論地方公債發(fā)行的必要性和可行性

論地方公債發(fā)行的必要性和可行性在債券市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，地方發(fā)行債券是司空見(jiàn)怪的事，如美國(guó)的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我們國(guó)家，雖然界曾對(duì)地方可否發(fā)行債券進(jìn)行過(guò)探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方以自身名義發(fā)行債券籌資?？墒?，隨著我們國(guó)家的全面，地方通過(guò)發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。一、我們國(guó)家地方公債發(fā)行的背景傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們國(guó)家的“國(guó)家〞指的就是全國(guó)統(tǒng)一的，地方財(cái)政只是財(cái)政的附屬物，在編制的全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算下，整個(gè)財(cái)政聯(lián)成了一個(gè)整體，地方?jīng)]有單獨(dú)的舉債權(quán)力。此時(shí)公債的發(fā)行，是由統(tǒng)一安排和部署，并由各級(jí)共同努力來(lái)完成的。這就無(wú)所謂“〞和“地方債〞的區(qū)分，或者說(shuō)是只有而無(wú)地方債。在西方，“公債〞概念與“國(guó)債〞概念是既一致又區(qū)分的，國(guó)債只是或聯(lián)邦的，因?yàn)橹挥羞@些才是“國(guó)家〞的債務(wù)。而公債則是“公共〞債務(wù)，因而除了國(guó)債之外，還包括地方的債務(wù)和所屬公共機(jī)構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公債也就是國(guó)債，或者反過(guò)來(lái)國(guó)債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒(méi)有什么奇怪了。這種先是將整個(gè)國(guó)家的所有債務(wù)都集中到，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須高度集中統(tǒng)一的財(cái)權(quán)財(cái)力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因?yàn)椋绻?dāng)時(shí)沒(méi)有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到手中，則地方獨(dú)立自主的發(fā)行債券活動(dòng)，其直接后果就是這部分資金運(yùn)動(dòng)處于統(tǒng)一計(jì)劃之外，這立即就會(huì)形成對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時(shí)我們國(guó)家將“既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債〞視為是主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟(jì)體制對(duì)公債這一本質(zhì)要求的直接反映。從公債的作用來(lái)看，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了我們國(guó)家公債是國(guó)家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補(bǔ)財(cái)政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在我們國(guó)家正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，正在努力建立和完善分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的基礎(chǔ)。我們國(guó)家地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)程度。當(dāng)著經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，可以增大赤字以刺激經(jīng)濟(jì)回升，作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟(jì)狀況良好以至出現(xiàn)過(guò)熱狀態(tài)時(shí)，就要減少財(cái)政赤字以至安排財(cái)政盈余，此時(shí)公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運(yùn)用財(cái)政盈余實(shí)現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動(dòng)較大的特點(diǎn)，彌補(bǔ)著赤字而服務(wù)和配合著的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的間接宏觀調(diào)控目的。二、隨著經(jīng)濟(jì)的，我們國(guó)家地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)〔1〕地方也需要提供公g產(chǎn)品地方擁有相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)，與此相對(duì)應(yīng)，地方也應(yīng)提供地方性的公g產(chǎn)品。同相比，地方提供的公g產(chǎn)品具有地方性的特點(diǎn)，即為特定區(qū)域消費(fèi)者共同消費(fèi)，如地方、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)等。地方提供地方公g產(chǎn)品需要資金，這當(dāng)中純公g產(chǎn)品〔如行政支出等〕的提供主要依靠來(lái)籌集資金，而準(zhǔn)公g產(chǎn)品〔如收費(fèi)公路等〕的提供一般來(lái)說(shuō)主要依靠、準(zhǔn)公g產(chǎn)品的規(guī)費(fèi)收入。若這些獎(jiǎng)金不能滿(mǎn)足需要，則必須通過(guò)其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)前階段，地方在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔(dān)了起來(lái)起大的責(zé)任，但其自有資金遠(yuǎn)不足以滿(mǎn)足資金需要，這就產(chǎn)生了地方的借款需求?！?〕地方財(cái)政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用從消費(fèi)者受益群體的角度講，地方公g產(chǎn)品的消費(fèi)具有區(qū)域性的特征。從資金支出來(lái)看，地方支出也是全國(guó)財(cái)政支出的一部分，同樣具有財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用同是一致的。因此，具有一定條件的地方發(fā)行一定數(shù)額的地方債券用于擴(kuò)大地方財(cái)政支出〔主要是建設(shè)性支出〕，一方面可以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，減少制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素；另一方面地方財(cái)政支出的擴(kuò)大也可以通過(guò)財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)使得國(guó)民總產(chǎn)出成倍增長(zhǎng)，這一點(diǎn)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)處于相對(duì)通貨緊縮時(shí)期則顯得尤為重要。在通貨緊縮的情況下，一般來(lái)說(shuō)，私人的積極性較低，整個(gè)社會(huì)消費(fèi)也處于相對(duì)較低的水平。若能在此時(shí)擴(kuò)大公共支出，不但不會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而由于支出的增加彌補(bǔ)了私人消費(fèi)的不足，通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。〔3〕我們國(guó)家財(cái)稅體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形式，也要求地方開(kāi)拓新的籌資渠道。眾所周知，我們國(guó)家現(xiàn)行的分稅制，其稅種按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為稅、地方稅、和地方共享稅三大塊，稅種和地方稅種的稅收收入分別劃歸和地方，而和地方享稅收入則按一定的比例在和地方分成。地方財(cái)政收不抵支的，給予一定的補(bǔ)助，地方?jīng)]有獨(dú)立的地方稅立法權(quán)。在這種情況下，地方由于缺乏其他渠道，地方建設(shè)性支出受到極大的限制。由于資金不足，地方無(wú)法進(jìn)行一些對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能產(chǎn)生重大推動(dòng)作用的項(xiàng)目，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。由此可以看出，地方存在著一定的資金需求。另外，改革開(kāi)放以來(lái)，在我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就的同時(shí)，居民的收入水平也有了相當(dāng)大的提高，尤其是東南沿海一帶，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不少地方達(dá)到了小康水平，巨額的居民儲(chǔ)蓄存款使得發(fā)行地方公債具有足夠的承債能力。2、地方赤字的資本項(xiàng)目部分在理論上和管理上都沒(méi)有理由不讓地方通過(guò)貸款來(lái)解決。資本項(xiàng)目不同于經(jīng)常性項(xiàng)目，前者的受益期不僅限于當(dāng)期，而且可以遞延到今后許多年。根據(jù)受益者分擔(dān)成本的基本原則，作為公共服務(wù)中的資本，應(yīng)該分?jǐn)偟礁髌谑芤娴娜藗兩砩?，這就客觀上要求一種能將負(fù)擔(dān)向后遞延的公共形式，地方借款正好滿(mǎn)足這一要求。借款機(jī)制通過(guò)資本項(xiàng)目利益與成本的內(nèi)部位置提高了地方活效率，并符合廣為認(rèn)同的受益公平原則。3、地方公債的發(fā)行對(duì)我們國(guó)家積極的實(shí)施有積極的推動(dòng)作用。如果發(fā)行地方公債，地方將會(huì)擁有一筆數(shù)額巨大的建設(shè)資金，如上所述，發(fā)行地方公債的目的主要是為了滿(mǎn)足資本建設(shè)項(xiàng)目上的資金的不足，彌補(bǔ)財(cái)政赤字。而這筆不菲的資金必然會(huì)帶動(dòng)我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，促使就業(yè)率的不斷上升。此類(lèi)地方公債以中長(zhǎng)期公債為主，這樣可以在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)的同時(shí)能有效的抑制需求膨脹，而由國(guó)家統(tǒng)一發(fā)行公債，可能會(huì)對(duì)各地實(shí)際情況的了解上有所偏差，地方也不能按照自己的意愿取得資金，所以不能有效的帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，則大有所為，而且是一個(gè)大國(guó)，立足于國(guó)內(nèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)是長(zhǎng)遠(yuǎn)的方針。三、地方公債發(fā)行應(yīng)采用適當(dāng)?shù)暮痛胧?、國(guó)外地方公債發(fā)行的現(xiàn)在狀況西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了，其財(cái)政體制采用的是分稅制分級(jí)財(cái)政體制模式，此時(shí)的地方財(cái)政是獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政，獨(dú)立地?fù)碛幸欢ǖ陌l(fā)行債券的權(quán)限，就是這種獨(dú)立性的具體之一。同時(shí)地方財(cái)政的獨(dú)立性也決定了，地方債與國(guó)家債是不能等同的。除此之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也決定了，各級(jí)所屬機(jī)構(gòu)和單位也應(yīng)有一定的相對(duì)獨(dú)立性。它們擁有一定的發(fā)行債務(wù)權(quán)限，是不奇怪的。西方債券市場(chǎng)的存在，使得巨額的債券發(fā)行與購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)，是西方整個(gè)社會(huì)資本流向的一個(gè)重要方面。西方國(guó)家不存在直接安排整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的計(jì)劃，私人資本通過(guò)債券市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，也不存在沖擊國(guó)家計(jì)劃的。債券市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，為西方資本的流動(dòng)和運(yùn)用提供了重要的渠道和手段，不僅有著增強(qiáng)資本盈利能力的作用，而且有利于增大社會(huì)需求總量，在主要苦于有效資本不足的西方，各種公債的發(fā)行動(dòng)員了閑置資本而增大了社會(huì)需求，反而是有利于社會(huì)總供需均衡的。這些，都決定了西方市場(chǎng)式公債與我們國(guó)家計(jì)劃式公債的不同形式和特點(diǎn)。如今，西方國(guó)家特別是化國(guó)家，地方的借款占全部地方收入;大多在10%以上，這些借款被廣泛地用于城市公共服務(wù)的籌資手段，主要原因是大多數(shù)城市設(shè)施的資本具有密集型特征，的經(jīng)常性財(cái)政收入難以滿(mǎn)足這種巨額支出，只有采用發(fā)行地方公債的方式來(lái)彌補(bǔ)赤字。2、地方公債發(fā)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)〔1〕巨額儲(chǔ)蓄存款余額給地方公債的發(fā)行提供了重要保證。厲以寧教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，只有民間資本的充分加入才能更好的帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在居民儲(chǔ)蓄存款已經(jīng)超過(guò)了6萬(wàn)億，手頭現(xiàn)金1萬(wàn)億，加起來(lái)就是7萬(wàn)億，假如有1／7進(jìn)來(lái)，將使當(dāng)下經(jīng)濟(jì)大大改觀。7萬(wàn)億民間資金通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、投資基金等各種投資基金參與進(jìn)來(lái)，經(jīng)濟(jì)就活了，如果把這些民間資本有效的利用起來(lái)，通過(guò)發(fā)行地方公債的方式，用到的關(guān)鍵項(xiàng)目上，則會(huì)事半功倍。民間有能力，也是有足夠的興趣參加到地方乃至國(guó)家的建設(shè)中來(lái)?！?〕地方借款的存在已經(jīng)為地方發(fā)行公債提供了實(shí)踐準(zhǔn)備。在我們國(guó)家，雖然〔預(yù)算法〕嚴(yán)格限制地方發(fā)行債券，但各級(jí)地方以信用方式借款的現(xiàn)象還是普遍存在的，其中有向機(jī)構(gòu)、、和其他單位的直接借款，也有拖欠公職人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)以及機(jī)構(gòu)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)打“白條〞形式的間接借款。間接借款在觀念上不易被當(dāng)作地方借款，但實(shí)際上它同地方的直接借款沒(méi)有什么本質(zhì)上的不同，因?yàn)榈胤酵瑯颖仨毘袚?dān)償付責(zé)任。1995年的地方財(cái)政決算資料顯示，全國(guó)2490個(gè)縣級(jí)單位中，有當(dāng)年赤字的縣達(dá)1211個(gè)，占全部縣級(jí)單位的48.6%；有歷年赤字的縣達(dá)1081個(gè)，占全部縣級(jí)單位的43.4%。如果欠拔經(jīng)費(fèi)以及要求地方資助地方的某些地方公共服務(wù)供應(yīng)的情況考慮在內(nèi)，地方財(cái)政赤字還要大的多。地方借款的盛行反映了地方財(cái)政實(shí)踐中的一些重大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，地方在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中、特別是在地方公共服務(wù)供應(yīng)中扮演了一個(gè)日益重要的角色?！?〕地方有償還一定限額借款的能力。在實(shí)行分稅制的財(cái)政體制下，地方擁有屬于自己的稅種及相應(yīng)的稅收;，其財(cái)源的寬窄也就決定其稅收收入的多寡，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也決定了今后地方財(cái)力的增長(zhǎng)能力。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是可見(jiàn)一斑，只要給這些地區(qū)更多的資金滿(mǎn)足它們的種種經(jīng)濟(jì)制肘，必然會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，稅收收入的不斷增加。除此之外，把這些公債收入投資于資本性項(xiàng)目，這是以效益為原則的，會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益，只要經(jīng)過(guò)的管理，使債券向中長(zhǎng)期靠攏，便可足以還本付息。再次，地方舉債籌資的數(shù)量必須與其今后的償債能力相一致。雖然我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了巨大的變化，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但我們國(guó)家畢竟是一個(gè)發(fā)展家，需要做的事情很多，而且我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象十分突出，中西部地區(qū)發(fā)展任務(wù)也相當(dāng)艱巨。因此，各地的償債能力有所區(qū)別，我們就不妨根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)條件來(lái)限制其發(fā)行數(shù)量。3、地方公債發(fā)行信用問(wèn)題的解決?！?〕多種發(fā)行方式并存。A、代理地方發(fā)債籌資。就一國(guó)而言，的信用等級(jí)是最高的，因而其發(fā)行的債券一般認(rèn)為是一種零風(fēng)險(xiǎn)債券，在一國(guó)擁有足夠承債能力的情況下，發(fā)行的債券總會(huì)是市場(chǎng)投資者樂(lè)于投資的重要商品。代理地方發(fā)行債券籌集建設(shè)資金，是一種代理行為，不承擔(dān)這些債務(wù)到期的還本付息責(zé)任。代理地方發(fā)行債券后，所籌集的資金交由地方用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，其產(chǎn)生的收益為地方所有，所以地方必須承擔(dān)這些債券的還本付息責(zé)任。同時(shí)，從另一個(gè)角度看，地方利用國(guó)債資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有相當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)作用，地方投資的項(xiàng)目有些還具有共享性。因此，在堅(jiān)持地方還本付息的基本原則下，由對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行適度貼息，減輕地方的還款壓力，貼息的多少可視項(xiàng)目共享的情況以及財(cái)力而定。這樣做，最大的好處是，可以使某些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快。有些地方特別是中西部地區(qū)，由于地方財(cái)力增長(zhǎng)有限，限制了其利用國(guó)債資金項(xiàng)目的申報(bào)，若給予部分貼息，使得項(xiàng)目能付諸實(shí)施。通過(guò)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)地方財(cái)力的增加。B、地方自行發(fā)行公債。地方自行發(fā)行公債，需要該有很高的信用度和發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，這樣居民才能安心的把這筆資金投資于。所以，這對(duì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的要求，但無(wú)論是代理地方發(fā)債籌資還是由地方自行發(fā)債籌資都必須遵循以下兩點(diǎn)原則：1、償債能力原則地方舉債籌資必須要有一定的限額，這與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相聯(lián)系的，地方發(fā)行債券后，地方便取得了這筆資金的使用權(quán)，同時(shí)也就承擔(dān)了到期還本付息的義務(wù)。這就要求地方在申報(bào)舉債時(shí)必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力等慎重權(quán)衡，而不能盲目爭(zhēng)指標(biāo)、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資源、若到期無(wú)法歸還本息，將會(huì)給財(cái)政的正常運(yùn)行帶來(lái)不利，甚至財(cái)政今后自身的舉債。2、效益原則地方財(cái)政在運(yùn)用資金時(shí)必須考慮到資金的使用效率，確保資金投入所產(chǎn)生的效益能夠按期還本付息。我們國(guó)家實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算，財(cái)政支出分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分。舉債所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項(xiàng)目支出，而不能用于平衡經(jīng)常性支出的赤字。這里所說(shuō)的收益包括直接收益和間接收益，直接收益是指該項(xiàng)目自身能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。間接收益是指該項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但通過(guò)其他方面可以表現(xiàn)出來(lái)。地方確保將這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項(xiàng)目，否則會(huì)對(duì)今后年度地方的財(cái)政收支產(chǎn)生極為不利的影響。〔2〕可以對(duì)地方公債的發(fā)行進(jìn)行限制和管理，從而防范債務(wù)危機(jī)。以上表明，禁止或過(guò)于嚴(yán)厲限制地方借款是不必要的，但對(duì)地方借款實(shí)施適當(dāng)?shù)南拗埔彩潜夭豢缮俚模胤桨l(fā)行公債是一個(gè)全面而系統(tǒng)的工程，有必要對(duì)地方的公債發(fā)行機(jī)制有所限制，對(duì)其債務(wù)規(guī)模、發(fā)行期限、利率、投資方向、償債方式等都要有明確的規(guī)定。A、對(duì)地方公債發(fā)行的規(guī)模和用途以形式進(jìn)行規(guī)定和確認(rèn)。全面禁止地方赤字可能會(huì)影響效益的開(kāi)發(fā)。因此，預(yù)算法應(yīng)該允許地方各級(jí)借支，但借支必須在上一級(jí)所能提供的資源或在批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)。各種形式的借支都必須向上報(bào)告，每年總借支的限量必須由同有關(guān)地方協(xié)商以后明確規(guī)定，以利于控制借貸總量。除此之外，地方借款必須用于資本性項(xiàng)目