監(jiān)理制度沿革

監(jiān)理制度沿革自1998年我國(guó)在基本建設(shè)領(lǐng)域推行建設(shè)工程監(jiān)理制度以來(lái)，工程監(jiān)理引起全社會(huì)廣泛關(guān)注和高度重視，在工程建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就，贏得了社會(huì)各界的普遍認(rèn)可和支持。目前，我國(guó)工程監(jiān)理行業(yè)已形成規(guī)模，擁有一直穩(wěn)定的工程監(jiān)理隊(duì)伍，積累了豐富的工程監(jiān)理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，工程監(jiān)理理論體系基本建立，監(jiān)理法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系日益完善。25年的工程監(jiān)理實(shí)踐證明，實(shí)施工程監(jiān)理完全符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國(guó)家主管部門從1988年開始在部分工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭泄こ瘫O(jiān)理制度試點(diǎn)工作后，于1992年起在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行工程監(jiān)理制度，到1996年起開始了全面發(fā)展。目前我國(guó)的工程建筑市場(chǎng)已基本形成了監(jiān)理、業(yè)主和承包商三大平等、獨(dú)立的工程建設(shè)主體。一、我國(guó)工程監(jiān)理制度的建立及發(fā)展歷史自1978年起在改革開放政策實(shí)施的十年期間我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得了很大的發(fā)展和進(jìn)步，各省市、各行業(yè)都在逐步恢復(fù)和加大對(duì)城市基礎(chǔ)建設(shè)和工業(yè)領(lǐng)域的投資建設(shè)。一大批工程建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)竣工或已上馬，但在經(jīng)歷了文革特殊動(dòng)蕩時(shí)期后，我國(guó)在各個(gè)行業(yè)及領(lǐng)域嚴(yán)重缺乏技術(shù)人才和先進(jìn)的管理制度，尤其在工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)管理和技術(shù)人才缺乏，相關(guān)質(zhì)量、投資等規(guī)章制度或缺失或得不到有力的執(zhí)行和落實(shí)，工程項(xiàng)目過(guò)多或少出現(xiàn)了不同程度的質(zhì)量問(wèn)題和質(zhì)量事故。在確保今后工程建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施及逐步與國(guó)際接軌的大前提下，原建設(shè)部聯(lián)合其他相關(guān)主管部門及技術(shù)專家，在借鑒和吸收國(guó)外先進(jìn)的工程監(jiān)理制度后初步制定了符合當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)情的工程監(jiān)理工作制度。隨后在1988年7月25日，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，提出建立具有中國(guó)特色的建設(shè)監(jiān)理制度；同年11月28日，原建設(shè)部又發(fā)出了《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作的若干意見》，文件決定建設(shè)監(jiān)理工作先期在北京、上海、南京、天津、寧波、沈陽(yáng)、哈爾濱、深圳這八個(gè)重點(diǎn)城市和能源部門、交通部門下屬的水電與公路系統(tǒng)進(jìn)行試點(diǎn)及加以完善，并于1989年7月28日發(fā)布《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》。1991年12月16日，時(shí)任原建設(shè)部部長(zhǎng)侯捷同志在“全國(guó)建設(shè)工作會(huì)”上指出，建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作歷時(shí)3年時(shí)間已在全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和15個(gè)工業(yè)、交通部門開展，實(shí)施監(jiān)理的工程在提高質(zhì)量、縮短工期、降低造價(jià)方面取得了顯著的效果，并決定在全國(guó)范圍內(nèi)逐步發(fā)展確立工程監(jiān)理制度。1992年，我國(guó)以原建設(shè)部為主體協(xié)同其他相關(guān)行業(yè)及主管部門在借鑒前期監(jiān)理試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上為工程監(jiān)理制度制定和起草了一系列的規(guī)章制度和指令性文件，包括《工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》、《監(jiān)理工程師資格考試和注冊(cè)試行辦法》、《關(guān)于發(fā)布建設(shè)工程監(jiān)理費(fèi)有關(guān)規(guī)定的通知》等。到1992年底，全國(guó)已有28個(gè)省、市、自治區(qū)及國(guó)務(wù)院及國(guó)資委下屬直管的20個(gè)工業(yè)、交通等部門先后開展了建設(shè)監(jiān)理工作，累計(jì)對(duì)1636項(xiàng)、投資額2396億元的工程項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理。1993年11月，在全國(guó)第五次建設(shè)監(jiān)理工作會(huì)議上，建設(shè)部全面總結(jié)了監(jiān)理試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要和全國(guó)監(jiān)理工作的現(xiàn)狀，部署了結(jié)束試點(diǎn)、轉(zhuǎn)向穩(wěn)步發(fā)展階段的各項(xiàng)工作。1995年10月，建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局印發(fā)了《工程建設(shè)監(jiān)理合同》示范文本；同年12月，建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委頒發(fā)了《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》。自1996年1月1日起實(shí)施。同時(shí)廢止原建設(shè)部1989年7月28日發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》，（建監(jiān)［1995］第737號(hào)文）。從1996年1月開始，在全國(guó)全面推行建設(shè)工程監(jiān)理制度。1997年11月1日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)建筑法》，《建筑法》第三條規(guī)定“：國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度。”這是我國(guó)第一次以法律的形式對(duì)工程監(jiān)理作出規(guī)定。2000年1月30日發(fā)布施行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)），對(duì)工程監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)作出了具體的規(guī)定。2004年2月1日起施行的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第393號(hào)），對(duì)工程監(jiān)理承擔(dān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)理責(zé)任作出了規(guī)定。截至2011年12月底，全國(guó)共有監(jiān)理企業(yè)5943家，其中綜合資質(zhì)59家，甲級(jí)2061家，乙級(jí)及以下3767家，國(guó)家注冊(cè)監(jiān)理工程師12萬(wàn)余人，監(jiān)理從業(yè)人員超過(guò)60萬(wàn)人。監(jiān)理工作覆蓋了房屋建筑、市政公用工程、冶煉、石油化工、水利水電、電力、公路、港航、通信等等眾多類別的工程項(xiàng)目。二、當(dāng)前現(xiàn)狀當(dāng)前，我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度正在順利推行和完善中，但工程監(jiān)理工作中也不免存在著不少的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。由于我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理制起步較晚，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的體制決定了我國(guó)監(jiān)理制度從一建立就有其本身的特點(diǎn)沒有形成社會(huì)化的監(jiān)理模式，至今仍存在著以下誤區(qū)：監(jiān)理制度僅局限于施工階段；對(duì)業(yè)主行為無(wú)規(guī)范；把監(jiān)理工程師當(dāng)作質(zhì)檢員；工程質(zhì)量是監(jiān)理出來(lái)的。監(jiān)理工作的主要任務(wù)：《中華人民共和國(guó)建筑法》中明確定義：實(shí)施建筑工程監(jiān)理前，建設(shè)單位應(yīng)將委托的工程監(jiān)理單位、監(jiān)理內(nèi)容及權(quán)限，書面通知被監(jiān)理的建筑施工企業(yè)。建筑工程監(jiān)理應(yīng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同。對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。在工程建設(shè)項(xiàng)目中，目前監(jiān)理工程師只是進(jìn)行施工階段的監(jiān)理工作，而這一階段主要是質(zhì)量控制。從目前情況看，讓一個(gè)監(jiān)理單位同時(shí)具備建設(shè)項(xiàng)目投資決策階段、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段的監(jiān)理能力還比較困難，大多數(shù)監(jiān)理公司的資質(zhì)及人員能力也達(dá)不到這一水平。結(jié)合現(xiàn)階段的監(jiān)理工作，監(jiān)理工程師的工作應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在施工招投標(biāo)管理和工程承包合同管理兩個(gè)方面，并逐步向設(shè)計(jì)監(jiān)理發(fā)展。目前，很多業(yè)主把監(jiān)理當(dāng)作質(zhì)量檢查的工具，僅給監(jiān)理人員授予施工階段的質(zhì)量控制權(quán)，不愿授予或部分授予監(jiān)理投資、進(jìn)度控制權(quán)（尤其是投資控制權(quán)）。業(yè)主出于自身的考慮，有些項(xiàng)目，監(jiān)理即使被授予投資控制權(quán)，在實(shí)際工作過(guò)程中也是流于形式，離真正意義上的“控制”還相差甚遠(yuǎn)。但不同的授權(quán)范圍會(huì)帶來(lái)不同的監(jiān)理效果。（1） 只授予施工階段質(zhì)量控制權(quán)的工程，監(jiān)理人員控制質(zhì)量的難度就要高于實(shí)施全面監(jiān)理的工程。這是因?yàn)闃I(yè)主未授予監(jiān)理投資控制權(quán)，承包商拿工程款不需經(jīng)過(guò)監(jiān)理批準(zhǔn)，不管工程質(zhì)量?jī)?yōu)劣都一樣能拿到錢，導(dǎo)致監(jiān)理人員也不能很有效地對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。倘若業(yè)主授予監(jiān)理投資控制權(quán)，只對(duì)檢驗(yàn)合格的工程簽發(fā)付款通知書，監(jiān)理工作就不會(huì)那么吃力，監(jiān)理人員就可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)約束施工單位的行為，從而更有效地保證工程質(zhì)量。（2） 實(shí)施局部監(jiān)理的工程，進(jìn)度控制往往不能落到實(shí)處。而工程進(jìn)度加快，就意味著業(yè)主投入的資金周轉(zhuǎn)就能加快，投資成木就能降低，從而提高投資效益。沒有實(shí)施全面監(jiān)理的工程，其進(jìn)度往往是失控的，因而也就影響了業(yè)主的投資效益。（3）實(shí)施局部監(jiān)理的工程，往往會(huì)降低監(jiān)理人員多提投資控制的合理化建議的積極性。目前監(jiān)理收費(fèi)也是制約工程監(jiān)理工作良性發(fā)展的一個(gè)重要因素。我國(guó)監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)理收費(fèi)實(shí)際收入嚴(yán)重低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。一方面，有些業(yè)主把監(jiān)理費(fèi)支出看成是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將監(jiān)理費(fèi)一壓再壓，使監(jiān)理工作處于被動(dòng)地位，嚴(yán)重影響監(jiān)理工作的正常開展。另一方面，同行自相減價(jià)。有些監(jiān)理公司由于成木小、費(fèi)用少，在承接監(jiān)理項(xiàng)目時(shí)自行壓低監(jiān)理費(fèi)，以低價(jià)優(yōu)勢(shì)承攬工程。再一方面，目前國(guó)家建設(shè)行政主管部門和物價(jià)部門對(duì)監(jiān)理費(fèi)的收取未形成強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制，而是任其競(jìng)相壓價(jià)。監(jiān)理人員大多為轉(zhuǎn)業(yè)而來(lái)，無(wú)“專業(yè)”監(jiān)理人員。目前我國(guó)監(jiān)理從業(yè)人員主要來(lái)源為設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)人員、施工單位的施工人員和基建單位的管理人員。搞設(shè)計(jì)出身的對(duì)圖紙吃得透，但缺乏現(xiàn)場(chǎng)施工組織管理經(jīng)驗(yàn)，不熟悉施工質(zhì)量控制點(diǎn)；搞施工出身的施工經(jīng)驗(yàn)豐富，但往往對(duì)圖紙吃不透；基建單位的管理人員熟悉工程建設(shè)程序，組織協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)，但解決實(shí)際技術(shù)問(wèn)題的能力欠缺。三、未來(lái)改革規(guī)范業(yè)主行為，是〃三制〃良性發(fā)展的先決條件，是工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的必要條件。監(jiān)理人員要加強(qiáng)合同法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，依法對(duì)合同進(jìn)行管理。高度重視并加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)監(jiān)理合同和工程建設(shè)承包合同的深入學(xué)習(xí)和研究，這兩個(gè)合同是監(jiān)理工作開展的重要依據(jù)。工程款應(yīng)該嚴(yán)格按照合同中約定的支付方式進(jìn)行支付，并經(jīng)監(jiān)理單位審核確認(rèn)。工程計(jì)量應(yīng)按照投標(biāo)書中的工程量清單中表列序號(hào)對(duì)照計(jì)量，對(duì)工程變更應(yīng)按照合同中約定的計(jì)量、計(jì)價(jià)方法予以確認(rèn)。工程預(yù)付款的扣除應(yīng)按照規(guī)定予以計(jì)算并扣除。目前，監(jiān)理工作很難做到這一點(diǎn)，但是，隨著監(jiān)理制度的不斷完善和投資主體多元化，監(jiān)理工程師必須勝任此項(xiàng)工作。加強(qiáng)對(duì)分包單位資質(zhì)的審核，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。1、嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理程序，填寫〃分包單位資格報(bào)審表〃，并請(qǐng)業(yè)主進(jìn)行認(rèn)定。2、總承包商承擔(dān)分包商的責(zé)任并對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，工程報(bào)驗(yàn)由總承包商組織并填寫相應(yīng)監(jiān)理表格，報(bào)請(qǐng)監(jiān)理驗(yàn)收，監(jiān)理一般不宜對(duì)分包商直接發(fā)布指令。3、監(jiān)理要加強(qiáng)對(duì)分包商現(xiàn)場(chǎng)情況的檢查，做到對(duì)分包商有效控制。4、不許承包商對(duì)工程進(jìn)行轉(zhuǎn)包，嚴(yán)禁分包商再次分包。監(jiān)理表格要規(guī)范化、統(tǒng)一化。目前，監(jiān)理行業(yè)都有自己的不同的監(jiān)理表格，各公司又有各公司的監(jiān)理表格。監(jiān)理市場(chǎng)應(yīng)有一套統(tǒng)一的監(jiān)理表格，并應(yīng)有一套與之相配套的監(jiān)理應(yīng)用軟件，正如同財(cái)務(wù)軟件一樣，能夠使承包商及時(shí)上報(bào)，監(jiān)理單位及時(shí)核定、整理，并向業(yè)主報(bào)告，并能與工程建設(shè)其他部門緊密聯(lián)系。承包商應(yīng)加強(qiáng)在監(jiān)理知識(shí)方面的學(xué)習(xí)，提高承包商對(duì)〃監(jiān)理〃的認(rèn)識(shí)，懂得監(jiān)理程序與要求等，便于工程項(xiàng)目的實(shí)施。應(yīng)建立一套完整的監(jiān)理人才大市場(chǎng)，提供合格的監(jiān)理工程師供監(jiān)理單位擇優(yōu)錄用，提高工程建設(shè)監(jiān)理的整體水平，做到人盡其才，物盡其用，充分發(fā)揮監(jiān)理人員的作用。總之，我國(guó)的工程建設(shè)監(jiān)理是一個(gè)正處在發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)，它需要政府有關(guān)部門在政策、制度、措施上予以扶持，也需要社會(huì)各界的廣泛理解與支持，才能充分發(fā)揮它在工程建設(shè)中“三控二管一協(xié)調(diào)”的作用，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家在基木建設(shè)中大力推行工程建設(shè)監(jiān)理制度的初衷。而我在本文中提到的上述問(wèn)題直接影響工程監(jiān)理制的發(fā)展，我個(gè)人認(rèn)為:解決這些問(wèn)題已是當(dāng)務(wù)之急,不但