行政許可制度的積極作用以及可能導(dǎo)致的消極影響

行政許可制度的積極作用以及可能導(dǎo)致的消極影響《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國人大常委會第四次會議通過，將于2004年7月1日起施行，這是我國社會主義民主和法制建設(shè)的一件大事。溫家寶總理在全國貫徹實施行政門許可法工作會議上作了重要講話，提出全面推進(jìn)依法行政，加快政府職能轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了政府對貫徹實施行政許可法的高度重視。行政許可法的頒布與施行，對保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步推進(jìn)并深化行政管理體制改革、行政審批制度改革，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理，從源頭上預(yù)防和改革，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，都有重要意義，對行政機(jī)關(guān)將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。同時行政許可法的頒布和實施，在很大程度上受到了入世協(xié)定的影響。隨著國際市場一體化，我國正在步入國際化的市場經(jīng)濟(jì)階段，接受國際性的市場調(diào)節(jié)和制度約束。行政許可法在國內(nèi)法與國際法的結(jié)合上是一個新的嘗試。行政許可通過事前調(diào)控，可以預(yù)防和控制危險，糾正市場失靈，合理配置資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而維護(hù)社會公共利益。因此，它是任何社會存在和發(fā)展都不可缺少的制度。當(dāng)然，正如米爾頓■弗里德曼所說，“每一項政府措施都背著一個大煙囪”。行政許可也不例外。每一項行政許可在達(dá)到它的某些價值預(yù)期的同時，也都會邏輯地暗含著許多消極影響和腐敗機(jī)會。由此可見，行政許可是一項充滿矛盾性的行政權(quán)，是一種'必要的惡”。為公允地發(fā)掘行政許可存在的必要性和現(xiàn)實的有效作用，完善行政許可制度，需要探尋行政許可的合理定位，這涉及到權(quán)力與權(quán)利、政府與市場、公益與私益的三個基本問題的處理。我們要建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)很好地研究權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。從這個層面考察，行政許可制度正是權(quán)力介入權(quán)利實施干預(yù)的一種具體表現(xiàn)。行政許可權(quán)創(chuàng)設(shè)的初意是出于對公共安全和社會秩序的考慮。在許可之前，“雖然從行為的本身的性質(zhì)來看并不能說會給公共安全和秩序帶來障礙。但由于從事該行為的人、場所、設(shè)備、時間、方法等的不同，有時也會構(gòu)成危害社會公共秩序的危險。”（11）另外，權(quán)利在享有但尚未行使階段，不涉及他人和國家、社會的利益，不具有侵權(quán)性，而權(quán)利行使時則有可能發(fā)生權(quán)利擴(kuò)張從而侵犯他人利益或公共利益。公民的權(quán)利的行使可能會造成下列影響：一是權(quán)利的行使影響了他人個體權(quán)利的行使；二是權(quán)利的行使分配了公共利益或公共資源；三是權(quán)利的行使影響公共安全和公共秩序，需要國家或政府承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任或義務(wù)。因此“在每個人行使權(quán)利和自由的過程中，國家不可能也不應(yīng)該成為旁觀者，應(yīng)當(dāng)利用法律來調(diào)和社會某些成員的自私利益以及個人利益和普遍利益的沖突'。（12）行政許可權(quán)的行使必然以確保社會正常發(fā)展的衡平機(jī)制、確保社會秩序和維護(hù)社會公共利益為己任，并且上述目的的達(dá)成，實際上也同樣為相對人合法權(quán)利提供了一個良好的存在空間，從而促進(jìn)相對人合法權(quán)利得到更有效的實現(xiàn)。（13）行政許可是一種秩序行政，通過一定的公共防范措施來達(dá)到法律追求的理念，即正義、自由和秩序。在行政許可制度中，權(quán)利與權(quán)力相互滲透、相互轉(zhuǎn)化，又相互沖突，從而導(dǎo)致其發(fā)揮的作用也具有雙重性：若行政許可所涉及的范圍過大過廣，將限制行政相對人應(yīng)有的權(quán)益，而行政許可所涉及的范圍過窄過小，又不足以維持社會秩序和公共利益。以中國的歷史和現(xiàn)實國情，關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)重塑公權(quán)力：過于發(fā)達(dá)的公權(quán)力要適度弱化，有步驟地退出，同時不是簡單地做減法，而是退出應(yīng)當(dāng)退出的領(lǐng)域，強(qiáng)化應(yīng)當(dāng)進(jìn)入的領(lǐng)域。（14）當(dāng)然，行政許可范圍所體現(xiàn)的公權(quán)力和私權(quán)利的界域并非能以簡單模式可以一言概之，應(yīng)該是流變的：行政許可范圍的界定應(yīng)能體現(xiàn)公權(quán)力和私權(quán)利的彼此制衡，良性互動，應(yīng)使國家的干預(yù)和社會的自治保持張力，既使社會主體的權(quán)利主張和活力、能動性得以最大實現(xiàn)，又不至于侵害公共利益。二、政府職權(quán)責(zé)任與市場機(jī)制功能的有機(jī)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動是人類最基本的活動，它不僅決定并制約著人類其他活動，也是社會存在和發(fā)展的基石，因而，在迄今為止人類所遵循的制度體系中，經(jīng)濟(jì)制度居于基礎(chǔ)性地位。在商品經(jīng)濟(jì)為主的社會中，最有效率的經(jīng)濟(jì)制度形式是'市場制度”。無數(shù)分散的決策主體在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，展開激烈競爭，優(yōu)勝劣汰，其結(jié)果是既提高了效率，又使資源得到合理配置。當(dāng)然，市場制度作為社會化大生產(chǎn)資源配置的有效方式，雖然可以像一架精巧的機(jī)器，通過一系列的價格和市場，無意識地協(xié)調(diào)著人們的經(jīng)濟(jì)活動。但是，事實上，純粹的、不受限制的市場經(jīng)濟(jì)是不存在的，即使是資本主義市場經(jīng)濟(jì)也從來沒有達(dá)到過完全放任自由的境地。1929年資本主義世界特大經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，單一市場的調(diào)節(jié)作用受到社會的廣泛質(zhì)疑，從而宣告了“市場萬靈論”的破產(chǎn)，“市場失靈”逐步被西方學(xué)者接受。自由市場機(jī)制存在著一些具有普遍性的缺陷：一是自由市場機(jī)制限制了人們在福利事業(yè)進(jìn)步中具有明確的推動力的信仰。二是市場效率與分配公平之間缺乏聯(lián)系，以及'看不見的手”無法確保個體在追逐個人利益尤其是財產(chǎn)地位優(yōu)勢時，同時導(dǎo)致社會總體福利事業(yè)的進(jìn)步，防止環(huán)境的污染和破壞。三是伴隨經(jīng)濟(jì)增長所帶來的社會和環(huán)境成本越來越大，而市場這只'看不見的手”卻不能確保這種社會和環(huán)境成本在GDP增長的利益中加以沖銷。結(jié)果，GDP增長，即經(jīng)濟(jì)增長并不意味著社會福利一定會提高。（15）市場經(jīng)濟(jì)的弱點和消極方面表明，市場并非萬能。因此，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜說過：“市場不是萬能的上帝，它既沒有心臟，也沒有大腦；既沒有理智，也沒有良心?！彼哉f，對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，市場不能獨臂支天，需要政府去輔佐；市場也會失效，需要由政府去彌補(bǔ)。通過以上對市場經(jīng)濟(jì)本身缺陷的分析，政府管制就有了存在的充分理由。按照著名學(xué)者史普博的觀點，政府管制是“由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為'。政府管制的合理性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是限制壟斷；二是彌補(bǔ)市場的外部性缺陷；三是提供公共產(chǎn)品；四是降低市場信息不對稱程度；五是有利于公平分配。市場缺陷的存在為政府干預(yù)提供了必要的條件，但不是充分的條件。凱恩斯以來的思想家比亞當(dāng)■斯密賦予了政府更多的職能。導(dǎo)致政府不僅干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且還插手微觀經(jīng)濟(jì)過程。然而，事實卻并不如凱恩斯及其信奉者所預(yù)想的那么美妙。市場存在的缺陷可以靠政府去解決，但是不能把政府的作用絕對化，正如市場不是萬能的一樣，政府干預(yù)也不是沒有缺陷的。實際上，在許多情況下，市場機(jī)制解決不了的問題，政府也未必能解決好。政府干預(yù)是為了防止市場失靈，但政府干預(yù)太多，又容易導(dǎo)致“政府失效”。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎獲得者諾斯所指出的“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為衰退的根源”。（16）政府在實施干預(yù)的過程中，政府官員是政治市場上的經(jīng)濟(jì)人，在他們做出決策力圖彌補(bǔ)市場缺陷時，會不同程度地謀求自身的利益，企業(yè)利益集團(tuán)在管制政策制定和執(zhí)行的過程中有機(jī)會俘獲政府，使干預(yù)政策傾向于企業(yè)利益集團(tuán)的偏好，失去公正性，從而政府干預(yù)也產(chǎn)生了諸多負(fù)效應(yīng)。于是，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)了“政府失效”的論調(diào)，出現(xiàn)了“不規(guī)制”思潮與運動。所有權(quán)學(xué)說首創(chuàng)者羅納德■科斯和公共選擇學(xué)派代表人物詹姆斯■布坎南是政府失效論的代表人物，他們認(rèn)為政府失效主要表現(xiàn)在以下方面：一是政府干預(yù)的公正性并非必然；二是政府某些干預(yù)行為的效率較低;三是政府干預(yù)易引發(fā)政府規(guī)模的膨脹；四是政府干預(yù)為“尋租行為”提供了可能性；五是政府失效還表現(xiàn)在政府決策失誤上也有人認(rèn)為政府失效的主要表現(xiàn)是：對民主、自由和人權(quán)的不尊重；腐敗和濫用權(quán)力；官僚主義和效率低下；人、財、物資源的大量浪費；人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化，甚至在其運作過程中，一步一步演變成阻礙人的發(fā)展。（17）市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)是調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)的兩種主要機(jī)制。在我們看到了市場失靈和政府失效的問題之后，在兩者之間簡單地作出選擇是困難的。對于政府失效和市場失靈的關(guān)系有一種主流的看法：市場失靈的存在為政府干預(yù)提供了充足的理由，而由此產(chǎn)生的政府失效又只能借助于市場機(jī)制加以克服。市場之短恰為政府之長，政府之短恰為市場之長，于是只要市場與政府取長補(bǔ)短，就能興利除弊，在彌補(bǔ)市場失靈的同時克服政府失效。這實際上是一種政府失效和市場失靈的簡單互補(bǔ)循環(huán)論，是一種非此即彼的形而上學(xué)思維方式。（18）因為“市場與政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且，通常并不僅僅是這兩個方面。因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經(jīng)濟(jì)是在這兩者的不同組合間的選擇?！薄斑x擇越傾向于市場，其體制就會面臨更多導(dǎo)致市場缺陷的危險；選擇越傾向于非市場，其體制就會面臨更多導(dǎo)致非市場缺陷的危險?！保?9）幸好制度的設(shè)立“在大多數(shù)情況下，并不是站到市場一邊或站在國家一邊的問題，而是在兩者的各種結(jié)合和兩種資源分配方式的不同程度之間進(jìn)行選擇問題'。（20）更恰當(dāng)?shù)卣f，政府與市場之間的選擇“并非是一個在完善與不完善之間的選擇，而是在不完善的程度和類型之間，在缺陷的程度和類型之間的選擇。在多數(shù)情況中，它們可能僅僅是一個在不合意和無法容忍之間的選擇”。（21）即政府管制的選擇，不是用理想的政府去代替不完善的市場，也不是要用理想的市場去代替不完善的政府，而是要在不完善的現(xiàn)實政府和不完善的現(xiàn)實市場之間，建立一種有效的選擇和協(xié)調(diào)機(jī)制，使人們能夠根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則，努力探尋政府與市場的均衡點。由于市場與政府之間組合關(guān)系呈現(xiàn)了多樣化，不必使我們作出那種'要么市場、要么政府”的單一選擇。實際上，無論是宏觀領(lǐng)域中的問題，還是微觀領(lǐng)域中的問題，都需要政府與市場相互配合、相互結(jié)合才能加以解決。這正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜形象地指出，對于'混合經(jīng)濟(jì)”來說，“市場和政府這兩個部分都是必不可缺的。沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟(jì)是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)”。（22）行政許可作為國家干預(yù)和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的一種重要手段，從總體上說，應(yīng)當(dāng)與市場調(diào)節(jié)辯證地結(jié)合起來，堅持市場為本位，以政府為輔助。所謂以市場為本位，即讓市場在資源配置中處于基礎(chǔ)地位，充當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)的基本調(diào)節(jié)機(jī)制，作為發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的首選策略。所謂以政府為輔助，即意味著在既可以由市場調(diào)節(jié)又可以由政府干預(yù)的情況下由市場調(diào)節(jié)，在既不能由市場調(diào)節(jié)又不能由政府干預(yù)的情況下由市場調(diào)節(jié)，在既可以由政府干預(yù)又可以不由政府干預(yù)的情況下不由政府干預(yù)，在既可以由市場調(diào)節(jié)又可以不由市場調(diào)節(jié)的情況下由市場調(diào)節(jié)。（23）所以，政府一方面要積極組織和推動市場的發(fā)展，另一方面又要在市場調(diào)節(jié)無效時對生產(chǎn)過程進(jìn)行一定程度的直接調(diào)節(jié)。行政許可是政府職能對市場機(jī)制的必要補(bǔ)充，以克服市場機(jī)制的事后性、自發(fā)性、盲目性和消極后果，由此可見，行政許可的存在和市場經(jīng)濟(jì)體制本身是并行不悖，且互相融合的。以此來認(rèn)識行政許可，不能簡單地以行政許可事項的多寡為標(biāo)準(zhǔn)來看，而應(yīng)當(dāng)以是補(bǔ)充還是妨礙市場機(jī)制作用的發(fā)揮為標(biāo)準(zhǔn)來看。因此，可以推導(dǎo)出市場機(jī)制發(fā)育發(fā)展是否健全，是決定行政許可的事項多寡、范圍寬窄、功能大小、效果優(yōu)劣的重大因素。換言之，不能脫離市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段，或者一定地方的市場機(jī)制發(fā)育發(fā)展程度，來簡單地判斷行政許可狀況。根據(jù)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的作用程度，可以把市場經(jīng)濟(jì)體制分為兩種類型：一種是西方發(fā)達(dá)國家“秩序?qū)蛐汀笔袌鼋?jīng)濟(jì)。這些國家的市場體系完善，企業(yè)反應(yīng)靈敏，靠市場機(jī)制運行本身就能較好地實現(xiàn)社會資源配置，政府只是起維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的'經(jīng)濟(jì)警察”作用。另一種是不發(fā)達(dá)國家“政府指導(dǎo)型”市場經(jīng)濟(jì)。這些國家的市場經(jīng)濟(jì)體制不完善、市場機(jī)制完全正常運行可能還得有一個過程，需要政府以市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)為目的進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)，使市場機(jī)制更好地發(fā)揮作用。（24）中國市場體制在其過渡態(tài)中，由于生產(chǎn)要素與市場要素均不完善，使得在市場秩序和社會秩序方面存在更多的矛盾和沖突。從這一基本國情出發(fā)，在中國實行市場經(jīng)濟(jì)的初期應(yīng)選擇“政府指導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟(jì)模式。世界各國對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的方式各有側(cè)重，如法國注重計劃調(diào)控，日本側(cè)重于經(jīng)濟(jì)計劃及產(chǎn)業(yè)政策行政指導(dǎo)，而財政金融調(diào)控模式則為美國所青睞。中國的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)模式正在完善之中，兼具計劃、金融、財政三種方式。與其他調(diào)控手段相比，行政許可具有微觀取向性、權(quán)利約束性等特征。政府的宏觀調(diào)控通過行政許可作中介，作用于微觀管理，從而有助于全面實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。中國加入WTO以后，政府的責(zé)任和作用不是減少了，而是更大了，差別在于責(zé)任性質(zhì)和作用范圍不同。政府一方面要保障WTO規(guī)則在國內(nèi)統(tǒng)一實施，切實履行對外作出的承諾，把政府對市場的干預(yù)降到WTO允許的范圍內(nèi)。另一方面也要維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)主權(quán)，保護(hù)民族幼稚工業(yè)，維護(hù)國家的安定團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。（25）三、公共利益維護(hù)與私人利益保障的協(xié)調(diào)兼顧《史記》中說，“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往'。利益是人們?nèi)粘Ｉ钪许汈щx不開的東西，也是人們最熟悉的東西。私益體現(xiàn)于個體的私權(quán)利中，利益是權(quán)利的一個要素。權(quán)利不是法律賦予的，它源于人之為人的本性。在自然狀態(tài)中，人們就享有自然權(quán)利，由于自然狀態(tài)不利于權(quán)利的保障，因而人們讓渡自己的部分權(quán)利結(jié)合成為國家。洛克認(rèn)為，人們在建立政權(quán)時仍然保留其在自然狀態(tài)中所擁有的生命、自由和所有權(quán)的自然權(quán)利。這部分權(quán)利是不能讓渡，國家也無權(quán)剝奪的，它們理所當(dāng)然成為私權(quán)利。私益也就蘊于其中。與中國傳統(tǒng)文化“義利觀”及長期計劃、公有的歷史積淀相比，西方社會在理性審視私利和私有財產(chǎn)權(quán)利時，比儒家文化圈的羞羞答答、半遮半掩要直白、大方得多。（26）其實，西方強(qiáng)調(diào)私人財產(chǎn)權(quán)利，從一定意義上可以說基督教的人性惡假設(shè)對統(tǒng)治者行為預(yù)期的合理啟發(fā)，實質(zhì)上是明晰了各利益主體的利益邊界。自然科學(xué)家認(rèn)定，構(gòu)筑起自利性的原材料不是“惡的教化”，而取自自然界的力量。承認(rèn)自利性不是道德上從惡，相反，倒顯示了一種科學(xué)水準(zhǔn)上的誠實，能經(jīng)得起實證檢驗。施蒂格勒斷定:“我們相信人是追求效用最大化的動物......，至今為止我們沒有看到對人們乞靈于其他行為目標(biāo)的生活片斷加以剖析時能得到什么新的信息”。（27）對公共利益的概念界定沒有統(tǒng)一的意見，往往泛指對象不確定的為社會全體或多數(shù)人享有的利益。（28）公共利益是社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。那么，公益源自何處呢？可以說，公共利益來源于社會，是個人利益讓渡的結(jié)果。（29）美國著名思想家潘恩認(rèn)為，“公共利益不是一個與個人利益相對立的術(shù)語；相反，公共利益是每個個人利益的總和。它是所有人的利益，因為它是每個人的利益；因為正如社會是每個個人的總和一樣，公共利益也是這些個人利益的總和?！保?0）正如亞當(dāng)■斯密在《國富論》中著名的“看不見的手”的比喻，市場制度可以引導(dǎo)人們在追求私利的過程中無意地促進(jìn)公利。（31）也即個人利益本源上符合公共利益要求，個人在追求個人利益的同時也滿足了公共利益。但對公共利益實質(zhì)意義的理解，隨著時代、法律制度、文化傳統(tǒng)的不同而有所差異?！肮怖媸且粋€特定社會群體存在和發(fā)展所必需的、該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值?！保?2）專制的歷史反復(fù)地告訴我們，公共利益是一張'羊皮”，要么是立不起來的死物，要么被狼群盜用以生吞自由的羔羊。（33）也就是說，公共利益并不是一種抽象的一元價值，也不能簡單等同于集體利益，而是表現(xiàn)為個人權(quán)利與社會共同需要之間的一致和統(tǒng)一，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、市場競爭秩序、公共秩序、公共安全等。公共利益與個人利益的最終融合是理想狀態(tài)，但現(xiàn)實中由于現(xiàn)存的價值追求不同，兩者的沖突也在所難免。德國學(xué)者哈特穆特■毛雷爾也認(rèn)為：公共利益和個人利益有時相互一致，有時相互沖突的。（34）在兩者產(chǎn)生沖突時，“公益優(yōu)于私益”被奉為處理此類沖突的至理名言。（35）而公益征收則是一個最明顯的例子一為了公共利益，可以征收私人的財產(chǎn)。當(dāng)然，盡管古典憲法理論承認(rèn)“公益乃最高之法則”，認(rèn)為為了公益可予私益有所限制。但是，在現(xiàn)代憲法保障基本權(quán)利的理念下，無條件地以犧牲人民基本權(quán)利以滿足公益的絕對性已面臨挑戰(zhàn)。行政法如果把個人的權(quán)利利益置之其外，甚至因與國家利益相對立而加以排斥，談?wù)撍^的國家利益、公共利益，必然是空洞虛偽的。若對每一個單獨的個體利益的保障都不復(fù)存在，對作為個體利益集合體的公共利益的維護(hù)豈非無稽之談。行政許可直接關(guān)系到行政相對人的自由與權(quán)利，它是行政權(quán)對公民權(quán)利與自由進(jìn)行事前調(diào)節(jié)和干預(yù)的一種手段。行政許可從一定程度上所體現(xiàn)的是（行政所代表的）公益和（行政相對人所代表的）私益之間的關(guān)系。在行政許可這種規(guī)制的背后存在的一系列利益矛盾中，行政許可制度究竟維護(hù)私人利益還是公共利益？筆者認(rèn)為，在私人利益和公共利益的對立與統(tǒng)一的關(guān)系中，是以公共利益為本位的利益關(guān)系?！罢哪康脑谟跒槿嗣裰\福利”。（36）洛克的這句話經(jīng)常被人們引用，因為他最準(zhǔn)確明了地說明了政府（行政權(quán)）行使的目的?！靶姓顒泳哂泄残再|(zhì)。它的設(shè)置和活動，應(yīng)當(dāng)服從于社會的公共利益和共同目標(biāo)'。（37）因此，可以說“公共利益是現(xiàn)代國家行政權(quán)存在的意義和目的。保護(hù)和促進(jìn)公共利益、創(chuàng)造公共福利是現(xiàn)代國家同歷史上一切傳統(tǒng)國家的最重大區(qū)別。行政法在本質(zhì)上是以公共利益為本位的法。（38）“行政權(quán)力屬于公權(quán)力，它不同于個體的權(quán)利（私權(quán)利），它不是為了權(quán)力主體自身的利益，而是以社會公共利益（有時也表現(xiàn)為國家利益）為目的的?！保?9）因此，凡實行許可的事項必須具有公益性內(nèi)容，政府和社會之間產(chǎn)生的公共職能和公益責(zé)任，是任何社會制度下產(chǎn)生和存在行政許可的基本原因。行政許可作為公共利益和私人利益的調(diào)節(jié)者，應(yīng)當(dāng)在允許私人利益合法化的同時維護(hù)公共利益。也就是說，行政許可制度的功能首先是對公共利益的維護(hù)，其次兼顧對私人利益的保護(hù)。無論是行政許可權(quán)的設(shè)立、范圍的設(shè)定、行政許可的運作等環(huán)節(jié)都以公共利益的維護(hù)為價值取向和行為取向。行政機(jī)關(guān)的意思表示必須真正基于公共利益，以公共利益判斷為標(biāo)準(zhǔn)。在民主社會，隨著利益主體的多元化，雖然也強(qiáng)調(diào)對私人利益的尊重與保護(hù)，相對于私人利益而言，公共利益具有私人利益不可取代的意義。因此，行政許可制度的公共利益維護(hù)功能一般被近代民主國家所承認(rèn)。現(xiàn)代政府的職能更多體現(xiàn)為維護(hù)和促進(jìn)社會整體利益（包括公共利益與個體利益兩方面）的增長。這就要求科學(xué)、合理地界定行政許可的范圍，政府不應(yīng)以犧牲個體利益為代價換取公共利益的暫時增長，也不能為單純滿足個體利益的膨脹而忽視公共利益。政府應(yīng)當(dāng)兼顧公共利益與個體利益，以法規(guī)范社會個體的利益獲取方式與規(guī)模，防止因此損害公共利益。而客觀、合理、適度、規(guī)范的個體利益追求在客觀上推動著公共利益的增長。所以，行政許可的價值取向就是兼顧公共利益與個體利益，并促進(jìn)社會整體利益有序增長。（40）參考文獻(xiàn)：（1）謝暉：《法律信仰的理念與基礎(chǔ)》，山東人民出版社1997年版，第340頁。（2）（13）羅文燕：《行政許可制度之法理思考》，《浙江社會科學(xué)》2003年第3期。（3）（26）楊宇立：《關(guān)于權(quán)利、權(quán)力與利益關(guān)系的若干問題分析》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2004年第1期。（4）〔印〕阿馬蒂亞■森：《以自由看待發(fā)展》，任賾等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第23頁。（5）高鴻鈞：《法治與公共權(quán)力制約》，《清華法律評論》（第二輯），清華大學(xué)出版社，第4頁。（6） 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