我國農村養(yǎng)老保險制度探究

我們國家農村養(yǎng)老保險制度探究一、引言新中國建立之初，我們國家采取了一系列優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，優(yōu)先發(fā)展城市的政策，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)二元結構。改革開放以后城鄉(xiāng)差距并沒有縮小，在保障方面表現(xiàn)為城市中保障制度的覆蓋面不斷擴大，保障水平不斷提高，而社會保障制度建設則長期滯后。隨著我們國家社會的發(fā)展，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，本文以我們國家現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老制度為關注點，首先介紹我們國家農村社會養(yǎng)老制度的發(fā)展歷程，然后以鄒城市為例描述了制度現(xiàn)在狀況，最后分析了該制度存在的一些問題，提出了解決政策建議。二、我們國家農村養(yǎng)老保險制度的變遷自新中國成立至20世紀80年代，我們國家農村養(yǎng)老保障模式主要是建立在土地保障基礎之上的家庭養(yǎng)老保障。改革開放后，真正意義上的農村社會養(yǎng)老保險制度開始建立。〔一〕我們國家農村養(yǎng)老保險制度的三個時期1.“老農保〞時期。1986年12月，民政部向遞交了〔關于探索建立農村基層社會保障制度的報告〕，這種養(yǎng)老保險制度是基層社區(qū)型的制度，這邁出了建立我們國家農村社會養(yǎng)老保險的第一步。1992年1月，民政部通過了〔縣級農村養(yǎng)老保險基本方案〔試行〕〕，全國950多個縣、市展開了農村社會養(yǎng)老保險的試點工作。1998年底，全國31個省的2100多個縣建立了農村社會養(yǎng)老保險制度。全國的農村社會養(yǎng)老保險網(wǎng)基本形成。1999年，國發(fā)[1999]14號文件提出：“當前我們國家農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，對民政系統(tǒng)原來開展的‘縣級農村養(yǎng)老保險’要進行整頓。〞由此，我們國家農村社會養(yǎng)老保險一直擱淺到了2002年①。2.“新農保〞時期。進入21世紀，我們國家的迅速發(fā)展，但是城鄉(xiāng)二元結構仍舊沒有改變。2002年，十六大提出了有條件的地區(qū)要探索建立農村養(yǎng)老保險制度，這標志著我們國家農村養(yǎng)老保險制度發(fā)展進入了一個新的階段。2009年9月，頒布了〔關于開展新型農村養(yǎng)老保險試點的指導意見〕，新型農村社會養(yǎng)老保險試點在全國10%的縣〔市、區(qū)〕開展。2012年6月底，新型農村社會養(yǎng)老保險制度〔以下簡稱新農?！硨崿F(xiàn)了制度全覆蓋。新農保較“老農保〞的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個方面。首先是籌資結構不同，“老農保〞主要是由農民自己繳費，是自我儲蓄模式。而新農保有個人繳費、集體補助和補貼三種籌資渠道。其次是支付結構不同，新農保的支付分為兩部分：第一部分是基礎養(yǎng)老金，第二部分是個人賬戶養(yǎng)老金。其中基礎養(yǎng)老金部分由國家保障支付。3.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度〔以下簡稱城居?！吃谌珖圏c推行。2012年7月，新農保和城居保制度在全國所有縣級行政區(qū)全面實施，9月實現(xiàn)了兩項制度的全覆蓋。至此，我們國家基本實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)〞的愿望。在這一背景之下，我們國家養(yǎng)老保險制度“碎片化〞的格局也成為亟待解決的問題，建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度成為了大勢所趨。2014年2月，在總結新農保和城居保試點經驗的基礎上，發(fā)布了〔關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見〕，決定將新農保和城居保兩項制度合并實施，建立在全國范圍內統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一和公平②。由和社會保障部發(fā)布的〔2013年度和社會保障事業(yè)發(fā)展公報〕數(shù)據(jù)顯示，2013年末，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)為49750萬人，其中實際領取待遇的人數(shù)為13768萬人。全年城鄉(xiāng)居?；鹗杖?052億元，其中個人繳費636億元，基金支出1348億元，基金累計結存3006億元③?！捕澄覀儑肄r村養(yǎng)老保險制度三個時期的縱向比較1.建制理念的變化?！袄限r保〞時期，我們國家以“效率優(yōu)先，兼顧公平〞為原則，將更多的公共資源投向了城鎮(zhèn)，農村地區(qū)則被相對地忽略了?！靶罗r保〞時期，社會公平這一價值目標逐漸成為廣大民眾的追求。2.社會化逐步提升?！袄限r保〞時期，由于缺乏社會統(tǒng)籌，以個人儲蓄為基礎的制度缺乏互濟性，低統(tǒng)籌層次也使制度抵御風險的能力變得很弱，只是一種小范圍內的集體保障?！靶罗r保〞時期，社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度設計體現(xiàn)了對社會化的追求。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期，社會化水平提升。3.保障水平逐步提高?！袄限r保〞時期，農民的繳費能力十分有限，積累的基金數(shù)量少，保障水平自然較低?！靶罗r保〞時期，責任開始凸顯，個人繳費的標準也提高了，保障水平有所提高。但是，由于地方財力有限以及農民繳費能力依然較低，農村養(yǎng)老保險依然達不到保障農村老年人基本生活的要求。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期，國家逐步提升基礎養(yǎng)老金水平，完善了“多繳多得〞的機制。4.水平逐步提高?！袄限r保〞時期，農村養(yǎng)老保險基金的存在很大漏洞。1998年以前，農村養(yǎng)老保險基金的籌集、管理、運營以及支付全部由民政部門負責，缺乏有效的監(jiān)督和制約。D?蓋爾?約翰遜指出，由于中國1993―1997年的收益率為負?！靶罗r保〞以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期，農村養(yǎng)老保險基金由各地人力資源社會保障部門和部門管理，逐步理順了管理關系，經辦管理水平因此有了很大提高。三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)在狀況〔一〕制度設計新農保與城居保由于制度設計類似，成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展的突破口，城鄉(xiāng)居保在綜合兩者的基礎上，做出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度設計。1.籌資方式。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的籌資方式主要有三種，即個人繳費、集體補助和補貼。個人繳費部分，當前繳費標準設為每年繳費100元至2000元12個檔次，參保人員可以自由選擇。集體補助部分，補助的多少取決于村集體的實力。補貼部分，對符合領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養(yǎng)老金。地方還對個人繳費部分給予補貼。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行“社會統(tǒng)籌+個人賬戶〞的模式。國家為每個參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費、地方對參保人的補貼、集體補助及其他繳費資助，全部計入個人賬戶。2.待遇支付。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇由兩部分組成，即基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，并支付終身。經批準，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元?！捕持贫葘嵤┄D―以山東省鄒城市為例城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施與完善工作還處于進行時態(tài)，由于各地經濟社會發(fā)展狀況不一，制度實施在各地也形態(tài)各異。雖然如此，當前一些地區(qū)的成功實踐值得其他地區(qū)思考、借鑒。以山東省鄒城市為例，據(jù)，截止到2014年12月31日，鄒城市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)593928人，參保率達到了100%。鄒城市建立的城居保制度的主要內容包括：1.提高了繳費檔次，多繳多補。繳費分100元、300元、500元、600元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元12個檔次。其中100元檔次只適用于繳費困難群體，如重度殘疾人。補貼不低于每年30元，多繳多補。2.增加了基礎養(yǎng)老金。對于連續(xù)繳費滿16年不滿20年、滿20年不滿25年、滿25年及以上的參保人元，到60周歲領取養(yǎng)老金時，每人每月分別增發(fā)基礎養(yǎng)老金20元、30元、40元，以鼓勵參保人長期繳費。3.對繳費困難群體進行補貼。對重度殘疾人員、享受低保人員、農村五保對象、城鎮(zhèn)“三無〞人員、撫恤定補優(yōu)撫對象，按最低繳費檔次為其代繳保險費，同時繳費困難群體還享受繳費補貼。4.提高了基礎養(yǎng)老金。鄒城市在2014年連續(xù)兩次提高城鄉(xiāng)居?；A養(yǎng)老金，現(xiàn)在執(zhí)行的標準是每人每月75元。5.提高了經辦管理水平。為了強化經辦人員責任意識，鄒城市對社保經辦人員帳號進行了實名制管理。同時對村協(xié)辦員的待遇問題給予了明確，提高了他們的工作積極性。6.被征地農民的養(yǎng)老保障。鄒城市明確了被征地農民的養(yǎng)老保障，要求按時間節(jié)點，保證被征地農民保障基金落實到個人賬戶。同時，鄒城市啟用了被征地農民養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，結束了以往手工記賬手工發(fā)放的，提高了經辦管理的效率。四、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度存在的問題及其原因分析〔一〕繳費檔次低，待遇水平低城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度基于保障城鄉(xiāng)居民基本生活這一視角，養(yǎng)老金待遇給付水平應高于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，同時應低于城鄉(xiāng)居民平均消費水平。然而，現(xiàn)在我們國家大多數(shù)地區(qū)城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低。筆者認為主要有以下兩個原因：1.繳費檔次低。養(yǎng)老金待遇水平絕大部分取決于個人賬戶儲存額的多少，而個人收入是決定個人賬戶儲存額多少的最主要因素。調查顯示，雖然當前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度的全覆蓋，事實上廣大農民選擇的投保檔次都較低，達80%的農民選擇了最低檔100元④。繳費少導致大部分農村地區(qū)養(yǎng)老金水平在100元以下。可以看出，過低的養(yǎng)老金待遇水平不能滿足農村老年人的基本生活需求，因此只能看作是一部分生活補貼費⑤。由表1可以看出，雖然農村居民人均收入在逐年增加，但與此同時，農村家庭人均支出也在增加，導致農民沒有多余的錢選擇較高的投保檔次。2.財政補貼沒有達到預期的激勵效果。當前在我們國家城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中，財政負責“補出口〞，地方財政既“補出口〞也“補入口〞。“補出口〞是指，對于基礎養(yǎng)老金部分，對符合領取條件的參保人給予全額支付?！把a入口〞是指地方財政對個人繳費提供補貼，補貼最低每人30元，限低不限高。然而，財政“補出口〞部分，大部分地區(qū)都是最基本的每人每年840元，地方財政“補入口〞部分，大部分地區(qū)農民得到的補貼與選擇的繳費檔次沒有正比例關系，因而達不到鼓勵農民選擇較高繳費檔次的激勵目的?！捕硡⒈７e極性不高，實際全覆蓋存在困難“新農保〞與“城居保〞已實現(xiàn)了制度的全覆蓋，但是，我們國家還沒有實現(xiàn)所有符合條件的社會成員都參保，即還沒有實現(xiàn)實際全覆蓋。本文認為這主要有以下兩個原因：1.負示范效應。長期以來，“職保〞的運行存在許多問題。比如得不到解決、基金缺口日益增大、基金保值增值壓力大等問題。“老農保〞的失敗記憶也使人們對現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險難以信任。養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性受到人們質疑，這影響了人們參保的信心。2.地方財政投入有限。在“以人為核心〞的城鎮(zhèn)化進程中，要實現(xiàn)基本公共服務均等化和水平的提高，就要依賴地方財政的大力支持。但是，城鎮(zhèn)化的過快發(fā)展會造成地方財政支出迅速增長以及公共服務擁擠等問題。比如擁堵問題、住房困難問題等。因此，在地方財力有限的背景下，短期內效益較為明顯的項目成為優(yōu)先選擇的目標，而基本養(yǎng)老保險這種周期長、經濟效益不顯著的公共服務項目難以受到重視。城鄉(xiāng)居保需要由地方財政補貼的部分，也可能因為財政壓力而得不到落實，繼而影響參保人積極性⑥。〔三〕統(tǒng)籌層次低，基金管理和運營存在漏洞城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，農村地區(qū)缺乏專門管理養(yǎng)老保險的機構和人員，基金管理方面存在許多問題。1.專責管理機構和人員缺乏。按照文件指示，社會養(yǎng)老保險屬地方的人力資源和社會保障局管理，但是在大多數(shù)農村地區(qū)并沒有設立起專門管理養(yǎng)老保險事務的社保部門，各地負責的機構也并不統(tǒng)一，且沒有專責人員負責。2.基金運營存在風險。我們國家農村養(yǎng)老保險基金實行屬地管理，管理過于分散，監(jiān)管力度小，關于基金運營的法律也不健全，這就使基金的安全受到威脅，極易發(fā)生基金貪污挪用和違規(guī)投資的現(xiàn)象，外加通貨膨脹及利率下調等因素，基金的保值增值更加沒有了保障⑦。據(jù)了解，一些農村地區(qū)的養(yǎng)老保險經辦機構為維持運轉，違規(guī)利用養(yǎng)老保險基金進行投資，有些甚至違規(guī)將基金轉存到農村信用社，造成壞賬等情況發(fā)生?！菜摹潮Ｕ蠈哟螁我?，制度銜接不到位當前，我們國家農村養(yǎng)老保障模式主要有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險等。其中只有城鄉(xiāng)居保能穩(wěn)定地給予農村老年人一部分生活保障。1.家庭養(yǎng)老。我們國家主要的養(yǎng)老方式仍然是家庭養(yǎng)老。但是，隨著家庭結構逐步走向小型化、核心化，農村中的大量中青年勞動力流向城鎮(zhèn)，老齡化速度加快，農村空巢老人問題愈發(fā)嚴重，家庭養(yǎng)老遭遇了嚴峻挑戰(zhàn)。根據(jù)我們國家老齡工作委員會的資料顯示，高達39.3%的農村老年人生活貧困，45.3%的農村老年人認為自己的生活得不到保障。2.社區(qū)養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老只在我們國家少數(shù)經濟發(fā)展水平高的農村地區(qū)發(fā)揮一些作用，有老年公寓、敬老院的建設。當前在我們國家大多數(shù)農村地區(qū)，由于經濟發(fā)展落后，村集體沒有能力舉辦社區(qū)養(yǎng)老。因此這只是覆蓋面很小的一種補充養(yǎng)老模式。3.土地養(yǎng)老。土地養(yǎng)老是勞動者通過土地實現(xiàn)自我供給，滿足家庭基本生活需要的一種養(yǎng)老方式。然而，隨著我們國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農民失去土地。全國人大農業(yè)與農村委員會2011年透露，當前我們國家人均耕地面積1.38畝，并以年均0.12億畝速度遞減。另外愿意從事農業(yè)的人越來越少，且農村中存在大量喪失或部分喪失了勞動能力的高齡老年人。因此，土地養(yǎng)老功能日漸弱化，不宜被高估。4.商業(yè)養(yǎng)老保險。商業(yè)養(yǎng)老保險的推行受到許多因素制約，如農民收入狀況、農民的認識和接受程度等。一般只有在經濟發(fā)展水平較高、思想觀念較開放的農村地區(qū)才得以發(fā)展。因此商業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋面窄，也不具有普遍性⑧。五、完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的對策建議〔一〕加大財政支持力度，提高待遇水平首先，基礎養(yǎng)老金待遇應隨經濟的發(fā)展逐步提高。農民收入和消費水平總體上都呈上升趨勢，基礎養(yǎng)老金的標準應隨物價上漲而增加。其次，加大財政補貼力度。自新農保制度實施以來，各級都加大了財政投入的力度，但是與大多數(shù)發(fā)達國家相比，在社會保障支出方面，我們國家的支出占國內生產總值的比重仍然偏低。現(xiàn)前階段我們國家農民的繳費能力是非常有限的，在實行全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度后，我們國家的財政支出結構應做進一步調整，特別是要加大財政對農村養(yǎng)老保險事業(yè)的投入，應讓財政補貼向廣大農村地區(qū)傾斜，這樣才能真正實現(xiàn)社會公平。由表2可以看出，對新農保財政投入在逐年增加，但這一比例應在1.2%―1.5%之間波動，因此應繼續(xù)加大財政補貼力度⑨。鄧大松指出，補貼不應該僅僅提高補貼的水平，還要根據(jù)各地經濟發(fā)展程度的不同，由承擔有層次性的補貼標準，不能“一刀切〞。也就是說，對于農民選擇不同的繳費檔次，應實行“階梯式補貼〞，如每提高一個繳費檔次就增加一定的補貼額。否則，如果農民選擇不同的繳費檔次而給予的補貼相同，或都是按最低每人每年30元的標準來補貼，就會打擊農民“多繳多得的積極性〞，而且有損于社會保障制度的公平⑩。再次，拓寬養(yǎng)老保險資金;渠道。在切實履行“個人繳費、集體補助、補貼〞相結合的籌資方式之外，借鑒其他國家成功的做法，比如發(fā)行養(yǎng)老保險債券、發(fā)行社會保障彩票、爭取國際機構貸款等。最后，探索實行“以土地換保障〞。農民擁有對土地的承包權和使用權，“以土地換保障〞就是讓農民出讓承包的土地以獲取補償，而這種補償被用來建立養(yǎng)老保險。蘇州的做法是：2006年12月31日前被征地的農民置換城居保時，每人換算城居保的額度確定為28760元，以每月750元為繳費基數(shù)，按28%的繳費比例，為符合條件的被征地農民一次性換算城居保繳費年限11.4年〔137個月〕。符合不換算為城居保年齡范圍的也可不換算為城居保，每月領取160元的生活補助，達到退休年齡后按農保養(yǎng)老金標準領取B11?！捕辰y(tǒng)一經辦機構，提高基金管理運營水平首先，統(tǒng)一“新農保〞與“城居保〞的經辦管理機構，并提高其經辦管理水平。在各地人力資源和社會保障局之下，設立統(tǒng)一的專門負責城鄉(xiāng)居保的經辦機構，同時發(fā)展一支穩(wěn)定的經辦人員隊伍，對經辦人員進行專業(yè)的培訓，提升專業(yè)素質與能力。其次，杜絕基金違規(guī)使用和貪污現(xiàn)象。通過完善法律和監(jiān)督管理的制度，明確相關部門的職責與權限。對于擅自挪用、貪污、占有養(yǎng)老保險金的情況應嚴厲查處，同時通過明確的管理實施細則的建立，理清基金征收、保管、運營、支付各環(huán)節(jié)中各部門的權責關系，避免部門之間相互推諉、利益競爭的情況。再次，增強基金保值增值的能力。當前，我們國家對于社會保險基金的投資比較謹慎，投資渠道有很多限制，基本上只允許選擇安全性較高的投資方式，如買和存。雖然保證了低風險，但保值增值十分困難。因此，應主動尋求新的運作方式，選擇積極而合理的基金運作模式，在允許的范圍之內實現(xiàn)基金使用效用的最大化B12?！踩辰⒍鄬哟勿B(yǎng)老保障體系，加強制度銜接首先，逐步建立起多層次的農村社會養(yǎng)老保障體系，增加制度多樣性，使社會養(yǎng)老保險覆蓋全體社會成員。第一層次是家庭保障，發(fā)揚敬老愛老的中華民族傳統(tǒng)美德，發(fā)揮家庭作用，為老年人提供基礎的生活保障。同時，應制定相應社會政策、家庭政策予以支持。比如借鑒日本“同居型養(yǎng)老〞的政策，該政策鼓勵國民三代同堂，同時會為供養(yǎng)老年人的家庭提供一些老年人專用產品，老年人的子女也可以獲得貸款等。第二層次是普惠制的社會養(yǎng)老保險，將一部分用于為老年人提供基本的收入保障，這一保障的待遇水平要與物價水平掛鉤，隨社會平均收入水平的提高而有所提高。第三層次是補充保障。比如商業(yè)人壽保險，社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老。隨著農民收入水平的提高，參保意識的提升，農民可以購買商業(yè)人壽保險，以滿足更高層次層次的養(yǎng)老保障需求。有條件的農村地區(qū)應積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老B13。其次，加強養(yǎng)老保險與其他社會保障制度的銜接。通過基本養(yǎng)老保險和社會救助適度的銜接，保證生活困難的農村老年人群體能夠維持最起碼的生活。通過完善社會救助機制，特別是農村醫(yī)療救助、災害救助、殘疾人救助等，發(fā)揮社會救助“托底線、救急難〞的功能。同時，社會福利的發(fā)展也不容忽視，特別是養(yǎng)老服務的發(fā)展。養(yǎng)老保險雖然能夠給予人們一定的經濟保障，但卻無法解決人們對于養(yǎng)老服務的需求。雖然我們國家當前養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展市場前景巨大，但其發(fā)展仍處于起步階段，不僅缺“硬件〞，而且缺“〞，即老年產品和老年服務均不能滿足老年人的需要。最近幾年，我們國家特別重視養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，2013年發(fā)布了〔關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見〕，各地應通過制定優(yōu)惠政策，支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，同時通過購買一部分養(yǎng)老服務等方式，為社會成員提供老年產