中國(guó)城市社會(huì)治理創(chuàng)新研究

中國(guó)城市社會(huì)治理創(chuàng)新研究

我國(guó)大規(guī)模的城市建設(shè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，中國(guó)的很多城市已經(jīng)進(jìn)入“三分建七分管”的歷史時(shí)期。不論對(duì)于快速成長(zhǎng)中的城市，還是進(jìn)入成熟期的城市，這個(gè)大趨勢(shì)越來(lái)越明顯。當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%，這意味著中國(guó)城市人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)業(yè)人口，一個(gè)以城市市民為主體的現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)到來(lái)，這就要求我們必須更加自覺(jué)地加大創(chuàng)新城市社會(huì)治理的力度，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。一城市社會(huì)治理的基本含義與相關(guān)理論（一）城市社會(huì)治理“治理”一詞在當(dāng)代有新的內(nèi)容和含義，它強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮國(guó)家、社會(huì)組織、公民在參與公共事務(wù)中的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。1995年，聯(lián)合國(guó)治理委員會(huì)在《天涯成比鄰》研究報(bào)告提出“治理”概念：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。”它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意，或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。[1]目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市治理的研究側(cè)重點(diǎn)不同，故定義和表達(dá)方式也有所區(qū)別，但在本質(zhì)的把握上是基本一致的。袁政認(rèn)為，城市治理是將治理運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理的過(guò)程[2]；盛廣耀認(rèn)為城市治理是治理理論在城市公共事務(wù)管理方面的應(yīng)用[3]；王佃利認(rèn)為城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴(lài)的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程[4]。除了以上學(xué)者的觀點(diǎn)，徐靜、蹤家峰等表述了城市治理的基本含義。不管從哪方面來(lái)解釋城市治理的基本含義，本質(zhì)上都包含三個(gè)相對(duì)一致的特征：其一，強(qiáng)調(diào)多元治理主體；其二，城市治理的對(duì)象為公共事務(wù)，所要解決的是公共問(wèn)題；其三，治理方式，是在平等基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制解決城市公共問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)管理經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)的社會(huì)管理到現(xiàn)代的社會(huì)治理的演變的過(guò)程。1992年，黨的十四大上確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為我們的改革目標(biāo)和方向。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)就提出政府部門(mén)要強(qiáng)化社會(huì)管理職能，不能像從前計(jì)劃體制中繼續(xù)大包大攬。2002年，黨的十六大明確政府的職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。到2004年時(shí)，中央已經(jīng)正式提出社會(huì)管理格局是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。這里已經(jīng)突出了社會(huì)管理主體的多樣化，體現(xiàn)了社會(huì)治理的思想。中共十八大提出的社會(huì)管理體制“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”，法制保障的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)了社會(huì)管理不僅是行政性的管理，要法治作為基礎(chǔ)性的保障，社會(huì)治理的概念已經(jīng)呼之欲出。從這樣一個(gè)演變過(guò)程來(lái)講，我們黨的十八大報(bào)告，包括之前提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，其內(nèi)在含義已經(jīng)接近我們現(xiàn)在講的社會(huì)治理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的力度加大，十八屆三中全會(huì)鮮明地提出了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在社會(huì)體制改革上也要加大力度，所以，黨中央正式提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。這種變化體現(xiàn)了執(zhí)政理念的根本性轉(zhuǎn)變，意味著我們不僅要向市場(chǎng)放權(quán)，也要向社會(huì)放權(quán)；不僅要解放生產(chǎn)力，也要解放社會(huì)活力?！肮芾怼焙汀爸卫怼彪m一字之差，但是有根本的不同。從主體上來(lái)看，“治理”跟傳統(tǒng)的“管理”不同。從傳統(tǒng)的管理來(lái)講，主要是政府和國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，帶有強(qiáng)制性。“治理”除了國(guó)家和政府之外還強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量，比如社會(huì)組織、公民參與。社會(huì)治理，既要發(fā)揮政府服務(wù)管理社會(huì)的作用，也要發(fā)揮社會(huì)組織、社區(qū)自治和公民參與的作用。從方式上來(lái)看，傳統(tǒng)的管理強(qiáng)調(diào)的是行政性，社會(huì)治理除了行政性還強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)、思想道德建設(shè)、制度建設(shè)、社區(qū)自治管理等多種方式。從內(nèi)容上看，傳統(tǒng)的管理更多強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家和社會(huì)宏觀事務(wù)的管理，治理強(qiáng)調(diào)對(duì)不同群體和特殊群體的服務(wù)和管理，對(duì)社會(huì)微觀層面事務(wù)的管理，強(qiáng)調(diào)精細(xì)化治理。從方向上看，傳統(tǒng)的管理只是單向式的、從上至下的管理，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是雙向的互動(dòng)，政府制定公共政策時(shí)，要與不同的社會(huì)群體進(jìn)行溝通、協(xié)商，是雙向的互動(dòng)模式。從目標(biāo)上來(lái)看，社會(huì)治理既要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也要增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。在中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情下，城市社會(huì)治理是指：在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮城市政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持城市社會(huì)各方面參與城市公共事務(wù)的服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。（二）西方城市治理的相關(guān)理論全球化的時(shí)代，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，直接推動(dòng)了城市治理研究的興起。由于時(shí)空和背景不同，城市治理模式具有形態(tài)的多樣性。同一國(guó)家背景下的不同城市，以及不同的城市部門(mén)，顯示不同的治理模式，并且不同的治理模式有不同的理論基礎(chǔ)，基于西方文化的城市治理模式主要有以下幾類(lèi)。1.皮埃爾的四種城市治理模式瑞士政治學(xué)家皮埃爾（JonPierre）在考察了西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果的不同，提出了四種主要的城市治理模式：管理模式、社團(tuán)模式、支持增長(zhǎng)模式和福利模式，這四種模式也是目前最為經(jīng)典的關(guān)于城市治理模式的分類(lèi)。管理模式按照市場(chǎng)原則將城市公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者視為市場(chǎng)的參與者，提出“讓管理者管理”的口號(hào)。社團(tuán)模式將城市治理的主體劃分為若干利益集團(tuán)，每個(gè)利益集團(tuán)的內(nèi)部又可以分為高層領(lǐng)導(dǎo)與基層群體，利益集團(tuán)和群體構(gòu)成了城市治理的兩個(gè)參與層面。促進(jìn)增長(zhǎng)模式的主要參與者是商界精英和當(dāng)選的城市官員，通過(guò)有利于推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)利益共享。福利模式是一種較為特殊，以及罕見(jiàn)的城市治理模式，城市政府官員和國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)是其唯一的參與者。[5]2.城市伙伴制治理模式瑞典厄勒布魯大學(xué)教授英厄馬爾·埃蘭德（IngemarElander）認(rèn)為對(duì)于城市治理而言，權(quán)力主要是一個(gè)主導(dǎo)和社會(huì)控制的問(wèn)題，20世紀(jì)90年代以來(lái)城市政府面對(duì)一種分權(quán)和政府形式變得更加多樣化的趨勢(shì)，并且城市治理這一詞本身也涵蓋了非常廣泛的實(shí)踐，因此伙伴制正越來(lái)越多地被當(dāng)作今日城市政府解決其所面臨的問(wèn)題的正確治理模式。城市伙伴制被定義為“為重整一個(gè)特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個(gè)共同的戰(zhàn)略所結(jié)成的利益聯(lián)盟”。[6]城市伙伴制最突出的特點(diǎn)在于責(zé)任、權(quán)力、資源對(duì)于地方當(dāng)局的下放并與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織國(guó)際合作和伙伴制方式的互動(dòng)，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)成員積極參與到本社區(qū)的事物管理和治理中并參與決策。3.新公共管理模式自20世紀(jì)最后的25年以來(lái)，隨著信息化、市場(chǎng)化、全球化的發(fā)展傳統(tǒng)的公共管理模式正在被新公共管理模式替代，新公共管理模式是一個(gè)多維度、非常寬泛的概念，其中就包括了“企業(yè)化政府”理論。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中提出的“新公共管理”模式是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容。①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。③競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中。④有使命的政府：改變照章辦事的組織。⑤講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。⑥受客驅(qū)使的政府：滿(mǎn)足顧客的需要，而不是官僚政治需要。⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。⑧有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。⑨分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。⑩以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。[7]美國(guó)著名公共管理學(xué)者蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。[8]二國(guó)外城市治理的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)1.國(guó)外城市治理注重發(fā)揮社會(huì)組織的作用社會(huì)組織在國(guó)外指政府和市場(chǎng)之外的非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織或者“第三部門(mén)”。在西方國(guó)家，因?yàn)樯鐣?huì)的不公正、收入差距、種族歧視、環(huán)境污染而建立的NGO組織比比皆是。根據(jù)2013年中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)分析，英國(guó)現(xiàn)今大約有社會(huì)組織90萬(wàn)家，社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)年收入總額約1700億英鎊，資產(chǎn)總額2280億英鎊，領(lǐng)薪從業(yè)人員200萬(wàn)人。法國(guó)的社會(huì)組織包括社團(tuán)、基金會(huì)、留本基金、同業(yè)公會(huì)、專(zhuān)業(yè)團(tuán)體、合作機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等，其中法國(guó)社團(tuán)的影響力最為明顯。目前，法國(guó)有各類(lèi)社團(tuán)130萬(wàn)家，每年大約新成立6萬(wàn)家，加入各種社團(tuán)的人口有2300萬(wàn)，占法國(guó)總?cè)丝诘?/3。[9]歐洲國(guó)家的社會(huì)組織可以用五花八門(mén)來(lái)形容，其涵蓋的領(lǐng)域也已經(jīng)相當(dāng)廣。在這種框架下，公民的基本福利由政府提供，公民的個(gè)性化、暫時(shí)性需求，一般由社會(huì)組織提供補(bǔ)充。[10]提及社會(huì)組織，就不得不提美國(guó)。美國(guó)是一個(gè)多元化移民國(guó)家，“人種復(fù)雜、社會(huì)多元、個(gè)人獨(dú)立、政治自由”，[11]因此美國(guó)是非政府組織發(fā)展最為典型的國(guó)家。可以說(shuō)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，協(xié)調(diào)多元的社會(huì)利益群體之間的關(guān)系，在其他國(guó)家由政府提供的一些服務(wù)，在美國(guó)幾乎都可以由美國(guó)的非政府組織提供。2008年在美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局（IRS）稅務(wù)登記的非營(yíng)利組織已多達(dá)151萬(wàn)多個(gè)，[12]幾乎覆蓋了美國(guó)所有的社會(huì)成員。美國(guó)政府為非政府組織提供的資金支持幾乎占了美國(guó)政府支出的一半。美國(guó)社會(huì)組織的類(lèi)型多樣，提供的服務(wù)也幾乎無(wú)所不包。除了養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等相關(guān)的社會(huì)組織以外，美國(guó)還有一些疾病的患者協(xié)會(huì)、留胡子協(xié)會(huì)等五花八門(mén)的組織，現(xiàn)今美國(guó)民眾對(duì)美國(guó)社會(huì)組織的依賴(lài)已經(jīng)越來(lái)越強(qiáng)。[13]一般來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家與非政府組織都保持良好的合作關(guān)系，政府通過(guò)對(duì)非政府組織的提供政策引導(dǎo)和支持，賦予它們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利和公共決策方面一定的參與權(quán)，并且通過(guò)對(duì)其運(yùn)作提供指導(dǎo)性質(zhì)的服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)非政府組織參與治理的積極性。比如新加坡作為后起的現(xiàn)代化國(guó)家，政府通過(guò)給予社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)支持和稅收優(yōu)惠，積極鼓勵(lì)民間社會(huì)組織作為官方社會(huì)組織的補(bǔ)充，這些民間組織以自愿為基本原則，主要從事環(huán)境保護(hù)、婦女權(quán)益保障、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等活動(dòng)。以勞資糾紛為例，在發(fā)達(dá)國(guó)家，工會(huì)定期與雇主協(xié)會(huì)就一系列相關(guān)的利益問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和談判，當(dāng)談判陷入僵局的時(shí)候，由勞資雙方或者政府制定的第三方或者政府直接出面調(diào)解和仲裁。[14]2.社區(qū)自治是國(guó)外城市治理的通用模式歐美國(guó)家的社區(qū)治理更多地強(qiáng)調(diào)“自治”，尤其是以高福利著稱(chēng)的北歐國(guó)家，它們的社區(qū)自治是“小國(guó)度里的大社區(qū)”或“社區(qū)城市化、城市社區(qū)化”。20世紀(jì)后期，北歐國(guó)家為了進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)自治的功能普遍推行地方政府自治改革，其特點(diǎn)是“擴(kuò)大了城市社區(qū)化版圖，加強(qiáng)了社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力，進(jìn)一步增強(qiáng)了社區(qū)的自治功能”。[15]通過(guò)這種改革，提高了社區(qū)的政治地位，同時(shí)利用社區(qū)，使得民眾和政府之間相互溝通的途徑變得更為直接，公民的各種問(wèn)題能夠得到妥善解決，同時(shí)還有助于培育社區(qū)團(tuán)體。美國(guó)的社區(qū)自治理念是在自愿社區(qū)團(tuán)體影響下的“地域歸屬和文化共享型”自治。美國(guó)的社區(qū)生活強(qiáng)調(diào)的是共同的社區(qū)生活，強(qiáng)調(diào)的是一種共同價(jià)值觀的歸屬。美國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)主席柯林斯女士說(shuō)，在美國(guó)社區(qū)是聯(lián)結(jié)個(gè)人與社會(huì)制度的主要方式，是“美國(guó)政治的心臟部位”。在美國(guó)的社區(qū)體系中，美國(guó)政府只是一個(gè)財(cái)政支持者和監(jiān)督者，更多的民眾通過(guò)參與社區(qū)選舉代表自己意見(jiàn)的團(tuán)體，比如社區(qū)董事會(huì)和社區(qū)顧問(wèn)團(tuán)實(shí)行自治。在這種機(jī)制下，社區(qū)作為連接政府和群眾的環(huán)節(jié)，能夠更好地發(fā)揮民眾自覺(jué)參與社區(qū)管理的作用，從而更好地滿(mǎn)足居民要求。新加坡是典型的政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的國(guó)家。為了適應(yīng)其多種族、多文化的國(guó)情，政府在社區(qū)中的作用明顯，主要表現(xiàn)為：對(duì)社區(qū)進(jìn)行合理有效的規(guī)劃；健全社區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施；通過(guò)財(cái)政撥款，減少社區(qū)自身財(cái)政負(fù)擔(dān)；直接設(shè)立社區(qū)管理組織等。日本的社區(qū)建設(shè)不同于歐美和新加坡，其更多的是采用政府和社區(qū)組織混合的管理模式。在日本有以政府主導(dǎo)的“地域中心”，這是政府按照人口和地域?yàn)榛鶞?zhǔn)而成立的政府下派機(jī)構(gòu)，代表的是政府的“身份”，它的職責(zé)是通過(guò)組織民間公益團(tuán)體等對(duì)全社會(huì)成員給予支持。此外日本社區(qū)自身還成立了“住區(qū)協(xié)議制度”。這是社區(qū)居民的自治組織，居民通過(guò)這個(gè)制度自愿參與社區(qū)治理，以規(guī)范政府在社會(huì)治理中的不足之處。日本的這種雙管齊下的社區(qū)治理模式，使政府與社區(qū)各司其職，共同保障民眾的需求得到最大限度的滿(mǎn)足。[16]3.依法治理是國(guó)外城市社會(huì)治理的重要經(jīng)驗(yàn)國(guó)外社會(huì)治理體系中，制度化的建設(shè)非常重要。國(guó)外城市社會(huì)治理不僅強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，實(shí)踐中也更加注重法制的實(shí)施，一旦治理上升到法律的層面，其落實(shí)和執(zhí)行的力度都非常強(qiáng)。（1）依法治理，為社會(huì)治理創(chuàng)造良好的秩序環(huán)境?，F(xiàn)代社會(huì)是民主法治社會(huì)，這就意味著法律法規(guī)在社會(huì)治理中必然要扮演重要的角色。放眼世界，社會(huì)治理走在前列的國(guó)家?guī)缀醵加邢嚓P(guān)的法律法規(guī)作為社會(huì)治理的指導(dǎo)性規(guī)范，為社會(huì)治理提供法律保障，進(jìn)而創(chuàng)造良好的社會(huì)治理環(huán)境。國(guó)外進(jìn)行依法治理，首先表現(xiàn)為在社會(huì)治理的相關(guān)立法上。比如許多國(guó)家針對(duì)社會(huì)組織有序參與社會(huì)治理的相關(guān)立法。早在1901年，法國(guó)就有了《非營(yíng)利社會(huì)團(tuán)體法》，南非有《社會(huì)組織法》和《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，德國(guó)有《結(jié)社法》，匈牙利有《公益組織法》。還有一些國(guó)家雖沒(méi)有針對(duì)社會(huì)組織的專(zhuān)門(mén)立法，但是在憲法和基本法律中都對(duì)社會(huì)組織管理有所涉及。“德國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的法律制度框架非常完備，由憲法及德國(guó)的基本法為基礎(chǔ)，民法典總則中有關(guān)社團(tuán)法人的規(guī)定為基本規(guī)則，聯(lián)邦社團(tuán)法的專(zhuān)門(mén)規(guī)定為補(bǔ)充的較完善、系統(tǒng)的框架結(jié)構(gòu)?！盵17]日本的情況更為特殊一些，作為大陸法系的國(guó)家，日本不僅有專(zhuān)門(mén)針對(duì)社會(huì)組織的法律，如《特定非營(yíng)利促進(jìn)法》，同時(shí)日本民法也對(duì)社會(huì)組織的成立做了規(guī)定。韓國(guó)是典型的針對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)組織制定不同的法規(guī)的國(guó)家。還有其他為了保障社會(huì)治理有序進(jìn)行而制定的法律，如新加坡為了反腐敗，制定了《公務(wù)員法》《防止貪污法》《沒(méi)收貪污所得利益法》，還有《公務(wù)懲戒性秩序規(guī)則》以及嚴(yán)厲的反貪刑事立法；英國(guó)為了對(duì)社會(huì)保障制度加以合理規(guī)范，除了《濟(jì)貧法》外，還有《國(guó)民保險(xiǎn)部組織法》《國(guó)民救濟(jì)法》《家屬津貼法》等；日本的社會(huì)保障法律也很多，比如《國(guó)民年金法》《厚生年金法》《生活保護(hù)法》《船員保險(xiǎn)法》等。國(guó)外關(guān)于社會(huì)治理的立法還有很多，通過(guò)法律和法規(guī)，可以引導(dǎo)社會(huì)治理主體承擔(dān)責(zé)任，規(guī)范參與主體從事公共服務(wù)的行為，為社會(huì)治理運(yùn)作創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。值得一提的是，英美法系的國(guó)家也并不是始終將制定各種法律作為治理的前提，由于這些國(guó)家基本以判例法為主，判例作為法律依據(jù)能使得這個(gè)國(guó)家的法律體系更加靈活。[18]（2）執(zhí)法必嚴(yán)，保證治理的執(zhí)行力。從另外一個(gè)角度來(lái)看，立法雖然是維護(hù)社會(huì)治理有序進(jìn)行的一個(gè)方面，但是西方國(guó)家看似自由寬松的制度環(huán)境，與其實(shí)行“底線(xiàn)治理”有密切關(guān)系。在其治理中有一條非常重要的特點(diǎn)就是執(zhí)法和監(jiān)管要重于立法。國(guó)外社會(huì)治理對(duì)于執(zhí)法的高要求保證了社會(huì)治理的有序進(jìn)行。在西方國(guó)家尤其是英美等國(guó)，社會(huì)治理的重點(diǎn)是守住“底線(xiàn)”，集中資源、集中力量打擊和懲處違反法律、觸犯社會(huì)秩序和超越社會(huì)道德底線(xiàn)的社會(huì)行為。[19]“不犯法”就“一輩子不用和警察打交道”，但是一旦犯法，處罰定會(huì)相當(dāng)嚴(yán)厲。以公共安全領(lǐng)域?yàn)槔軌蚩闯鰢?guó)外社會(huì)治理中執(zhí)法的嚴(yán)格程度。比如英國(guó)政府為了加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管，規(guī)定：如果食品生產(chǎn)者生產(chǎn)了不合格食品，就會(huì)被處以高額罰款或者監(jiān)禁。2006年，英國(guó)某知名糖果制造商就因?yàn)槌鍪哿撕小拔⒘俊鄙抽T(mén)氏菌的巧克力被處以100萬(wàn)英鎊的罰款。[20]巴西對(duì)食品安全問(wèn)題也是相當(dāng)重視。2007年，巴西東南地區(qū)兩家奶牛場(chǎng)因?yàn)橥Ｄ汤锕磧赌軌蜓娱L(zhǎng)牛奶保質(zhì)期的溶液，被重罰，巴西有關(guān)方面拆除了兩家奶牛場(chǎng)的生產(chǎn)設(shè)備。在巴西，如果生產(chǎn)食品不達(dá)標(biāo)并且是重犯，要接受停產(chǎn)30天檢查，如果再?zèng)]被查出類(lèi)似行為，就直接進(jìn)入司法程序，企業(yè)法人將會(huì)以食品造假罪被刑事起訴。[21]（3）公開(kāi)透明的監(jiān)督機(jī)制，確保社會(huì)治理機(jī)制發(fā)揮積極作用。透明性一直是很多國(guó)家堅(jiān)持的社會(huì)治理的原則，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家。良好的社會(huì)治理秩序，有時(shí)候更得益于對(duì)一個(gè)社會(huì)的相關(guān)部門(mén)給予保護(hù)和動(dòng)態(tài)的監(jiān)督，這樣才能保證其提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。國(guó)外對(duì)于相關(guān)社會(huì)組織的監(jiān)督主要包括政府監(jiān)督、社會(huì)大眾監(jiān)督、組織和行業(yè)內(nèi)部管理。政府監(jiān)督主要是指政府通過(guò)行政和稅收手段對(duì)社會(huì)組織的日常運(yùn)營(yíng)和一些涉外活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。比如在日本，依據(jù)日本民法典的規(guī)定公益法人的活動(dòng)要接受主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主管機(jī)關(guān)有權(quán)隨時(shí)對(duì)法人的業(yè)務(wù)及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行檢查。英國(guó)慈善委員會(huì)對(duì)民間組織的監(jiān)督和管理采取分類(lèi)監(jiān)管的方式，依據(jù)規(guī)模采取不同的監(jiān)管模式。同時(shí)在英國(guó)，慈善組織在享受?chē)?guó)家稅收優(yōu)惠的同時(shí)，必須接受以下限制：成立慈善組織要到政府慈善機(jī)構(gòu)登記，經(jīng)審查同意后，才能成立，才能享受稅收的優(yōu)惠政策，慈善組織要接受登記機(jī)關(guān)的監(jiān)督，提交年度財(cái)務(wù)報(bào)告，不允許參加政治性活動(dòng)，以保證其宗旨的貫徹和任務(wù)的完成。[22]在公共安全領(lǐng)域，政府的監(jiān)督也至關(guān)重要。比如由于日本是一個(gè)非常注重食品安全的國(guó)家，日本“食品安全委員會(huì)”就擁有絕對(duì)權(quán)力，日本的食品經(jīng)過(guò)各種委員會(huì)的檢查把關(guān)，才能到達(dá)日本人的餐桌。社會(huì)大眾監(jiān)督和行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督對(duì)于達(dá)成社會(huì)治理的目標(biāo)具有重大意義。比如肯尼亞和馬耳他均要求非政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)和資金使用、文件資料向社會(huì)公開(kāi)?？夏醽喴?guī)定任何人在支付規(guī)定的費(fèi)用后可檢查任何非政府組織相關(guān)的注冊(cè)文件和可向政府提交的其他相關(guān)文件。德國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)為了維護(hù)自身利益和自身形象，每個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)如商會(huì)都特別注重自己的行為和專(zhuān)業(yè)操作的規(guī)范，依照章程行使權(quán)力，依靠各種制度規(guī)范行為。如有會(huì)員違背自律原則，要受到相應(yīng)的處罰。[23]除了社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督，規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)對(duì)于充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，對(duì)于社會(huì)組織提供更好的服務(wù)也有促進(jìn)作用。總的來(lái)看，國(guó)外注重法律執(zhí)行的治理思維，可以在保證治理重點(diǎn)的同時(shí)節(jié)約立法的成本，并且能夠培育出全社會(huì)共同遵法守法的氛圍。這種管理方式，引而不發(fā)，收放自如，使得整個(gè)社會(huì)生活“亂而有序”，表面自由，實(shí)際控制。[24]合理的監(jiān)督又是保證參與社會(huì)治理的相關(guān)主體能夠按照規(guī)定履行職責(zé)的必要條件。社會(huì)治理只有結(jié)合法律和監(jiān)督體制，才能實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行。三城市治理創(chuàng)新的必要性和緊迫性在計(jì)劃體制條件下，我國(guó)城市社會(huì)管理是通過(guò)“單位制”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。城市居民都被納入不同的“單位”，勞動(dòng)者都在不同層級(jí)政府的行政單位、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)單位工作。沒(méi)有工作的人在街道和居委會(huì)進(jìn)行管理。就這樣，新中國(guó)成立后，我國(guó)城市逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)（街道、居委會(huì)）管理為輔的社會(huì)管理體制。改革開(kāi)放以后，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，我國(guó)社會(huì)也已經(jīng)從一個(gè)“整體性的社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“多樣化的社會(huì)”。特別是我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化同步進(jìn)行，城市社會(huì)治理的對(duì)象和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，對(duì)城市的社會(huì)治理提出了新的要求。（1）在計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)化過(guò)程中，“單位人”變成“社會(huì)人”。隨著所有制形式的變化，社會(huì)階層分化速度加快，出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)組織。截至2015年3月，全國(guó)企業(yè)共1871.49萬(wàn)個(gè)，其中，私營(yíng)企業(yè)1598.56萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的85%以上，個(gè)體工商戶(hù)5073.86萬(wàn)個(gè)[25]。2015年，全國(guó)登記注冊(cè)的社會(huì)組織有60多萬(wàn)個(gè)[26]，還有數(shù)百萬(wàn)未登記注冊(cè)的社會(huì)組織。社會(huì)流動(dòng)越來(lái)越頻繁，許多人離開(kāi)單位體制，進(jìn)入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)就業(yè)人數(shù)中，有近80%的人在非公有制經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)。大量“單位人”變成體制外的“社會(huì)人”，如我國(guó)除了政府公務(wù)員、事業(yè)單位人員、國(guó)企職工等體制內(nèi)的極少數(shù)人還在“單位制”的管理之下，絕大多數(shù)體制外“社會(huì)人”的各類(lèi)關(guān)系，如低保、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)，以及計(jì)劃生育、權(quán)益表達(dá)、看病就醫(yī)、養(yǎng)老金領(lǐng)取、黨組織活動(dòng)、生活服務(wù)、老齡護(hù)理等，都進(jìn)入社會(huì)管理系統(tǒng)，尤其是進(jìn)入了社區(qū)管理范疇。城市社會(huì)管理對(duì)象總量迅速擴(kuò)大，原有的“單位制”失去了全面管理社會(huì)成員的能力。因此，在我國(guó)城市新的社會(huì)群體和社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)情況下，如果不進(jìn)行城市社會(huì)管理的創(chuàng)新，社會(huì)運(yùn)行很容易出現(xiàn)失序狀態(tài)。（2）隨著我國(guó)工業(yè)化發(fā)展，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，2010年我國(guó)綜合國(guó)力超過(guò)日本，成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后，付出了工人下崗失業(yè)、環(huán)境污染、資源緊缺和生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的沉重代價(jià)。國(guó)企工人下崗，離開(kāi)國(guó)有企業(yè)單位體制在市場(chǎng)上重新就業(yè)，成為“社會(huì)人”。非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)勞資矛盾、勞動(dòng)爭(zhēng)議等問(wèn)題也不斷增多。近年來(lái)，我國(guó)礦難等安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，對(duì)人民的生命健康造成了重大損失，這也對(duì)我們的社會(huì)管理提出了新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（3）隨著城市化速度的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城市流動(dòng)。2014年，我國(guó)農(nóng)民工總量為2.7億人[27]。農(nóng)村中大量剩余勞動(dòng)力離開(kāi)土地和農(nóng)村，紛紛涌入城鎮(zhèn)，他們大都是沒(méi)有組織系統(tǒng)、沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的體制外人員。這些流動(dòng)人員已經(jīng)脫離原有的社會(huì)管理體制軌道，但他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)、收入、住房、子女教育、社會(huì)保障還沒(méi)有完全納入城市社會(huì)管理體制，很多人基本上處于“兩不管”的真空狀態(tài)。近些年，我國(guó)城市越軌和犯罪行為增多，社會(huì)治安事件頻發(fā)和刑事犯罪居高不下，與我們疏于對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)有很大關(guān)系。特別是在城市化過(guò)程中，我們城市的擴(kuò)大和城市建設(shè)步伐加快，全國(guó)出現(xiàn)了征地拆遷的熱潮，城市面貌確實(shí)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是，由于對(duì)失地農(nóng)民和城市被拆遷居民的安置和補(bǔ)償不到位，引發(fā)的群體性事件和個(gè)體的過(guò)激行為時(shí)有發(fā)生。這一系列問(wèn)題的出現(xiàn)嚴(yán)重地影響了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧社會(huì)的建設(shè)，這也迫切需要我們加強(qiáng)和創(chuàng)新城市的社會(huì)治理。（4）隨著我國(guó)信息化的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及，虛擬社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大。截至2015年6月，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)6.68億人，網(wǎng)民的數(shù)量超過(guò)世界任何一個(gè)國(guó)家，互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%，[28]互聯(lián)網(wǎng)普及率超過(guò)世界平均水平?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們社會(huì)生活的重要工具。然而，網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，如網(wǎng)癮問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言暴力、網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)安全等日益增多。網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)產(chǎn)生了重大影響，社會(huì)治理和社會(huì)穩(wěn)定面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。這需要我們加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，提高對(duì)虛擬社會(huì)的治理水平。（5）隨著我國(guó)國(guó)際化的快速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷著由封閉與半封閉的社會(huì)向一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)轉(zhuǎn)化。國(guó)際化加深了我國(guó)居民與國(guó)際社會(huì)互聯(lián)、互動(dòng)和交往，多種文化交流、交融，人們思想空前活躍。同時(shí)也出現(xiàn)了盲目崇外、追求“西化”和所謂“普世價(jià)值”的思潮。也有越來(lái)越多的境外人到中國(guó)旅游、學(xué)習(xí)、工作和居住，境外人員入境人數(shù)的增長(zhǎng)，增加了城市社會(huì)管理中的涉外因素。一是非法入境人員增多。近年來(lái)，我國(guó)每年查處的非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”外國(guó)人約3萬(wàn)。二是境外滲透破壞活動(dòng)增多。境外入境人數(shù)的增加，加劇了境外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我國(guó)的西化、分化等滲透破壞活動(dòng)。在目前我國(guó)各類(lèi)群體性事件中，都不難發(fā)現(xiàn)境外敵對(duì)勢(shì)力插手的跡象。三是境內(nèi)涉外事件增多。隨著我國(guó)引進(jìn)的外資外貿(mào)企業(yè)增多，其倒閉、停產(chǎn)、裁員、減薪、欠薪等現(xiàn)象也迅速增多，社會(huì)管理中的涉外事件與日俱增[29]。1.當(dāng)前城市社會(huì)治理存在的突出問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)計(jì)劃體制下的社會(huì)管理模式集中體現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)采取的集中化社會(huì)管理體制。這種政府與社會(huì)高度合一的管理模式，使社會(huì)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，最終影響社會(huì)的協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展。黨的十八大提出，“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾；堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題；堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本。根據(jù)中央社會(huì)治理創(chuàng)新的新要求，我國(guó)城市治理創(chuàng)新在穩(wěn)步推進(jìn)，也取得了一定的成績(jī)。但是，在實(shí)踐中，我國(guó)城市社會(huì)治理也還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：城市社會(huì)治理存在忽視社會(huì)自治的傾向，面對(duì)大量的“單位人”變成“社會(huì)人”，城市社區(qū)成為我國(guó)社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的新載體。黨中央指出：要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多地投到基層，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。但是，目前有一種趨勢(shì)：在社會(huì)治理中政府越來(lái)越強(qiáng)、財(cái)政投入越來(lái)越多、政府越來(lái)越無(wú)所不能，下延到基層社會(huì)治理的政府建制日益龐大、財(cái)政支出日益增加。與政府在社會(huì)治理中日趨強(qiáng)大和有為相反，城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能發(fā)揮得不夠充分，民間則表現(xiàn)為日益板結(jié)、缺少活力、缺少主動(dòng)性。一是社區(qū)居委會(huì)行政化、機(jī)關(guān)化現(xiàn)象嚴(yán)重，在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變的情況下，行政職能部門(mén)仍然把社區(qū)組織當(dāng)作基層行政部門(mén)，社區(qū)自治職能得不到有效的發(fā)揮。二是社區(qū)服務(wù)體系不健全。一個(gè)健全的社區(qū)服務(wù)體系是由政府的服務(wù)體系、社區(qū)公益服務(wù)體系和市場(chǎng)便民服務(wù)體系構(gòu)成的，全面滿(mǎn)足社區(qū)成員多元化、多層次的社會(huì)性和文化性需求。但是，我們現(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)在三大服務(wù)體系的構(gòu)建方面還存在一定的缺陷，特別是由社區(qū)的社會(huì)組織和志愿者以及社工人員組成的公益服務(wù)體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，城市里除了機(jī)關(guān)大院的“家委會(huì)”還在發(fā)揮作用外，無(wú)論住宅小區(qū)、老舊社區(qū)里，社區(qū)居民的自治組織都發(fā)育不足。三是從事社區(qū)建設(shè)的社會(huì)工作者嚴(yán)重缺乏。改革開(kāi)放以來(lái)，我們培養(yǎng)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)專(zhuān)業(yè)人才，社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，也需要專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者。從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者占總?cè)丝诘谋壤牵喝毡?‰、加拿大2.2‰、美國(guó)2‰、中國(guó)香港1.7‰、中國(guó)內(nèi)地只有0.3‰，我們與發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)存在較大差距[30]。這種政府自上而下推進(jìn)的社會(huì)管理，注重的是街道、工作站和居委會(huì)的建設(shè)，社區(qū)自治最適宜開(kāi)展的住宅小區(qū)處在關(guān)注范圍之外。這仍然是計(jì)劃體制下政府包攬一切的慣性思維在起作用，當(dāng)大多體制外的城市居民缺少社區(qū)認(rèn)同，缺少主人公意識(shí)的時(shí)候，社會(huì)管理體系的加強(qiáng)只會(huì)意味著社會(huì)的日益行政化、板結(jié)化、人民群眾日益被動(dòng)化。黨和政府為人民群眾好心辦的好事，都成為人民群眾“被”管理、“被”服務(wù)、“被”城市化、“被”就業(yè)和“被”幸福，“要我做”和“我要做”的效果完全不同。2.城市社會(huì)治理存在忽視社會(huì)協(xié)同的作用從社會(huì)協(xié)同這個(gè)角度看，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還不成熟。社會(huì)組織以其非營(yíng)利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征，在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)方面與政府相比有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)實(shí)情況下，不同的社會(huì)組織能夠比較客觀地反映不同群體的利益要求，可以在社會(huì)矛盾尚未轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，通過(guò)利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)來(lái)化解社會(huì)矛盾。面對(duì)全面增長(zhǎng)和深刻變化的公共需求，社會(huì)組織可以提供相關(guān)的公共服務(wù)，滿(mǎn)足一些特殊群體的服務(wù)需求。但是，第一，我們對(duì)社會(huì)組織功能的認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有把社會(huì)組織真正納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局。社會(huì)組織的主要職能是服務(wù)社會(huì)、表達(dá)訴求、規(guī)范行為、社會(huì)監(jiān)督。為社會(huì)提供服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)成員的多種需要，是社會(huì)組織最主要的功能。第二，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展緩慢，數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量低，難以滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要。第三，社會(huì)組織法規(guī)體系尚不健全，立法層次較低，政策環(huán)境還不完備。目前，僅有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，沒(méi)有一部社會(huì)組織法來(lái)保護(hù)和規(guī)范管理社會(huì)組織的活動(dòng)。第四，社會(huì)組織管理的體制機(jī)制與社會(huì)組織發(fā)展不相適應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是由業(yè)務(wù)主管部門(mén)和民政部門(mén)雙重管理的體制，不能很好地適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的需要。第五，部分社會(huì)組織行政色彩嚴(yán)重，沒(méi)有很好地在社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，迫切需要我們加快完善社會(huì)管理格局的步伐，研究如何培育社會(huì)組織，發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理和公共服務(wù)方面的協(xié)同作用，與政府一道共同承擔(dān)社會(huì)治理與和諧社會(huì)建設(shè)的歷史使命。3.城市社會(huì)治理忽視法律的支持和保障社會(huì)治理的方式多種多樣，有正式的制度，如法律和包含行政、經(jīng)濟(jì)管理在內(nèi)的各種規(guī)章制度，也還有道德、倫理規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、輿論引導(dǎo)等非正式的制度安排。在現(xiàn)代社會(huì)，法律是社會(huì)治理的根本保障。但是，目前我們進(jìn)行社會(huì)治理手段還比較單一，主要采用行政性手段和強(qiáng)制性手段解決社會(huì)矛盾和問(wèn)題，輕視法律規(guī)范和法治建設(shè)。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部門(mén)不做深入細(xì)致的群眾工作，就動(dòng)用執(zhí)法人員進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，激發(fā)了與被拆遷群眾的矛盾。政府的某些部門(mén)以及工作人員在實(shí)際工作中知法犯法，利用手中的職權(quán)與民爭(zhēng)利，成為直接的利益相關(guān)者，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化、社會(huì)矛盾凸顯。還有對(duì)社會(huì)組織和互聯(lián)網(wǎng)的管理都缺乏相應(yīng)的法律支持。當(dāng)前城市管理工作存在兩個(gè)突出問(wèn)題：一個(gè)是沒(méi)有明確的主管部門(mén)，另一個(gè)是沒(méi)有相關(guān)的法律做支撐。由于城市社會(huì)管理的主體、歸口管理部門(mén)、管理依據(jù)的法律都還沒(méi)有明確，所以地方基層就各行其是，根據(jù)各個(gè)地方的需要自己做自己的安排?，F(xiàn)在各個(gè)城市做得很混亂，五花八門(mén)，而且城市管理的機(jī)構(gòu)、級(jí)別和機(jī)構(gòu)的職能等的劃分都不是很明確，如北京市是公安局副局長(zhǎng)兼城管局局長(zhǎng)，廣州市是城管委牽頭，其他十幾個(gè)、二十幾個(gè)部門(mén)參與。更為讓人憂(yōu)慮的是城市管理沒(méi)有相關(guān)的法律來(lái)規(guī)范。現(xiàn)在，在城市管理工作當(dāng)中有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的術(shù)語(yǔ)叫“借法執(zhí)法”，城市管理要借別的部門(mén)法律來(lái)執(zhí)法。例如對(duì)城市中無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為，得借工商部門(mén)的法來(lái)管理；對(duì)隨地吐痰的行為，要借衛(wèi)生部門(mén)的法來(lái)管理。4.城市社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”忽視社會(huì)公平與服務(wù)中央強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理說(shuō)到底是對(duì)人的服務(wù)和管理，要寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理。因此，做好社會(huì)管理要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、做好公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平。但是，在上級(jí)部門(mén)對(duì)維穩(wěn)政績(jī)“一票否決”考核指標(biāo)情況下，在一些地方干部思想里存在著“社會(huì)管理的目標(biāo)說(shuō)到底還是‘別出事’‘別出亂子’”的認(rèn)識(shí)。社會(huì)管理社會(huì)治理就是“維穩(wěn)”?！熬S穩(wěn)”在近年來(lái)的不斷升級(jí)加壓，已經(jīng)成為地方黨委政府頭上懸劍。穩(wěn)定確實(shí)已經(jīng)“壓倒一切”，甚至壓倒了社會(huì)的公平正義?！叭嗣駜?nèi)部矛盾人民幣解決”“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”已經(jīng)成了當(dāng)下的無(wú)奈通則。即使是一些與政府行政無(wú)關(guān)的民事糾紛，法院判決之后敗訴一方仍可以去“上訪(fǎng)”，不少“上級(jí)”機(jī)關(guān)為了息事寧人，會(huì)不問(wèn)緣由（的確也沒(méi)有時(shí)間深入了解實(shí)情）便簡(jiǎn)單要求對(duì)上訪(fǎng)者進(jìn)行安撫，有失社會(huì)公平。此外，為了維穩(wěn)，消除上訪(fǎng)帶來(lái)的影響，前幾年有的維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的重要任務(wù)就是到有關(guān)部門(mén)去為上訪(fǎng)“銷(xiāo)號(hào)”?！吧显L(fǎng)—擺平—再上訪(fǎng)”的循環(huán)已經(jīng)讓許多地方政府窮于應(yīng)付、疲于奔命，完全脫離了法治的軌道，長(zhǎng)此以往，這將成為社會(huì)矛盾積累的最大源頭，同時(shí)，也帶來(lái)腐敗問(wèn)題的滋生。另外，在維穩(wěn)過(guò)程中注重事后的高壓處理，忽視源頭治理。沒(méi)有在公共服務(wù)和保護(hù)群眾權(quán)益方面下功夫，在群眾反映訴求時(shí)不給予關(guān)注，等到群眾上街出現(xiàn)過(guò)激行為就調(diào)動(dòng)警察去維穩(wěn)。這幾種“維穩(wěn)”的社會(huì)管理表面上緩解了社會(huì)矛盾，促成短期內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定，但它并沒(méi)有根本化解社會(huì)矛盾，反而使社會(huì)矛盾積累、惡化，醞釀更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)治理不是把社會(huì)管住、管死，而是著眼于增加社會(huì)活力，營(yíng)造和諧有序的社會(huì)環(huán)境。所以，中央強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理創(chuàng)新，需要實(shí)現(xiàn)從“管理管控”到“寓管理于服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。四創(chuàng)新城市社會(huì)治理的思路與對(duì)策2015年12月24日，中央和國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》指出，要推動(dòng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，按照十八屆五中全會(huì)要求，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，以城市管理現(xiàn)代化為指向，以理順體制機(jī)制為途徑，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。當(dāng)前，城市社會(huì)治理創(chuàng)新，需要我們由過(guò)去的重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；由過(guò)去的“嚴(yán)管整治”向“寓管理于服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的“政府包攬一切”向黨委政府主導(dǎo)下發(fā)揮社會(huì)協(xié)同作用轉(zhuǎn)變；由事后處置向源頭治理轉(zhuǎn)變；由硬性行政命令向運(yùn)用法律、思想道德建設(shè)、做群眾思想工作、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等綜合方式轉(zhuǎn)變。具體來(lái)講就是要從源頭上、根本上、基礎(chǔ)上做好城市社會(huì)治理。從源頭上做好城市社會(huì)治理要服務(wù)為先。（1）政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，建立服務(wù)型政府。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是我們的頭等重要的任務(wù)，我國(guó)城市政府基本上是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府，主要精力用在了參與或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，忽視公共服務(wù)。黨的十六大，中央提出政府職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，要求政府由經(jīng)濟(jì)主體型和投資型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；由單一的、不全面的發(fā)展觀向科學(xué)的發(fā)展觀轉(zhuǎn)變；由以GDP衡量政府政績(jī)向?qū)⒐卜?wù)水平置于重要位置的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)變。例如成都市錦江區(qū)過(guò)去各個(gè)街道辦事處的首要任務(wù)就是抓經(jīng)濟(jì)，重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)的現(xiàn)象很明顯。2008年，成都錦江區(qū)進(jìn)行街道政府職能轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向民生建設(shè)和公共服務(wù)。原本由街道承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等經(jīng)濟(jì)管理職能被剝離出來(lái)，劃歸政府相關(guān)部門(mén)，街道的工作重心則被導(dǎo)向公共服務(wù)和社會(huì)管理。改革后，街道主要負(fù)責(zé)基層黨建、城市管理、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、安全監(jiān)督、應(yīng)急管理、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安綜合治理8個(gè)方面，35項(xiàng)具體職責(zé)。同時(shí)，在區(qū)級(jí)成立社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)，在社區(qū)直接設(shè)置服務(wù)窗口，16個(gè)街道成立28個(gè)社區(qū)公共服務(wù)站，街道辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)取消經(jīng)濟(jì)科室，成立社會(huì)事業(yè)科、社區(qū)管理科。2011年，錦江區(qū)再次啟動(dòng)街道體制改革的深化舉措：從機(jī)構(gòu)和職責(zé)上進(jìn)一步理順關(guān)系，將街道職責(zé)劃分為社會(huì)管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法、社會(huì)服務(wù)等四類(lèi)，進(jìn)一步細(xì)化和加強(qiáng)社會(huì)管理及公共服務(wù)職能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，錦江區(qū)明確向社會(huì)建設(shè)、管理和公共服務(wù)傾斜的原則，機(jī)構(gòu)調(diào)整后，該區(qū)街道90%左右的科室都與社會(huì)建設(shè)、管理和公共服務(wù)相關(guān)。自2011年上半年開(kāi)始，錦江區(qū)針對(duì)街道社會(huì)管理和公共服務(wù)水平進(jìn)行社會(huì)化評(píng)價(jià)即區(qū)政府部門(mén)對(duì)街道、群眾對(duì)街道、第三方測(cè)評(píng)三部分綜合的考評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果將決定所在街道的工作目標(biāo)考核等級(jí)。2011年上半年的測(cè)評(píng)群眾滿(mǎn)意度占比就達(dá)到60%[31]，之后逐年提高。（2）要科學(xué)定位政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。政府和社會(huì)組織都是社會(huì)管理和公共服務(wù)的主體，但是，它們?cè)谏鐣?huì)管理中承擔(dān)著不同的職能，發(fā)揮不同的作用。政府承擔(dān)著宏觀的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，主要是以下幾個(gè)方面。第一，提供就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等基本民生性服務(wù)。第二，提供教育、醫(yī)療、公共文化等公共事業(yè)性服務(wù)。第三，提供環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性基礎(chǔ)服務(wù)。第四，提供生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全等公共安全性服務(wù)。對(duì)生產(chǎn)安全，企事業(yè)單位負(fù)有責(zé)任，政府也應(yīng)強(qiáng)化安全服務(wù)體系建設(shè)和監(jiān)管職責(zé)。而消費(fèi)、食品和藥品安全等都是公共服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，政府責(zé)無(wú)旁貸。此外，政府還要?jiǎng)訂T企業(yè)、社會(huì)組織參與提供力所能及的公共服務(wù)，并對(duì)社會(huì)其他主體提供的公共服務(wù)進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。（3）積極推進(jìn)公共服務(wù)方式的創(chuàng)新。黨的十六大以來(lái)，針對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不平衡的矛盾突出、基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量難以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求的現(xiàn)狀，黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持以人為本，不斷加大民生投入，千方百計(jì)改善民生，我國(guó)基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效，基本公共服務(wù)制度框架初步形成。隨著我國(guó)全面深化改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，因此，城市政府的公共服務(wù)機(jī)制也需要?jiǎng)?chuàng)新?！兑庖?jiàn)》指出，城市管理要引入市場(chǎng)機(jī)制。發(fā)揮市場(chǎng)作用，吸引社會(huì)力量和社會(huì)資本參與城市管理。鼓勵(lì)地方通過(guò)政府和社會(huì)資本合作等方式，推進(jìn)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、公共交通、便民服務(wù)設(shè)施等的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。具體來(lái)講，這種創(chuàng)新首先體現(xiàn)在公共服務(wù)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的利用，通過(guò)招投標(biāo)、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求，以期解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足、經(jīng)營(yíng)不善、效益低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，達(dá)到降低成本、提高效率的目的。公共服務(wù)方式的創(chuàng)新還體現(xiàn)為調(diào)動(dòng)社會(huì)力量改善公共服務(wù)，鼓勵(lì)各種社會(huì)組織參與公益事業(yè)和社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，滿(mǎn)足社會(huì)成員多元化的社會(huì)需求。例如，深圳2009年社會(huì)工作服務(wù)納入政府采購(gòu)，2010年，北京市財(cái)政撥款上億元，購(gòu)買(mǎi)300個(gè)社會(huì)組織的公益服務(wù)項(xiàng)目，主要涉及與民生密切相關(guān)的扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼保護(hù)、促進(jìn)就業(yè)等十大領(lǐng)域，每個(gè)項(xiàng)目將獲得3萬(wàn)元到30萬(wàn)元不等的資金支持。廣州市2008年、2009年、2010年三年，試點(diǎn)分別設(shè)置了11個(gè)、33個(gè)和34個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。這些購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目里面涉及養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、康復(fù)等領(lǐng)域。目前，全國(guó)和多城市政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公眾服務(wù)的態(tài)勢(shì)已經(jīng)逐步地形成。還有公共服務(wù)均等化。即全體社會(huì)成員享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，全體社會(huì)成員享受公共服務(wù)的結(jié)果大體相等。（一）從基礎(chǔ)上做好城市治理要以基層為先黨的十八大報(bào)告指出，“加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。從基層做好社會(huì)服務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)基層的社會(huì)和諧穩(wěn)定，是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[32]。1.加強(qiáng)和完善社區(qū)建設(shè)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)成員逐漸由“單位人”向“社會(huì)人”過(guò)渡，隨著城市化的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市，原有的組織管理結(jié)構(gòu)被打破，必須有新的組織載體來(lái)重新對(duì)人們進(jìn)行整合與管理。事實(shí)證明，在一個(gè)社會(huì)正式組織被弱化的情況下，非正式組織，特別是地下組織就會(huì)蔓延。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府正在由一個(gè)無(wú)限型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社會(huì)成員的管理和服務(wù)有限，因此，社區(qū)越來(lái)越成為人們生活的主要空間，成為對(duì)居民進(jìn)行社會(huì)整合與社會(huì)管理的新載體。人們多元化的社會(huì)性需求要在社區(qū)中得到滿(mǎn)足。因此，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、開(kāi)發(fā)社區(qū)資源，是城市社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。①加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)要做好社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的總體規(guī)劃。因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，不可能一蹴而就，社區(qū)建設(shè)也是一項(xiàng)綜合的、系統(tǒng)工程，要不斷滿(mǎn)足居民多層次、多元化的需求。因此，社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化、環(huán)境、衛(wèi)生、治安等要協(xié)調(diào)發(fā)展。這就需要制定社區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，并將其列入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，避免社區(qū)建設(shè)的盲目性和無(wú)序化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。②社區(qū)組織建設(shè)。社區(qū)組織建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的重要載體和重要保證。社區(qū)組織建設(shè)包括社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)中介組織的建設(shè)。社區(qū)黨組織是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)黨建只有圍繞社區(qū)建設(shè)來(lái)進(jìn)行，才能得到社區(qū)居民群眾的認(rèn)同，才能發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員凝聚人心、服務(wù)群眾的作用，密切黨同人民群眾的聯(lián)系，鞏固基層政權(quán)。加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)自治組織的建設(shè)，能夠有效實(shí)行社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。加強(qiáng)社區(qū)中介組織的建設(shè)，有利于更好地為社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，整合社區(qū)資源，協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系，培養(yǎng)居民參與意識(shí)，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力?！兑庖?jiàn)》指出，要依法建立社區(qū)公共事務(wù)準(zhǔn)入制度，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)作用，增強(qiáng)社區(qū)自治功能。充分發(fā)揮社會(huì)工作者等專(zhuān)業(yè)人才的作用，培育社區(qū)社會(huì)組織，完善社區(qū)協(xié)商機(jī)制。推動(dòng)制定社區(qū)居民公約，促進(jìn)居民自治管理。③社區(qū)服務(wù)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)是政府公共服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)互助和慈善事業(yè)的交織延伸，由政府提供的公共服務(wù)、市場(chǎng)提供的商業(yè)服務(wù)、社區(qū)民間中介組織提供的慈善公益服務(wù)，共同構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系。讓社區(qū)成員在社區(qū)服務(wù)中，各盡其能，各得其所，從而促進(jìn)人與人、人與社會(huì)、人與自然之間的和睦相處。④社區(qū)文化建設(shè)。社區(qū)文化建設(shè)是為了滿(mǎn)足社區(qū)居民在精神文化生活方面的需求，獲得更高質(zhì)量的社區(qū)生活。同時(shí)，是要在社區(qū)成員中確立共同的價(jià)值目標(biāo)，使全體社區(qū)成員發(fā)揚(yáng)參與精神和互助精神，增進(jìn)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，共同建設(shè)新家園。⑤社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。社區(qū)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)新興且發(fā)展?jié)摿薮蟮慕?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是社區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)支持和物質(zhì)保障。它是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。通過(guò)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不僅發(fā)展了第三產(chǎn)業(yè)，為社區(qū)居民提供大量的就業(yè)崗位，而且不斷滿(mǎn)足社區(qū)居民對(duì)社區(qū)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化的需要，提高社區(qū)居民的生活品質(zhì)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、繁榮、和諧和進(jìn)步，同時(shí)，也為社區(qū)籌集服務(wù)資金、增加社區(qū)公益資產(chǎn)、壯大社區(qū)資本創(chuàng)造了條件。2.激發(fā)社會(huì)組織的活力現(xiàn)代社會(huì)，各類(lèi)社會(huì)組織在社會(huì)管理中具有不可替代的作用。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，社會(huì)分化和利益主體多樣化的格局已經(jīng)出現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那種單一的行政管理模式已不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要。政府應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，在加快由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的同時(shí)，要大力培育和發(fā)展包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的各類(lèi)社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。黨的十八屆三中全會(huì)指出：正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。因此，第一，我們要解放思想，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的作用。社會(huì)組織有四項(xiàng)職能：服務(wù)社會(huì)、規(guī)范行為、表達(dá)訴求、社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)組織最主要職能是為社會(huì)提供服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)成員的多種需要。第二，加大培育社會(huì)組織的力度，滿(mǎn)足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。社會(huì)組織其業(yè)務(wù)和類(lèi)型涉及方方面面，其活動(dòng)方式也是復(fù)雜多樣的，目前，要加快行業(yè)組織、公益類(lèi)組織、服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織和城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織的發(fā)展。政府在轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，將一些民生服務(wù)項(xiàng)目打包向社會(huì)組織招標(biāo)，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)，有力地激發(fā)社會(huì)組織活力。第三，完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范社會(huì)組織的行為，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開(kāi)展活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。第四，社會(huì)組織要不斷地去行政化，實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立性。當(dāng)前，要限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。第五，加強(qiáng)社會(huì)組織的自我建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高自身服務(wù)社會(huì)的能力和公信力。社會(huì)組織就是要靠提高自身的公信力贏得社會(huì)和公眾的認(rèn)可，靠發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的功能提高知名度，擴(kuò)大自己的影響，具備專(zhuān)業(yè)的服務(wù)水平，才能積極有效地參與社會(huì)治理和公共服務(wù)。3.引導(dǎo)居民的廣泛參與在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中，全能型政府正在向有限型政府轉(zhuǎn)變，如何做到執(zhí)政為民、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政，公民參與必然成為當(dāng)代社會(huì)治理中不可缺少的環(huán)節(jié)。《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！笔舜髨?bào)告指出，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。目前，在我們的社會(huì)中，存在對(duì)于公民參與社會(huì)治理的一種集體無(wú)意識(shí)現(xiàn)象，認(rèn)為社會(huì)治理是政府的事情，公共政策由政府制定。實(shí)際上，社會(huì)治理的核心理念是“善治”。“善治”強(qiáng)調(diào)賦予公民更多機(jī)會(huì)和權(quán)利參與政府公共政策，通過(guò)溝通、協(xié)商使公共利益最大化。沒(méi)有公民參與和監(jiān)督制定的政策存在巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，很可能導(dǎo)致公共利益的部門(mén)化、部門(mén)利益的私有化，出現(xiàn)執(zhí)政的合法性危機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的城市治理主要是由政府的城管部門(mén)來(lái)管，沒(méi)有把群眾的力量調(diào)動(dòng)起來(lái)，結(jié)果城市管理效果不佳，同時(shí)還造成了城管這支隊(duì)伍和人民群眾的對(duì)立。創(chuàng)新城市社會(huì)治理要倡導(dǎo)公民參與，因?yàn)槌鞘械闹魅耸沁@個(gè)城市的居民，沒(méi)有城市居民參與的社會(huì)治理，不能達(dá)到城市治理的目的，不能建設(shè)一個(gè)理想的城市家園。因此，首先，在城市治理主體上，要改變以往政府單一管理城市的做法，政府要堅(jiān)持科學(xué)民主決策，依法規(guī)范公眾參與城市治理的范圍、權(quán)利和途徑，暢通公眾有序參與城市治理的渠道。健全城市治理重大事項(xiàng)的集體決策、專(zhuān)家咨詢(xún)、社會(huì)公示與聽(tīng)證、決策評(píng)估等制度，問(wèn)政于民，問(wèn)需于民，讓公眾參與社會(huì)公共政策的討論，保證民意能夠進(jìn)入公共政策。其次，樹(shù)立“人民的城市人民管”的理念，增強(qiáng)人民群眾的參與意識(shí)和參與能力。通過(guò)各種教育，培養(yǎng)人們的社會(huì)責(zé)任感和合作精神，使城市的每個(gè)公民具備參與社會(huì)事務(wù)的愿望和相應(yīng)的能力?！兑庖?jiàn)》指出，要倡導(dǎo)城市管理志愿服務(wù)，建立健全城市管理志愿服務(wù)宣傳動(dòng)員、組織管理、激勵(lì)扶持等制度和組織協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)志愿者與民間組織、慈善機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體之間的交流合作，組織開(kāi)展多形式、常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)。最后，為了實(shí)現(xiàn)公民的有序參與，要發(fā)展各種社會(huì)組織。公民廣泛參與，還可以通過(guò)公民自發(fā)組織的各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織，按照法律和相關(guān)的行政程序來(lái)反映自己的意愿和訴求。《意見(jiàn)》指出，要依法支持和規(guī)范服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織的發(fā)展。采取公眾開(kāi)放日、主題體驗(yàn)活動(dòng)等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理模式。（二）從根本上做好城市治理要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新黨的十八屆五中全會(huì)提出五大發(fā)展理念，指出創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。創(chuàng)新不僅是技術(shù)創(chuàng)新，也包括制度和機(jī)制的創(chuàng)新。和諧穩(wěn)定的社會(huì)不是杜絕矛盾和沖突，而是我們創(chuàng)新了各種能夠及時(shí)有效化解矛盾沖突的體制和機(jī)制。自從人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，法治與德治就是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的社會(huì)治理的制度安排。習(xí)近平總書(shū)記指出，“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序的作用”。（1）城市社會(huì)治理要加強(qiáng)法治建設(shè)。法治是社會(huì)治理的重要方式和手段，在社會(huì)治理中，法治可以起到規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾等方面的作用。黨的十八大報(bào)告指出，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，法制保障是健全社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)指出，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。當(dāng)前，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化，第一，需要加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的立法工作，做到社會(huì)治理有法可依，《意見(jiàn)》指出，城市管理要健全法律法規(guī)。加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，實(shí)現(xiàn)深化改革與法治保障有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。第二，需要增強(qiáng)司法的權(quán)威性，做到社會(huì)治理有法必依。第三，需要規(guī)范執(zhí)法行為，堅(jiān)持執(zhí)法的公平性，切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益。第四，需要加強(qiáng)全民法制教育，提高全民遵紀(jì)守法的意識(shí)。2015年12月30日，中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求按照十八屆五中全會(huì)的要求，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，以城市管理現(xiàn)代化為指向，以理順體制機(jī)制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段?！兑庖?jiàn)》明確了國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，指出了城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城