我國構(gòu)建漸進性環(huán)境污染責(zé)任保險可行性分析

我們國家構(gòu)建漸進性環(huán)境污染責(zé)任保險可行性分析中圖分類號：D922.284文獻標識碼：A近年來，我們國家重大污染事故時有發(fā)生，由于事故波及面通常很廣，因此事故一旦發(fā)生造成的損失也往往巨大，但肇事因無力賠償或逃脫賠償，最終使得污染成本由和受害者來承擔。如2005年11月吉林中石油所屬的苯廠硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸導(dǎo)致苯類污染物泄露[1]，事故共造成8人死亡，60人受傷，直接損失6908萬元，并對松花江流域造成了嚴重的生態(tài)破壞，沿岸居民生活生產(chǎn)都受到了不同程度影響，但停產(chǎn)損失和治污費用卻沒有得到相應(yīng)賠償。事后肇事僅被環(huán)保部門處以100萬元罰款，向吉林省支付500萬元善后款得以了結(jié)，而國家卻在隨后5年里為此累計投入高達78.4億元的環(huán)境修復(fù)資金。實際上當前我們國家發(fā)生污染事故后，民事賠償實際上只承擔直接財產(chǎn)損失和應(yīng)急處置費用，大部分生態(tài)損失是沒有承擔的。為了分散污染賠償責(zé)任，最大限度地保護受害者，盡量減少和國家的損失，積極推動以環(huán)境責(zé)任制度為核心的環(huán)境侵權(quán)救濟制度已成為當務(wù)之急。1.環(huán)境污染責(zé)任的定義及特點環(huán)境污染責(zé)任保險〔EnvironmentalLiabilityInsurance〕又被稱為“綠色保險〞。所謂環(huán)境污染責(zé)任保險〔以下簡稱環(huán)責(zé)險〕，就是以企?I發(fā)生污染事故對第三者〔受害人〕造成的損害依法應(yīng)負的賠償責(zé)任為標的保險[2]。在這種保險機制中，排污單位作為投保人〔被保險人〕，向保險〔保險人〕預(yù)先繳納一定數(shù)額的保險費，保險公司則根據(jù)約定收取保險費，并承擔賠償責(zé)任，即對于排污單位的事故給第三人造成的損害，保險人代投保人向第三人賠償或者支付保險金[3]。漸進性環(huán)境污染是指在污染企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營的情況下，產(chǎn)生的環(huán)境損害，具有價值正當性。漸進性環(huán)責(zé)險具有公益性、強制性和無過錯的特點。2.我們國家推行漸進性環(huán)責(zé)險的需求分析近年來我們國家高速發(fā)展，隨之而來的環(huán)境污染問題也越來越多。由于公民的環(huán)境和法律維權(quán)意識不斷增強，對環(huán)保問題的關(guān)注度也越來越高，維權(quán)訴訟也越來越多，并預(yù)計在未來一段時期會保持增長。在這種形勢下，一方面較高的法律成本使得企業(yè)不得不重視起環(huán)保問題，采取措施來降低污染風(fēng)險；另一方面很多企業(yè)主自身逐漸形成了一定的環(huán)保意識，主觀上愿意為環(huán)保問題買單，一旦發(fā)生不可預(yù)期的環(huán)境事故時，也想承擔起對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)的責(zé)任，因此就產(chǎn)生了通過投保漸進性環(huán)責(zé)險來降低風(fēng)險、承擔環(huán)保義務(wù)的需求[4]。但當前我們國家現(xiàn)有的環(huán)責(zé)險試點都是對突發(fā)性的環(huán)境污染事故承保，對漸進性環(huán)境污染還沒有覆蓋，而漸進性的環(huán)境污染時有發(fā)生，尤其是在固體廢棄物處置領(lǐng)域，因此漸進性環(huán)責(zé)險存在一定的市場需求。一般來說，社會需求主要由保險企業(yè)、部門和投保企業(yè)的三方面需求構(gòu)成。其中希望通過漸進性環(huán)責(zé)險制度的推行可以把風(fēng)險有效的轉(zhuǎn)移到投保企業(yè)和保險企業(yè)，而企業(yè)接著將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，同時保險公司從企業(yè)和處獲得經(jīng)濟收益，而企業(yè)也能得到相應(yīng)補貼[5]。保險企業(yè)、部門和投保企業(yè)三方風(fēng)險及利益流動關(guān)系如此圖1所示。2.1保險企業(yè)需求在漸進性環(huán)責(zé)險制度沒有推行之前，保險企業(yè)不承擔風(fēng)險但也沒法獲得經(jīng)濟收益，由于保險企業(yè)自身是通過承擔風(fēng)險來取得收益的，所以其希望通過建立環(huán)責(zé)險市場來獲得利潤。在傳統(tǒng)財險和人身保險市場已經(jīng)飽和的情況下，責(zé)任保險尤其是新責(zé)任險種市場更具吸引力[6]。同時承保漸進性環(huán)責(zé)險也有利于保險企業(yè)積極承擔社會責(zé)任，能夠增加企業(yè)社會聲望。由于漸進性環(huán)責(zé)險的經(jīng)營需要較高的成本，保險企業(yè)的積極性會受到影響[7]。保險企業(yè)經(jīng)營環(huán)責(zé)險具有外部經(jīng)濟性，帶來的邊際社會收益較大，而環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性、損失評估等的高難度性，容易造成保險企業(yè)自身的邊際私人收益較小，在這種情況下，保險企業(yè)經(jīng)營環(huán)責(zé)險的供給量通常小于社會最優(yōu)需求量。因此，為充分調(diào)動保險企業(yè)的積極性，還需要相關(guān)部門給予一定地政策支持。2.2污染企業(yè)需求隨著我們國家對環(huán)境風(fēng)險的重視，以及國家相關(guān)法規(guī)政策的逐步完善[8]，促使企業(yè)者重視環(huán)境風(fēng)險管理，從而有效識別風(fēng)險并采取有效措施控制風(fēng)險。污染企業(yè)面臨的主要風(fēng)險后果有：第三者賠償、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)賠償、刑事責(zé)任和罰款、停工損失和聲譽損失。其中第三者賠償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)賠償屬于可保風(fēng)險，可以通過投保漸進性環(huán)責(zé)險的方式來轉(zhuǎn)移風(fēng)險。在三方關(guān)系中，污染企業(yè)的博弈策略是希望能夠以合適的代價規(guī)避風(fēng)險，通過在部門處獲得政策支持以降低保險成本，然后在保險公司進行投保降低風(fēng)險，最終達到企業(yè)的風(fēng)險和成本控制的預(yù)期。同時污染企業(yè)投保環(huán)責(zé)險后，保險公司定期或不定期對投保企業(yè)的污染防護設(shè)施和排污情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促企業(yè)整改以達到環(huán)保要求，能夠盡量避免污染事故的發(fā)生或?qū)p失控制在最小程度內(nèi)。2.3需求沒有推行漸進性環(huán)責(zé)險時，等于承擔了三者關(guān)系里最大的風(fēng)險。由于環(huán)境污染發(fā)生后造成的損失往往巨大，以往僅對肇事企業(yè)的罰款是無法承擔受害人賠償和環(huán)境修復(fù)費用的，而這之間的資金缺口往往由來承擔，這給造成了很大負擔，也等于使用社會公共資源來給污染企業(yè)買單，造成了巨大浪費[7]。因此部門期望通過推行漸進性環(huán)責(zé)險制度促使企業(yè)在環(huán)境風(fēng)險管理和應(yīng)對上投入合理的成本，切實降低對環(huán)境和公眾健康的隱患，借助市場力量來發(fā)現(xiàn)和降低自身環(huán)境風(fēng)險。3.我們國家環(huán)責(zé)險的現(xiàn)在狀況分析環(huán)責(zé)險作為責(zé)任保險新興的險種，我們國家范圍內(nèi)尚未制定專門的法律對其進行具體規(guī)范，現(xiàn)有規(guī)定大多是出現(xiàn)在別的法律法規(guī)中涉及環(huán)境因素的條款，僅僅這些依據(jù)確定了我們國家現(xiàn)有環(huán)責(zé)險制度的基礎(chǔ)。除此之外對環(huán)境責(zé)任保險的直接規(guī)定基本處于空白。全國首例正式的環(huán)境污染責(zé)任險賠償案例發(fā)生在湖南株洲。2008年7月，株洲一家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)購買了平安保險公司的污染事故責(zé)任險，投保額為4.08萬元。2008年9月，該企業(yè)發(fā)生氯化氫氣體泄漏，污染了環(huán)境污染事故，保險公司接到企業(yè)報告后，支付了1.1萬元賠款。當前我們國家理賠數(shù)額最大的環(huán)責(zé)險理賠案例是山西長治的苯胺泄漏污染濁漳河事故。2012年12月31日，山西長治潞安集團天脊煤化工集團發(fā)生苯胺泄漏事故[9]，造成濁漳河揮發(fā)酚超標。人保財險山西分公司接到理賠要求后立刻前往調(diào)查事故原委，同時做好事故專家鑒定、保險資金賠付等準備，最終企業(yè)共獲得405萬元賠款。從2007到2014年，我們國家投保環(huán)責(zé)險的企業(yè)已經(jīng)超過2.5萬家次，保險公司提供的風(fēng)險保障金累計超過600億元。根據(jù)環(huán)保部公開的信息顯示，到2014年4月包括22個省〔自治區(qū)、直轄市〕的近5000家企業(yè)已經(jīng)投保了環(huán)責(zé)險、具有風(fēng)險保障能力，涉及重金屬、石化、危險化學(xué)品、危險廢物處置、、、印染等行業(yè)。雖然當前投保的環(huán)責(zé)險均屬于突發(fā)性環(huán)責(zé)險，但很多投保企業(yè)也同時存在著漸進性環(huán)境污染風(fēng)險，因此未來漸進性環(huán)責(zé)險市場潛力巨大。4.域外主要國家漸進性環(huán)責(zé)險制度介紹4.1美國漸進性環(huán)責(zé)險現(xiàn)在狀況美國的環(huán)責(zé)險工作起步較早，經(jīng)過幾十年的發(fā)展已成為世界上環(huán)?險制度最健全的國家之一。美國環(huán)責(zé)險的發(fā)展是伴隨其環(huán)境保護法律法規(guī)的不斷完善而進行的，一方面環(huán)保制度完善使企業(yè)面臨的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險越來越多，增加了對環(huán)責(zé)險的需求，另一方面也促進環(huán)責(zé)險制度的發(fā)展，從而不斷滿足風(fēng)險企業(yè)的新需求[10，11]。從20世紀60年代到90年代，美國出臺并修改了多部有關(guān)環(huán)境保護的法規(guī)，其中不僅有多處要求有關(guān)企業(yè)投保環(huán)責(zé)險的規(guī)定，而且嚴格的責(zé)任制和處罰也促使企業(yè)積極投保環(huán)責(zé)險來降低生產(chǎn)運營中的環(huán)境風(fēng)險。20世紀70年代起，隨著環(huán)境污染訴訟案例的激增，法院對保險索賠的判決以及對環(huán)境保險條款的解釋，從開始的僅認定突發(fā)和偶然性污染事故轉(zhuǎn)變?yōu)榧{入了漸進性污染，這對環(huán)境保險市場產(chǎn)生了重要影響。因此購買環(huán)責(zé)險成了大多數(shù)中小企業(yè)采用的規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的可行辦法，這客觀上為環(huán)責(zé)險市場創(chuàng)造了大量的需求，也刺激了美國環(huán)責(zé)險的建立和發(fā)展[12]。4.2德國漸進性環(huán)責(zé)險現(xiàn)在狀況德國的環(huán)責(zé)險采用財務(wù)擔保的制度。根據(jù)德國〔環(huán)境責(zé)任法〕規(guī)定只有通過或機構(gòu)擔保的企業(yè)可以獲得環(huán)責(zé)險豁免，其余所有企業(yè)都要具備環(huán)境風(fēng)險擔保。由于一般只對公共提供擔保而則很少會對普通企業(yè)提供擔保，因此在實際操作中德國環(huán)責(zé)險以強制險為主[13]。同時在1992年12月10日對〔環(huán)境責(zé)任法〕進行修改后，漸進性環(huán)境污染不再被列為保險責(zé)任免除范圍，因此保險公司提供的環(huán)責(zé)險同時承保了突發(fā)性和漸進性事故。同時德國環(huán)責(zé)險制度的保障范圍也在不斷擴大。1965年之前，德國的環(huán)責(zé)險只承保突發(fā)性污染事故引起的損失，將漸進性污染引起的環(huán)境責(zé)任損失列為除外責(zé)任；從1965年起，開始承保漸進性水污染造成的損失；1978年后，又對大氣和水污染導(dǎo)致的財產(chǎn)損失予以承?！，F(xiàn)在德國環(huán)責(zé)險也包括對因特定設(shè)備影響環(huán)境而引起的人身傷亡、健康受損或財產(chǎn)損害提供保障[14]。2007年，德國依照歐盟的環(huán)保責(zé)任法令ELD的規(guī)定推出環(huán)境治理保險，主要承保對土地、水域及生物圈等造成損害的治理責(zé)任，旨在避免環(huán)境損失、治理已造成的環(huán)境損失和賠償相關(guān)費用。4.3法國漸進性環(huán)責(zé)險現(xiàn)在狀況法國環(huán)責(zé)險采取的是以自愿為主、強制為輔的模式，其發(fā)展歷程大致經(jīng)過兩個階段：20世紀的50年代和70年代。法國的環(huán)責(zé)險起源于20世紀50年代，起初沒有專業(yè)的環(huán)責(zé)險，一般責(zé)任保險單上通常將大氣污染、水污染、噪聲、臭氣、光害及溫度變化等環(huán)境損害造成的損失列為除外責(zé)任，只在必要時在一般責(zé)任保單下對突發(fā)性大氣污染或水污染事故附加承保。1977年后，法國多家保險公司共同組建了污染再保險聯(lián)營〔GARPOL〕，設(shè)計了環(huán)境污染特別保單，保障范圍不僅涵蓋偶然、突發(fā)性環(huán)境事故賠償責(zé)任，也將單獨、反復(fù)性或持續(xù)性事故引起的漸進性環(huán)境損害賠償責(zé)任包含在內(nèi)。GARPOL設(shè)立了技術(shù)委員會來加強核保和核賠體系控制。4.4域外國家環(huán)責(zé)險制度對我們國家的啟示根據(jù)上述對國外國家環(huán)責(zé)險制度的經(jīng)驗考察，不難發(fā)現(xiàn)一些在制度上的共同點。首先，在保險模式的選擇上，越來越多的國家都開始采用強制責(zé)任保險的模式。其次，在環(huán)境責(zé)任保險制度發(fā)展較早，相對成熟的國家中，保險的范圍實現(xiàn)了從只承保突發(fā)性環(huán)境事故到對累積性或漸進性事故所引起的環(huán)境損害也開始承保的轉(zhuǎn)變。第三，的大力支持是環(huán)責(zé)險廣泛經(jīng)營的必要條件。我們應(yīng)當認真研究國外國家的制度經(jīng)驗，取其精華吸取寶貴經(jīng)驗。5.我們國家推行漸進性環(huán)責(zé)險的發(fā)展建議5.1健全環(huán)責(zé)險的法律體系要改變我們國家環(huán)責(zé)險制度發(fā)展落后的局面，亟需完善相關(guān)的法律法規(guī)。我們國家沒有專門的環(huán)責(zé)險條例，法律中關(guān)于環(huán)責(zé)險的規(guī)定也寥寥無幾，環(huán)責(zé)險的試點主要是依據(jù)環(huán)保部和保監(jiān)會聯(lián)合頒布的指導(dǎo)意見展開的。我們國家于2013年初開始進行的環(huán)責(zé)險強制試點效果并不顯著，一些劃歸在試點范圍內(nèi)的企業(yè)并未投保。究其原因，就是由于指導(dǎo)意見的法律強制力較弱，在賠償?shù)脑瓌t、主體、范圍、標準、舉證責(zé)任、請求時效等方面也缺乏明確的規(guī)定，企業(yè)即使不投保也沒有相應(yīng)的懲罰措施，發(fā)生污染事故后可以不賠償或賠償很少。因此必須完善相關(guān)的法律體系，為環(huán)責(zé)險的開展提供明確的法律依據(jù)和具有可操作性的實施細則。5.2實行以強制性為主、任意性為輔的保險模式考慮到我們國家污染問題的嚴重性、環(huán)責(zé)險的社會公益性，以及發(fā)達國家強制性趨勢加大的因素，我們國家的漸進性環(huán)責(zé)險制度應(yīng)該實行以強制性為主、任意性為輔的模式。我們國家當前實行的是以任意性為主的模式，除了法律法規(guī)強制規(guī)定需要投保油污責(zé)任險和在強制性試點范圍內(nèi)的企業(yè)，其他企業(yè)都有自主選擇是否投保的自由。因此，為了刺激環(huán)責(zé)險的需求，需要在制度安排上加大強制性的力度，在一些污染嚴重的環(huán)境領(lǐng)域、漸進性環(huán)境污染風(fēng)險較高的行業(yè)內(nèi)，通過政策法令的形式將漸進性環(huán)責(zé)險規(guī)定為強制性保險，要求所有企業(yè)必須投保。5.3加大對環(huán)責(zé)險的扶持力度環(huán)責(zé)險的發(fā)展需要各相關(guān)部門從多個方面予以扶持。首先，加大環(huán)保宣傳和環(huán)責(zé)險知識普及，提高公民和污染企業(yè)對漸進性環(huán)責(zé)險的了解。通過宣傳和，讓公眾和污染企業(yè)充分認識到環(huán)責(zé)險的重要作用。其次，分別針對保險公司和投保企業(yè)制定激勵優(yōu)惠政策，提高雙方參與環(huán)責(zé)險制度的積極性。例如，環(huán)保部和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的〔強制試點指導(dǎo)意見〕中提出在安排環(huán)保專項資金或重金屬污染防治專項資金時，對投保企業(yè)污染防治項目予以傾斜或優(yōu)先給予信貸支持。然而，當前尚未出臺針對保險公司的支持政策，保險公司的積極性還沒有被完全帶動起來。再次，加強環(huán)保部門與保險行業(yè)的互助協(xié)作，為漸進性環(huán)責(zé)險的發(fā)展提供專業(yè)的技術(shù)支持。環(huán)保部門、保監(jiān)會和保險公司既要各司其職，又要密切合作，建立資源、技術(shù)共享平臺和良好的溝通機制。在風(fēng)險數(shù)據(jù)積累和技術(shù)水平提升的基礎(chǔ)上，可逐步擴大漸進性環(huán)責(zé)險的承保范圍。5.4建立環(huán)境污染巨災(zāi)保障體系由于環(huán)境侵權(quán)具有對象廣泛性的特點，污染事故一旦發(fā)生，往往危害地域廣、受害人眾多、損失數(shù)額巨大。為了提高環(huán)責(zé)險保險人的風(fēng)險負擔能力，應(yīng)對巨額的污染損害賠償，需要建立環(huán)境污染巨災(zāi)保障體系。環(huán)境污染巨災(zāi)保障體系可通過設(shè)立環(huán)境污染專項賠償基金、巨災(zāi)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險化等途徑實現(xiàn)。環(huán)境污染專項賠償基金可由劃撥一部分資金和保險公司提取一定比例的保費共同設(shè)立，用于彌補重大污染事故的資金缺口或墊付應(yīng)急處理費用。巨災(zāi)再保險能夠?qū)L(fēng)險在不同地域、甚至全球范圍內(nèi)分散，提高保險經(jīng)營的財務(wù)穩(wěn)定性。6.結(jié)論漸進性環(huán)境責(zé)任保險要有效運行，離不開有力的支持和完善的民事侵權(quán)訴訟制度，三者相輔相成，構(gòu)成一個有機整體。在一個運行良好的環(huán)境責(zé)任保險市場，企業(yè)必須支付與自身環(huán)境風(fēng)險一致的保費。巨大的保費支出會促使那些高風(fēng)險的企業(yè)采取先進的技術(shù)和管理方法來降低環(huán)境污染。而那些無法達到環(huán)境保