耕地保護(hù)制度及實(shí)施第二部分

耕地保護(hù)制度的績(jī)效分析耕地是確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地資源與保障糧食安全是我國(guó)發(fā)展中面臨的極端重要的大問(wèn)題。在今后30年左右的中期尺度內(nèi)，我國(guó)面臨人口繼續(xù)增加、耕地逐漸減少和居民消費(fèi)水平持續(xù)提高三大趨勢(shì)，并形成兩對(duì)矛盾：一是人口增加與耕地減少的矛盾；二是人民消費(fèi)食品品質(zhì)的持續(xù)提高所引發(fā)的糧食需求增加的問(wèn)題（陳玲玲、林振山、郭杰等，2009）。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程與國(guó)土資源管理實(shí)踐都需要現(xiàn)代耕地保護(hù)制度與政策體系。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)耕地保護(hù)制度逐步建立完善，并發(fā)展成為世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，有必要回顧總結(jié)耕地保護(hù)制度與政策的演變歷程，結(jié)合國(guó)際糧食安全形勢(shì)、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段尤其是工業(yè)化、城市化發(fā)展以及糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施要求，分析我國(guó)耕地保護(hù)制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變及國(guó)際糧食安全形勢(shì)之間的內(nèi)在關(guān)系，揭示我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷的基本規(guī)律。2023/2/6耕地保護(hù)制度的績(jī)效分析我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系

我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)我國(guó)耕地保護(hù)制度的缺陷與障礙2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷

從耕地保護(hù)制度概念的基本內(nèi)容來(lái)看，耕地保護(hù)制度有廣義和狹義之分。廣義上的耕地保護(hù)制度包括所有與耕地保護(hù)有關(guān)的政策、法律和法規(guī)，諸如關(guān)于城市建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房條例、農(nóng)業(yè)保護(hù)以及中央和地方有關(guān)耕地保護(hù)方面的通知、辦法、規(guī)定等內(nèi)容體系；狹義上的耕地保護(hù)制度主要是指耕地的產(chǎn)權(quán)、使用、規(guī)劃與管理及其相應(yīng)的政策、法律和法規(guī)。這里主要從耕地保護(hù)制度的狹義角度來(lái)分析我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的形成與發(fā)展軌跡。新中國(guó)成立至1978年改革開(kāi)放，我國(guó)土地政策處于政府主導(dǎo)或意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)階段，主要經(jīng)歷了從私有制到自愿組合的初級(jí)社，到強(qiáng)制參與的高級(jí)社以及人民公社階段。在耕地政策方面，片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)開(kāi)荒、圍湖造田等增加耕地面積，對(duì)耕地保護(hù)并未專門提出。此時(shí)的有關(guān)政策均是服從服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化，為工業(yè)化提供積累。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門公布的耕地面積數(shù)據(jù)，1949年全國(guó)耕地面積為9788萬(wàn)公頃（不含港澳臺(tái)，下同），1957年達(dá)到歷史最高值的11183萬(wàn)公頃，此后基本呈下降趨勢(shì)，1984年降至1949年的2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷總量水平以下，1995年降至9473萬(wàn)公頃，比1957年凈減少了1710萬(wàn)公頃。盡管有學(xué)者對(duì)耕地面積數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性提出過(guò)質(zhì)疑，但是，“1957年以來(lái)我國(guó)耕地面積基本呈下降趨勢(shì)”的說(shuō)法已被沿用多年。

從改革開(kāi)放前我國(guó)耕地變化的軌跡可以看出，這一時(shí)期，由于“大力發(fā)展重工業(yè)”在國(guó)家意識(shí)形態(tài)中占了上風(fēng)，耕地保護(hù)政策作為經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分必須服從和服務(wù)于這一時(shí)期國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因此在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略大背景下出臺(tái)的關(guān)于耕地開(kāi)發(fā)、墾荒政策可以稱為耕地保護(hù)政策的傳統(tǒng)選擇。

現(xiàn)階段的耕地保護(hù)制度是伴隨著二十世紀(jì)七十年代末期以來(lái)耕地面積下降、人地矛盾加劇的基本國(guó)情而形成的，耕地保護(hù)制度的形成和演變經(jīng)歷了比較曲折的發(fā)展歷程。耕地保護(hù)在不同時(shí)期面臨著不同問(wèn)題，政府針對(duì)不同問(wèn)題出臺(tái)了相應(yīng)的制度和政策，根據(jù)我國(guó)耕地保護(hù)制度的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，借鑒已有的2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷

相關(guān)研究成果，本研究將我國(guó)耕地保護(hù)制度的形成和演變劃分為以下幾個(gè)階段。耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段（1978-1985年）耕地保護(hù)政策初步形成階段（1986-1996年）耕地保護(hù)政策體系初步建立階段（1997-2003年）耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段（2004年以來(lái)）2023/2/6耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段一、耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段（1978-1985年）

盡管從1957年到1977年耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，但耕地保護(hù)問(wèn)題并沒(méi)有得到重視。1978-1981年，由于耕地利用還是控制在集體手中，耕地保護(hù)問(wèn)題并不是特別突出，耕地保護(hù)問(wèn)題尚未顯現(xiàn)。在這一時(shí)期，國(guó)家各類管理機(jī)關(guān)逐步恢復(fù)，1979年農(nóng)業(yè)部首先恢復(fù)了土地利用局。其后，1982-1985年，耕地保護(hù)問(wèn)題初步顯現(xiàn)，主要特點(diǎn)就是土地多頭管理、耕地被大量無(wú)序占用。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年報(bào)數(shù)據(jù)，1978-1985年間，全國(guó)耕地面積由9939萬(wàn)公頃減少到9685萬(wàn)公頃，凈減少254萬(wàn)公頃（3810萬(wàn)畝），其中1982-1985年間凈減少176萬(wàn)公頃（2640萬(wàn)畝），占減少總數(shù)的69%。另?yè)?jù)國(guó)土資源部耕地保護(hù)司提供的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1978-1985年全國(guó)耕地面積凈減少近5000萬(wàn)畝，其中1981-1985年，凈減少3690萬(wàn)畝，1985年凈減少高達(dá)1500萬(wàn)畝，是新中國(guó)成立以來(lái)耕地減少數(shù)量最大的一年，并由此帶來(lái)糧食大減產(chǎn)。2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷

這一階段的標(biāo)志性事件是農(nóng)牧漁業(yè)部?jī)?nèi)成立了土地管理局。這一階段也是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的初級(jí)階段，經(jīng)過(guò)農(nóng)村制度的改革，我國(guó)建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，確立了耕地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在這一階段，集體農(nóng)業(yè)解體，實(shí)現(xiàn)了耕地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，耕地承包到戶，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。改革開(kāi)放政策的實(shí)行以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，為一些地區(qū)尤其是沿海地區(qū)和大城市周邊地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利條件，基本建設(shè)的發(fā)展、非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民建房導(dǎo)致耕地被大量占用，出現(xiàn)了耕地面積大量減少的現(xiàn)象。耕地保護(hù)問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，耕地保護(hù)工作也逐步引起重視，但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來(lái)糧食大量增產(chǎn)使得耕地減少的問(wèn)題并不十分突出（唐健，2006）。在這一時(shí)期，盡管在農(nóng)牧漁業(yè)部?jī)?nèi)成立了土地管理局，成為全國(guó)土地歸口管理的重要機(jī)構(gòu)，但由于國(guó)家還沒(méi)有頒布土地管理法，農(nóng)牧漁業(yè)部土地管理局仍受部門局限，無(wú)法全面形成統(tǒng)一管理全國(guó)土地的權(quán)限和職責(zé)（黃小虎，2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷2006），土地管理仍然是多頭管理的局面，土地管理工作混亂、土地利用失控的情況沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)，耕地被大量占用的情況也沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。

此階段，全國(guó)各項(xiàng)建設(shè)用地需求突增，加上糧食生產(chǎn)形勢(shì)總體上向消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，保證國(guó)家建設(shè)用地需求常以犧牲耕地為代價(jià)。然而，由于國(guó)家糧食安全的壓力尚未完全消除，中央政府也覺(jué)察到了耕地大量減少的苗頭及其不利影響。盡管尚未有專門的機(jī)構(gòu)與專門法律法規(guī)，但在相關(guān)文件及報(bào)告中，也多次提到了耕地保護(hù)，如1978年《政府工作報(bào)告》提出要通過(guò)開(kāi)荒，促使耕地面積逐年增加。1981年《政府工作報(bào)告》認(rèn)為“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)是我們的國(guó)策，并要求基本建設(shè)和農(nóng)村建房不能亂占濫用耕地。1982年中央1號(hào)文件將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國(guó)策，并要求嚴(yán)格控制各類建設(shè)占地；1982年《政府工作報(bào)告》還將濫占耕地建房看作當(dāng)時(shí)農(nóng)村必須剎住的一股歪風(fēng)；同年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷明確了耕地占用的審批權(quán)限，也涵括了耕地保護(hù)內(nèi)容。1983年中央1號(hào)文件將“耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村一大隱患，并明確提出要“嚴(yán)格控制占用耕地建房”和“愛(ài)惜每一寸耕地”。

透過(guò)歷年政府工作報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)中央政府對(duì)耕地減少問(wèn)題逐步引起重視，進(jìn)行了有針對(duì)性的總結(jié)，并通過(guò)建立專門的管理機(jī)構(gòu)、頒布中央一號(hào)文件的形式對(duì)認(rèn)識(shí)到的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)部署。因此，可以認(rèn)為1978-1985年間我國(guó)耕地保護(hù)意識(shí)逐步覺(jué)醒，這一時(shí)期成為我國(guó)耕地保護(hù)制度形成的萌芽階段。2023/2/6耕地保護(hù)政策初步形成階段二、耕地保護(hù)政策初步形成階段（1986-1996年）隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及各類工業(yè)建設(shè)等全面鋪開(kāi)，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)毀等原因，我國(guó)耕地流失速度仍然較快，1986-1996年期間全國(guó)耕地凈減少310.38萬(wàn)公頃（4655.70萬(wàn)畝），年均凈減少34.49萬(wàn)公頃（517.35萬(wàn)畝）。為了遏制住耕地大量減少的不良局面，國(guó)家成了專門的土地管理機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，耕地保護(hù)進(jìn)入法制化階段，并且開(kāi)始實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度。

這一階段的標(biāo)志性事件是成立了國(guó)家土地管理局和頒布了《土地管理法》。1985年的耕地大量減少以及由此引發(fā)的糧食大減產(chǎn)，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，因此1986年3月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)[1986]7號(hào)）適時(shí)頒布，并明確指出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策；作為組織保證，中央決定成立國(guó)家土地管理局。1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《土地管理法》并于1987年開(kāi)始實(shí)施。此后，我國(guó)耕地面積銳減勢(shì)頭初2023/2/6耕地保護(hù)政策初步形成階段步得到控制，耕地減少和凈減少數(shù)，從1985年的160萬(wàn)公頃（2400萬(wàn)畝）和100萬(wàn)公頃（1500萬(wàn)畝），下降到1990年的46萬(wàn)多公頃（700萬(wàn)畝）和6萬(wàn)多公頃（100多萬(wàn)畝）。但是，1991年全國(guó)凈減少耕地又回升到23萬(wàn)多公頃（350萬(wàn)畝），因此，1992年11月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，在嚴(yán)格審批土地，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)審批、建設(shè)管理等方面提出了耕地保護(hù)的明確要求；1994年7月4日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，開(kāi)始實(shí)施以耕地保護(hù)為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護(hù)制度。1995年國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)耕地保護(hù)工作會(huì)議，就加強(qiáng)土地管理、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制進(jìn)行了部署。近幾年的《政府工作報(bào)告》也都強(qiáng)調(diào)要建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度。1996年6月全國(guó)土地管理廳局長(zhǎng)會(huì)議首次提出“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”。我國(guó)第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）在這一階段編制也順利完成，全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要提出的土地利用方針是：切實(shí)保護(hù)耕地、保障必要的建設(shè)用地、努力改善生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率和生產(chǎn)力、實(shí)行土地“開(kāi)源2023/2/6耕地保護(hù)政策初步形成階段”與“節(jié)流”并舉的方針、統(tǒng)籌兼顧、量力而行，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。但是由于沒(méi)有具體規(guī)定規(guī)劃審批等事項(xiàng)，因而沒(méi)有得到很好的實(shí)施，也就沒(méi)有起到應(yīng)有的耕地保護(hù)作用。

這一時(shí)期，我國(guó)耕地保護(hù)政策雖陸續(xù)制定，但總體來(lái)看，這一時(shí)期耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，多屬應(yīng)急行為，政策實(shí)施效果有效期短，難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)耕地占用的需求。1986-1990年耕地占用受到控制，耕地減少趨勢(shì)變緩。但是自1990年以后，隨著進(jìn)一步的改革開(kāi)放和各地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展階段，全國(guó)普遍形成開(kāi)發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)工礦用地的擴(kuò)張，耕地占用規(guī)模因此而擴(kuò)大，耕地減少又出現(xiàn)上升趨勢(shì)，直接帶來(lái)了耕地保護(hù)政策的進(jìn)一步完善，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)制度的建立、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡理念的提出，促使更加系統(tǒng)、嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系得以形成。2023/2/6耕地保護(hù)政策體系初步建立階段三、耕地保護(hù)政策體系初步建立階段（1997-2003年）1986-1995年尤其是1992-1994年間耕地的迅速減少，使得耕地保護(hù)問(wèn)題引起了政府的高度重視。1996年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織了耕地保護(hù)的專題研究，為今后一段時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)政策體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。1997年3月14日全國(guó)八屆人大五次會(huì)議修訂《刑法》，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”，1997年4月15日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中央[97]11號(hào)文件），通知指出：“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”，要求采取治本之策，“進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理”，“對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制”，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理以及對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。1997年5月20日國(guó)家土地管理局等發(fā)布了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定》；1998年8月29日修訂通過(guò)《土地管理法》，修2023/2/6耕地保護(hù)政策體系初步建立階段修改了征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審批權(quán)限、確立了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地用途管制制度，成為我國(guó)耕地保護(hù)政策體系初步建設(shè)階段的重要標(biāo)志。1998年成立的國(guó)土資源部設(shè)立了耕地保護(hù)等職能部門，開(kāi)始統(tǒng)一管理耕地保護(hù)問(wèn)題，也為構(gòu)建耕地保護(hù)政策體系奠定了體制基礎(chǔ)。1999年1月1日開(kāi)始進(jìn)一步執(zhí)行的新《土地管理法》與舊法在指導(dǎo)思想上有所不同，從以保證建設(shè)用地管理供應(yīng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)耕地為主，各項(xiàng)措施旨在從體制、機(jī)制和法制上解決土地管理特別是耕地保護(hù)問(wèn)題。1999年2月24日國(guó)土資源部發(fā)布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》和《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》；1999年4月2號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要的通知》；此輪規(guī)劃編制，無(wú)論規(guī)劃的目標(biāo)（在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變……堅(jiān)持占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地相平衡）的確定，土地利用的2023/2/6耕地保護(hù)政策體系初步建立階段

基本方針（把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位；堅(jiān)持供給制約和需求引導(dǎo)……）的制定，以及規(guī)劃指標(biāo)的確定（四個(gè)指標(biāo)中三個(gè)圍繞耕地）都表現(xiàn)出本次規(guī)劃以耕地保護(hù)為主題。

此后，2000-2003年，國(guó)土資源部又陸續(xù)頒布了許多文件，以進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)要求，如《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地工作力度確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》等。而為了協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與其他政策關(guān)系，國(guó)土資源部先后頒發(fā)了《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》等，對(duì)于破壞耕地保護(hù)行為也頒布了針對(duì)性文件，如2003年的《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知》等。

與此同時(shí)，2000年9月10日和2002年4月11日國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》，2002年12月6日國(guó)務(wù)院第66次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《退耕還林條例》。2023/2/6耕地保護(hù)政策體系初步建立階段陸續(xù)出臺(tái)的生態(tài)退耕政策，成為耕地保護(hù)政策體系中的重要組成部分。1997-2003年間，生態(tài)退耕共減少耕地面積573.50萬(wàn)公頃，占耕地減少量的62%。

這一時(shí)期，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作基本完成，各項(xiàng)基本農(nóng)田保護(hù)制度初步建立完善，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地用途管制制度正式確立，耕地保護(hù)管理的體制進(jìn)行了調(diào)整，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理與復(fù)墾等手段增加和補(bǔ)充耕地的工作也得到重視，并成立了土地整理中心。至此，耕地保護(hù)政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效控制。盡管如此，由于工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展慣性作用，耕地的數(shù)量和質(zhì)量仍然在持續(xù)下降，但下降幅度明顯降低。2023/2/6耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段四、耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段（2004年以來(lái)）2004年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始改革征地制度、實(shí)施地方政府耕地保護(hù)責(zé)任追究以及土地調(diào)控制度。這一階段的標(biāo)志性事件是第三次修訂《土地管理法》區(qū)分征收和征用、出臺(tái)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》、建立國(guó)家土地督察制度。2004年中央1號(hào)文件明確提出“各級(jí)政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，同年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要依法加強(qiáng)耕地管理和加快征地改革。中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于2004年8月28日通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》，區(qū)分了征收和征用；2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（簡(jiǎn)稱28號(hào)文），強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度、提出完善征地補(bǔ)償和安置制度以及建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度；2005年5月28日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布2023/2/6耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》；2006年7月24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》正式出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家土地督察制度開(kāi)始全面實(shí)施。這表明了，中央下決心以更大的行政力量，來(lái)制衡地方政府已經(jīng)坐大的土地資源支配權(quán)力，尤其是完善土地監(jiān)察體系，對(duì)地方政府的土地違法尤其是耕地違法占用等進(jìn)行嚴(yán)厲管制。2006年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（簡(jiǎn)稱31號(hào)文），通知進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任、切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并且要求強(qiáng)化對(duì)土地管理行為的監(jiān)督檢查。2007年的中央一號(hào)文件明確提出，要切實(shí)提高耕地質(zhì)量，強(qiáng)化和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，加大土地復(fù)墾、整理力度，加快實(shí)施沃土工程，積極支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。同年的《政府工作報(bào)告》也提出要牢牢守住18億畝耕地這條紅線，保障中國(guó)的糧食安全。2008年，為了緩解耕保壓力，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》。2023/2/6耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段這一階段，國(guó)土資源部也先后發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》、《實(shí)際耕地與新增建設(shè)用地面積確定辦法》等與耕地保護(hù)密切相關(guān)的有關(guān)文件。2008年8月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》?！毒V要》歷經(jīng)多次修訂，尤其是針對(duì)就耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致落實(shí)，最終確定了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，到2010年和2020年，全國(guó)耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝，同時(shí)對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)也做出了重要安排。《綱要》作為全國(guó)土地利用的綱領(lǐng)性文件，在規(guī)劃目標(biāo)與主要任務(wù)中，均將耕地保護(hù)列為首條，充分體現(xiàn)了對(duì)耕地保護(hù)工作的重視，同時(shí)也體現(xiàn)了利用規(guī)劃手段強(qiáng)化耕地保護(hù)政策制度的重要任務(wù)。同年10月，黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》指出，土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，突出強(qiáng)調(diào)了要“健全嚴(yán)格規(guī)范的2023/2/6耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段農(nóng)村土地管理制度”、“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”，意味著在新的形勢(shì)下，必須堅(jiān)守18億畝耕地這根紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，這成為我國(guó)新時(shí)期耕地保護(hù)政策改革創(chuàng)新的重要指導(dǎo)精神。2003年國(guó)務(wù)院首次提出將土地作為宏觀調(diào)控手段，2004年以來(lái)，土地調(diào)控不斷得以加強(qiáng)，作為土地政策主體的耕保政策也被賦予了參與宏觀調(diào)控的使命。為切實(shí)把好各項(xiàng)建設(shè)的土地供應(yīng)“閘門”，需要科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，還需要嚴(yán)格和規(guī)范建設(shè)用地預(yù)審和審批管理，而所有這些都無(wú)一例外地貫徹了耕地保護(hù)原則。

由我國(guó)耕地保護(hù)政策的演變趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量雙重保護(hù)的目標(biāo)更加明確，耕保政策與相關(guān)政策的互動(dòng)加強(qiáng)，耕地保護(hù)的行政手段繼續(xù)得以加強(qiáng)，法律、技術(shù)手段不斷完善，經(jīng)濟(jì)手段開(kāi)始引起重視，應(yīng)急式政策有所減少，責(zé)任追究制度及監(jiān)督預(yù)防性政策制度逐步完善，體現(xiàn)出耕地保護(hù)制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步協(xié)調(diào)，耕地保護(hù)政策體系不斷得以完善。2023/2/6我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系

狹義上的耕地保護(hù)政策主要是指：耕地的產(chǎn)權(quán)、使用、規(guī)劃與管理及其相應(yīng)的政策、法律和法規(guī)。從狹義角度來(lái)分析，我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策是一個(gè)比較完整的體系，是伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程而逐步形成的。現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系可劃分為以下層次（圖2-1）。2023/2/6我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系

30多年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)政策制度不斷完善，到目前為止，已建立了相對(duì)完整的耕地保護(hù)政策體系。當(dāng)前耕地保護(hù)政策制度體系的完善主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：土地用途管制制度基本農(nóng)田保護(hù)制度耕地占補(bǔ)平衡制度土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策其他制度政策2023/2/6土地用途管制制度

新《土地管理法》在總則第4條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。土地用途管制制度是《土地管理法》確立的我國(guó)耕地及農(nóng)用地保護(hù)的核心制度，目的是去取代建設(shè)用地的分級(jí)限額審批制度，對(duì)農(nóng)用地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。這是世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是耕地保護(hù)的根本性措施。

圍繞土地用途管制制度，新《土地管理法》作出了一系列規(guī)定，主要有：

用途管制的基礎(chǔ)是分類確定土地用途?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！蹦壳埃瑖?guó)家已依據(jù)土地的用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素，對(duì)土地利用類型進(jìn)行歸納、劃分，出臺(tái)了《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，盡管沒(méi)有延續(xù)以往農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用三大類標(biāo)準(zhǔn)，但2023/2/6土地用途管制制度

是二者分類系統(tǒng)基本是協(xié)調(diào)的，并不影響土地用途管制制度的實(shí)施。實(shí)現(xiàn)用途管制的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃。新《土地管理法》突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，第三章對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制的組織、原則、審批、執(zhí)行和修改都作出了嚴(yán)格的規(guī)定。實(shí)現(xiàn)用途管制的關(guān)鍵是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用審批。通過(guò)審批嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。2023/2/6基本農(nóng)田保護(hù)制度基本農(nóng)田保護(hù)制度就是將優(yōu)質(zhì)耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而建立的制度。新法把經(jīng)實(shí)踐證明十分有效的基本農(nóng)田保護(hù)制度上升為法律條款，使這一制度得到強(qiáng)化。按照新法的有關(guān)規(guī)定，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》做了較大的修改，并制定了《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作驗(yàn)收辦法》，2009年又提出劃定永久基本農(nóng)田。按照法律和《條例》的規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)制度主要有以下內(nèi)容：劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。這是對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)的一項(xiàng)關(guān)鍵性的措施?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了5類耕地應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理；各省、區(qū)、市劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地要占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》確定2020年前全國(guó)基本農(nóng)田總面積要保持1.04億公頃（15.6億畝），占全國(guó)耕地面積的86.43%。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)。2023/2/6基本農(nóng)田保護(hù)制度嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或占用。國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避開(kāi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田，以保證基本農(nóng)田面積不減少，質(zhì)量不降低。

《條例》還規(guī)定了、三項(xiàng)禁止性條款。一是禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、取士或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。二是禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。三是禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。三是建立和嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作完成后，要按照有關(guān)規(guī)定建立健全基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)章制度。包括基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、2023/2/6基本農(nóng)田保護(hù)制度基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)用途管制制度、占用基本農(nóng)田嚴(yán)格審批與占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度、基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)制度和基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查制度等。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)制度，保證基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的長(zhǎng)期穩(wěn)定。為了繼續(xù)貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕167號(hào)）要求，落實(shí)落實(shí)基本農(nóng)田永久保護(hù)措施，對(duì)規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，真正落實(shí)保護(hù)責(zé)任，永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)志，建立公開(kāi)查詢系統(tǒng)，接受社會(huì)監(jiān)督。積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，研究建立約束和激勵(lì)并行的基本農(nóng)田保護(hù)新機(jī)制；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護(hù)基金；引導(dǎo)政府資金和社會(huì)資金共同參與基本農(nóng)田建設(shè)。2023/2/6耕地占補(bǔ)平衡制度新《土地管理法》第31條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”，具體規(guī)定“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。在實(shí)際工作中，稱其為耕地占補(bǔ)平衡制度。為了具體落實(shí)這項(xiàng)制度，國(guó)土資源部建部以來(lái)先后發(fā)了多個(gè)文件，明確有關(guān)規(guī)定，提出具體要求。依法執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度必須要做到以下幾點(diǎn)：

明確責(zé)任，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)。單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目占用耕地由建設(shè)單位承擔(dān)補(bǔ)充耕地的義務(wù)。規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由市、縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地。按省級(jí)行政區(qū)域考核耕地占補(bǔ)平衡，由省級(jí)政府和土地行政主管部門承擔(dān)責(zé)任。

2023/2/6耕地占補(bǔ)平衡制度采取有效措施，把補(bǔ)充耕地落到實(shí)處。一是建立建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目掛鉤制度。為使建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地得到具體落實(shí)，必須實(shí)行這一制度。在進(jìn)行耕地后備資源調(diào)查，符合土地利用總體規(guī)劃及土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)論證審查，確定補(bǔ)充耕地的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，按不同規(guī)模建立國(guó)家、省(區(qū)、市)、市(地)、縣(市)各層次的項(xiàng)目庫(kù)。制定建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地方案時(shí)，可在項(xiàng)目庫(kù)里篩選，把補(bǔ)充耕地落實(shí)到具體土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目上，并按項(xiàng)目管理要求進(jìn)行驗(yàn)收。二是建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度，逐步做到建設(shè)占用耕地先補(bǔ)后占。有條件的地區(qū)，運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)整理資金，可以先行組織實(shí)施開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，儲(chǔ)備補(bǔ)充的耕地。建設(shè)項(xiàng)目占用耕地時(shí)，建設(shè)單位確實(shí)沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，可以購(gòu)買儲(chǔ)備的耕地補(bǔ)償指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占。收取的耕地開(kāi)墾費(fèi)再用于新的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，形成組織實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理，儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地，向建設(shè)項(xiàng)目提供補(bǔ)充耕地，資金回2023/2/6耕地占補(bǔ)平衡制度收后再投入新開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的良性循環(huán)運(yùn)行機(jī)制。三是抓好補(bǔ)充耕地資金的落實(shí)。單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目要通過(guò)抓好建設(shè)項(xiàng)目用地的前期預(yù)審工作，確保補(bǔ)充耕地費(fèi)用列入項(xiàng)目投資總概算。城市分批次建設(shè)用地涉及占用耕地，市、縣政府要先籌集資金開(kāi)墾耕地，進(jìn)行儲(chǔ)備，以后供地時(shí)再向用地單位收取耕地開(kāi)墾費(fèi)。

加強(qiáng)督促檢查和監(jiān)測(cè)，確保占補(bǔ)平衡措施的落實(shí)。各級(jí)政府和土地管理部門對(duì)耕地占補(bǔ)平衡工作負(fù)有督促、檢查和監(jiān)測(cè)的責(zé)任。一要督促制定詳細(xì)的補(bǔ)充耕地方案，在用地報(bào)批時(shí)嚴(yán)格審查，做到補(bǔ)充耕地措施不落實(shí)，不批地；二要跟蹤檢查補(bǔ)充耕地方案的組織實(shí)施情況，并做好新補(bǔ)充耕地的驗(yàn)收工作；三要通過(guò)土地利用變更調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取進(jìn)一步措施。2023/2/6土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策新《土地管理法》在“耕地保護(hù)”一章就土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾作出規(guī)定，說(shuō)明這項(xiàng)工作是耕地保護(hù)的重要工作。新法第38、41、42條分別規(guī)定，“在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開(kāi)發(fā)未利用土地”，“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾”，確定了土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的基本原則。根據(jù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略需要，土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作要以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為前提，保障土地資源可持續(xù)利用，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，防止水土流失。為此，工作的重點(diǎn)要放在土地的整理和復(fù)墾上。通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村的綜合治理和災(zāi)毀土地、工礦廢棄地的恢復(fù)利用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。2023/2/6土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策對(duì)未利用土地的開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水土保持的要求，只能是適度開(kāi)發(fā)。禁止違反規(guī)劃毀林開(kāi)荒，在牧草地上開(kāi)荒；禁止在大于25度以上坡地開(kāi)墾耕地；禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用規(guī)劃，在對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)和生活妥善安置的前提下，對(duì)影響生態(tài)、過(guò)度開(kāi)墾圍墾的土地還要有計(jì)劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。為調(diào)動(dòng)各方面積極推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作，國(guó)土資源部制定了一系列相關(guān)鼓勵(lì)性政策：一是促進(jìn)農(nóng)村土地整理和土地復(fù)墾的土地置換政策促進(jìn)土地整理的土地置換是指在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址建農(nóng)民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施等，確需占用耕地的，經(jīng)縣級(jí)以上土地行政主管部門調(diào)查核實(shí)和批準(zhǔn)，可以與騰出來(lái)的舊址經(jīng)整理后恢復(fù)的耕地進(jìn)行置換。實(shí)行這一政策，主要目的是鼓勵(lì)通過(guò)土地整理對(duì)農(nóng)村田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，使農(nóng)村居民點(diǎn)按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求向中心村和2023/2/6土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。二是鼓勵(lì)投資者整理土地的“新增耕地60%折抵”政策?！靶略龈?0%折抵”是指通過(guò)農(nóng)用地土地整理新增加的耕地面積，其60%可以作為新增建設(shè)用地占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)，也可以有償轉(zhuǎn)讓給其他需要履行占補(bǔ)平衡義務(wù)的用地單位，但必須在上級(jí)土地行政主管部門統(tǒng)一組織下進(jìn)行。三是鼓勵(lì)多方籌集資金以及土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾產(chǎn)業(yè)化政策開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，關(guān)鍵是資金問(wèn)題。要積極疏通資金渠道，爭(zhēng)取籌集更多的資金。積極引進(jìn)利用外資，開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的國(guó)際合作，并可利用信貸資金，還可制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引其它社會(huì)資金投入土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾。2023/2/6其他制度政策耕地產(chǎn)權(quán)制度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是完善了耕地承包經(jīng)營(yíng)制度；二是完善了耕地征收制度，通過(guò)實(shí)行征地綜合區(qū)片地價(jià)制度，提高了征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分了征收和征用、完善了耕地征收審批制度以及建立了征地公告制度等。耕地保護(hù)監(jiān)督檢查制度主要是表現(xiàn)在：一是建立了耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，要求地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)，強(qiáng)化了地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任；二是建立了利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)成果進(jìn)行執(zhí)法檢查的制度，從2000年開(kāi)始，每年通過(guò)衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)圖片對(duì)重點(diǎn)城市違反土地利用總體規(guī)劃和突破土地利用年度計(jì)劃，及違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策非法批地、用地，以租代征集體土地，非法占用耕地特別是基本農(nóng)田等土地違法行為進(jìn)行重點(diǎn)檢查，發(fā)現(xiàn)和查處各類土地違法行為；三是建立了國(guó)家土地督察制度，通過(guò)發(fā)揮國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在耕地保護(hù)監(jiān)督檢查中的作用，強(qiáng)化對(duì)地方政府耕地保護(hù)的監(jiān)督檢查。2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)耕地保護(hù)制度評(píng)價(jià)的目的在于提供關(guān)于制度績(jī)效是否真實(shí)可靠的信息，檢驗(yàn)制度效果、效益、效率的基本途徑，亦是喚起公眾耕地保護(hù)意識(shí)、推動(dòng)公眾參與、提升公共決策水平、增強(qiáng)制度透明度的有力杠桿。與此同時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果也將為探析我國(guó)耕地保護(hù)問(wèn)題的成因和源頭、解剖各相關(guān)利益主體之間的關(guān)系、凝聚社會(huì)共識(shí)、尋求解決問(wèn)題的對(duì)策等提供決策依據(jù)。科學(xué)的評(píng)價(jià)制度績(jī)效，進(jìn)一步探究評(píng)價(jià)結(jié)果的成因甚至比政策本身更為重要。這里將結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同時(shí)期糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展尤其是耕地?cái)?shù)量變化等具體情況，選擇耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型、指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)模型及基于C-D生產(chǎn)函數(shù)的耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)模型等三種方法對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)制度的綜合績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度

績(jī)效分析

建立包括制度變量在內(nèi)的耕地變化驅(qū)動(dòng)模型，運(yùn)用多元因素影響原理，分析制度變量對(duì)于遏制耕地面積減少的貢獻(xiàn)。通過(guò)驅(qū)動(dòng)模型估算出我國(guó)基本農(nóng)田制度、土地管理法實(shí)施、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、耕地占補(bǔ)平衡以及土地用途管制等耕地保護(hù)制度分別遏制了多少耕地減少，達(dá)到定量評(píng)價(jià)耕地保護(hù)制度績(jī)效的目的。（1）耕地變化的驅(qū)動(dòng)力建模運(yùn)用德?tīng)柗品?，通過(guò)多輪專家咨詢和反饋確定以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度為主的10個(gè)變量作為我國(guó)耕地變化的驅(qū)動(dòng)因素：①人均糧食產(chǎn)量，反映糧食生產(chǎn)能力與耕地?cái)?shù)量之間的關(guān)系；②糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例，反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地?cái)?shù)量變化的相互關(guān)系；③經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化水平，著重反映非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于耕地面積變化的影響；④非農(nóng)業(yè)人口比例，反映城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)耕地占用的影響；⑤農(nóng)村居民家庭人均2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度

績(jī)效分析

純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比，反映由于城鄉(xiāng)收入差別引起的農(nóng)戶土地利用行為與耕地面積之間的相互關(guān)系；⑥路網(wǎng)密度，反映交通建設(shè)所引起的耕地占用對(duì)于耕地面積變化的影響；⑦全社會(huì)固定資產(chǎn)投資，反映固定資產(chǎn)投資變化對(duì)于耕地占用的影響；⑧農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化率，反映農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化對(duì)于耕地面積變化的影響；⑨耕地保護(hù)制度變量，反映不同類型耕地保護(hù)制度的耕地保護(hù)強(qiáng)度對(duì)于耕地面積變化的影響。除制度之外的指標(biāo)都有相關(guān)出處或者能通過(guò)計(jì)算得到，其中，1949-1995年的耕地面積為統(tǒng)計(jì)部門口徑，明顯比1996年以來(lái)的土地詳查數(shù)據(jù)偏小，因此本研究將1949-1995年耕地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行處理，消除統(tǒng)計(jì)口徑不同造成的突變因素再進(jìn)行模型運(yùn)算。為了量化耕地保護(hù)制度變量，通過(guò)運(yùn)用德?tīng)柗品?，?duì)法律法規(guī)，政策措施等進(jìn)行分級(jí)量化。方法是：國(guó)家法律、管理體制改革和重大舉措賦值3，中共中央及國(guó)務(wù)院發(fā)文賦值2，原國(guó)家土地管理局和國(guó)土資源部發(fā)文賦值1（見(jiàn)表2-1）。2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析通過(guò)應(yīng)用多元線性回歸模型分析，得出我國(guó)耕地面積變化的驅(qū)動(dòng)力模型：Y=14512.87+1.7819X1-10.3258X2+11.0139X3-90.992X4+3.8664X5-1001.4785X6-0.0009X7+0.1574X8+22.4327X9其中，Y代表耕地面積值；分別代表：X1為人均糧食產(chǎn)量、X2為糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例、X3為經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化水平、X4為非農(nóng)業(yè)人口比例、X5為農(nóng)村居民家庭人均純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比、X6為路網(wǎng)密度、X7為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、X8為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化率、X9為耕地保護(hù)制度變量。耕地面積變化驅(qū)動(dòng)力模型相關(guān)性檢驗(yàn)：R2=0.9806；F=84.2975；p=0.0001，模型可信度較高。2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析（2）結(jié)果分析通過(guò)應(yīng)用上述模型分別對(duì)我國(guó)1982年土地管理模式相對(duì)統(tǒng)一以來(lái)的耕地保護(hù)制度實(shí)施效果進(jìn)行分析，制度運(yùn)行效果如圖2-2所示：（1）假設(shè)改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有實(shí)施土地資源統(tǒng)一管理，沒(méi)有頒布、實(shí)施一系列耕地保護(hù)制度，則2008年耕地面積將為11008.98萬(wàn)公頃，而2008年實(shí)際耕地面積為12171.60萬(wàn)公頃，因此，可以看出改革開(kāi)放以來(lái)耕地保護(hù)制度的不斷加強(qiáng)，到2008年使得我國(guó)的耕地面積少減少1162.60萬(wàn)公頃，相當(dāng)于2008年實(shí)際耕地面積的9.55%。（2）假設(shè)1999年以來(lái)仍然實(shí)施1998年的耕地保護(hù)制度，則根據(jù)模型預(yù)算結(jié)果，2008年耕地面積將為11457.65萬(wàn)公頃，而2008年實(shí)際耕地面積為12171.60萬(wàn)公頃，使得我國(guó)耕地面積少減少了713.95萬(wàn)公頃，相當(dāng)于2008年實(shí)際耕地面積的5.87%。2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析2023/2/6基于耕地變化驅(qū)動(dòng)力模型的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析通過(guò)以上分析可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)不斷加強(qiáng)的耕地保護(hù)制度在耕地保護(hù)中發(fā)揮了很大的作用。尤其是1997年以來(lái)的土地用途管制制度和1999年新《土地管理法》的實(shí)施，對(duì)于耕地保護(hù)起到了關(guān)鍵性的作用。雖然當(dāng)前我國(guó)的耕地面積總量仍然呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，但減少的速度與幅度變緩，耕地面積減少的趨勢(shì)得到一定的控制。當(dāng)然耕地面積的減少還與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化等其他因素有一定的關(guān)系，這有利于促進(jìn)節(jié)地型經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析

耕地保護(hù)的制度績(jī)效評(píng)價(jià)是指識(shí)別、觀察、測(cè)量和評(píng)估耕地保護(hù)制度執(zhí)行和運(yùn)行效果的過(guò)程。可制定科學(xué)統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)定性分析與定量評(píng)價(jià)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的耕地保護(hù)制度做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判，從而為決定制度變革、制度改進(jìn)和終結(jié)制度提供依據(jù)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)制度伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷建設(shè)完善，但有關(guān)我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效分析的研究較為少見(jiàn)。系統(tǒng)的進(jìn)行耕保制度績(jī)效綜合評(píng)價(jià)有利于理清耕地保護(hù)制度運(yùn)行的基本脈絡(luò)，總結(jié)分析制度運(yùn)行的效果，為“保增長(zhǎng)、保紅線”提供制度理論支撐。（1）指標(biāo)體系構(gòu)建在借鑒有關(guān)耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵要求，遵循綜合性與主導(dǎo)因素原則、有效與規(guī)范性原則、科學(xué)性、前瞻性與操作性兼顧等基本原則，按照層次分析法的思路，本文選擇了16個(gè)指標(biāo)，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表2-2）。2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析

2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析注：耕地保護(hù)制度的定量賦值見(jiàn)表2-1，各年度力度分值為累加值；灌溉保證率=（有效灌溉面積/耕地總面積）×100%；糧食安全系數(shù)=人均糧食產(chǎn)量/400千克；生態(tài)治理面積為除澇面積、鹽堿耕地改良面積和水土流失治理面積三者之和，用以反映對(duì)土壤鹽漬化、水土流失等土地生態(tài)問(wèn)題的治理情況；耕地資源生態(tài)環(huán)境效益指數(shù)根據(jù)謝高地提出的“中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子表”進(jìn)行測(cè)算。

通過(guò)查閱歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《全國(guó)土地管理統(tǒng)計(jì)資料》、《國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)年報(bào)》等書籍資料，獲取評(píng)價(jià)所需的原始數(shù)據(jù)?？紤]到我國(guó)耕地保護(hù)制度演變的階段劃分，結(jié)合耕地保護(hù)重大制度出臺(tái)的有關(guān)時(shí)點(diǎn)，選取1986、1995、1999、2004、2008共5個(gè)年份的時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，進(jìn)行對(duì)比分析。2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析為了統(tǒng)一各指標(biāo)的量綱與縮小指標(biāo)之間的數(shù)量級(jí)差異，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法，公式如下：式中：X為處理前指標(biāo)的值；X′為標(biāo)準(zhǔn)化后指標(biāo)的值；XMax為處理前同系列指標(biāo)的最大值，XMin為處理前同系列指標(biāo)的最小值。本文采用標(biāo)準(zhǔn)化變換法對(duì)熵值法進(jìn)行改進(jìn)，運(yùn)用改進(jìn)的熵值法來(lái)進(jìn)行權(quán)重的初步計(jì)算。同時(shí)，為了減小賦權(quán)誤差，將定量計(jì)算與定性分析結(jié)合，確保權(quán)重計(jì)算的科學(xué)性，本文亦邀請(qǐng)了多位相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行了權(quán)重的咨詢修正，結(jié)合專家咨詢結(jié)果，最終綜合確定各指標(biāo)權(quán)重值（見(jiàn)表2-2）。2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析（2）評(píng)價(jià)結(jié)果與分析根據(jù)綜合因素評(píng)價(jià)法的基本原理，利用標(biāo)準(zhǔn)化后的各評(píng)價(jià)指標(biāo)分值及其相應(yīng)權(quán)重，計(jì)算耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合指數(shù)，得出1986年以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析如圖2-3所示，我國(guó)耕地保護(hù)制度的綜合績(jī)效呈現(xiàn)出波動(dòng)變化的態(tài)勢(shì)，評(píng)價(jià)分值在0.43-0.60間波動(dòng)變化，說(shuō)明近幾十年來(lái)我國(guó)的耕地保護(hù)制度取得了一定的成績(jī)，但綜合績(jī)效評(píng)價(jià)分值并不高，還有待于進(jìn)一步改革完善。我國(guó)在耕地保護(hù)制度方面的投入要素一直呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。1978-1985年，是我國(guó)耕地保護(hù)意識(shí)的覺(jué)醒期，到1986年，我國(guó)新成立了國(guó)家土地管理局，制定頒布了《土地管理法》，從此耕地保護(hù)制度才得以逐步形成、完善。1986年至今，國(guó)家逐步建立了耕地保護(hù)的專門職能機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施了大量的耕地保護(hù)制度，并在土地整理開(kāi)發(fā)復(fù)墾投資、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)等方面投入了大量資金，從1986與2008年的對(duì)比來(lái)看，耕地保護(hù)制度的投入要素在形式上經(jīng)歷了由0到1的快速增加。盡管文中指標(biāo)并未反應(yīng)，但在耕地保護(hù)制度實(shí)施的過(guò)程中，國(guó)家在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備、制度的宣傳教育等方面也均有大量投入。綜合來(lái)看，我國(guó)耕地保護(hù)制度的實(shí)施及其績(jī)效是以大量要素投入為前提的。2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析從制度實(shí)施的產(chǎn)出效果來(lái)看，我國(guó)耕地保護(hù)制度的直接制度產(chǎn)出效果呈現(xiàn)出波動(dòng)的變化態(tài)勢(shì)。1986年，我國(guó)耕地保護(hù)制度的開(kāi)始形成，此時(shí)的效果比較一般。1995年、1999年是處于我國(guó)耕地保護(hù)制度體系的初步建設(shè)時(shí)期，此時(shí)大量的政策、制度初步形成體系，制度的產(chǎn)出效果較好。但伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，建設(shè)占用與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷大量占用耕地，隨著土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度的加大，耕地后備資源逐步減少，違法占地案件逐年增多，耕地保護(hù)的壓力不斷增大。與此同時(shí)，人均糧食產(chǎn)量及糧食單產(chǎn)的變化也呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，綜合來(lái)看，帶來(lái)了制度產(chǎn)出效果的波動(dòng)。耕地保護(hù)不僅僅能夠保障國(guó)家糧食安全，耕地資源作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也為我國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)民群體提供了就業(yè)機(jī)會(huì)與生活保障。與此同時(shí)，耕地資源還能為人類提供生態(tài)服務(wù)功能，這些都是耕地保護(hù)正外部性效益的體現(xiàn)。與此同時(shí)，國(guó)家在2023/2/6基于指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析耕地保護(hù)的過(guò)程中，通過(guò)土地供給引導(dǎo)需求，對(duì)節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)城市化發(fā)展方面也具有積極的意義。盡管我國(guó)耕地保護(hù)制度十分嚴(yán)厲，但伴隨著耕地面積的逐漸減少，耕地資源提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值逐步降低；由于耕地農(nóng)用的比較效益較低，限制了耕地轉(zhuǎn)用的同時(shí)，農(nóng)民收入的提高也再一定程度上受到限制。因此，耕地保護(hù)的外部性效益一直呈下降趨勢(shì)。2023/2/6基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析

耕地保護(hù)制度作為耕地資源利用過(guò)程中的重要體制制度因素，對(duì)糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展勢(shì)必產(chǎn)生重要影響。一方面，耕地保護(hù)制度的實(shí)施，有效遏制了耕地資源的大量減少，為糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充足的土地要素；另外，耕地保護(hù)制度也考慮到了耕地作為準(zhǔn)公共物品的基本屬性，與之配套的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼等政策也能夠有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全。可見(jiàn)，對(duì)耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量加以嚴(yán)格保護(hù)僅是耕地保護(hù)制度實(shí)施的直接目標(biāo)。保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展才是耕地保護(hù)制度實(shí)施的最終目的。通過(guò)科學(xué)的研究方法，將耕地保護(hù)制度對(duì)其最終目標(biāo)的影響程度進(jìn)行直接考察，能更加直觀的了解制度實(shí)施效果，因此，本文通過(guò)構(gòu)建C-D生產(chǎn)函數(shù)計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，對(duì)耕地保護(hù)制度的糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效進(jìn)行分析，為明晰耕地保護(hù)制度實(shí)施績(jī)效，豐富耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià)方法進(jìn)行探索嘗試。2023/2/6基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析（1）模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來(lái)源

驗(yàn)證耕地保護(hù)制度對(duì)糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展影響程度的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型主要基于經(jīng)典的柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)（C-D生產(chǎn)函數(shù)）構(gòu)建。根據(jù)研究的需要，考慮到耕地保護(hù)制度是通過(guò)影響耕地?cái)?shù)量間接的對(duì)糧食產(chǎn)量產(chǎn)生影響，因此，將耕地保護(hù)制度因素與每年累計(jì)減少耕地?cái)?shù)量的乘積作為復(fù)合變量納入模型，表達(dá)式如下：GY=A×LAD1×LAB2×CPT3×AMP4×CPF5

（式1）

式中，GY表示糧食總產(chǎn)量，用于反映產(chǎn)出；LAD表示糧食生產(chǎn)的耕地投入；LAB表示糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力投入；CPT表示化肥施用量；AMP表示農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力；CPF表示耕地保護(hù)制度對(duì)糧食生產(chǎn)的復(fù)合影響變量。與1-5分別為對(duì)應(yīng)變量的系數(shù)。2023/2/6基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析由于C-D生產(chǎn)函數(shù)的特殊性，上述計(jì)量模型也可通過(guò)對(duì)等式兩邊取自然對(duì)數(shù)變換為如下表達(dá)式：lnGY=C+1×lnLAD+2×lnLAB+3×lnCPT+4×lnAMP+5×lnCPF+

（式2）式中，C為常數(shù)項(xiàng)，為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。通過(guò)以上估計(jì)得到各自變量的對(duì)應(yīng)系數(shù)即自變量變化對(duì)糧食產(chǎn)出的彈性系數(shù)。由于正式公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中沒(méi)有種糧的耕地面積、糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力、化肥、農(nóng)機(jī)等投入數(shù)據(jù)，本文利用糧食播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比例對(duì)以上指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行近似估計(jì)。模型選用1978-2008年我國(guó)時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。其中耕地面積、勞動(dòng)力、化肥施用量等數(shù)據(jù)均來(lái)自于歷年《全國(guó)土地管理統(tǒng)計(jì)資料》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，耕地保護(hù)制度通過(guò)運(yùn)用德?tīng)柗品?，?duì)法律法規(guī)、制度措施等進(jìn)行分級(jí)量化，詳見(jiàn)上文表2-1。2023/2/6基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析（2）結(jié)果分析

為了避免多重共線性問(wèn)題，我們?cè)谧钚《朔ㄖ?，還采用嶺回歸法（RR）對(duì)模型進(jìn)行了估計(jì)，結(jié)果如表2-3所示。相比具有明顯多重共線性的OLS估計(jì)結(jié)果，RR估計(jì)量接近真實(shí)值的可能性較大，所以RR估計(jì)是相對(duì)有效的。2023/2/6基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析需要說(shuō)明的是，由于估計(jì)模型是雙對(duì)數(shù)形式的，因此這里得到的系數(shù)估計(jì)值也即各自變量對(duì)糧食生產(chǎn)的彈性系數(shù)。此外，為了更好地比較各自變量對(duì)糧食產(chǎn)量提高影響的相對(duì)重要性，表2的估計(jì)結(jié)果中還專門列出了標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)的值。由評(píng)價(jià)結(jié)果可知，耕地保護(hù)制度的實(shí)施對(duì)糧食產(chǎn)量提高了起到了積極的正效應(yīng)，與我們的理論預(yù)期一致。其彈性系數(shù)為0.009，表示耕地保護(hù)制度力度每加強(qiáng)1%，則糧食總產(chǎn)量可提高0.009%。1982-2008年間，我國(guó)耕地保護(hù)制度力度由3增加到50，提高了1566.67%，而同期的糧食產(chǎn)量也增加了49.14%，耕地保護(hù)制度對(duì)糧食產(chǎn)量提高的貢獻(xiàn)為14.10%，貢獻(xiàn)率達(dá)28.69%。近年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)制度力度不斷加大，并且從單純的關(guān)注耕地?cái)?shù)量保護(hù)到耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)并舉，嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力開(kāi)展土地整理與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將高質(zhì)量的耕地劃為基本農(nóng)田加以嚴(yán)格保護(hù)，注重加強(qiáng)耕地糧食綜合2023/2/6基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績(jī)效分析生產(chǎn)能力建設(shè)，實(shí)施沃土工程和測(cè)土配方工程提高耕地地力等為農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食增產(chǎn)提供了良好的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，國(guó)家通過(guò)糧食直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼等政策，引導(dǎo)激勵(lì)農(nóng)民種糧，都對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。從模型估計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)來(lái)看，耕地保護(hù)制度變量的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)大于勞動(dòng)力投入的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)，這說(shuō)明在一定條件下，隨著科技進(jìn)步，勞動(dòng)力的過(guò)多投入反而會(huì)影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，而制度因素則對(duì)通過(guò)對(duì)生產(chǎn)主體的行為影響對(duì)糧食生產(chǎn)發(fā)揮重要的貢獻(xiàn)，說(shuō)明耕地保護(hù)制度影響的重要性在某種程度上已經(jīng)超過(guò)了勞動(dòng)力對(duì)糧食生產(chǎn)的重要性。2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度的缺陷與障礙

通過(guò)分析我國(guó)耕地保護(hù)制度的變遷軌跡不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)耕地保護(hù)的力度越來(lái)越大，實(shí)行的是世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施?？?jī)效分析結(jié)果顯示，我國(guó)耕地保護(hù)制度的實(shí)施也有效的阻滯了耕地資源的過(guò)度減少。然而，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的實(shí)施卻未能完全阻止耕地的快速過(guò)度消耗。盡管在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段耕地的占用不可避免，但耕地保護(hù)制度存在的缺陷與不足也是耕地保護(hù)制度效果不甚理想的原因之一。在體制政策的角度來(lái)看，我國(guó)耕地保護(hù)制度還存在著目標(biāo)機(jī)制不完善、政策手段單一、缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制等缺陷。與此同時(shí)，我國(guó)耕地保護(hù)制度的實(shí)施還遇到耕地利用與保護(hù)本身外部性、市場(chǎng)失靈、政府失靈等外部制度環(huán)境障礙。1、我國(guó)耕地保護(hù)制度存在的缺陷2、耕地保護(hù)制度實(shí)施的主要障礙2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度存在的缺陷

（1）耕地保護(hù)制度的目標(biāo)機(jī)制不完善

從耕地保護(hù)的內(nèi)涵來(lái)講，耕地保護(hù)一般被認(rèn)為是耕地?cái)?shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)與生態(tài)保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。然而，目前我國(guó)的耕地保護(hù)制度，過(guò)分的強(qiáng)調(diào)數(shù)量保護(hù)、對(duì)耕地的質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)提及較少，關(guān)注不夠。盡管部分耕地保護(hù)制度對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)、提高耕地綜合生產(chǎn)能力等內(nèi)容有了關(guān)注，但是缺乏具體的落實(shí)舉措，相對(duì)于耕地?cái)?shù)量保護(hù)的嚴(yán)格管制來(lái)說(shuō)，還存在很多不足。

另外，當(dāng)前耕地保護(hù)制度的目標(biāo)主要包含中央政府在國(guó)家層面的糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定等國(guó)家制度目標(biāo)、地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及完成上級(jí)耕地保護(hù)考核任務(wù)上的區(qū)域制度目標(biāo)。由于中央政府與地方政府對(duì)耕地保護(hù)制度目標(biāo)的不一致，尤其是在現(xiàn)行分稅體制和政績(jī)考核指標(biāo)約束下，地方政府面臨的保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)存在沖突，導(dǎo)致國(guó)家耕地保護(hù)制度在具體實(shí)施中存在很多問(wèn)題。現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度目標(biāo)機(jī)制缺乏對(duì)不同耕地保護(hù)制度主體的目標(biāo)統(tǒng)一機(jī)制，地方政府的耕地保護(hù)制度目標(biāo)常常是為了保護(hù)而保護(hù)，導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行不力，影響了耕地保護(hù)效果。2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度存在的缺陷（2）耕地保護(hù)制度的政策手段單一，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要

耕地保護(hù)政策手段是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)政策目標(biāo)的各種措施和方法的總稱，從大的的范圍來(lái)看，政策手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段等。就我國(guó)目前的耕地保護(hù)政策來(lái)看，政策手段主要為行政手段，通過(guò)行政命令的方式將國(guó)家耕地保護(hù)目標(biāo)層層下達(dá)給各級(jí)地方政府。隨著法制社會(huì)的建設(shè)，法律手段有所運(yùn)用，但是法律手段的約束作用機(jī)制不夠完善，耕地保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)所發(fā)揮的作用大多依附于行政手段而存在。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)手段往往是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，也是成本較小的手段。但是我國(guó)目前的耕地保護(hù)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用較少。近年來(lái)在耕地保護(hù)工作中有關(guān)經(jīng)濟(jì)手段已有所發(fā)展，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求資源管理建立與其相適應(yīng)的法律制度與管理手段。目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成，2023/2/6我國(guó)耕地保護(hù)制度存在的缺陷投資和利益主體日趨多樣化，不同區(qū)域不同利益主體經(jīng)濟(jì)不斷分化，以行政手段為主的耕地保護(hù)機(jī)制導(dǎo)致新增建設(shè)用地成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于存量土地的利用成本，現(xiàn)行財(cái)稅體制下，土地財(cái)政占政府財(cái)政收入的比重居高不下，促使地方政府受利益驅(qū)使而熱衷于搞外延開(kāi)發(fā)，造成大量耕地資源被占用。因此，在今后的耕地保護(hù)政策中，加大經(jīng)濟(jì)手段的力度，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)控制耕地占用，采用倒逼機(jī)制促進(jìn)節(jié)約集約用地，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、金融工