清末到民國(guó)時(shí)期的財(cái)政大轉(zhuǎn)型

主講人：陶曉蕓PPT制作人：鄧義山、黃翔搜集資料：王希玥、馮丹、龍?zhí)m、楊嘉豪，王希玥清末到民國(guó)時(shí)期的財(cái)政大轉(zhuǎn)型微觀層面宏觀層面綜述清末至民國(guó)時(shí)期財(cái)政大轉(zhuǎn)型背景財(cái)政赤字攀升與彌補(bǔ)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整顯著現(xiàn)代財(cái)稅體系框架基本確立民國(guó)時(shí)期的財(cái)政轉(zhuǎn)型建立分稅制和較為完善的預(yù)決算管理體制清末至民國(guó)時(shí)期財(cái)政大轉(zhuǎn)型背景

（一）綜述1842年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，中國(guó)論為半殖民半封建社會(huì)，但是中國(guó)政府沒(méi)有及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，拒絕主動(dòng)開(kāi)放和改革舊制。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)成為中國(guó)工業(yè)化的起點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步主要集中在軍事工業(yè)、船舶工業(yè)、運(yùn)輸工業(yè)和紡織等輕工業(yè)領(lǐng)域。這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，所追求的現(xiàn)代化逐漸從物質(zhì)層面的現(xiàn)代化到政治制度的現(xiàn)代化。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清朝財(cái)政日益困難，以關(guān)稅、鹽稅乃至厘金、田賦為擔(dān)保，不斷向列強(qiáng)舉借外債。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)日益卷入到世界資本主義經(jīng)濟(jì)體系之中，清代的財(cái)政運(yùn)行也越來(lái)越受到國(guó)際資本主義市場(chǎng)環(huán)境的制約，在銀價(jià)暴跌、物價(jià)上漲的沖擊下，中國(guó)的海關(guān)稅收收入和整個(gè)財(cái)政收入的實(shí)際價(jià)值大大地跌落了。晚清財(cái)政史，同時(shí)也是列強(qiáng)對(duì)中國(guó)的財(cái)政掠奪史。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)從某種意義上說(shuō)，是由于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后賦稅急劇加重致使社會(huì)矛盾白熱化而激起的。在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，清朝的財(cái)政體制發(fā)生了深刻的變化。財(cái)政權(quán)逐漸下落到地方督撫手上，地方吃財(cái)政日益發(fā)展，解協(xié)餉制度趨于瓦解，高度中央集權(quán)的專制財(cái)政體系無(wú)可挽回地走向了沒(méi)落。中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)、社會(huì)矛盾激化，內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)與割地賠款等一次次內(nèi)憂外患加重了中國(guó)人憂患意識(shí)。（二）宏觀層面第一，在秦至清代兩千多年的君主專制體制下，財(cái)政管理是高度集中的，財(cái)權(quán)的高度集中主要表現(xiàn)在財(cái)政管理體制和財(cái)政管理制度之上第二，清代前期的財(cái)政是我國(guó)封建財(cái)政發(fā)展的巔峰，清代財(cái)政是我國(guó)封建的實(shí)物財(cái)政向貨幣財(cái)政的重要演變階段.第三，清末財(cái)政的重點(diǎn)由“征農(nóng)”而轉(zhuǎn)向“征商”，卻沒(méi)有切斷與其自然經(jīng)濟(jì)母體聯(lián)接的紐帶，從而成為商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，這構(gòu)成了清末財(cái)政發(fā)展演變的一個(gè)重要內(nèi)容。（三）微觀層面（1）中國(guó)古代財(cái)政思想不足以滿足發(fā)展要求中國(guó)是一個(gè)具有悠久歷史的文明古國(guó)，很早就出現(xiàn)了國(guó)家預(yù)算制度和國(guó)家預(yù)算思想，但立足于農(nóng)耕文明和封建專制制度之上的中國(guó)古代預(yù)算和預(yù)算思想只能算是國(guó)家預(yù)算和預(yù)算思想的萌芽。因?yàn)?，第一，統(tǒng)治者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)、生活收支與國(guó)家財(cái)政的收支沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分，財(cái)政收支往往因皇帝或大臣的隨意性而變化，因而不可能有完整系統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政管理制度來(lái)規(guī)范皇室財(cái)產(chǎn)、生活開(kāi)支與國(guó)家財(cái)政收支活。第二，由于商品貨幣關(guān)系尚不發(fā)達(dá)，不可能對(duì)國(guó)家財(cái)政收支事先進(jìn)行詳細(xì)的計(jì)算。第三，古代專制社會(huì)財(cái)政收支及財(cái)政監(jiān)督之權(quán)均操之君主，國(guó)家財(cái)政的收入和支出沒(méi)有嚴(yán)格的程序和手續(xù)，更沒(méi)有審批的機(jī)關(guān)。（2）西方預(yù)算思想的傳播1840年的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)給對(duì)外部世界深閉固拒的清王朝以巨大的沖擊，英國(guó)的炮艦不僅粉碎了清王朝的武裝力量和沖破了天朝閉關(guān)自守的經(jīng)濟(jì)大門，也在思想意識(shí)領(lǐng)域引起了第一次前所未有的大變化，從此開(kāi)啟了中國(guó)向西方學(xué)習(xí)的歷程。1842年前后一批中國(guó)人開(kāi)始編寫(xiě)和介紹西方和世界的書(shū)籍，如《海國(guó)圖志》等，為中國(guó)人打開(kāi)觀察世界的窗口中國(guó)歷史上的思想家述財(cái)政收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)的較多，而對(duì)預(yù)算的完整性、公開(kāi)性論述不夠，特別是讓廣大納稅人行使決策、監(jiān)督權(quán)論述不夠?？梢?jiàn)，沒(méi)有近代民主政體就不可能有嚴(yán)格意義上的國(guó)家預(yù)算制度和思想，中國(guó)近代預(yù)算思想和預(yù)算制度不是從中國(guó)社會(huì)內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的，而是伴隨著近代西潮東漸而從西方舶來(lái)的。（3）財(cái)政自主權(quán)喪失財(cái)政和作為財(cái)政核心的稅收，是國(guó)家機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是一個(gè)國(guó)家主權(quán)的重要組成部分。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府的財(cái)政自主權(quán)全面喪失：第一，西方帝國(guó)主義篡奪中國(guó)的關(guān)稅自主權(quán)和海關(guān)行政管理權(quán)，搶走中國(guó)的大門鑰匙；第二，西方列強(qiáng)向清政府勒索巨額賠款和大舉貸款，并以關(guān)稅和其他稅項(xiàng)作為債款的擔(dān)保條件或償還基金，從而控制中國(guó)關(guān)稅和其他賦稅的征收、分配大權(quán)，扼住中國(guó)財(cái)政的咽喉。其中最為明顯的是關(guān)稅自主權(quán)的喪失，主要表現(xiàn)在以下三方面：（課本P179）第一，海關(guān)稅則制定權(quán)的喪失。第二，海關(guān)稅務(wù)行政管理權(quán)的喪失第三，稅款支配權(quán)和保管權(quán)的喪失關(guān)稅自主權(quán)喪失后果：（課本P181）第一，關(guān)稅自主權(quán)的喪失，使關(guān)稅完全喪失了保護(hù)本國(guó)民族工商業(yè)的作用第二，關(guān)稅自主權(quán)的喪失，嚴(yán)重地破壞了中國(guó)主權(quán)的完整，是中國(guó)喪失了民族尊嚴(yán)，加速了中國(guó)經(jīng)濟(jì)半殖民地化的進(jìn)程第三，關(guān)稅自主權(quán)的喪失使近代財(cái)稅具有了半殖民地性質(zhì)（4）入不敷出的財(cái)政收支財(cái)政困難的原因：1、稅源流失，丁雜稅、鹽稅嚴(yán)重課征不足；2、大量戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)支、賠款以及英軍掠奪和勒索錢款，一次次巨大軍資耗費(fèi)，使清王朝不斷陷入財(cái)政危機(jī)；3、銀貴錢賤的沖擊，當(dāng)時(shí)清朝財(cái)政極易受到錢銀比價(jià)波動(dòng)的影響，銀價(jià)高漲：第一，加重人民賦稅負(fù)擔(dān)，租賦積欠嚴(yán)重；第二，促使鹽商虧本，無(wú)法完納鹽課；第三，造成地方財(cái)政與中央財(cái)政的脫節(jié)；第四，改變了田賦中貨幣成分與實(shí)物成分的比例。4、河患和自然災(zāi)害、河務(wù)機(jī)構(gòu)的貪污腐敗破壞了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失，限制了人民的貢賦能力，另一方面又增加了清政府防河、賑濟(jì)的巨額開(kāi)支；5、官吏貪污嚴(yán)重，清政府整個(gè)財(cái)政機(jī)構(gòu)已經(jīng)腐爛，不能發(fā)揮應(yīng)有職能；6、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況惡化，鴉片貿(mào)易以及伴之而來(lái)的白銀外流、銀價(jià)高漲和賠款支出向人民的轉(zhuǎn)嫁，嚴(yán)重的自然災(zāi)害，官吏的貪污腐化，這一切都促使了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況的惡化，加劇了清王朝統(tǒng)治下的中國(guó)社會(huì)矛盾激化。（5）財(cái)政體制的變化和中央同地方的矛盾

1、財(cái)政運(yùn)行方式的變化：解協(xié)餉制度與奏銷制運(yùn)行失效。清代的解協(xié)餉制度是清朝調(diào)度全國(guó)財(cái)政的基本制度，它的運(yùn)行基礎(chǔ)是各省的財(cái)政經(jīng)常費(fèi)用開(kāi)支穩(wěn)定，收支平衡，并由中央政府控制。但是，太平天國(guó)時(shí)期，在財(cái)政危機(jī)形勢(shì)下，無(wú)論是奏銷制度還是解協(xié)餉制度都無(wú)法正常運(yùn)行了，到戰(zhàn)后，雖然財(cái)政形勢(shì)趨于好轉(zhuǎn)，但是，由于財(cái)政權(quán)的增長(zhǎng)，奏銷制度的松弛，中央政府無(wú)法掌握全國(guó)財(cái)政收入情況，這是不能保證中央財(cái)政支出增長(zhǎng)需要的。因此，清政府只能變通解協(xié)餉的制度的運(yùn)行方式，除了指撥之外，還采取了中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和稅收分成的辦法。2、財(cái)政權(quán)的下移與破壞：第一，地方督撫可以自籌經(jīng)費(fèi)；第二，自動(dòng)撥款，截留本屬戶部調(diào)撥正供錢糧、漕糧以及倉(cāng)谷；第三，統(tǒng)兵大員可以“就地籌餉”；第四，奏銷制度的廢弛。在財(cái)政權(quán)下移過(guò)程中，地方的截留是中央所需軍費(fèi)失去了保證；督撫權(quán)力的膨脹，“塊塊”財(cái)政體系的出現(xiàn)，進(jìn)一步加劇了中央同地方爭(zhēng)奪財(cái)權(quán)和收入的矛盾。不僅存在著中央與地方的財(cái)政矛盾，而且地方與地方之間、地方與統(tǒng)兵大員之間在如何重新分配財(cái)政權(quán)益的問(wèn)題上，同樣是矛盾重重。3、財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)：在全國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后，為迅速擺脫財(cái)政的窘迫狀態(tài)，應(yīng)付正日趨嚴(yán)重的邊疆危機(jī)和國(guó)內(nèi)的自然災(zāi)害，清政府采取了一系列籌款措施，使得財(cái)政規(guī)模繼續(xù)了太平天國(guó)時(shí)期以來(lái)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

清末財(cái)政收入籌措方式舉債：第一，國(guó)家公債：助國(guó)寶券（是失敗的）；贖路公債，由于清政府債信已壞，發(fā)行以后無(wú)人應(yīng)募，因此由交通銀行出面向西方國(guó)家借款，所謂的內(nèi)債變成徹頭徹尾的外債；富簽債票，1909年，農(nóng)工商部又拋出了試辦勸業(yè)富簽公債券的計(jì)劃，所謂“富簽債票”是將彩票與公債相結(jié)合的一種公債形式，俗稱有獎(jiǎng)公債；愛(ài)國(guó)公債，更是無(wú)人應(yīng)募。第二，地方公債在各省份紛紛興起，但是發(fā)行成功的并不多，有：直隸公債、福建公債、湖北公債、安徽公債、湖南公債、吉林公債、云南公債、江南公債、奉天公債、四川公債、江西公債以及一些二次公債。晚清內(nèi)債：主要是國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)墊借，主要有三次。第一次是1894年“息借商券”，第二次是1898年“昭信股票”，第三次是1911年“愛(ài)國(guó)公債”。由于近代中國(guó)金融業(yè)不發(fā)達(dá)，政府信譽(yù)差，發(fā)行的內(nèi)債大多都以失敗告終，因而外債在財(cái)政中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)債，近代中國(guó)的外債大多被政府作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段。清末外債具有如下幾點(diǎn)特征：第一，經(jīng)濟(jì)上的掠奪性第二，政治上的奴役性第三，用途上的非經(jīng)濟(jì)性財(cái)政攤派與收刮：在清王朝統(tǒng)制危機(jī)日益加深，控制力日益衰退的情況下，它的財(cái)政收入竟然還能以每年數(shù)千萬(wàn)兩的速度擴(kuò)張，這一時(shí)期清王朝財(cái)政得以迅速增長(zhǎng)的原因主要在于中央政府直接采取了財(cái)政攤派的手段。攤派，就是掌握財(cái)政中樞的戶部（度支部）在無(wú)法指撥錢款的情況下，通過(guò)中央政府的命令，強(qiáng)迫地方督撫籌解中央政府所需要的款項(xiàng)。4、不合理的稅則，加重人民負(fù)擔(dān)（課本P184）鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，中國(guó)由封建社會(huì)逐步淪為半殖民地半封建社會(huì)，自然經(jīng)濟(jì)遭受破壞，資本主義商品經(jīng)濟(jì)開(kāi)始有所發(fā)展。稅收制度也隨之發(fā)生重要的變化，由以田賦為主逐步轉(zhuǎn)向以工商稅收為主。其中較為顯著的是厘金的征收，厘金的征收在實(shí)施過(guò)程中弊端叢生。首先，不僅對(duì)本國(guó)商民和消費(fèi)者造成極大的傷害，而且沉重打擊了剛剛有所發(fā)展的民族工商業(yè)；其次，阻礙了商品流通，抑制生產(chǎn)的發(fā)展，減少了商品賣者的盈利而加重了買者的負(fù)擔(dān)；再者，厘金收入被經(jīng)辦人大力侵蝕，國(guó)家所剩無(wú)幾；最后，從厘金的用途來(lái)看，主要用于軍費(fèi)開(kāi)支，最終承擔(dān)戰(zhàn)爭(zhēng)負(fù)重的仍舊是老百姓5、錢糧差役的加重：雖然甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后清朝財(cái)政制度出現(xiàn)了某些值得注意的變化，但就整體而言，財(cái)政管理仍然弊竇叢生，尤其在征收賦稅方面，表現(xiàn)尤為突出。清末地方財(cái)政割據(jù)勢(shì)力就是利用這些弊病進(jìn)行貪污中飽的基礎(chǔ)上形成的。盡管清政府堅(jiān)持以銀兩作為賦稅標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上賦稅的主要貨幣形式還是制錢，經(jīng)收官吏利用賦稅的標(biāo)準(zhǔn)貨幣與實(shí)際貨幣形式的不統(tǒng)一，利用銀錢比價(jià)波動(dòng)所造成的差價(jià)，上次其手，進(jìn)行貪污。尤其甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后，比價(jià)急劇變動(dòng)，加之全國(guó)性的錢荒，抗議的輿論強(qiáng)烈起來(lái)，于是清政府一方面企圖獨(dú)吞這塊向來(lái)為經(jīng)征官吏侵漁的肥肉，另一方面又不得不安撫一下輿論，下令各省核減錢價(jià)。6、晚清的市場(chǎng)財(cái)政：高度貨幣化財(cái)政與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入的再分配。清朝財(cái)政是一個(gè)高度發(fā)展了的貨幣化財(cái)政，這個(gè)財(cái)政貨幣化的過(guò)程一直延續(xù)到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，這個(gè)基本特點(diǎn)對(duì)于近代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響，推動(dòng)了近代農(nóng)產(chǎn)品走向市場(chǎng)的一個(gè)重要因素；清代財(cái)政農(nóng)業(yè)稅收入的一個(gè)重要特點(diǎn)是比較徹底地貫徹了“賦從租出”的原則，也就是納稅人必須是土地所有者。民國(guó)時(shí)期的財(cái)政轉(zhuǎn)型清末到民國(guó)時(shí)期的財(cái)政轉(zhuǎn)型主要的方面都在民國(guó)時(shí)期，其顯著特征就是逐步現(xiàn)代化。一、現(xiàn)代財(cái)稅體系框架基本確立（1）北京政府時(shí)期的稅制改革1.整理舊稅制：①田賦②鹽稅③關(guān)稅④厘金2.劃分國(guó)家稅收和地方稅收3.擬定建立新的稅收體系（2）國(guó)民政府時(shí)期的稅收及稅制改革1.明確劃分中央政府與地方政府的財(cái)政權(quán)限及財(cái)政收支2.間接稅稅制的建設(shè)與改革：①關(guān)稅②鹽稅③裁撤厘金，創(chuàng)辦統(tǒng)稅3.直接稅的開(kāi)征與改革4.整理地方稅：①田賦②契稅

二、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整顯著北京政府時(shí)期的財(cái)政支出北京政府時(shí)期財(cái)政支出特點(diǎn)：1、財(cái)政支出經(jīng)常性的財(cái)政赤字2、軍事費(fèi)、債務(wù)費(fèi)時(shí)財(cái)政支出的大宗3、財(cái)政支出的來(lái)源主要依靠稅收和發(fā)行內(nèi)外債4、地方財(cái)政割據(jù)，軍閥獨(dú)攬地方財(cái)權(quán)國(guó)民政府時(shí)期的財(cái)政支出國(guó)民政府時(shí)期財(cái)政支出特點(diǎn)1、軍務(wù)費(fèi)、債務(wù)費(fèi)支出在財(cái)政支出總額中占絕對(duì)比重2、公共財(cái)政支出極度缺乏：真正用于實(shí)業(yè)費(fèi)、交通費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、教育文化費(fèi)等生產(chǎn)建設(shè)支出在財(cái)政支出總額中，1933年為3.5%，1934年為6.3%，1935年為6.5%，1936年為8.5%3、赤字財(cái)政

三、財(cái)政赤字攀升與彌補(bǔ)（1）財(cái)政實(shí)支總額的不斷膨脹（2）財(cái)政赤字日趨龐大（3）彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要措施

四、建立分稅制和較為完善的預(yù)決算管理體制（1）財(cái)政管理機(jī)構(gòu)（2）分稅制和分級(jí)預(yù)算分稅制的突出特點(diǎn)：一是保護(hù)既得利益；二是地方從增量中所得急劇下降。分稅制功效：一是淡化政府對(duì)企業(yè)按行政隸屬關(guān)系進(jìn)行的控制。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的合理化。三是財(cái)政收入劃分的辦法規(guī)范化，強(qiáng)化了各預(yù)算主體的獨(dú)立性，形成了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，中央財(cái)力擴(kuò)大。四是稅收返還形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。分稅制存在的主要問(wèn)題：一是政府間的事權(quán)劃分尚不十分明晰。二是地方稅建設(shè)相對(duì)滯后，財(cái)力層層集中，地方財(cái)政體制不統(tǒng)一，導(dǎo)致基層財(cái)政困難。三是地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。四是地方預(yù)算外和制度外收入不斷膨脹。民國(guó)時(shí)期分稅制改革對(duì)當(dāng)今稅制改革的啟示民國(guó)時(shí)期分稅制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并存，為解決我國(guó)當(dāng)前分稅制改革中所存在的問(wèn)題提供一定的借鑒和指導(dǎo)。1.重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)、廣泛培養(yǎng)稅源民國(guó)時(shí)期分稅制改革失敗的一個(gè)重要原因在于當(dāng)時(shí)經(jīng)理凋敝的社會(huì)狀況。由于自己先天不足，后天畸形，民族資本并沒(méi)有得到充分的發(fā)展，戰(zhàn)亂和社會(huì)的動(dòng)蕩，造成大量農(nóng)民流離失所。在這樣的情況下，無(wú)論怎樣劃分國(guó)地收支，都是難以滿足當(dāng)時(shí)政府需要的，甚至由于自身的經(jīng)費(fèi)難以滿足，橫征暴斂，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)，所以實(shí)行分稅制要想保證中央和地方的財(cái)政收入，首要任務(wù)是要廣泛培養(yǎng)稅源，稅收收入的來(lái)源說(shuō)到底是產(chǎn)自于生產(chǎn)部門創(chuàng)造出來(lái)的國(guó)民收入，所以稅收收入的多少是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平息息相關(guān)的，在新一輪稅制改革調(diào)整中，要一如既往地重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只有把國(guó)民經(jīng)濟(jì)這塊蛋糕分得更好，充裕的稅源是保證分稅制在我國(guó)能長(zhǎng)期健康運(yùn)行的前提基礎(chǔ)。2.合理界定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)民國(guó)時(shí)期的分稅制改革在把大部分主要