(3.1.1)-第5講行政體制概述

行政管理學(xué)第五講行政體制概述

行政體制是若干相關(guān)要素構(gòu)成的有機(jī)整體。是國家推行行政事務(wù)所建立的管理體制。一般而言，行政體制與關(guān)于政府的概念相一致，有廣義和狹義之分。從廣義政府的意義上說，行政體制涉及到國家政權(quán)的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)。從狹義政府的意義上說，行政體制僅指國家政權(quán)中的行政機(jī)關(guān)。（一）行政體制內(nèi)涵1、體制與制度一般說來，體制相對(duì)于制度而言。制度是社會(huì)為人們規(guī)定的共同和根本的行為準(zhǔn)則。制度通常具有穩(wěn)定、普遍和權(quán)威的特點(diǎn)。體制是制度的具體的、外在的表現(xiàn)形式和實(shí)施方式，是有關(guān)制度主體如政治組織、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的行為規(guī)范的總和。２、體制與機(jī)制通常認(rèn)為，體制不是體系與制度的合稱。而是體系與機(jī)制的總和。這里的體系可以理解為各種相關(guān)制度構(gòu)成的系統(tǒng)。機(jī)制是意指社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的律動(dòng)或慣性的作用聯(lián)系。３．行政體制的內(nèi)涵行政體制又稱行政管理體制，主要是指一個(gè)國家行政系統(tǒng)中的權(quán)力劃分、職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等關(guān)系模式的總和。就行政體制各組成部分的地位和關(guān)系而言：我們可以這么理解行政體制：1）其核心內(nèi)容是行政權(quán)力的劃分和行政職能的配置。權(quán)力劃分決定行政職能的配置，行政職能的配置又左右行政組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。2）行政組織結(jié)構(gòu)是其表現(xiàn)形式，行政組織（機(jī)構(gòu)）是行政權(quán)力和行政職能的載體。3）運(yùn)行機(jī)制是其靈魂。若無決策、執(zhí)行、反饋等連續(xù)不斷的運(yùn)行活動(dòng)，行政權(quán)力的行使就是一句空話，行政組織就失去了存在價(jià)值。二、行政體制的內(nèi)容

主要包括：（1）行政權(quán)力體制：有兩個(gè)層面的理解；（2）行政組織體制：層級(jí)制和職能制；（3）行政領(lǐng)導(dǎo)體制：首長(zhǎng)制和合議制；（4）人事管理體制（5）行政監(jiān)督體制（6）行政區(qū)劃體制。1、行政權(quán)力體制

（1）行政權(quán)力體制是指“國家行政機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)、政黨組織、群眾團(tuán)體等之間的權(quán)力分配關(guān)系的制度。”當(dāng)前，世界上主要有以下幾種類型：三權(quán)分立制；議行合一制；政教合一制；軍政合一制；（2）行政權(quán)力體制是指在一個(gè)國家的行政組織體系中，行政權(quán)力配置與運(yùn)用的組織形式和組織制度。正確、科學(xué)地配置和運(yùn)用行政權(quán)力是建設(shè)行政體制的核心內(nèi)容。

行政權(quán)力體制主要包括集權(quán)制和分權(quán)制兩種類型；集權(quán)制與分權(quán)制優(yōu)劣，各有千秋。2、行政領(lǐng)導(dǎo)體制

行政領(lǐng)導(dǎo)體制，是指行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理活動(dòng)中權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化表現(xiàn)形式，是行政運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。作為一種運(yùn)行機(jī)制，是行政權(quán)力的具體化和內(nèi)在化，具體表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部權(quán)力的劃分和行政機(jī)關(guān)的形式及相互關(guān)系。按參與最高決策事務(wù)的人數(shù)，可分為首長(zhǎng)制（又叫獨(dú)任制）和合議制（又叫委員會(huì)制）；按上下級(jí)組織享有決策權(quán)的大小，可分為集權(quán)制和分權(quán)制；3、行政組織體制

行政組織體制是指按照行政組織中的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的劃分，來確定其權(quán)責(zé)范圍和工作性質(zhì)的組織形式和組織制度。

有兩種基本類型：層級(jí)制（又叫直線制或分級(jí)制）職能制（又叫機(jī)能制或分職制）；上述類型各有其有了利弊。盧梭說：“沒一種政府形式在一定情況下可以是最好的，但在另一種情況下又可能是最壞的?！?、人事管理體制

人事管理體制：即人事制度或人事行政體制，指國家選舉、任用行政公務(wù)人員的具體形式及有關(guān)制度，它通常有：選任制；考任制；委任制；聘任制。5、行政監(jiān)督體制

行政監(jiān)督體制：從廣義上說，行政監(jiān)督體制是指國家政治力量和社會(huì)力量對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其人員的行政行為實(shí)施監(jiān)督、督導(dǎo)和規(guī)正的制度，其目的在于通過社會(huì)廣泛的參與和評(píng)價(jià)，預(yù)防、補(bǔ)救和改進(jìn)特定的行政行為。一般包括：內(nèi)部監(jiān)督（一般行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等）；外部監(jiān)督（立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等）。6、行政區(qū)劃體制行政區(qū)劃就是國家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的國土和政治、行政權(quán)力的劃分。是國家根據(jù)政治和行政管理的需要，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素，將全國地域劃分為若干層次大小不同的行政區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)的地方國家機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理。行政區(qū)劃的層級(jí)與一個(gè)國家的中央地方關(guān)系模式、國土面積的大小、政府與公眾的關(guān)系狀況等因素有關(guān)。在聯(lián)邦制和單一制國家里，行政區(qū)劃體制通常有很大的差異。行政區(qū)劃與行政體制密不可分。二者互為條件和要求，相輔相成地交織在一起。行政區(qū)劃是行政體制設(shè)置的前提和基礎(chǔ)；行政體制的設(shè)置又向行政區(qū)劃提出要求。我國現(xiàn)行行政區(qū)劃是我國近3000年來行政區(qū)劃演變和發(fā)展的結(jié)果。中國行政區(qū)劃主要兩類：分封制和郡縣制（各朝名稱不同，但本質(zhì)是一樣的），商朝、周朝實(shí)行分封制，商周以后，逐漸改分封制為郡縣制。自秦以來，長(zhǎng)期實(shí)行的是中央集權(quán)統(tǒng)治。新中國成立后，對(duì)行政區(qū)劃做了全面考慮，中國《憲法》第30條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域一般劃分為三個(gè)層級(jí)：省、縣、鄉(xiāng)。但在實(shí)際操作上是四級(jí)，即省級(jí)、地（市）級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。行政區(qū)劃改革是系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。三、行政體制的功能行政體制對(duì)行政系統(tǒng)乃至社會(huì)都有重要的作用和功能，它能提高行政管理的的效能，增加行政資源的作為，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。這種積極作用表現(xiàn)在：1、對(duì)政府行政組織的框定、調(diào)控和制約作用。2、對(duì)國家政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、保證和保護(hù)作用。當(dāng)然，事物有它的兩面性，行政體制的功能一旦失調(diào)，行政體制也有消極功能，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，妨礙行政效率的提高，阻礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。四、影響行政體制的因素一個(gè)國家的行政體制的形成和發(fā)展不是孤立于社會(huì)之外的，必然要受到該國特定經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史傳統(tǒng)和國際環(huán)境等因素的制約和影響。正確分析、認(rèn)識(shí)影響國家行政體制的諸因素，不但有利于把握本國行政體制的特點(diǎn)、利弊，而且還有利于借鑒各國行政管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更有利于本國行政體制改革的推進(jìn)。1、政治因素（主要是國家基本政治制度）2、經(jīng)濟(jì)因素（生產(chǎn)力水平和所有制結(jié)構(gòu)）3、文化因素（政治文化：政治思想、心理、價(jià)值觀念等）

五、國外行政體制改革1、國外行政體制改革理論新公共管理理論（公私部門的類同管理）公共選擇理論（打破政府壟斷、引入市場(chǎng)規(guī)則、建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等）公共治理理論（重新調(diào)整國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，“更少的政府、更多的治理”，“權(quán)力多中心”，“善治”。）2、國外行政體制改革的主要內(nèi)容西方發(fā)達(dá)國家行政體制改革實(shí)在重新界定政府與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的思想指導(dǎo)下，緊緊圍繞六個(gè)方面展開：1）職能范圍的重新界定（市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)優(yōu)先的價(jià)值取向）；2）政府職能實(shí)現(xiàn)方式的市場(chǎng)化（旨在解決“政府應(yīng)該如何做”的問題）；3）政府間關(guān)系的調(diào)整（政府間權(quán)力的分配走向分權(quán)、自治方向）；4）政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化（大部制、分權(quán)化）；5）行政管理方式的轉(zhuǎn)變（企業(yè)化管理方式、柔性管理手段為主）；6）公務(wù)員制度的改革（永業(yè)原則名存實(shí)亡、政治中立原則受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)、獨(dú)立文官管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力削弱）。3、發(fā)達(dá)國家行政管理體制改革對(duì)我國的借鑒

當(dāng)代國外行政體制改革大都從20世紀(jì)下半葉開始延續(xù)至今。很多不同國家制度、政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和不