北京生活用能碳排放基本特征與減排政策選擇

北京生活用能碳排放基本特征與減排政策選擇

“十一五”期間，北京市采取了一系列強(qiáng)有力的措施，通過調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，煤炭比重大幅下降，天然氣、電力等優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比重提高到68%。在能源消費(fèi)總量不斷增長的情況下，北京市萬元GDP能耗下降率連續(xù)五年超過5%，累計下降26.59%，超額完成“十一五”期間節(jié)能降耗20%的規(guī)劃目標(biāo)，是全國唯一連續(xù)五年完成年度單位GDP能耗下降目標(biāo)的地區(qū)，節(jié)能減排工作處于國內(nèi)領(lǐng)先水平，受到國務(wù)院的通報表揚(yáng)[1]。2010年北京市人均GDP已達(dá)11218美元，按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，北京市已經(jīng)達(dá)到了高收入國家的發(fā)展水平。因此，能源消費(fèi)與碳排放的特征與趨勢也會呈現(xiàn)出發(fā)達(dá)國家的歷程，能源消費(fèi)，特別是生活能源消費(fèi)的比例將會繼續(xù)增長。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，生活用能的比重最終要超過生產(chǎn)用能的比重。如果北京市可以在生活用能管理方面進(jìn)行一定的經(jīng)驗探索，不僅可以為國內(nèi)其他省份提供經(jīng)驗借鑒，對于世界大都市的生活用能管理也將起到一定的推動作用。為進(jìn)一步推動節(jié)能減排工作，“十二五”期間，北京提出了能源消耗總量與結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。按照《北京市“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》，2015年北京市能源消費(fèi)總量控制在9000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2015年，優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，其中天然氣比重超過20%；煤炭消費(fèi)總量控制在2000萬噸以內(nèi)，五環(huán)路內(nèi)基本實現(xiàn)無煤化；新能源和可再生能源占能源消費(fèi)總量的比重力爭達(dá)到6%左右。到2015年，北京市萬元GDP能耗比2010年下降17%，萬元GDP二氧化碳排放比2010年下降18%。北京市提出的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，其難度遠(yuǎn)超過能源強(qiáng)度控制目標(biāo)，尤其對于經(jīng)濟(jì)與人口規(guī)模仍在繼續(xù)擴(kuò)張的大都市來說，總量控制目標(biāo)是一種新的嘗試。而生活用能在能源消費(fèi)格局中不斷增長，如何通過政策調(diào)整控制其增速，是北京實現(xiàn)其能源消費(fèi)總量目標(biāo)的重要途徑之一。本文旨在探索控制生活用能的政策措施，如何在不降低人民群眾生活水平的前提下，開展溫室氣體排放控制工作，為北京市的可持續(xù)發(fā)展尋找對策。一北京生活用能的發(fā)展現(xiàn)狀與碳排放特征1.北京市能源消費(fèi)格局演變：生活用能的重要性凸顯北京能源消費(fèi)彈性系數(shù)穩(wěn)步下降，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著。能源消費(fèi)彈性系數(shù)直接反映了經(jīng)濟(jì)增長對能源消費(fèi)的依賴關(guān)系。從北京市1997～2010年GDP增長率、能源消耗增長率及能源消費(fèi)彈性系數(shù)變化圖來看（見圖1），能源消費(fèi)彈性系數(shù)呈現(xiàn)多區(qū)間波動態(tài)勢，并自2004年后出現(xiàn)穩(wěn)步下降。主要原因在于從2003年來北京不斷加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，以電子、汽車制造等為主體的技術(shù)資金密集型產(chǎn)業(yè)成為北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并加大以金融保險業(yè)為主導(dǎo)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展力度；同時，北京市進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排政策的實施落實，強(qiáng)制淘汰高耗能落后產(chǎn)能，強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新能力，不斷提高能源利用效率。上述措施促使北京能源消費(fèi)彈性系數(shù)不斷降低，2008年僅為0.07，以極低的能源消耗支撐了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。圖1北京市1997～2010年GDP增長率、能源消耗增長率及能源消費(fèi)彈性系數(shù)變化北京市能源消費(fèi)格局已呈現(xiàn)出“后工業(yè)化社會”的特征，第三產(chǎn)業(yè)和生活能耗占據(jù)主導(dǎo)地位。近年來，北京市加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，首鋼壓產(chǎn)，北京焦化廠、北京有機(jī)化工廠等能耗水平較高的工業(yè)企業(yè)加快關(guān)停搬遷，工業(yè)技術(shù)節(jié)能工作持續(xù)開展，帶動工業(yè)能耗水平顯著下降。與此同時，服務(wù)業(yè)和居民生活用能增長迅速，都市型能源消費(fèi)特征日趨明顯。從終端能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看（見表1），北京市能源消費(fèi)已經(jīng)呈現(xiàn)出后工業(yè)化社會的特征：第一產(chǎn)業(yè)在能源消費(fèi)總量的比重微乎其微，第二產(chǎn)業(yè)的能源消費(fèi)比重不斷下降，而第三產(chǎn)業(yè)和生活能耗的能源消費(fèi)比重不斷增加。按照中國統(tǒng)計口徑，2010年北京市生活能源占能源消費(fèi)比重的18.44%；如果按照國外學(xué)者對家庭生活界定直接用能（相當(dāng)于統(tǒng)計口徑的生活能耗）和間接用能（即考慮消費(fèi)者消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)涵能源），我們可以大致估算出寬口徑的居民生活用能大致為60.98%。由此可見，居民生活消費(fèi)已是北京市能源消費(fèi)的重要驅(qū)動力，可以說，未來北京市能源消費(fèi)的總體發(fā)展軌跡取決于居民生活消費(fèi)的能源需求，以及為滿足居民生活用能需求采取何種政策措施。表1北京市三次產(chǎn)業(yè)能源消費(fèi)總量居民收入水平快速增加，使得生活用能需求大幅增加。近10年來北京人均可支配收入平均增速為10.19%，2010年北京平均每人年可支配收入29073元，合4295美元。人均收入水平的提升帶動了消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，住房、機(jī)動車、家用電器等的大量普及，導(dǎo)致北京市生活用能增長較快，“十一五”以來年均增幅達(dá)到9.5%，人均生活用能從1999年的433.8千克標(biāo)準(zhǔn)煤，提高到2010年的661.8千克標(biāo)準(zhǔn)煤，增長52.6%；同期，人均生活用電由324.2千瓦時增加到749.8千瓦時，增長1.31倍。從人均生活能耗看，北京大致為全國平均水平的2～3倍[2]，從國際比較來看，北京市人均GDP略高于世界平均水平，人均能源消費(fèi)量比世界平均水平高29.3%，但與高收入國家相差較大，不到高收入國家人均能耗的一半[3]。2.居民交通出行方式的轉(zhuǎn)變是居民生活用能激增的重要推動力從北京市居民生活用能結(jié)構(gòu)的演變趨勢來看，居民生活用能中交通能耗增長迅速，主要原因在于北京交通出行方式的變化。隨著收入增加，生活水平提升，小汽車迅速進(jìn)入尋常百姓家，1997年北京私人汽車數(shù)量僅為29.7萬輛，隨后私家車在不受限制的情況下呈爆炸式增長，2007年小汽車保有量為212.1萬輛，2009年為300.3萬輛，2010年底北京私人汽車擁有量為374.4萬輛，機(jī)動車保有量則達(dá)到480萬輛。盡管2011年北京實施了汽車限購，但仍突破500萬輛。小汽車的迅速普及、自行車出行比例不斷下降已經(jīng)成為北京生活用能迅速增加的關(guān)鍵要素。2009年北京居民各種交通方式出行構(gòu)成（不含步行）中，軌道交通比例為10%，公共汽車比例為28.9%，公共交通（軌道交通和公共汽車）比例合計達(dá)到38.9%，小汽車出行比例為34%，出租車出行比例7.1%，自行車出行比例18.1%[4]。私人小汽車是單位燃油消耗量最大的交通方式，公共交通的公共汽車、軌道交通的能源消耗量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于小汽車。朱松麗[5]通過比較北京和上海居民出行結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)城市交通出行結(jié)構(gòu)的變化對交通能源需求和溫室氣體排放有顯著影響。3.人均生活用能差距不斷拉大當(dāng)前國內(nèi)減排政策的討論忽視了生活用能的基本格局，生產(chǎn)端減排使低收入家庭受到較大影響，是既不公平也無效率的減排方式。為明確北京市生活用能的基本格局，本文運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計量模型、社會調(diào)查與經(jīng)驗數(shù)據(jù)等方法來計算家庭碳排放，調(diào)查結(jié)果顯示2009年北京市城鎮(zhèn)家庭生活用能碳排放基尼系數(shù)達(dá)到0.44，碳排放資源的分布不均現(xiàn)象比較嚴(yán)重。模型估算結(jié)果與家庭能耗調(diào)查數(shù)據(jù)基本吻合，低收入家庭每年戶均二氧化碳排放3.15噸，高收入家庭每年戶均二氧化碳排放17.19噸，交通和生活用電排放是導(dǎo)致不同收入家庭碳排放差距的重要原因。針對生活用能分布不均的格局與現(xiàn)狀，如果通過配套政策來減緩減排政策引起的分配效應(yīng)，或者運(yùn)用消費(fèi)端減排政策來管制家庭碳排放，有利于提高社會福利水平，實現(xiàn)有效減排與社會公平的統(tǒng)一。洛倫茨曲線直觀地反映了北京市城鎮(zhèn)家庭碳排放的不平等現(xiàn)狀，20%收入最低的人口碳排放量不到10%，20%收入最高的人口碳排放量占50%（調(diào)查結(jié)果），模型估計結(jié)果顯示20%收入最高的人口碳排放量占40%左右。20%高收入家庭占有的收入累計比例為37.64%（表2、圖2），顯然碳排放的差距超過了收入差距。碳排放資源的分布不均已經(jīng)成為新的社會不公平，需要相應(yīng)的公共政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。表2不同方法估算的家庭碳排放量比較圖22009年北京市不同收入家庭碳排放洛倫茨曲線二北京生活用能減排政策的選擇1.生活用能碳排放管制范圍的選擇控制溫室氣體，必須對日益增長的生活用能進(jìn)行管制，但對不同類型的生活用能進(jìn)行管制，其社會福利含義不同。從不同收入家庭的消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，電力、天然氣與取暖呈現(xiàn)出明顯的累退性特征，因此這些產(chǎn)品屬于德優(yōu)物品（meritgoods）的范疇，具有“準(zhǔn)公共物品”的屬性。對于此類物品，重點在于保障基本生活需求，那些使用量已超出生活基本需求、生活用能量較高的家庭應(yīng)是減排對象。交通擁堵、碳排放、小汽車尾氣污染，小汽車使用的外部成本日益增加，但其所有者并沒有支付相關(guān)費(fèi)用，而環(huán)境治理的相關(guān)費(fèi)用由政府公共財政予以支付，由少數(shù)人造成的社會問題需要全體納稅人共同埋單，這顯然是不公平的，尤其是對于中低收入家庭來說。雖然政府已經(jīng)注意到了該問題，嘗試運(yùn)用行政管制的手段加以解決，但理論上行政手段政策作用極其有限，沒有形成小汽車合理使用的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，小汽車高強(qiáng)度使用的現(xiàn)狀并不會得到根本改變。根據(jù)筆者對北京生活用能的調(diào)查，部分高收入家庭明確表示限行的方式很容易規(guī)避，對于高收入家庭來說，可以通過購買第二輛、第三輛汽車，繼續(xù)保持使用小汽車出行的習(xí)慣與強(qiáng)度。即使采用限牌照的方法，仍然不能減少小汽車的出行。限牌照保護(hù)了那些原來就有車的人（既得利益者），而限制了非既得利益者的權(quán)利，這會形成新的社會不公平。從社會福利角度來看，對汽油消費(fèi)征收碳稅，使小汽車使用的外部成本內(nèi)部化，形成持久有效的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，才是解決交通擁堵與碳排放問題的關(guān)鍵。從政策的成本負(fù)擔(dān)來看，汽油碳稅主要由高收入家庭支付，中低收入家庭使用公共交通出行，相應(yīng)的基本需求可以得到滿足。對于公共交通低票價的運(yùn)營模式，可以考慮從小汽車收取的碳稅來彌補(bǔ)。因此，對于小汽車汽油消費(fèi)征收碳稅，有助于解決社會公平問題。從不同收入家庭的能源消費(fèi)支出比例來看，電力、取暖與燃料（主要是天然氣）呈現(xiàn)同樣的格局（圖3），低收入人群在這三方面的支出比例遠(yuǎn)高于高收入家庭，因此針對這三種類型能源的價格調(diào)整必須考慮對低收入人群的影響。如果引入碳稅或進(jìn)行排放權(quán)交易，則對低收入人群的影響遠(yuǎn)超過對高收入家庭的影響；但從交通支出的比例來看，低收入家庭更依賴于公共交通出行，小汽車出行的比例及使用強(qiáng)度遠(yuǎn)低于高收入家庭，如果對汽油價格上漲，低收入家庭所受影響較小，因此可對汽油價格征收碳稅，一方面可以促進(jìn)減排，另一方面實現(xiàn)社會公平。從生活用能的屬性來看，電力、取暖與燃料更多屬于基本生活必需品，價格的調(diào)整一定要保障基本需求的滿足。小汽車的使用存在巨大的“外部性”，環(huán)境成本、擁堵成本與碳排放成本高昂，實現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化，對汽油征收碳稅是較好的選擇。對于電費(fèi)、取暖與燃料（北京城市家庭主要為天然氣），適于采用階梯價格的方式進(jìn)行節(jié)能管理。圖3不同收入家庭的生活用能支出比較2.生活用能減排政策目標(biāo)的選擇：經(jīng)濟(jì)效率與社會公平減排政策特別是經(jīng)濟(jì)減排手段，其基本原理是提高環(huán)境使用的價格，通過將排放成本內(nèi)部化的方法來減少排放。問題在于不同收入家庭的價格承受能力不同，而且家庭生活能源屬于生活必需品，如果由于實施嚴(yán)厲的減排措施使得生活用能的家庭出現(xiàn)大幅度上漲，顯然對于中低收入家庭來說，其生活水平就會大幅下降，甚至威脅其基本生存條件。減排政策自身存在的“累退性”的缺陷，會使得低收入家庭受減排的影響更大。如果我們從更廣泛的福利角度進(jìn)行評價，與高收入家庭相比，低收入人群面臨氣候變化的脆弱性更大。如果希望保護(hù)環(huán)境，并給后代留下美好的環(huán)境，需要尊重自然的極限，需要我們重新平衡人與自然之間的關(guān)系，人與人之間的關(guān)系也需要做出改變[6]。3.生活用能碳排放管制方式的選擇：控制—命令還是市場手段控制—命令手段與市場手段的主要區(qū)別在于其社會成本不同?！笆晃濉钡臏p排經(jīng)歷表明，依靠控制—命令手段固然有效，但會產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題，甚至危及社會弱勢群體的基本生存。例如，某些省份為實現(xiàn)減排目標(biāo)，甚至對居民進(jìn)行拉閘限電，停止供暖。與富人相比，社會弱勢群體缺乏相應(yīng)的資源來應(yīng)對生活用能的中斷或者價格上漲，甚至被迫削減其他家庭支出，因此減排的社會成本極大。北京市在“十一五”期間通過行政手段強(qiáng)制淘汰了高耗能高污染企業(yè)，“促退減排”的減排空間非常有限，“十二五”必須考慮引入市場手段，挖掘生活用能的節(jié)能減排潛力，走“內(nèi)涵減排”的道路。市場手段通過價格信號，為節(jié)約生活用能，減少家庭碳排放建立激勵機(jī)制，可以有效降低社會成本，防止極端減排手段的出現(xiàn)。即使是通過市場手段進(jìn)行減排，也需要考慮社會弱勢群體的價格承受力，通過定向補(bǔ)貼等手段保護(hù)低收入家庭的生活不受影響。如果將碳排放權(quán)界定到個體，由于低收入家庭碳排放水平較低，就可以將多余的碳排放權(quán)出售給高排放群體，由此通過市場來實現(xiàn)公平與效率。4.生活用能減排政策的途徑選擇：碳排放定價與碳排放權(quán)界定碳排放定價制度會把自由資源變成市場稀缺資源，市場價格會自動調(diào)節(jié)資源的分配與使用，會使減排成本最小化。但是單一的碳價格會導(dǎo)致低收入人群所受影響較大，甚至危及基本生活需求，所以需要引入階梯定價方式。按照“污染者付費(fèi)原則”引入的碳稅或者排放權(quán)交易制度，看似公平，實際上則非常不公平，主要原因在于忽略了生產(chǎn)者可以將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的事實。如果忽略高收入階層的排放責(zé)任，不僅難以實現(xiàn)減排目標(biāo)，而且會導(dǎo)致嚴(yán)重的分配不公。由于氣候變化使窮人所受影響更大，因而需要發(fā)揮政府公共財政的調(diào)節(jié)作用，幫助窮人進(jìn)行節(jié)能改造，提高其利用能源的能力。如果將排放權(quán)交易引入生活能源領(lǐng)域，則必須界定個人碳排放權(quán)，如何界定碳排放權(quán)，直接影響社會個體的財富與生活。對社會福利影響較小的方式是按照人均原則分配碳排放權(quán)，這樣可以減輕低收入人群所受的影響。這種方式與傳統(tǒng)的排放權(quán)交易不同：傳統(tǒng)的排放權(quán)交易主要用在生產(chǎn)端，其規(guī)制的對象主要是大型企業(yè)，高能耗、高排放的企業(yè)，通過能源價格傳導(dǎo)，使所有的人面臨同樣的碳價格，而個人排放權(quán)可以為低收入人群帶來一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在一定程度上有利于縮小收入分配差距。三北京控制生活用能碳排放的政策建議針對北京如何控制生活用能碳排放，筆者認(rèn)為可以遵循先易后難、先自愿后強(qiáng)制、先隱性后顯性的方式引入生活用能減排政策，先價格管制后數(shù)量管制，先低價后高價的方針，逐步提高生活用能奢侈碳排放（超過基本生活用能需求的部分）的成本。1.優(yōu)先選擇小汽車汽油消費(fèi)作為碳稅試點，然后逐步涵蓋其他生活用能消費(fèi)如果要進(jìn)行大規(guī)模的減排，為碳排放進(jìn)行定價是必要的手段之一。碳定價的方法主要有碳稅或排放權(quán)交易，還包括其他隱性定價手段，如規(guī)定電器能效標(biāo)準(zhǔn)、住宅能耗標(biāo)準(zhǔn)與小汽車油耗標(biāo)準(zhǔn)，通過隱性定價的方法也是有效的減排手段。相比而言，隱性定價的社會接受度更好，可以在減排初期引入，待形成一定的社會共識之后，可以考慮引入碳稅或排放權(quán)交易。為實現(xiàn)北京市“十二五”的減排目標(biāo)，減輕社會成本負(fù)擔(dān)，我們建議優(yōu)先選擇小汽車汽油消費(fèi)作為碳稅的試點，為落實北京市能源消費(fèi)總量管制探索經(jīng)驗，然后逐步擴(kuò)大到其他生活用能消費(fèi)領(lǐng)域，未來生活用能消費(fèi)的變化將決定北京市能否實現(xiàn)能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)。2.家庭能效政策：加大公共財政對低收入家庭的補(bǔ)償大多數(shù)OECD國家使用一系列政策來促進(jìn)能效，包括信息計劃、標(biāo)簽計劃、免稅額、補(bǔ)貼、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與市場轉(zhuǎn)型方案。這些政策手段旨在克服能源效率的市場失靈。英國的能源效率政策還考慮社會目標(biāo)，針對“燃料貧困”的家庭進(jìn)行能效投資可以改善其獲得能源服務(wù)的水平，而不是減少消費(fèi)。英國針對電力和天然氣供應(yīng)商施加了能源效率的義務(wù)，規(guī)定只是50%的投資針對低收入家庭。針對受減排影響的目標(biāo)群體采取能源效率政策，有助于克服總體的市場失靈和組織障礙，達(dá)到社會公平目標(biāo)，這正是當(dāng)前北京減排政策與生活用能所缺乏的。對于汽油碳稅的具體實施，需要加大公共財政對低收入家庭的補(bǔ)償，如對殘疾人代步工具汽油消費(fèi)的補(bǔ)償，避免社會弱勢群體受到汽油價格上漲的不利影響。3.擴(kuò)大生活用能領(lǐng)域的碳補(bǔ)償項目：劃