北京、上海、廣州和重慶典型大城市養(yǎng)老機構服務供需發(fā)展報告

北京、上海、廣州和重慶典型大城市養(yǎng)老機構服務供需發(fā)展報告（2010~）

隨著我國人口老齡化不斷加深，大城市和特大城市養(yǎng)老問題已經引起政府和學界的高度關注；[1]加之我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，[2]如何將我國養(yǎng)老服務的發(fā)展推向高質量發(fā)展階段也已經成為新時期我國養(yǎng)老服務發(fā)展的重要內容之一。養(yǎng)老機構作為我國城市養(yǎng)老服務體系的重要組成部分，也因為人口老齡化的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務資源愈發(fā)緊張而面臨著高質量發(fā)展的要求，諸如北京、上海、重慶等大城市或超大城市所面臨的形勢更為緊迫。為了更好地為北京市養(yǎng)老機構的高質量發(fā)展服務，本報告將在全國選擇幾個與北京類似的大城市或超大城市進行比較分析，從而把握北京養(yǎng)老機構發(fā)展的特點和方向。根據2014年《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》和2010年第六次全國人口普查數據，我國的超大城市有北京、上海、廣州、深圳、重慶和天津共6個，特大城市有武漢、成都、南京、杭州、沈陽、西安、鄭州、哈爾濱、青島和蘇州共10個，大城市有124個，在此，選擇北京、上海、重慶、廣州四個超大城市進行比較分析。在對四個城市人口老齡化和養(yǎng)老機構概況描述的基礎上，一方面，通過2016年中國老年社會追蹤調查（ChinaLongitudinalAgingSocialSurvey，簡稱CLASS）的全國數據分析比較這些城市老年人對于養(yǎng)老機構的需求情況，提煉出北京市老年人對養(yǎng)老機構的需求特征；另一方面，基于2016年北京市普查數據分析北京市養(yǎng)老機構的服務供給情況，通過供需情況的對比分析，把握北京市養(yǎng)老機構的發(fā)展問題，從而提出未來的發(fā)展方向。一四城市人口老齡化與養(yǎng)老機構概況（一）北京市人口老齡化僅次于上海市，但增長速度開始加快表1顯示了2010年、2015年和2017年四個城市人口老齡化的概況?？梢?，全國老齡化水平從2010年的13.32%增長為2017年的17.30%，與上一次快速增長階段相比，這一階段是相對緩和的增長期，接下來又將進入急劇增長階段。[3]表1四城市人口老齡化規(guī)模及比例（60歲及以上人口）單位：人，%年份北京市上海市廣州市重慶市全國水平2010246010834696551237183502439417758444012.5415.079.7417.4213.322015354774247896131475000610496822058000016.3819.8512.3920.2016.152017333300048161001618500621760024100000024.5033.0918.0320.2117.30資料來源：2010年第六次全國人口普查、2015年全國1%人口抽樣調查、《北京市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設白皮書（2017）》、上海市老齡科學研究中心、中國統計年鑒、廣州市民政局（《廣州市老年人口和老齡事業(yè)核心數據》）、重慶市統計局（《2017年重慶市國民經濟和社會發(fā)展統計公報》）、國家統計局、國務院《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》。|Excel下載表1四城市人口老齡化規(guī)模及比例（60歲及以上人口）北京市的老齡化水平從2010年的12.54%增長為2017年的24.50%，增加了近一倍。與其他三個城市相比，從2010年和2015年低于重慶市和上海市，發(fā)展到了2017年超過重慶市且僅低于上海市，目前在四個城市中排名第二。從增長模式來看，大城市人口老齡化已經由與人口流動有關向自身內在增長轉變。2010年第六次全國人口普查數據顯示，重慶市的老齡化程度最嚴重，上海市次之，且均高出全國水平；而到2015年，上海市人口老齡化水平已增長至19.85%，與重慶市的20.20%開始接近；到2017年，上海市一躍成為人口老齡化程度最高的城市。前兩次重慶市人口老齡化程度最高主要是由人口外流導致，同時上海市人口老齡化程度相對較低也與人口流入有關。到2017年，流動人口的稀釋作用開始變得微弱，北京市、上海市人口老齡化的增長開始由其內在人口變化所引致。如果說，以往大城市和超大城市的人口老齡化應對還可以依賴流動人口，那么隨著二線城市和農村地區(qū)人口老齡化不斷加劇，大城市人口老齡化應對就需要有新的舉措。數據顯示，北京市已成為中度老齡化城市，隨著經濟社會發(fā)展水平、人民生活水平、醫(yī)療技術的不斷提高，北京市人口平均壽命不斷延長，老年人口總量不斷增長。預計到2020年，北京市戶籍老年人口將超過380萬人，常住老年人口將超過400萬人。（二）北京市老年撫養(yǎng)比低于上海市，但將進入加速階段老年撫養(yǎng)比是可以反映養(yǎng)老負擔以及需要社會養(yǎng)老服務資源的一個重要指標，在此對四個超大城市的老年撫養(yǎng)比進行了比較分析，如表2所示。可見，截至2017年底，我國60歲及以上老年人口撫養(yǎng)比為26.32%，其中，北京的老年撫養(yǎng)比僅低于上海，相當于全國平均水平的1.51倍。表2老年撫養(yǎng)比單位：%年份北京市上海市廣州市重慶市全國水平201015.9119.7512.3626.5619.02201522.2828.0416.5931.4523.99201739.7058.8027.6132.6926.32注：2010年廣州市老年撫養(yǎng)比計算過程：廣州市統計局官網中的2010年第六次全國人口普查數據中的“T3-01全國分年齡、性別的人口”表格中，把15～59歲的人數加總，60歲及以上人口加總，60歲及以上人口/15～59歲的人口即老年撫養(yǎng)比。2017年全國老年撫養(yǎng)比計算過程：根據《中國統計年鑒2018》中表2-9（按年齡和性別分人口數）的數據計算，把15～59歲的人數加總，60歲及以上人口加總，60歲及以上人口/15～59歲的人口，結果再除以0.000824即最后的老年撫養(yǎng)比（因為抽樣比是0.000824）。資料來源：2010年第六次全國人口普查、2015年全國1%人口抽樣調查、《北京市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設白皮書（2017）》、上海市老齡科學研究中心、廣州市民政局（《廣州市老年人口和老齡事業(yè)核心數據》）、重慶市統計局（《2017年重慶市國民經濟和社會發(fā)展統計公報》）、國家統計局（《中國統計年鑒2018》）。|Excel下載表2老年撫養(yǎng)比從老年撫養(yǎng)比增長情況來看，七年間上海市老年撫養(yǎng)比從2010年的19.75%上升到了2017年的58.80%，增長了1.98倍，已躍居四個城市之首，而且始終高于全國平均水平，養(yǎng)老負擔較重。北京市老年撫養(yǎng)比從2010年15.91%上升到2017年的39.70%，約每2.5名勞動力在撫養(yǎng)1名老年人，增長速度非?？?，已躍居第二位，僅次于上海，且高出全國水平，養(yǎng)老負擔較重。廣州市老年撫養(yǎng)比從2010年的12.36%上升到2017年的27.61%，增長速度低于上海市和北京市，但高于重慶市。重慶市老年撫養(yǎng)比在2010年就達到了26.56%，可以說起點是非常高的，到2017年增長至32.69%，增長幅度為23.08%。結合第二部分表4中“健在子女數量”來看，北京市老年人健在子女數量是少于其他三個城市的。這也說明，未來北京市的老年撫養(yǎng)比將會以更快的速度增長，同時帶來的獨居或空巢問題可能也會產生更多的機構養(yǎng)老需求。（三）北京市養(yǎng)老機構人均床位數量為3.24張/百人，高于全國水平2017年，全國各類養(yǎng)老服務機構為15.5萬家，比上年增長10.6%，其中注冊登記的養(yǎng)老服務機構有2.9萬家，各類養(yǎng)老床位合計744.8萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.0張。截至2017年底，北京市投入運營養(yǎng)老機構506家，投入運營養(yǎng)老床位10.3萬張。全市建成運營區(qū)級養(yǎng)老服務指導中心6個，建成并運營街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心172個、社區(qū)養(yǎng)老服務驛站380家。北京市老年人口和老年撫養(yǎng)比數據顯示，北京市老齡化在四個城市中居于第二位，養(yǎng)老機構、養(yǎng)老床位數量僅次于重慶、上海，而與2016年相比，北京市2017年養(yǎng)老機構床位數量有所下降。從人均床位數量來看，2017年廣州市老年人人均床位數量達到3.84張/百人，在四個城市中居首位，其次是重慶市，為3.40張/百人，上海市人均床位數量是最少的（見表3）。表3養(yǎng)老機構概況年份統計變量北京市上海市廣州市重慶市全國水平2015機構數量（家）449699177—116000床位數量（張）9888812600053017—6722000人均床位數（張/百人）2.792.633.59—3.052017機構數量（家）5067031831400155000床位數量（張）103000140400621442120007448000人均床位數（張/百人）3.092.923.843.403.10資料來源：北京市民政局（《北京市2015年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》）、《北京市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務發(fā)展報告（2016年—2017年）》、《北京市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設白皮書（2017）》、http：///content/16/0403/18/16673048_547586625.shtml、http：///2017-03/27/content_24068158.htm、上海市老齡科學研究中心、廣州市民政局（《廣州市老年人口和老齡事業(yè)核心數據》）、重慶市民政局（《2017年全市民政事業(yè)發(fā)展報告》）、民政部（《2015年社會服務發(fā)展統計公報》《2016年社會服務發(fā)展統計公報》《2017年社會服務發(fā)展統計公報》）。|Excel下載表3養(yǎng)老機構概況二從需求方看養(yǎng)老機構發(fā)展趨勢[4]長期以來，我國養(yǎng)老服務的供需關系處于非均衡狀態(tài)，政府和學界通常認為供給側是制約養(yǎng)老服務發(fā)展的主要原因，于是著眼于供給側進行了諸多改革。但根據服務科學的判斷，需求和供給都是決定兩者均衡發(fā)展的關鍵因素，近年來學界開始關注老年人（含家庭）的養(yǎng)老服務需求及其規(guī)律性，[5]對于養(yǎng)老機構的需求是其中的一個重要方面。在此，將采用全國數據對四個超大城市老年人對養(yǎng)老機構需求的情況進行比較分析，從而把握北京市的特征及其發(fā)展趨勢。（一）CLASS數據介紹和四個城市的樣本信息以往關于老年人對于養(yǎng)老機構需求的探討更多的是基于宏觀人口數據（比如老年人數量、失能老年人規(guī)模等）或政策邏輯推導而來，對于老年人自我報告的數據考察較少；加之，關于大城市養(yǎng)老機構發(fā)展情況的比較分析，以往的數據更是匱乏，因此我們對于大城市老年人需求側的信息不甚明了。為了更好地比較四個超大城市養(yǎng)老機構需求側的情況，就需要使用同一套數據進行分析，這就需要做好數據選擇。目前，第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調查和中國老年社會追蹤調查（CLASS）都對此四個城市進行了調查，考慮到數據的可得性，本報告選擇CLASS數據進行分析。該數據是由中國人民大學老年學研究所組織、中國調查與數據中心具體執(zhí)行的一項全國性老年大型社會調查項目，采用分層多階段概率抽樣法在全國28個省、自治區(qū)、直轄市（不包括香港、臺灣、澳門、海南、新疆和西藏）進行抽樣調查，2014年做了基線調查，樣本量為11511，2016年又做了追蹤調查，樣本量為11470。在2016年CLASS數據中，北京市、上海市、廣州市和重慶市的樣本量分別為556、552、341和301，表4顯示了2016年CLASS調查中四個超大城市的樣本情況。從性別來看，北京市樣本中女性老年人偏多，占到了全部樣本的64.93%；從戶口屬性來看，北京市老年人的非農業(yè)戶口占比是最高的，達到了97.66%，其次是廣州市，為90.91%，重慶市老年人中70.10%是農業(yè)戶口，另有13.29%屬于統一居民戶口；從文化程度來看，北京市受過初中及以上教育的老年人占比是最高的，其次是上海市，重慶市老年人的文化程度是最低的，超過93%僅為小學及以下水平；從健在子女數量來看，與其他三個超大城市中有3個及以上子女的老年人占比在45.15%～59.86%相比，北京市老年人健在3個及以上子女的僅占19.16%，沒有子女或有1～2個子女的老年人超過樣本總量的4/5?？偟膩碚f，與其他三個超大城市的老年人相比，北京市老年人的非農屬性較為明顯，非農業(yè)戶口占比達97.66%，健在子女數量也明顯偏少，這些特征都決定了北京市老年人對于養(yǎng)老服務和機構養(yǎng)老的選擇會呈現自身的特點。充分把握好這些特點及其發(fā)展趨勢，對于北京市養(yǎng)老機構的高質量發(fā)展至關重要。表4四個城市樣本基本情況單位：%上海市北京市廣州市重慶市合計性別男46.5634.8948.6854.1544.57女53.4464.9351.3245.8555.37小計100.00100.00100.00100.00100.00年齡組低29.3536.3327.5732.2331.71中37.3229.8630.536.5433.49高33.3333.8141.9431.2334.8小計100.00100.00100.00100.00100.00戶口農業(yè)戶口51.272.162.3570.1029.37非農業(yè)戶口47.2897.6690.9116.6166.51統一居民戶口1.450.186.7413.294.12小計100.00100.00100.00100.00100.00文化程度文盲2.476.2919.4863.2711.43小學25.9313.7127.2730.6117.46初中或高中61.7371.7142.216.1263.41大專及以上9.888.2911.0407.69小計100.00100.00100.00100.00100.00健在子女數量00.190.36000.181～2個46.380.4754.8540.1457.833個及以上53.5219.1645.1559.8642.00小計100.00100.00100.00100.00100.00資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表4四個城市樣本基本情況（二）北京市老年人養(yǎng)老機構認知度相對較高認知度是考量一項政策或舉措執(zhí)行或落地情況的一種常用方法。[6]老年人對于養(yǎng)老機構的認知情況，不僅能反映出老年人對于養(yǎng)老機構的行為態(tài)度，更能從側面反映當地養(yǎng)老機構的發(fā)展情況。CLASS調查了老年人對于養(yǎng)老機構（問卷中用“養(yǎng)老院”籠統代之）的認知情況，表5是四個超大城市老年人對于“您了解養(yǎng)老院嗎？”的回答情況?？梢姡本┦欣夏耆藢τ陴B(yǎng)老院的了解程度是最高的，“了解”或“有些了解”的比例超過2/3（66.90%），這一比例在上海市、廣州市和重慶市分別為45.29%、51.61%和22.26%。表5您了解養(yǎng)老院嗎？單位：%上海市北京市廣州市重慶市合計了解6.706.296.744.656.23有些了解38.5960.6144.8717.6143.2不了解54.7133.0948.3977.7450.57合計100.00100.00100.00100.00100.00樣本量5525563413011750資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表5您了解養(yǎng)老院嗎？表6顯示的是老年人對于養(yǎng)老院的總體印象，可見老年人對于養(yǎng)老院的評價為“較好”的比例中北京市是最高的，遠高于平均水平的11.94%；同時，評價為“較差”的比例北京市遠低于廣州市和重慶市，但是略高于上海市。從四個超大城市老年人對于養(yǎng)老機構的認知情況來看，北京市老年人對于養(yǎng)老機構的認知度比較高，而且總體印象也較好。較高的認知度為北京市養(yǎng)老機構的發(fā)展奠定了重要的群眾基礎；而老年人對于養(yǎng)老機構的良好印象也說明北京市養(yǎng)老機構發(fā)展取得了積極成果，為將來的高質量發(fā)展奠定了重要基礎。表6您對養(yǎng)老院的總體印象如何？單位：%上海市北京市廣州市重慶市合計較差6.347.0113.7813.629.26一般50.5452.764.5234.5551.20較好5.0720.6816.133.6511.94無法回答38.0419.605.5748.1727.60合計100.00100.00100.00100.00100.00樣本量5525563413011750資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表6您對養(yǎng)老院的總體印象如何？（三）北京市老年人對于機構養(yǎng)老的意愿最高如果說上述的認知度僅反映了老年人對于養(yǎng)老機構這一事物的態(tài)度，那么是否選擇養(yǎng)老機構進行養(yǎng)老就更能反映他們的行為態(tài)度。CLASS調查了老年人的養(yǎng)老意愿：“今后您打算主要在哪里養(yǎng)老？”結果見表7。如果將“養(yǎng)老院”和“社區(qū)的日托站或托老所”都算作機構養(yǎng)老，那么北京市老年人對于機構養(yǎng)老的意愿是最高的，達到了21.40%，上海市和廣州市這一比例僅為1.45%和10.26%，重慶市這一比例甚至僅為0。這固然與不同地域老年人對于養(yǎng)老機構的理解存在差異有關，但也能反映出北京市老年人具有較高的機構養(yǎng)老意愿，這無疑對北京市養(yǎng)老機構的高質量發(fā)展提出了更高要求。表7今后您打算主要在哪里養(yǎng)老？單位：%上海市北京市廣州市重慶市合計自己家79.8956.1284.4666.1170.86子女家14.4911.153.2327.2413.43社區(qū)的日托站或托老所0.3610.613.8104.23養(yǎng)老院1.0910.796.4505.03無法回答4.1711.332.056.646.46合計100.00100.00100.00100.00100.00樣本量5525563413011750資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表7今后您打算主要在哪里養(yǎng)老？表8顯示了四個城市中老年人選擇養(yǎng)老院進行養(yǎng)老的原因。在“無論如何都不會去”的選項上，北京市和廣州市是比較低的，上海市和重慶市的老年人“無論如何都不會去”的比例遠遠高于北京市和廣州市，再次說明北京市老年人選擇機構養(yǎng)老的意愿是相對比較高的。對于在什么情況下會去養(yǎng)老院，“身體不好，需要有人照料”和“孤獨寂寞，需要有人陪伴”比例都是較高的，值得注意的是北京市老年人因“孤獨寂寞，需要有人陪伴”而想要去養(yǎng)老院的比例是最高的，甚至是上海市和重慶市的4～5倍，這說明對于養(yǎng)老機構精神慰藉的需求也是北京市老年人需求的一項重要內容，從某種程度來看，這可能與北京市老年人健在子女數量較少有一定的關系，而且也跟受教育程度較高而對精神生活要求較高有關。表8您在什么情況下會去養(yǎng)老院？單位：%上海市北京市廣州市重慶市合計身體不好，需要有人照料32.4355.462.4618.643.2孤獨寂寞，需要有人陪伴4.5317.6314.373.6510.46出現家庭矛盾3.993.782.930.333.09為了換個居住環(huán)境0.930.86無論如何都不會去45.8316.199.3860.1331.77無法回答12.326.129.6816.9410.63合計100.00100.00100.00100.00100.00樣本量5525563413011750資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表8您在什么情況下會去養(yǎng)老院？（四）北京市老年人對于醫(yī)養(yǎng)結合的要求更為突出老年人傾向于什么類型的養(yǎng)老院對于市場發(fā)展具有重要的指導意義，更是政府推進養(yǎng)老服務體系高質量發(fā)展的重要依據。根據CLASS問卷調查數據，考察了四個城市老年人對于“您最喜歡以下哪種養(yǎng)老院？”的回答情況，見表9。通過比較可以看出，除了希望養(yǎng)老院服務質量高、居住環(huán)境好、離家近這些常規(guī)要求之外，北京市老年人對于“地理位置離醫(yī)院近”和“入住的門檻費用低”的回答明顯高于其他三個城市，前者說明北京市老年人對于醫(yī)養(yǎng)結合的要求尤其突出，后者可能反映出目前一些公寓式養(yǎng)老機構的“會費”相對較高。表9您最喜歡以下哪種養(yǎng)老院？單位：%上海市北京市廣州市重慶市合計地理位置離家近37.4617.1751.465.0029.9地理位置離醫(yī)院近8.0329.838.410.0015.83收費低14.729.017.1266.6715.75入住的門檻費用低6.0213.301服務質量高21.0721.2423.315.8321.19居住環(huán)境好9.039.42其他3.68000.831.01合計100100100100100資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表9您最喜歡以下哪種養(yǎng)老院？（五）北京市老年人可承擔的費用集中在2000～5000元老年人可以承擔的費用，不論是對于政府公辦養(yǎng)老機構還是對于市場化的民營養(yǎng)老機構而言都是非常重要的。對CLASS調查中“如果需要住養(yǎng)老院，您家一個月最多能承擔多少錢？”四個城市老年人的回答情況進行了分析，見表10。表10如果需要住養(yǎng)老院，您家一個月最多能承擔多少錢？單位：%可承擔費用上海市北京市廣州市重慶市合計城市農村小計城市農村小計城市農村小計城市農村小計城市農村小計1000元以下13.7917.1815.580.007.690.180.9815.2013.623.6115.387.541000～2000元4.604.814.717.3738.468.092.2616.133.529.800.802.335.494.445.142000～3000元12.265.158.5130.5715.3830.2228.3922.5827.860.000.000.0024.554.1017.713000～5000元12.643.447.7937.0215.3836.5149.0325.8146.920.000.000.0033.133.4223.205000～8000元1.530.340.912.030.001.981.619.682.350.000.000.001.720.681.378000元及以上55.1769.0762.5023.0223.0823.0217.7422.5818.1884.3184.0084.0531.5071.9745.03合計100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00樣本量26129155254313556310313415125030111655851750資料來源：2016年中國老年社會追蹤調查（CLASS）。|Excel下載表10如果需要住養(yǎng)老院，您家一個月最多能承擔多少錢？可見，66.73%的北京市老年人能承擔的費用集中在2000～5000元，1/4的老年人可以接受的費用超過了5000元。在四個城市中，北京市老年人的費用承擔情況與廣州市比較類似。與上海市老年人可以承擔的費用主要集中于兩端相比，北京市老年人的費用承擔相對集中于中間部分，這可能與上海市樣本中的農村老年人占比相對較多有關。就城市老年人而言，北京市城市老年人可承擔的費用相對集中于2000～5000元，1000元以下的比例為0；上海市城市老年人可承擔的費用相對分散，既有13.79%選擇1000元以下，也有55.17%選擇8000元及以上，總的來說，北京市城市老年人可以承擔的養(yǎng)老機構的費用處于中高水平。就農村老年人而言，北京市樣本中農村老年人僅有13個，代表性相對較差，上海市農村老年人可以承擔的費用17.18%在1000元以下，同時69.07%在8000元及以上，聚焦于兩端的現象更為明顯。重慶市老年人可以承擔的養(yǎng)老機構費用最高，84.05%選擇8000元及以上，15.95%選擇2000元以下，中間段位則為0。（六）對于照護失能失智老年人的機構需求意愿日益凸顯隨著人口老齡化的深度發(fā)展，我國老齡化也呈現新的特點，其中壽命的不斷延長使得失能失智老年人占比不斷提高就是其中之一。[7]截至2015年，我國60歲及以上失智老年人口已達950萬人。以往政府和學界對于失能老年人的關注和資源布局比較多，對于因認知能力不可逆損傷而導致的失智癥（Dementia）關注并不很多。近年來，國家政策開始關注失智老年人的照護問題，[8]北京市作為老齡化程度僅次于上海市的一個超大城市，其失智問題也日益嚴峻。在2019年3月份北京市民政局召開的“失智老人照護及家庭支持體系研究”研討會上，北京市民政局李紅兵副局長就圍繞北京市失智老年人的照護問題提出幾點意見，一是這個問題很重要，養(yǎng)老機構在失智護理方面的相關服務標準、風險防控等都亟待建立和完善；二是上海市失智癥研究較成熟，可利用比較法，比較分析哪種模式是北京市適合、已有的和不能實現的，從而提出落地建議；三是要以“底線思維”剝離出失智癥帶來的風險和重點關注問題嚴重的家庭，并做好患者和家庭對失智癥的看法觀念的轉變等。（七）小結從上述分析可見，相對于其他城市，北京市老年人對于養(yǎng)老機構的認知度是最高的，而且對于養(yǎng)老機構的評價也是非常積極的；北京市老年人選擇養(yǎng)老機構進行養(yǎng)老的意愿是最高的，同時他們對于醫(yī)養(yǎng)結合的要求也是較為突出的。北京市老年人可承擔的養(yǎng)老機構費用集中在2000～5000元，總體上低于上海市老年人可以承擔的費用，與廣州市老年人的承擔能力比較接近。同時，通過對老年人及其家庭進行訪談可知，北京市老年人對于照護失能失智老年人的機構需求意愿開始凸顯，而這是之前在資源布局中沒有特別引起關注的。然而，需要注意的是，CLASS調查中北京市的樣本中農村老年人數量僅占約2.00%，但事實上北京市農村老年人數量占老年人總數的14.21%，[9]所以這里分析的結果更多的是代表北京市城市老年人的情況，難以代表農村老年人的情況。從另外一個角度來看，北京市的養(yǎng)老困難最主要集中在城市老年人，這也與本報告的主旨相吻合。三從供給方看養(yǎng)老機構服務靶向[10]上文分析了北京市老年人對于養(yǎng)老機構的需求傾向，那么目前北京市養(yǎng)老機構的供給情況是怎樣的呢？在此，根據2016年北京市民政局對北京市養(yǎng)老機構進行普查的數據進行分析。希望通過供給和需求兩方面的考察，了解當前北京市養(yǎng)老機構發(fā)展存在的問題和不足在哪里，將來應如何發(fā)展等。需要說明的是，2016年普查時北京市養(yǎng)老機構數量為460家，最新數據顯示2018年底已達526家。（一）機構類型及收住老人情況普查時將養(yǎng)老機構分為19種類型，為了更集中地展示不同類型養(yǎng)老機構收住老年人的情況，在此將19種養(yǎng)老機構歸納為六類，即社會福利院/中心、養(yǎng)老院、托養(yǎng)型機構、護養(yǎng)型機構、服務型機構、公寓型機構，每種類型所包含的養(yǎng)老機構見。同時，表中統計了不同類型養(yǎng)老機構所收住的老年人的情況，總共收住40772位老年人，其中自理老人為13013人，半自理老人為13513人，完全不能自理老人為14246人，其中“入住老人總數”缺失值為3個，“自理老人數量”“半自理老人數量”“完全不能自理老人數量”的缺失值分別為3個、4個和3個。從收住老人的規(guī)模來看，公寓型機構（老年公寓、溫馨家園、老年樂/家園、頤養(yǎng)中心/樂園、養(yǎng)老有限公司及其他）收住的老年人是最多的，占到入住養(yǎng)老機構總人數的31.55%（12863人），其次是托養(yǎng)型機構（敬老院、老人院、光榮院），收住老人占比為25.99%（10595人），收住人數最少的是護養(yǎng)型機構（護養(yǎng)院/中心、護理院、康復中心），僅收住了1068人，占總收住人數的2.62%。這一結果固然與對養(yǎng)老機構的分類有關，但也體現了北京市養(yǎng)老機構的類型特征，“兜底式”和市場化的養(yǎng)老機構是兩個主力，占比達到57.54%，最少的是護養(yǎng)型機構，僅占2.62%。隨著人口老齡化的深度發(fā)展，老年人中帶病帶殘的越來越多，老年人對于康復和護理的需求也會越來越多，大力發(fā)展護養(yǎng)型機構也是一種必然趨勢。從收住老年人的類型來看，收住自理老人最多的是公寓型機構，其次是社會福利院/中心和托養(yǎng)型機構，最少的是護養(yǎng)型機構；收住半自理老人最多的養(yǎng)老院，其次是護養(yǎng)型機構和社會福利院/中心，最少的是公寓型機構，但也達到了28%；收住完全不能自理老人最多的是護養(yǎng)型機構和服務型機構，最少的是社會福利院/中心。表11北京市不同類型養(yǎng)老機構收住的老年人類型及數量養(yǎng)老機構自理老人半自理老人完全不能自理老人總計類型數量（家）人數（人）每家機構平均值（人）占比（%）人數（人）每家機構平均值（人）占比（%）人數（人）每家機構平均值（人）占比（%）人數（人）每家機構平均值（人）占比（%）1.社會福利院/中心48169135.2335177436.9637133227.7528479799.94100.002.養(yǎng)老院（含幸福院）85185421.8124300135.3139286533.7137772090.82100.003.托養(yǎng)型機構（敬老院、老人院、光榮院）144342523.7832343323.8432373725.95351059573.58100.004.護養(yǎng)型機構（護養(yǎng)院/中心、護理院、康復中心）181307.221241122.833852729.2849106859.33100.005.服務型機構（養(yǎng)老照料/服務中心、托老所）7287712.1824128617.8634156621.7542372951.79100.006.公寓型機構（老年公寓、溫馨家園、老年樂/家園、頤養(yǎng)中心/樂園、養(yǎng)老有限公司及其他）93503654.1539360838.8028421945.373312863138.31100.00總計4601301328.29321351329.38331424630.97354077288.63100.00注：1.數據來源于2016年北京市養(yǎng)老機構普查數據；2.公寓型機構中的“其他”包括養(yǎng)老中心、養(yǎng)老機構及養(yǎng)老照料中心、護老院、養(yǎng)老服務有限公司各1所；3.幸福院的數量為0。|Excel下載表11北京市不同類型養(yǎng)老機構收住的老年人類型及數量（二）業(yè)務范圍與養(yǎng)老服務內容養(yǎng)老機構可以收住哪些類型的老年人是從側面反映養(yǎng)老機構的服務供給，而養(yǎng)老機構可以提供哪些服務是直接了解養(yǎng)老機構服務供給的一種方式。此次普查數據還對北京市養(yǎng)老機構普查的業(yè)務范圍和為老年人提供哪些服務進行了調查，在此進行分析和展示。A部分第14題調查了“本機構養(yǎng)老相關業(yè)務范圍”，結果見表12?？梢姡本┦叙B(yǎng)老機構可以提供23種業(yè)務內容，不同類型的機構各有側重。生活服務和康護服務是大多數養(yǎng)老機構都提供的，約一半的養(yǎng)老機構提供居家生活照料服務和安寧服務。從機構類型來看，社會福利院/中心所提供的業(yè)務似乎更為全面。F部分第11題“本機構對入住老人提供哪些服務”。將提供的服務項目分為生活服務、健康服務、康護服務、醫(yī)療服務和其他五類，統計每種類型的養(yǎng)老機構開展相應服務的頻次，結果見表13。在生活服務上，六類機構提供服務的頻次幾乎達到了100%；在健康服務上，社會福利院/中心和服務型機構提供的比例是最高的，健康管理服務的比例均超過90%。在康護服務上，各類型機構超過90%都提供護理服務，但是提供康復服務和失智專業(yè)照護的比例則相對較低，社會福利院/中心和服務型機構提供的又是較多的。在醫(yī)療服務上，100%的社會福利院/中心和約90%的其他類型機構都提供陪同就醫(yī)的服務，但是提供醫(yī)療服務的機構相對少一些，即大約80%的護養(yǎng)型機構和公寓型機構可以提供，其他類型機構更少。在其他類型服務上，大約90%的機構可以提供休閑娛樂和心理慰藉服務，而提供臨終關懷、法律援助和其他服務的較少。（三）養(yǎng)老機構的醫(yī)養(yǎng)服務概況由第二部分可知，北京市老年人在選擇養(yǎng)老機構時非常關心醫(yī)養(yǎng)結合服務的情況，本報告根據養(yǎng)老機構普查數據又分析了養(yǎng)老機構的醫(yī)養(yǎng)服務情況。表14顯示的是“本單位醫(yī)療機構設置情況”的結果?？梢?，具有醫(yī)療資質的機構數量僅有不到1/4，這其中公寓型機構的占比是相對較高的，達38%。關于醫(yī)療機構的類型，絕大多數是以“與醫(yī)院等機構協議合作”的形式開展醫(yī)養(yǎng)服務的，其次是設有“醫(yī)務室或類似部門”，“獨立設置門診或者醫(yī)院”的比例較低，這其中護養(yǎng)型機構的比例又是相對高一點的，達到了22%。表12北京市不同類型養(yǎng)老機構養(yǎng)老相關業(yè)務范圍狀況單位：家，%機構類型機構數量生活服務康護服務其他服務個人生活照料服務居家生活照料服務送餐服務膳食服務購物服務洗衣服務環(huán)境衛(wèi)生服務醫(yī)療保健服務協助醫(yī)療護理服務陪同就醫(yī)服務老年護理服務安寧服務心理/精神支持服務休閑娛樂服務教育服務通信服務安全保護服務物業(yè)管理維修服務咨詢服務交通服務委托服務相關第三方代理服務其他服務1.社會福利院/中心484823444845484736474847384547394548434337381301004892100941009875980987994988194100909077792702.養(yǎng)老院（含幸福院）858246708168797562707684386674546773606754572159654829580938873828999457887647986717964672563.托養(yǎng)型機構（敬老院、老人院、光榮院）1441416510714112113813989115131139801041358812513311511395872829845749884969762809197567294618792807866601914.護養(yǎng)型機構（護養(yǎng)院/中心、護理院、康復中心）1817101317101615141414171014151013161214810509456729456898378787894567883567289677844562805.服務型機構（養(yǎng)老照料/服務中心、托老所）727157606959626351616870366567485561485945461219979839682868871859497509093677685678263641716.公寓型機構（老年公寓、溫馨家園、老年樂/家園、頤養(yǎng)中心/樂園、養(yǎng)老有限公司及其他）93905979927686907677819037789255758580846162151976385998292978283879740849959819186906667161合計460449260373448379429429328384418447239372430294380416358380300300949985781978293937183919752819364839078836565202注：每種類型養(yǎng)老機構及合計對應的第一行數字代表機構數量，第二行數字代表占比。下同。資料來源：2016年北京市居家養(yǎng)老相關服務設施摸底普查。|Excel下載表12北京市不同類型養(yǎng)老機構養(yǎng)老相關業(yè)務范圍狀況表13北京市不同類型養(yǎng)老機構提供相關服務的頻次單位：家，%機構類型機構數量生活服務健康服務康護服務醫(yī)療服務其他生活照料膳食服務健康教育健康管理康復服務護理服務失智專業(yè)照護醫(yī)療服務陪同就醫(yī)臨終關懷休閑娛樂心理慰藉法律援助其他服務1.社會福利院/中心484848414539473035484145441941001008594819863731008594924082.養(yǎng)老院（含幸福院）858483647553824664755577733439998758862965475886591864043.托養(yǎng)型機構（敬老院、老人院、光榮院）1441411411071179813776881281131351216669898748168955361897894844644.護養(yǎng)型機構（護養(yǎng)院/中心、護理院、康復中心）1818181313121711151512151660100100727267946183836783893305.服務型機構（養(yǎng)老照料/服務中心、托老所）726970636758695251664665692629697889381967271926490963636.公寓型機構（老年公寓、溫馨家園、老年樂/家園、頤養(yǎng)中心/樂園、養(yǎng)老有限公司及其他）93919178786390517983519187384989884846897558589559894414合計46045145136639532344226633241531842841018919989880867096587290699389414資料來源：2016年北京市居家養(yǎng)老相關服務設施摸底普查。|Excel下載表13北京市不同類型養(yǎng)老機構提供相關服務的頻次表14本單位醫(yī)療機構設置情況單位：家，%養(yǎng)老機構醫(yī)療機構類型具有醫(yī)療資質的機構機構類型機構數量醫(yī)務室或類似部門獨立設置門診或者醫(yī)院與醫(yī)院等機構協議合作其他1.社會福利院/中心4817736093515750192.養(yǎng)老院（含幸福院）8540855424479655283.托養(yǎng)型機構（敬老院、老人院、光榮院）14441492314283642104.護養(yǎng)型機構（護養(yǎng)院/中心、護理院、康復中心）1810411055622610285.服務型機構（養(yǎng)老照料/服務中心、托老所）72429472215813653296.公寓型機構（老年公寓、溫馨家園、老年樂/家園、頤養(yǎng)中心/樂園、養(yǎng)老有限公司及其他）93571047135611151138合計460207422881010845963223資料來源：2016年北京市居家養(yǎng)老相關服務設施摸底普查。|Excel下載表14本單位醫(yī)療機構設置情況養(yǎng)老機構中不一定具有醫(yī)療資源，與醫(yī)療機構建立聯系也是提供醫(yī)養(yǎng)結合服務的一種方式。根據普查數據，我們還對養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構建立聯系的情況進行了統計分析，結果見表15?？梢姡s一半的養(yǎng)老機構“享受醫(yī)院‘綠色通道’”和“可以解決定點醫(yī)?！?，兩者兼具的數量大約為1/3。也就是說，目前北京的養(yǎng)老機構中有一半可以通過與醫(yī)療機構建立聯系而確保醫(yī)養(yǎng)服務。表15養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構建立聯系的情況單位：家，%機構類型機構數量可以解決定點醫(yī)保享受醫(yī)院“綠色通道”兩者兼具1.社會福利院/中心483330246963502.養(yǎng)老院（含幸福院）854044244752283.托養(yǎng)型機構（敬老院、老人院、光榮院）1447671485349334.護養(yǎng)型機構（護養(yǎng)院/中心、護理院、康復中心）181313117272615.服務型機構（養(yǎng)老照料/服務中心、托老所）722949234068326.公寓型機構（老年公寓、溫馨家園、老年樂/家園、頤養(yǎng)中心/樂園、養(yǎng)老有限公司及其他）93404822435224合計460231255152505533資料來源：2016年北京市居家養(yǎng)老相關服務設施摸底普查。|Excel下載表15養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構建立聯系的情況（四）針對老年人開展的評估與服務評估是養(yǎng)老機構提供專業(yè)服務的關鍵。根據普查數據，對各類養(yǎng)老機構在老人入住時對老人進行能力評估的情況進行了統計分析，如圖1所示。可見，絕大多數機構是采用《老年人能力評估》對其進行評估的，只有少數采用了其他評估方法，值得關注的是還有一部分并沒有專門進行評估，這其中托養(yǎng)型機構未評估的比例是最高的，超過了1/5（22.48%），其次是護養(yǎng)型機構，為17.65%。圖1北京市養(yǎng)老機構開展能力評估的情況相對于一般的失能情況，對于失智老人的評估則更為專業(yè)和必要。圖2顯示的是養(yǎng)老機構是否對老年人開展失智評估的情況，可見大多數養(yǎng)老機構并沒有對失智老人做過專業(yè)評估。在問卷中還設置了追問題目，其中提到采用什么方法進行失智評估，即MMSE、MoCA、HDS-R、CDR、CMAI、NPI以及機構自制量表。進一步分析顯示，在對失智老人進行評估的養(yǎng)老機構中約48.18%采用了MMSE簡短智能測試量表，24.09%采用的是機構自制量表。圖2北京市養(yǎng)老機構開展失智老人評估的情況四四個大城市養(yǎng)老機構實踐經驗北京作為一個超大城市，其養(yǎng)老機構的發(fā)展形式也是多種多樣的，正如一位資深養(yǎng)老機構研究專家曾說的：北京的養(yǎng)老機構可以說是全國的一個縮影，其他城市的養(yǎng)老機構發(fā)展模式在北京幾乎都可以找到，想要照搬其他城市的養(yǎng)老機構發(fā)展模式幾乎是不可能的。北京養(yǎng)老機構發(fā)展要做的是在現有基礎上不斷地加以完善，推進其向高質量發(fā)展。從目前四個城市的發(fā)展來看，還是有一些發(fā)展思路可以供北京來借鑒的，主要有以下幾點。（一）居家老人照護的“長者照護之家”：上海的經驗長者照護之家是上海作為超大城市探索積極應對人口老齡化的重要成果，自2014年開始試行，目前已建有127家社區(qū)長者照護之家，[11]基本實現中心城區(qū)和郊區(qū)城市化地區(qū)的全覆蓋。長者照護之家創(chuàng)建的目的在于“鼓勵街鎮(zhèn)因地制宜，盤活資源，推進養(yǎng)老服務設施建設，探索滿足老年人就近照護需求的養(yǎng)老服務新模式”。上海市民政局在出臺的《長者照護之家試點工作方案》中將其定位為“為老年人就近提供集中照護服務的社區(qū)托養(yǎng)設施。采取小區(qū)嵌入式設置，輻射周邊社區(qū)……”。在具體做法上，一般通過改造利用社區(qū)現有公共設施或閑置物業(yè)資源，以“嵌入式”“多功能”“小型化”創(chuàng)建社區(qū)托養(yǎng)機構，為老年人就近提供便利的養(yǎng)老服務，通常既能提供短期住養(yǎng)服務，又能提供日間照料服務，還能為居家養(yǎng)老提供專業(yè)服務和支撐，有點類似北京的養(yǎng)老驛站，但又不同。1.概況·規(guī)模。床位規(guī)模為10～49張，總建筑面積在300平方米以上，床均建筑面積不低于18平方米，居室單床使用面積不低于5平方米?！と胱ο?。60歲及以上，有基本自理能力，家中臨時無人照護希望短期寄養(yǎng)、因病需要短期康復并能夠恢復自理的老人以及體驗試住的老人?！と胱r間。一般為短期入住，3～6個月?！な召M標準。床位費為3000元左右，但各個長者照護之家存在差異?！し諆热?。（1）為經老年照護統一需求評估為三級以上的老年人提供機構住養(yǎng)，收住四級及以上老年人不少于總床位數的60%；（2）為大病出院仍需康復護理或家屬需要喘息服務的老年人提供短期寄養(yǎng)服務；（3）為未入住機構的社區(qū)老年人提供相當于機構專業(yè)水準的上門照料、護理服務，其他可延伸至社區(qū)、居民家庭的為老服務，如家庭護老者培訓等?！し龀终摺Ｉ虾﹂L者照護之家給予一次性建設補貼和運營補貼?！み\營模式。（1）自主運營；（2）由有養(yǎng)老機構運營經驗、居家養(yǎng)老服務經驗的社會組織或企業(yè)等運營；（3）公建民營等方式。2.特點·就近服務。長者照護之家可以說是老年人家門口的“全日制”微機構，“嵌入式”“多功能”“小型化”，滿足老年人的不同需求，養(yǎng)老不離家，方便兒女經常探望，同時緩解了長期照護者的壓力?！ぶ悄芑铡ｉL者照護之家充分利用智慧產品的優(yōu)勢，基本實現了智能化服務，比如采用智能床墊記錄夜間心跳、呼吸、翻身次數、離床時間，便于管理方掌握老人的睡眠和健康狀況；入口處設有電子屏幕，可顯示老人入住時各項情況及每天的睡眠質量；每個老人配備電子手表，圈定電子柵欄，老人離開限定區(qū)域就能報警；老人的床頭配備全程健康寶，可遠程連接到門診，便于身體不舒服時實時咨詢醫(yī)生，同時也可連接至子女的手機，方便親人之間視頻遠程對話；等等?！づc長期護理保險相結合。上海是長期護理保險的試點城市，長期護理保險推廣試點也在長者照護之家進行，目前已有超過一半的長者照護之家實現了長期護理保險制度的覆蓋。與北京養(yǎng)老驛站相比，長者照護之家打通了長期護理保險制度，這就為它承擔起失能老人的照護職責奠定了重要基礎，而且也是這種小型機構養(yǎng)老模式得以持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。（二）失智老人照護的服務體系：上海模式[12]如上文所述，失智老人的照護問題已經引起北京市政府的高度關注，但是如何推進機構養(yǎng)老服務的發(fā)展仍在探索當中。上海市在失智群體的照護方面已經做出了一些探索，希望能為北京市養(yǎng)老機構推進失智老人照護提供一些思路。1.概況·做法。針對認知癥（失智）老人身心特點和照護需求，在養(yǎng)老服務機構內改建認知癥照護單元或新建養(yǎng)老機構作為專門的認知癥照護機構，通過居家式、人性化的空間布局重構，提供專業(yè)照護服務，讓認知癥老人得到更加個性化、有尊嚴的專業(yè)服務。統計顯示，目前在上海市620家養(yǎng)老機構中收住認知癥老人的為286家，占比達到了46.13%；127家長者照護之家中有54家收住認知癥老人，占比達到了42.52%。[13]·規(guī)模。采取“小單元”模式，每單元6～18床，每家機構可根據場地條件設置1個或多個單元?！ο?。本市戶籍的60歲及以上、經統一需求評估和認知癥專項測評后符合機構入住要求的老年人?！し?。日常生活照護、失智專業(yè)照護、老人生活自理能力訓練、精神支持、社會交往等專業(yè)性、全方位服務。2.失智照護服務體系從社區(qū)“小剖面”入手，率先探索打造“分層分級的失智癥照護體系”，構建“前期篩查—社區(qū)預防—家庭支持—專業(yè)干預—照護機構入住”的閉環(huán)，構建分層分級失智癥照護體系。具體如下?！で捌诤Y查。對各個街道的老年人進行篩選和評估?！ど鐓^(qū)預防。打造失智癥友好社區(qū)，宣傳普及失智癥知識、社區(qū)養(yǎng)老服務中心設立“記憶家”、發(fā)動社會組織參與對失智癥群體的支持。·家庭支持。照護技能培訓、培育和發(fā)展失智癥家庭的社區(qū)自組織、進行相關知識的普及宣傳?！I(yè)干預。專業(yè)醫(yī)療康復機構開展失智的診斷和治療。·照護機構入住。增建失智護理床位，提高機構失智照料能力。3.經驗小結·加大宣傳力度，提高社會認知度，消除恐懼感。·加強跨部門聯動，完善相關的政策，民政、衛(wèi)健、財政、發(fā)改委、城建、人社、交通、銀行等多部門聯合起來共同發(fā)展?！ぶ贫ㄡ槍κе前Y的統一的評估標準，納入老年照護統一需求評估當中，把失智老人放入服務框架?！ね晟品阵w系建設，分級分類管理，加強人員培訓。區(qū)分輕度患者和重度患者，區(qū)分居家照護、機構照護和社區(qū)照護?！ぶ贫ㄏ嚓P準入和服務標準，包括制定收費標準。·增加對非正式照護的支持，給予照顧失智癥的家屬更多支持，促進社會和諧。（三）關注并努力滿足特殊老年群體需求：廣州的做法廣州市比較關注對老年人群體進行細分，比如托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體、一般保障群體，從而分類保障不同老年人的服務需求。針對兩類群體的做法，北京市可以參考。1.失獨老人失獨老人養(yǎng)老問題一直是近年來政府工作和學術領域關注的熱點。[14]衛(wèi)生部數據顯示：中國15～30歲的獨生子女總人數約有1.9億人，而這一年齡段的年死亡率為萬分之四。也就是說，每年約產生7.6萬個失獨家庭。按此統計，中國的失獨家庭已超百萬個，而50歲以上的失獨者群體在不斷擴大。對于健在子女數量偏少的北京市來說，如何破解失獨老人養(yǎng)老困境也是當務之急。廣州市率先在養(yǎng)老機構中突破了這一點，開放了專門的床位接收失獨老人入住。2015年，廣州市民政局明確提出要“根據現行政策，失獨老人可以優(yōu)先輪候入住我市的公辦養(yǎng)老機構。廣州市老人院設置專區(qū)，專門服務于有需求的失獨老人”。廣州市老人院就開設了“失獨專區(qū)”，共有25個房間，每間房提供2張床位，共50張床位。網上輪候系統，只要年滿60歲的本地戶籍老年人，都可以通過廣州市公辦養(yǎng)老機構網上輪候平臺進行申請，而失獨老人會被納入“優(yōu)先輪候通道”，如遞交申請可以提前安排輪候入院；同時，失獨老人通過輪候入住市老人院后，并非一定會被安排到“失獨專區(qū)”，如果老人愿意和其他老人一起生活，也可以選擇到普通院區(qū)居住。關于費用，一位失獨老人如果生活能夠基本自理、在院就餐、入住兩人間的話，每月的費用將不超過2000元。針對失獨老人北京市也出臺了一系列政策，比如開展定期巡視探訪服務、養(yǎng)老服務補貼傾斜、免費適老化改造、家庭補助等，2019年又提出“政府要聚焦‘三失一高一獨’老年群體需求”，滿足他們的需求。關于失獨老人入住養(yǎng)老機構，2016年政府就提出要將第五社會福利院改造為專門接收失獨老人的養(yǎng)老機構，但具體操作過程和實施效果還存在一些問題，可以參考廣州市的做法。2.高齡重度失能老年人長期以來，高齡老人因其具有較高的疾病風險，而成為保險市場的“不良客戶”。廣州市是長期護理保險制度試點城市之一，在政府部門和保險公司的共同努力下，近來廣州市為高齡重度失能老年人提供了購買商業(yè)保險服務的機會。2019年7月9日，廣州市民政局發(fā)布了《廣州市高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險服務指南》，下文內容即來自該文件。[15]·保障人群享受高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險保障人群（以下簡稱服務對象）應當同時符合以下條件：

參加廣州市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險；

具有廣州市戶籍；

年滿80周歲及以上；

居住在本市行政區(qū)域內，已與廣州市高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險定點服務機構簽訂服務協議；

因年老、疾病、傷殘等原因，生活完全不能自理已達或預期將達六個月以上，病情基本穩(wěn)定，日常生活活動能力評定（Barthel指數評定量表）不高于40分（含40分）；或經本市二級以上（含二級）社會醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構中的精神?？漆t(yī)院或綜合性醫(yī)院神經內科診斷為癡呆癥（中、重度）且參保人員日常生活活動能力評定（Barthel指數評定量表）不高于60分（含60分）。有下列情形之一的不予受理高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險申請：

患有急需治療的各種危重疾病，病情不穩(wěn)定的；

患有重度精神類疾病的；

參保人員出現高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險資金不予支付情形的；

距上次評估不通過結果做出之日起不足半年，且參保人員病情及日常生活活動能力無明顯變化的?！けＵ蠘藴蕦儆诟啐g重度失能老年人照護商業(yè)保險資金支付范圍和支付標準以內的基本生活照料費用及經核定的醫(yī)療護理費用，在扣除其他保障制度（社保、第三方資助等）已支付待遇后，居家護理按照85%的比例予以支付，機構護理按照70%的比例予以支付，不設起付線，高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險資金每人每月最高支付500元。對于符合長期照護服務項目清單的服務項目，定點服務機構在與失能人員結算時應采取直接減免方式結算。已經享受《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法的通知》的服務對象，可依照本方案同時享受高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險。已經按照相關規(guī)定免費入住養(yǎng)老機構的“三無”老年人、“五?！睂ο罄夏耆撕桶凑毡臼谐擎?zhèn)最低生活保障標準收取基本養(yǎng)老服務費用的低保、低收入困難家庭的失能、高齡老人，不能同時享受高齡重度失能老年人照護商業(yè)保險。（四）以評估為抓手提高保障效率：上海的經驗老年照護需求評估是社會養(yǎng)老服務體系建設的重點，也是完善機構養(yǎng)老服務和推進長期護理保險制度的關鍵。上海市的老年照護需求評估，經歷了由非照料需求評估到以照料需求評估為導向的發(fā)展過程，同時也是上海市在老年人照料理念方面不斷突破、創(chuàng)新、完善的過程。20世紀90年代，上海市民政局先后制定了《養(yǎng)老護理標準》和《上海市養(yǎng)老機構管理和服務基本標準》，按生活能力、所患