預(yù)算法從第九十二條到九十五條明確了直接責(zé)任人違反預(yù)算法所要承擔(dān)的責(zé)任，具體行政處罰規(guī)定包括依法對(duì)直接責(zé)任人給予降級(jí)、降職和開(kāi)除，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。新預(yù)算法列舉的幾種違法情形：（一）未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或虛列收入和支出的；（二）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的；（三）截流、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)的預(yù)算收入的；（四）改變預(yù)算支出用途，擅自改變上級(jí)政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的，違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的；（五）各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的；（六）以虛報(bào)冒領(lǐng)手段騙取預(yù)算資金的。問(wèn)責(zé)機(jī)制的意義：（1）為相關(guān)責(zé)任主體設(shè)置了不能觸及的紅線。（2）真正觸及到了違法責(zé)任主體的利益。（3）通過(guò)懲戒樹立了預(yù)算法的權(quán)威性。整個(gè)預(yù)算法以強(qiáng)化預(yù)算約束為主線，建立一套嚴(yán)密的監(jiān)督體系，設(shè)立了四道“防火墻”：（1）政府內(nèi)部審計(jì)（2）人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督（3）社會(huì)公眾監(jiān)督（4）對(duì)責(zé)任人的法律問(wèn)責(zé)十一、收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制新預(yù)算法第五十八條：“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。”第九十七條：“