淺談中國開展社會評價的現(xiàn)狀及問題

中國開展社會評價的現(xiàn)狀及問題開展投資項目社會評價有利于協(xié)調(diào)項目與社會發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)社會進(jìn)步及經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是規(guī)避投資項目社會風(fēng)險的重要手段。社會評價重視對人的因素的分析，重點關(guān)注文化教育、衛(wèi)生健康、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、貧困、性別、環(huán)境、組織機構(gòu)、參與性，等問題，通過深入系統(tǒng)的調(diào)查研究，分析項目可能產(chǎn)生的社會影響，評價項目與社會的相互適應(yīng)性，分析項目可能存在的社會風(fēng)險，并研究提出消除項目的不利影響，規(guī)避社會風(fēng)險的對策，對確保項目的可持續(xù)性具有重要作用。缺乏社會評價，將會使項目的建設(shè)和實施留下很多社會隱患，激化社會矛盾和風(fēng)險，并最終影響經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)程。因此，在中國開展社會評價的重要性越來越受到人們的重視。同時，中國開展社會評價仍然存在各種問題，亟待采取措施予以解決。一、在國內(nèi)投資項目前期準(zhǔn)備階段的應(yīng)用狀況

1、總體情況社會評價在中國投資項目前期準(zhǔn)備階段的實際運用仍處于剛剛起步階段，由于缺乏明確的法規(guī)或程序規(guī)定，尚未引起有關(guān)方面的足夠重視，在項目前期研究階段的實際應(yīng)用顯得不足。對于國內(nèi)投資建設(shè)的項目，從政府投資管理部門的角度，一般不要求進(jìn)行社會評價工作。但是，隨著社會評價方法在中國的研究和推廣，越來越多的項目評價人員掌握了這種方法，并嘗試著在有關(guān)項目中進(jìn)行運用。在有關(guān)部門制定的投資項目經(jīng)濟評價方法中：也不同程度地包含了社會評價的內(nèi)容。原國家計委于2002年發(fā)布的《投資項目可行性研究指南》，其重要特色之一，就是強調(diào)了社會評價在可行性研究中的重要作用。為改變中國過去可行性研究只重視技術(shù)、工程、經(jīng)濟評價，基本不進(jìn)行社會評價的狀況，為了與國際接軌，完善中國項目評價的方法體系，《指南》提出重大項目應(yīng)進(jìn)行社會評價。借鑒國外社會評價的通常做法，結(jié)合中國項目投資的具體特點，提出了中國開展社會評價的內(nèi)容及方法。要求從項目可能產(chǎn)生的社會影響、社會效益和社會可接受性等方面，判斷項目的社會可行性，提出協(xié)調(diào)項目與當(dāng)?shù)氐母鞣N社會關(guān)系、規(guī)避社會風(fēng)險、促進(jìn)項目順利實施的對策建議。這是中國有關(guān)部門批準(zhǔn)推廣使用的文件中，首次提出將社會評價作為可行性研究的組成部分。

2、在各部門或行業(yè)的應(yīng)用情況

(1)在水利項目中的應(yīng)用。為在水利項目中開展社會評價，水利部規(guī)劃計劃司和中國水利經(jīng)濟研究會共同組織有關(guān)專家于1999年完成了《水利建設(shè)項目社會評價指南》，這是中國第一本具有行業(yè)性質(zhì)的建設(shè)項目社會評價指南，是中國水利行業(yè)開展水利建設(shè)項目社會評價的重要指導(dǎo)性文件。本書系統(tǒng)地闡述了水利建設(shè)項目開展社會評價的作用、目的、意義、特點、原則，指出水利建設(shè)項目的社會評價應(yīng)以項目的社會效益與社會影響評價以及項目與社會相互適應(yīng)性分析作為主要內(nèi)容，提出了水利項目社會評價的指標(biāo)體系，評價的步驟，水利建設(shè)項目社會調(diào)查的主要方法，以及各種社會評價方法在水利項目社會評價中的應(yīng)用，并重點對移民安置項目(含水庫非志愿移民和自愿移民)社會評價的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、指標(biāo)體系等有關(guān)的政策措施進(jìn)行了規(guī)范。

(2)在民航項目中的應(yīng)用

1999年底，中國民航總局發(fā)布了《民用機場建設(shè)項目評價方法》，該文件明確提出了對民用航空項目開展投資項目社會評價的具體要求。例如，要求民用機場項目要從區(qū)域社會發(fā)展的角度，從社會環(huán)境、社會文化、社會群體的各種社會活動的角度，評價項目的建設(shè)實施可能對項目所在區(qū)域的社會造成的影響，研究項目所在地區(qū)的社會環(huán)境對項目的適應(yīng)性和可接受性，評價項目的社會可行性，提出協(xié)調(diào)項目和各種社會團體的關(guān)系以及規(guī)避各種社會風(fēng)險的建議，促進(jìn)項目的順利實施和可持續(xù)的運營，實現(xiàn)項目與社會互相適應(yīng)的動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，取得最大的社會效益。

(3)在鐵路項目中的應(yīng)用情況。

2001年，在鐵道部的主持下，由鐵道部第四勘測設(shè)計院和國家發(fā)改委投資研究所共同參與制定了《鐵路建設(shè)項目社會評價辦法》，要求應(yīng)從宏觀和微觀兩個層次進(jìn)行鐵路建設(shè)項目的社會評價。宏觀層次的社會評價在項目立項階段進(jìn)行，項目層次的社會評價貫穿于項目周期的各個階段。評價內(nèi)容包括鐵路建設(shè)項目的社會效益和社會影響分析和鐵路項目與沿線地區(qū)相互適應(yīng)性分析等兩個方面，并重點評價公平性、參與性、可持續(xù)性、組織機構(gòu)、性別、貧困、溝通等七個方面的關(guān)鍵問題。在分析方法的選擇上，建議采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，主要采用邏輯框架分析、利益相關(guān)者分析、有無對比分析、綜合評價和專家評價等方法。在有無對比分析中，強調(diào)要重視基線調(diào)查。二、社會評價在其他領(lǐng)域的應(yīng)用情況

1、在國內(nèi)投資項目后評價中的應(yīng)用情況社會評價在中國投資項目后評價中的應(yīng)用，于1992就被提到議事日程，但目前仍處于初步實踐階段。1988年，中國國際工程咨詢公司接受國家計委的委托，完成了22個國家重大建設(shè)項目的后評價工作。在工作實踐中，一些專家認(rèn)為，許多基礎(chǔ)設(shè)施項目和社會發(fā)展項目需要進(jìn)行社會評價，才能對項目各方面的情況做出全面的評價。中國的投資項目后評價方法的研究工作，基本上都是在國家計委的組織下，由中國國際工程咨詢公司具體完成的。中國國際工程咨詢公司在1994年完成的《投資項目后評價手冊》、1995年完成的《國家大中型項目后評價研究報告》、1997年完成的《中國固定資產(chǎn)投資后評價研究報告》，均對社會評價提出了明確的要求。這些研究成果雖然沒有得到國家計委的正式批準(zhǔn)和公開發(fā)布，但對推動社會評價在中國后評價工作中的運用發(fā)揮了重要作用。

2、在國際組織援助項目中的應(yīng)用情況對于在中國投資建設(shè)的國際組織援助項目，一般均要求按照各國際組織的要求開展投資項目的社會評價工作。過去，這項工作一般由國際專家來完成。隨著社會評價方法在中國的推廣，在中國本土上正逐步成長出一批具有較強的專業(yè)素質(zhì)和豐富實踐經(jīng)驗的投資項目社會評價專家，他們以不同的方式參與到各國際組織援助中國項目的社會評價工作中，部分專家還成為這些國際組織的正式工作人員，在其援助項目的社會評價工作中發(fā)揮著重要作用。中國專家對社會評價方法的研究，已有十多年的歷史，并有大量的研究成果出版。這些成果的取得，得到了世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和英國國際發(fā)展部的大力支持。比較有代表性的活動包括，英國國際發(fā)展部1992—1995年期間援助國家計委投資研究所和建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所開展的社會評價專題研究，亞洲開發(fā)銀行2000—2002年援助中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所開展的TA3441“社會評價能力建設(shè)”技術(shù)援助項目。為了增強參與性，課題組進(jìn)行了大量的案例研究及培訓(xùn)工作，初步建立了社會評價的專家網(wǎng)絡(luò)，為推動中國的社會評價能力建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。三、中國投資項目社會評價存在的主要問題盡管中國在投資項目社會評價的能力建設(shè)方面，尤其是在社會評價的方法研究方面取得了重要進(jìn)展，但仍存在許多不容忽視的問題。主要體現(xiàn)在以下方面。

1、對社會評價重要性的認(rèn)識不足中國開展投資項目社會評價方法的系統(tǒng)研究已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的歷史，但對社會評價的重視還僅僅局限于可行性研究等項目前期準(zhǔn)備階段。中國目前還遠(yuǎn)沒有形成包括項目監(jiān)測評估及涵蓋項目管理全過程的投資項目社會評價體系，其根本原因在于人們對社會評價重要性的認(rèn)識還很不足。中國目前正在研究如何建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的投融資體制，比較重視如何提高項目投資的財務(wù)效益、降低財務(wù)風(fēng)險，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的財務(wù)管理模式，但對與項目投資有關(guān)的社會問題，卻很少予以考慮。對于項目投資的環(huán)境問題，有環(huán)境保護(hù)法及相應(yīng)的環(huán)境管理部門進(jìn)行監(jiān)督管理。但對于項目投資有關(guān)的社會問題，既沒有單獨的法律法規(guī)進(jìn)行約束；也沒有單獨的機構(gòu)進(jìn)行管理。在這種情況下，不可能使人們對社會評價的重要性予以足夠重視。因此，在中國今后的投資項目中，推廣和普及社會評價的任務(wù)還十分艱巨。另外，目前中國社會對社會評價的理解，還僅限于項目的社會效益評價。這種片面的理解，其根源在于傳統(tǒng)的投融資體制。在過去的投融資體制及國家資源的配置方式下，人們進(jìn)行可行性研究，主要目的就是要獲得項目的審查批準(zhǔn)，為求”可批性、戲說”可行性”，利用虛假的數(shù)據(jù)，測算出一些理想的所謂財務(wù)盈利能力評價指標(biāo)，以表明項目的可行性。在項目的市場前景實在太差、實在難以計算出理想的財務(wù)效益評價指標(biāo)的情況下，唯一剩下的辦法就是強調(diào)項目雖然財務(wù)效益不好，但可以產(chǎn)生巨大的社會效益、環(huán)境效益等等，并以此來增加項目的可批性。在這種背景下所產(chǎn)生的所謂”社會評價”，只能是扭曲的社會評價，與真正意義上的社會評價相去甚遠(yuǎn)。因此，要想從根本上提高人們對社會評價重要性的認(rèn)識，糾正人們對社會評價的片面理解，還需要開展大量的實際工作，如通過一系列的研討會、輿論宣傳等多種方式，傳達(dá)社會評價的正確信息。同時，還要重視社會評價教材、指南、操作規(guī)范、手冊等的編寫和傳播工作。

2、從事社會評價工作的機構(gòu)薄弱、人才短缺日前，中國投資項目社會評價的組織機構(gòu)體系還沒有形成。中央政府投資管理部門(國家發(fā)改委等)及行業(yè)管理部門(鐵道部、交通部、農(nóng)業(yè)部、水利部、建沒部、國務(wù)院扶貧辦、林業(yè)局等)沒有相應(yīng)的機構(gòu)進(jìn)行投資項目社會評價的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定，資質(zhì)審查和行業(yè)管理，地方各級政府也沒有類似的管理機構(gòu)。參與投資項目前期準(zhǔn)備、規(guī)劃設(shè)計、實施管理的機構(gòu)，也沒有專業(yè)人員負(fù)責(zé)投資項目社會坪價工作，缺乏社會評價的專門人才。中國目前雖然已經(jīng)聚集了少量素質(zhì)較高、具有豐富理論和實踐經(jīng)驗的社會評價專門人才，但與投資活動對社會評價人才的需求相比，仍然存在很大差距，人才培訓(xùn)的需求十分強烈。中國的一些社會科學(xué)研究機構(gòu)及高等院校雖然也開展社會學(xué)等與社會評價有關(guān)的專題研究，但普遍不具備項目投資規(guī)劃、分析的專業(yè)知識及下作背景，缺乏投資項目社會評價的經(jīng)驗和能力，也缺乏有關(guān)投資項目社會影響調(diào)查、分析評價、監(jiān)測評估的實際工作技能。在中國投資項川的前期論證及項目管理中，社會學(xué)家的參與力度很弱。中國從事投資項目前期準(zhǔn)備、咨詢評價的與專業(yè)機構(gòu)巾，少數(shù)機構(gòu)已經(jīng)開始采取各種努力，推動中國的投資項目社會評價能力建設(shè)，如中國國際工程咨詢公司，但類似這樣的機構(gòu)在中國還為數(shù)不多。在項目的執(zhí)行層面上，機構(gòu)及人員能力不足更加突出。項目執(zhí)行機構(gòu)一般都沒有專門的人員處理社會評價事務(wù)。如在許多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目(公路、鐵路、能源等)中，國內(nèi)的項目規(guī)劃設(shè)計及運營管理機構(gòu)一般不具備對項目進(jìn)行全面社會評價的能力，甚至不具備能力進(jìn)行某一方面的社會評價工作(如減貧、社會性別、少數(shù)民族發(fā)展等)。項目的設(shè)計、實施及管理機構(gòu)沒有社會評價的專業(yè)人才。機構(gòu)的能力不足，很大程度上表現(xiàn)為人才的缺乏及培訓(xùn)能力的不足。中國目前還沒有專門的社會評價培訓(xùn)機構(gòu)和理想的培訓(xùn)教材，具有培訓(xùn)能力的帥資非常缺乏。高等學(xué)校沒有相應(yīng)的社會評價專業(yè)，投資項目社會評價的人力資源缺乏長期的和穩(wěn)定的人才來源渠道，加強人力資源能力建設(shè)及人才培訓(xùn)工作迫在眉睫。

3、缺乏社會評價的管理規(guī)定和操作規(guī)范目前，還沒有全國統(tǒng)—的投資項日社會評價管理辦法，缺乏投資項目的社會經(jīng)濟調(diào)查、社會評價報告編制、社會監(jiān)測評估及社會實施管理等方面的操作規(guī)范。中國目前還缺乏各行業(yè)的社會評價操作規(guī)范。鐵路、水利、民航等行業(yè)雖然也制定了相應(yīng)的社會評價辦法，但缺乏部門之間的協(xié)調(diào)規(guī)范，也不能準(zhǔn)確地反映各行業(yè)社會評價的具體要求。因此，中國今后要在全國投資項目統(tǒng)一規(guī)范要求的指導(dǎo)下，分別逐步制定反映本部門特點的各行業(yè)投資項目社會評價手冊。缺乏理想的社會評價培訓(xùn)教程。中國目前雖然已經(jīng)出版了一些社會評價的手冊、指南等，但缺乏系統(tǒng)性，全面性，而且適合用于社會評價專業(yè)培訓(xùn)的教材還是一片空白。根據(jù)培訓(xùn)人才的不同需要，應(yīng)逐步開發(fā)出不同檔次的、分別反映不同行業(yè)項目特點的、適應(yīng)不同培訓(xùn)對象要求的系列化培訓(xùn)教程，這方面的工作還基本沒有起步。中國專家對社會評價的研究，大部分還處于比較膚淺的階段。目前出版的一些社會評價的著作，內(nèi)容基本大同小異，普遍缺乏系統(tǒng)全面的，具有可操作性的方法規(guī)范，社會評價方面的學(xué)術(shù)交流也十分薄弱，缺乏學(xué)術(shù)交流的媒介和渠道?，F(xiàn)有的有限的社會評價專業(yè)人才中，普遍還缺乏社會學(xué)的專業(yè)知識，難以將社會學(xué)、人類學(xué)的一些理論和方法有效地應(yīng)用于投資項目社會評價的具體活動中。

4、缺乏對項目周期全過程的監(jiān)測評價目前中國所開展的社會評價，主要局限于項目的前期準(zhǔn)備階段。事實上，社會評價應(yīng)貫穿于項目周期全過程的各個環(huán)節(jié)。在項目的可行性研究階段，可能出于審批項目的目的，而在可行性研究中開展了社會評價工作。日前除少數(shù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款項目以外，沒有要求對國內(nèi)投資項目進(jìn)行投資項目社會監(jiān)測評估的國家法規(guī)或者行業(yè)規(guī)定。監(jiān)測和評估在絕大部分國內(nèi)投資項目中或者很弱或者不存在。過去由非專業(yè)人員進(jìn)行的世界銀行與亞洲開發(fā)銀行的少數(shù)投資項目社會監(jiān)測評估在一部分項目中流于形式，很難向業(yè)主和實施機構(gòu)提供有價值的建議。其原因在于，目前有能力從事投資項目社會監(jiān)測評估的機構(gòu)的數(shù)量仍然很少，大部分研究機構(gòu)、規(guī)劃溫計機構(gòu)缺乏社會評價專業(yè)人才。由于缺少投資項目社會監(jiān)測評估，使投資項目社會評價實施缺少外部監(jiān)督機制，也使得投資項目社會評價變得困難。四、中國推廣社會評價的前景展望

1、中國正逐步具備推廣社會評價的條件經(jīng)過十多年的方法研究和推廣工作，在中國全面推動社會評價的條件已經(jīng)日益成熟，主要表現(xiàn)在以下方面。

(1)體制性障礙正逐步消失。為適應(yīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的需要，中國政府決定對投資管理體制進(jìn)行重大改革，其基本思路是對政府投資項目和企業(yè)投資項目實行不同的管理體制。對于政府投資項目，重點界定廠政府投資的主要領(lǐng)域，即今后政府將主要投資于關(guān)系國家安全、國土開發(fā)和市場不能有效配置資源的公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境項目、重大戰(zhàn)略性資源開發(fā)項目；對于企業(yè)投資項目，政府投資管理部門將放開企業(yè)投資決策的自主權(quán)，政府不再審批企業(yè)投資項目的市場前景、工程技術(shù)方案選擇、資金籌措方式、項目盈利能力等涉及企業(yè)自主決策的事項，但對涉及國家經(jīng)濟安全、影響環(huán)境資源、公共利益、可能出現(xiàn)壟斷和過度競爭、涉及整體布局等公共性問題的重大項目，需要政府進(jìn)行核準(zhǔn)。無論是對政府投資項目的審批還是對企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)，政府都將以公共事務(wù)管理者的角色，重點關(guān)注涉及公共性、外部性等方面的事項，而不再以經(jīng)營者的身份關(guān)注屬于企業(yè)自主決策的事項。投資項目可能引起的各種社會問題，多屬于公共性、外部性的問題。因此，在新的投資體制下，政府必將更加重視社會評價工作，而不再是像過去那樣過分關(guān)注市場前景及項目盈利能力等屬于企業(yè)自主決策的問題。因此，阻礙社會評價在中國推廣應(yīng)用的體制性障礙正在消除。

(2)社會各界對社會評價重要性的認(rèn)識逐步加深。隨著社會的進(jìn)步，人們對投資建設(shè)領(lǐng)域社會問題的關(guān)注將更加敏感，正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)使人們越來越認(rèn)識到通過社會評價來識別項目建設(shè)和實施可能存在的潛在風(fēng)險，通過社會評價實現(xiàn)多贏目標(biāo)的重要性。

(3)社會評價方法體系逐步建立和完善。為配合新的投資體制的建立，國家將逐步建立和完善投資項目社會評價的有關(guān)制度規(guī)范和方法體系。本書的編寫，也是對完善中國投資項目社會評價方法體系所做出的重要貢獻(xiàn)。

(4)社會評價的專家人才隊伍逐步形成。為配合社會評價方法的推廣應(yīng)用，有關(guān)機構(gòu)和部門在全國各地將開展一系列的社會評價培訓(xùn)和研討活動。另外，中國對投資項目的工程咨詢業(yè)務(wù)正在建立注冊咨詢工程師制度，今后在中國境內(nèi)從事投資項目可行性研究、工程咨詢評估、發(fā)展規(guī)劃咨詢、投資項目后評價咨詢等業(yè)務(wù)的人員，必須取得注冊咨詢工程師執(zhí)業(yè)資格。對注冊咨詢工程師的執(zhí)業(yè)資格考試和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，都包括了社會評價的內(nèi)容。因此，今后中國投資項目的前期準(zhǔn)備和監(jiān)測評估活動中，將更加重視發(fā)揮專業(yè)咨詢專家的作用，并在此政策的影響下，逐步造就一批包括社會評價咨詢專家在內(nèi)的工程咨詢專家隊伍，為社會評價在中國的普及創(chuàng)造人才條件。

2、今后中國開展社會評價的努力方向今后一段時期內(nèi)，中國加強投資項目社會評價能力建設(shè)的任務(wù)仍很艱巨，需要重點開展的工作包括以下方面。

(1)政策法規(guī)制度的制定。社會評價是一種政策性要求很強的項目評價工作，必須在政策層面上對社會評價提出明確要求和具體規(guī)定，并由政府直接推動，才能達(dá)到理想效果。因此，為配合投資體制改革的需要，政府應(yīng)該明確什么類型的項目必須進(jìn)行社會評