第四章公共危機的預警機制

1第四章公共危機管理的預警機制一、公共危機預警的含義和特征二、建立危機預警機制的目的和作用三、危機預警的關鍵是建立高效的信息系統(tǒng)四、我國建立危機預警機制的對策2一、公共危機預警的含義和特征4.1.1公共危機預警的含義4.1.2公共危機預警的主要特征3（一）公共危機預警的含義

公共危機預警，指根據有關危機現象過去和現在的數據、情報和資料，運用邏輯推理和科學預測的方法、技術，對某些危機現象出現的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做出估計與推斷，并發(fā)出確切的警示信號或信息，使政府和民眾提前了解危機發(fā)展的狀態(tài)，以便及時采取應對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。4（二）危機預警的主要特征

一是快速性，即危機預警系統(tǒng)的第一要務就是建立靈敏快速的信息搜集、信息傳遞、信息處理、信息識別和信息發(fā)布系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的任何一個環(huán)節(jié)都必須建立在“快速”的基礎上，失去了快速性，危機預警機制就失去了任何意義。因為危機預警尚未發(fā)出，危機很可能已經大規(guī)模爆發(fā)，根本來不及發(fā)布危機預警警報，也不可能實施預控。危機預警這個“報警器”就沒有發(fā)揮任何作用。5危機預警的主要特征二是準確性，現代社會的信息復雜多變，危機預警不僅要求快速搜集和處理信息，更重要的是要對復雜多變的信息做出準確的判斷。判斷是否正確，關系到整個危機管理的成敗。要在短時間內對復雜的信息作出正確判斷，必須事先要針對各種危機制定出科學、實用的信息判斷標準和確認程序，并嚴格按照制定的標準和程序進行判斷，避免信息判斷及其過程的隨意性。6危機預警的主要特征三是公開性，即危機信息一經確認，就必須客觀、如實地向社會公開發(fā)布信息。因為戰(zhàn)勝危機需要動員全社會的力量，隱瞞危機信息，社會上必然形成小道消息滿天飛，無法形成政府和社會的良性互動，其后果是，政府的形象會受到損害，民眾的非理性行為反而會受到變相鼓勵。然而在實踐過程中，有些領導人往往把個人的威望和利益放在首位，為了自己的“政績”，采取欺上瞞下的方法，故意隱瞞危機的事實真相，結果往往是既害了國家，害了老百姓，又害了自己。SARS危機爆發(fā)時，我國的少數領導人的教訓我們應當引以為戒。7附：發(fā)達國家預警機制的特征

1、完備的法律支撐體系。如，日本1978年頒布的《大規(guī)模地震對策特別措施法》，該法對地震的預防、應對措施、相關責任部門等都有詳細規(guī)定。如該法規(guī)定一旦預測到大地震，在發(fā)生前兩三天，首相即親自發(fā)表《警戒宣言》，政府必須立即啟動全面避難救援措施。

8發(fā)達國家預警機制的特征2、組織機構較為健全，社會力量廣泛參與，城市公共危機管理隊伍專門化與專業(yè)化。如，美國的聯(lián)邦緊急事務管理局，該機構負責日常的公共危機預警工作，它在中央政府、地方政府、私人商業(yè)部門和社區(qū)志愿者之間起非常重要的橋梁作用，是危機預警中的重要決策、協(xié)調、指揮和執(zhí)行機構。

9發(fā)達國家預警機制的特征3、完備的公共危機預警管理體系。如，美國早在20世紀70年代就建立了以總統(tǒng)為核心的危機管理體系，組成具有針對性的中樞指揮系統(tǒng)。該體系以整體治理能力為基礎，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協(xié)調機構、全面的危機預警網絡和成熟的社會應對能力包容在里面。誰收集危機信息，誰發(fā)布預警消息，誰制定應對計劃以及眾議院、參議院對總統(tǒng)如何授權，部門之間如何協(xié)調等，都有章可循。10發(fā)達國家預警機制的特征

4、先進的公共危機預警設備，健全的公共危機預警網絡。以日本公共危機預警部門的信息化設備為例，許多大城市配備了不易受干擾、最先進的情報通訊設備，設有互聯(lián)網、地圖數據終端、氣象信息終端等設備，能召開電視會議、傳送圖像、地圖信息等數據。還設置被稱為中央防災無線網的情報通信網絡。在美國，已基本形成覆蓋全國范圍的縱向垂直協(xié)調管理、橫向相互溝通交流、信息資源和各種社會資源(如志愿者組織、私人機構、國際資源等)充分共享、指揮協(xié)調有效的危機預警網絡。以公共衛(wèi)生方面的預警網絡為例，在平時的傳染病預防上，美國設有負責預報和監(jiān)測傳染病的“傳染病監(jiān)測網絡”、保證及時了解各地傳染病發(fā)生情況，“與州和地方公共衛(wèi)生部門伙伴關系網”及時了解國際傳染病爆發(fā)和蔓延情況的全球移動檢疫網絡。11發(fā)達國家預警機制的特征

5、重視危機意識和危機應對技能的培訓。如，聯(lián)邦緊急事務管理局將美國可能爆發(fā)危機的地址進行統(tǒng)計，并印發(fā)給各級政府部門、社會各類組織和公眾；電視節(jié)目設有專門的教育系列片，宣傳一些基本的危機常識和自救技能等；互聯(lián)網上設有專門的網站，用于登錄危機預警、應急知識等；電臺中設有專門的緊急信號，用于發(fā)布危機警報訊號，并隨時通知災害情況，等等。12

二、建立危機預警機制的目的和作用（一）建立危機預警機制的目的建立危機預警機制的目的有3個：一是及時搜集和發(fā)現危機信息，對搜集到的信息進行快速分析處理，然后根據科學的信息判斷標準和信息確認程序對爆發(fā)危機的可能性作出準確的預測和判斷。13要及時搜集和發(fā)現危機信息，首先要對危機進行監(jiān)測。危機監(jiān)測包括危機監(jiān)視和危機預測兩項內容。危機監(jiān)視是指對可能引起危機的各種因素和危機的征兆進行嚴密的觀察。危機預測是指對未來可能發(fā)生的危機類型及其危害程度作出估計。監(jiān)視和預測是相輔相成的。危機監(jiān)測是危機預警的前提條件，沒有危機監(jiān)測就不可能及時搜集和發(fā)現危機信息，更不可能發(fā)出危機預警信號，當然也談不上進行危機預控和制定危機處理計劃。14建立危機預警機制的目的

二是及時向公眾發(fā)布危機可能爆發(fā)或即將爆發(fā)的信息，以引起有關人員，或全社會的警惕。三是預警要準確，既不能把不是風險的信號發(fā)布為風險信號，出現錯誤預警，防止發(fā)生寓言故事中“狼來了”的悲劇，也不能忽視任何危險的征兆，延誤預警。15（二）建立危機預警機制的作用1、有利于組織作出快速決策建立危機預警機制的目的就是要提高組織在危機發(fā)生時的快速反應能力，減少危機帶來的損失。2、減少危機監(jiān)測成本，提高危機檢測效果。162004年12月27日的《曼谷郵報》援引泰國氣象廳前預報專家他瑪薩羅·史密斯的話說，雖然地震很難預測，但地震引發(fā)的海嘯卻具有可預測性。氣象局有1個小時的時間發(fā)布緊急預報，從而疏散人群，但他們沒有做到。氣象廳首席天氣預報員卡塔武滴·馬萊羅加納西里說，氣象廳在26日上午9時通過電視和廣播發(fā)出了泰國南部海域可能發(fā)生大浪的預報。但是這一警報來得太晚了，此時第一波海嘯已經席卷了泰國南部安達曼海沿岸地區(qū)。泰國前總理他信在視察旅游勝地普吉島時也明確表示，過去我們沒認識到，現在認識到了預警機制的重要性，無論有沒有外國的支援，我們都要建立預警機制。17三、危機預警的關鍵是建立高效的信息系統(tǒng)由于公共危機的種類很多，每一種危機的預警技術和預警方法都有所不同，因此，危機預警的種類也很多，危機預警種類的多元化決定了危機預警內容的多元化。而建立高效的信息系統(tǒng)是危機預警的關鍵環(huán)節(jié)，這個信息系統(tǒng)應當包括五個方面：18建立高效的信息系統(tǒng)（一）危機預警綜合信息系統(tǒng)。由于危機預警信息系統(tǒng)存在事實上的多元化，而每一種危機預警的信息搜集和信息處理都具有一定的專業(yè)性，這樣，危機預警就會出現混亂。因此，為了避免產生混亂，國家和每個地區(qū)都需要建立一個危機預警的綜合信息平臺。這個綜合信息平臺既是危機預警的綜合信息中心，又是公共危機管理的指揮聯(lián)動系統(tǒng)。該系統(tǒng)是一個高科技的指揮調度中心，采用現代計算機技術，先進的指揮調度通信系統(tǒng)和信息化管理系統(tǒng)，將地方的公共危機管理的指揮中心與其他危機預警系統(tǒng)連接起來，把所有的政府部門、各種專業(yè)救援機構和非專業(yè)救援機構都納入這套智能化信息處理和通訊平臺之中。19建立高效的信息系統(tǒng)

該系統(tǒng)具有四項基本功能：第一，綜合信息系統(tǒng)直接與公共危機管理的指揮中心掛鉤，是指揮中心直接下屬的工作平臺，它負責搜集轄區(qū)內有關公共危機的所有信息，經過分析整理后直接向公共危機管理指揮中心匯報，并將指揮中心的決定和預警信息對外發(fā)布，也負責將反饋信息及時傳送給指揮中心。20第二，綜合信息系統(tǒng)也是指揮中心與廣大民眾直接溝通，直接聯(lián)動的信息交流平臺，它把傳統(tǒng)的報警系統(tǒng)和特號服務系統(tǒng)110、119、120、122整合為“一號撥入”的社會聯(lián)動系統(tǒng)，并一并納入危機指揮聯(lián)動系統(tǒng)之中，構成一個很大的信息互動平臺（北京：12345）。這樣，各種與危機有關的信息就能通過這個平臺迅速傳遞到危機管理的指揮中心，并利用這個系統(tǒng)對各種分離的信息與資源進行完整的系統(tǒng)分析和系統(tǒng)集成，為指揮系統(tǒng)決策提供依據，為各方面的信息交流提供平臺，為多方協(xié)調提供便利，為發(fā)布預警信息提供保障。平時，這一聯(lián)動平臺還可以為民眾提供便捷快速的綜合服務。21第三，該系統(tǒng)是指揮中心與其他危機預警系統(tǒng)的互動平臺，也是危機管理的指揮中心與其他所有的政府部門、各種專業(yè)救援機構和非專業(yè)救援機構實現互動的智能化平臺。通過這套系統(tǒng)，就能充分利用現代化的科學技術，整合現有的危機管理資源，建設一個高效統(tǒng)一、反應敏捷、安全可靠的指揮、應急聯(lián)動與社會綜合服務系統(tǒng)，以提高我們應對各種危機事件的快速反應能力、指揮調度能力和防范處理能力，并通過共享指揮平臺和基礎信息，危機管理提供技術保障、信息保障、協(xié)調保障和指揮保障。第四，這套系統(tǒng)同時也是突發(fā)群體事件、騷亂事件、恐怖活動事件等危機的直接預警系統(tǒng)。這套系統(tǒng)的功能雖然很多，但我們在這里主要把它視為公共危機的“預警總部”。22建立高效的信息系統(tǒng)

（二）氣象災害預警系統(tǒng)。氣象災害不僅是影響我國最廣泛的嚴重自然災害，也是我國經濟建設、社會穩(wěn)定敏感度最大的自然災害。根據長期統(tǒng)計分析，危害我國的氣象災害種類很多，細分可達幾十種乃至上百種。其中危害最大、范圍最廣、持續(xù)時間較長的是：干旱、雨澇、熱帶氣旋、寒潮與冷凍害、冰雹等。氣象災害的信息搜集、信息傳遞、信息處理、信息識別和信息發(fā)布都有很強的專業(yè)性，非專業(yè)組織一般很難勝任。23建立高效的信息系統(tǒng)

（三）地震災害預警系統(tǒng)。地震常常給人類帶來巨大的損失，震驚中外的唐山大地震就是典型的一例。地震災害的信息搜集、信息傳遞、信息處理、信息識別和信息發(fā)布都有很強的專業(yè)性，非專業(yè)組織一般很難勝任。目前，我國已建立了地震災害預警系統(tǒng)，由國家地震局負責管理。由48個地震臺組成的國家數字地震網、23個省級區(qū)域數字遙測地震臺網和56個地殼運動觀測網絡、400多個站臺組成了我國的地震前兆觀測網絡和預警系統(tǒng)，負責對地震災害的監(jiān)測、數據分析和預警、預報工作。24建立高效的信息系統(tǒng)（四）海洋災害預警系統(tǒng)。海洋災害是一種主要由大氣強烈擾動，或由海洋水體本身劇動在海上或海岸發(fā)生的災害。它主要指風暴潮（臺風和溫帶氣旋）、巨浪、海冰、海霧、大風及地震海嘯、赤災害等。目前，我國已經建立了監(jiān)測海洋的器測和遙測站點，海洋站103個，驗潮站104個，輔助船站213個，水文氣象站123個，由國家海洋局負責管理。25建立高效的信息系統(tǒng)（五）經濟危機預警系統(tǒng)。經濟危機包括財政危機、金融危機、資源危機和全面的經濟危機?，F代經濟危機的一個重要特征，就是關聯(lián)性很強，擴散很快。經濟系統(tǒng)內各要素的相互影響越來越大，一種危機往往會迅速向其他方面擴散，同時經濟危機也會向經濟領域以外傳遞，向社會、政治等領域擴展，演變?yōu)樯鐣C和政治危機。因此，建立經濟風險的預警指標和分析體系等監(jiān)測、預警機制，提高公共風險的分析和預警能力十分重要。26以金融系統(tǒng)為例，亞洲金融危機以后，全世界金融界都在研究對付金融危機的預警系統(tǒng)，現在已經開發(fā)出很多模型。我國也在金融領域建立了兩套預警系統(tǒng)，一套是對付突發(fā)事件的預警系統(tǒng)，防止各種突發(fā)事件給金融系統(tǒng)造成重大沖擊，另一套是對付金融系統(tǒng)本身風險，即對付金融危機的預警系統(tǒng)，因為這兩種危機性質完全不一樣。不少專家認為，我國目前正處在社會轉型期，由于社會上存在的一些不平等因素引起社會兩極分化日益加劇，導致的社會購買力總量相對偏低，很容易引發(fā)金融危機，甚至引發(fā)一種以生產過剩為特征的現代經濟危機。因此，強化和完善經濟危機預警系統(tǒng)，提高我們抗風險的能力，防止金融危機、經濟危機的發(fā)生是我們亟待解決的現實課題。27四、我國建立危機預警機制的對策

（一）盡快建立我國危機預警的綜合信息系統(tǒng)。我國目前很多領域都已經建立了自己的危機預警系統(tǒng)，但我國至今還沒有建立全國性或地區(qū)性的綜合信息系統(tǒng)。各信息系統(tǒng)各自管理，各自為陣，弊端叢生。

第一，缺乏統(tǒng)一協(xié)調，統(tǒng)一指揮，沒有直接面對危機管理指揮中心的綜合信息系統(tǒng)，在危機管理實踐中，往往形成一盤散沙，效率低下。28第二，我國目前危機預警系統(tǒng)的高度分散，雖然符合行業(yè)分工、專業(yè)技術特點的需要，但各部門分別組建自成系統(tǒng)的監(jiān)測、預測、預報網絡，也造成了網點重復建設、設備重復購買、浪費驚人的現象十分突出。以中國氣象局與水利部各自組建的監(jiān)測雨量站為例：中國氣象局所屬監(jiān)測網共有地面氣象站2490個，有測雨站957個；水利部所屬水文監(jiān)測網點3172個，有雨量站15368個。這是兩家都要測雨、自建測雨站網的結果。再以我國監(jiān)測地下水為例，水利部在全國布設13648眼井，構成地下水監(jiān)測網；地質部和鐵道部也在全國設立19000個地下水監(jiān)測點。29勞資關系、農村征地、城市拆遷、企業(yè)改制重組、移民安置補償等問題，是釀成“群體性事件”的直接原因。另外，由于境外敵對勢力的挑動和分裂勢力的策劃，各種騷亂和恐怖活動也時有發(fā)生。因此，我們可利用公安、國安系統(tǒng)已經建立起來的預警網絡平臺，增加社會心理監(jiān)測和預警系統(tǒng)，利用社會心理行為監(jiān)測指標和分析模型，以及先進的數字化技術、遙感技術和網絡通訊技術，定期或不定期地預測民眾可能出現的個體、群體以及區(qū)域性的社會心理行為，以便及時發(fā)現突發(fā)事件的早期征兆，有針對性地采取相應的科學措施，防止危機擴大。30我國建立危機預警機制的對策（三）不斷運用先進技術，改進危機預警系統(tǒng)。危機預警系統(tǒng)是一個高科技的信息系統(tǒng)，技術是否先進對系統(tǒng)的效率至關重要。這個系統(tǒng)應該是一個集語音、數據、圖象為一體，以信息網絡為基礎，且各分系統(tǒng)有機互動為特點的整體。系統(tǒng)應包括6方面：（1）通信系統(tǒng)，主要有數字集群無線通信系統(tǒng)、電子系統(tǒng)，即完成系統(tǒng)與各電信公司之間語音的傳輸、交換和分配，以及主叫號碼和主叫地址的自動查詢和傳輸等。31我國建立危機預警機制的對策（2）報警、求助系統(tǒng)，預警系統(tǒng)采用計算機輔助系統(tǒng)（CTI技術、實現預、接、報警系統(tǒng)與電子地圖系統(tǒng)的聯(lián)動），統(tǒng)一接聽和處理報警、求助信息，可自動快速顯示報警人的詳細地址、附近的警力和救助資源的分布。（3）多媒體人機交互指揮平臺，具有大屏幕、多通道、多級別語音通信與調度功能、智能控制聯(lián)動等多種集成功能和綜合網絡數據庫信息調用功能。（4）領導決策指揮系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)，包括：決策分析系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、決策支持技術等。32我國建立危機預警機制的對策（5）信息綜合查詢系統(tǒng)：包括信息系統(tǒng)、綜合信息庫、各種圖文傳送等功能。（6）預警系統(tǒng)，即通過信息采集，及時準確地對各種突發(fā)危機事件做出預測、預報和預警。此外，該系統(tǒng)還應當包括GPS子系統(tǒng)與GIS子系統(tǒng)、信息發(fā)布交互平臺、監(jiān)控與記錄、安全子系統(tǒng)、電源子系統(tǒng)、遙測、遙控子系統(tǒng)、無線指揮通信系統(tǒng)、統(tǒng)計分析子系統(tǒng)等。這樣，該系統(tǒng)就能為公共危機預警和指揮、管理提供強大的技術支持。33我國建立危機預警機制的對策（四）建立一套完備的信息搜集、信息管理和信息發(fā)布制度。要建立高效的危機預警系統(tǒng)，僅有先進的信息搜集和信息分析技術是不夠的。除了技術支撐，還要有制度保障。因此，必須建立一套比較完備的信息搜集、信息傳遞、信息匯報、信息分析、信息處理和信息識別，以及信息發(fā)布的制度。4方面：（1）要對信息搜集機構的組織、職能、權限、運行程序和方式、權力監(jiān)督、責任作出詳細規(guī)定。34（2）要建立信息搜集程序制度、信息傳遞和信息匯報制度，既要保證信息搜集的準確，又要保證信息搜集的高效；在信息傳遞和信息匯時既要保證效率，又要保證安全，防止出現漏報、瞞報，以及泄密的行為發(fā)生。（3）建立嚴格的信息分析、信息處理和信息識別程序，既要保證效率高，又要保證結果正確，防止信息處理過程中的隨意性，要建立嚴格的責任制度。（4）建立嚴格的信息發(fā)布制度。任何有關危機的信息，都關系到社會的穩(wěn)定，不能隨便發(fā)布，更不能泄密。主要指：35建立嚴格的危機預警信息發(fā)布制度第一，要建立信息快速反應制度，在危機爆發(fā)前，信息量往往會猛增，各種信息都會按照各自的渠道迅速傳遞，而且應急處理時間緊迫，任何錯誤的信息都可能造成巨大的損失。因此，政府必須掌握信息主動權，對與危機有關的信息進行權威發(fā)布，引導廣大群眾積極參與，主動配合政府實施的危機管理，避免出現小道消息漫天飛的不正?，F象。36第二，要通過立法對危機預警制度進行嚴格規(guī)定，要對危機預警的機構，及其發(fā)布預警信息的權限、程序和責任作出詳細規(guī)定。因為危機預警信息的發(fā)布事關重大，任何錯誤的預警信息都可能造成巨大的損失。在預測到危機可能爆發(fā)時，國家行政機關可依法決定和宣布該國的某一地區(qū)或某些地區(qū)進入預警期，或者發(fā)布某些預警信息，向公眾發(fā)布可能受到威脅或者損害的警告或者勸告。決定和宣布預警期或公布預警信息的國家行政機關有權按照法律、法規(guī)的規(guī)定采取緊急預控措施，但不得擅自擴大自己的職權，侵犯公民的基本權利。在危機預警期間，國家對媒體的報道可進行適當的管理和引導，設置一定的信息“防火墻”，在充分保障老百姓信息知情權的前提下，防止媒體的非理性行為造成不必要的負面影響。37第三，預警信息的發(fā)布要有連續(xù)性。宣布預警期或發(fā)布預警信息的國家機關要及時向全社會發(fā)布有關危機變化的新信息，讓公眾隨時了解事態(tài)的發(fā)展變化，以便主動參與和配合政府的危機管理措施，提高危機管理的效率。危機警報解除后也要在第一時間向社會公開發(fā)布信息，使社會盡快恢復正常秩序。38我國建立危機預警機制的對策（五）加強危機預警的理論研究。政府要加大對危機預警理論研究的財政投入，加快危機預測、預警設施、設備的科學研究和攻關，不斷提高危機預警能力，完善危機預警機制。比如為了在抗擊SARS的過程中協(xié)同作戰(zhàn)，世衛(wèi)組織與各國協(xié)商，通過了全球性傳染病爆發(fā)警報和反應的指導原則，并根據這一原則建立了“全球預警與反應網絡”，目前它包括112個機構，其中有一些是國家實驗室。39全球疫情警報和反應網絡(globaloutbreakalertandresponsenetwo