中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度研究

中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度研究

一弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的理論分析（一）研究范圍界定雖然社會(huì)福利政策本身沒(méi)有精確的定義，但為了討論的方便，我們必須在討論之前對(duì)本章所論述的概念邊界作出明確劃分，以便形成一個(gè)共同的研討范圍。1.兒童根據(jù)《兒童權(quán)利公約》第1條，兒童為18歲以下的未成年人（UN，1989）。2.弱勢(shì)兒童這里的弱勢(shì)兒童主要指兩類(lèi)兒童：第一類(lèi)是《兒童權(quán)利公約》第20條規(guī)定的“脫離家庭環(huán)境的兒童”，即暫時(shí)或永久性脫離家庭環(huán)境的兒童，或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童，包括孤兒、被遺棄兒童、流浪兒童、長(zhǎng)刑期罪犯子女、受艾滋病影響的兒童和受虐待兒童。第二類(lèi)是《兒童權(quán)利公約》第23條規(guī)定的“殘疾兒童”。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《殘疾人機(jī)會(huì)平等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，“殘疾”一詞泛指世界各國(guó)任何人口中出現(xiàn)的許許多多的各種功能上的限制，既可以是生理、智力或感官上的缺陷，也可以是醫(yī)學(xué)上的狀況或精神方面的疾病。此種缺陷、狀況或疾病有可能是長(zhǎng)期的，也可能是過(guò)渡性質(zhì)的。本章中的殘疾兒童是符合上述定義的兒童。對(duì)于這兩類(lèi)弱勢(shì)兒童，《兒童權(quán)利公約》都明確規(guī)定了他們受保護(hù)的權(quán)利。公約認(rèn)為，脫離家庭環(huán)境的兒童應(yīng)有權(quán)得到國(guó)家的保護(hù)和協(xié)助，殘疾兒童也有接受特別照顧的權(quán)利，締約國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)并確保在現(xiàn)有資源范圍內(nèi)，依據(jù)申請(qǐng)，斟酌兒童的情況和兒童的父母或其他照料人的情況，對(duì)滿足條件兒童及負(fù)責(zé)照料該兒童的人提供援助。這些援助的目的應(yīng)是確保殘疾兒童能有效地獲得和接受教育、培訓(xùn)、保健服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、就業(yè)準(zhǔn)備和娛樂(lè)機(jī)會(huì)，其方式應(yīng)有助于該兒童盡可能充分地參與社會(huì)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展，包括其文化和精神方面的發(fā)展（UN，1989）。在中國(guó)，民政部等十五部委（民政部、中央綜治辦、最高人民法院、發(fā)展改革委、教育部、公安部、司法部、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、人口計(jì)生委、共青團(tuán)中央和全國(guó)婦聯(lián)）2006年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)十五部委意見(jiàn)）界定了新時(shí)期下兒童福利保障的對(duì)象包括兩部分：一是失去父母的未成年人，不僅包括機(jī)構(gòu)內(nèi)集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時(shí)，也包括社會(huì)上散居的孤兒。二是事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人，流浪兒童、無(wú)人撫養(yǎng)的服刑人員未成年子女等困境兒童也被納入到保障范圍。3.社會(huì)福利社會(huì)福利是一個(gè)多義詞，包括了理念、道德責(zé)任和制度實(shí)體等不同層次的含義。最簡(jiǎn)單地講，“社會(huì)福利”有兩個(gè)層次的含義：它可以指社會(huì)福利狀態(tài)，亦可以指社會(huì)福利制度。作為狀態(tài)，社會(huì)福利原意指人類(lèi)生活中的幸福和正常的狀態(tài)（Midgley，1996）。貧困、疾病和犯罪等社會(huì)病態(tài)是“社會(huì)福利”的反義詞。社會(huì)福利制度是為達(dá)到社會(huì)福利狀態(tài)而作出的集體努力（包括政府的努力）。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)福利制度指為促進(jìn)人類(lèi)幸福，療救社會(huì)病態(tài)的慈善活動(dòng)或者政府行為。作為制度的社會(huì)福利，可以被理解為制度實(shí)體，亦可以被理解為一種“制度化的集體責(zé)任”，即一個(gè)社會(huì)為達(dá)到一定的社會(huì)福利目標(biāo)所承擔(dān)的集體責(zé)任。有些研究者把社會(huì)福利作為“制度化的政府責(zé)任”來(lái)對(duì)待（Mishra，1990；CochraneandClarke，1993）。作為制度的社會(huì)福利，有廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)福利制度是指提高廣大社會(huì)成員生活水平的各種政策和社會(huì)服務(wù)，旨在解決廣大社會(huì)成員在各個(gè)方面的福利待遇問(wèn)題。狹義的社會(huì)福利是指對(duì)生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人、慢性精神病人等的社會(huì)照顧和社會(huì)服務(wù)。本章使用的社會(huì)福利概念是指狹義的社會(huì)福利，是指專(zhuān)門(mén)針對(duì)弱勢(shì)兒童群體提供福利型服務(wù)的社會(huì)福利事業(yè)。4.兒童福利作為“制度化的政府責(zé)任”的一種，兒童福利指政府為達(dá)到一定的兒童福利目標(biāo)所承擔(dān)的責(zé)任。在各種兒童福利制度的分析框架中，有幾個(gè)關(guān)鍵的方面，是任何對(duì)福利國(guó)家的類(lèi)型分析和兒童福利制度的分析都要涉及的。包括價(jià)值體系，資金和服務(wù)的提供者，主要的制度安排等等。本章主要考察針對(duì)弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利制度安排中的籌資制度問(wèn)題。（二）社會(huì)福利制度的價(jià)值取向中國(guó)正在從發(fā)展中國(guó)家向中等收入的國(guó)家過(guò)渡，這個(gè)背景對(duì)我們考慮兒童福利的籌資和支出體系有重要的意義。同時(shí)，在社會(huì)政策的研究和制定中，價(jià)值觀的選擇非常重要，價(jià)值中立的社會(huì)政策是沒(méi)有意義的。在兒童福利政策中，我們的價(jià)值追求包括兩個(gè)方面：第一，人道主義價(jià)值。人道主義的價(jià)值體現(xiàn)在對(duì)生命和人的尊嚴(yán)的尊重。在中國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值觀中，對(duì)生命和人類(lèi)價(jià)值的尊重被描述為“人之初，性本善”，或曰“仁者愛(ài)人”。根據(jù)伍曉明（2003）的闡釋?zhuān)谥袊?guó)的傳統(tǒng)哲學(xué)中，“仁者愛(ài)人”直接來(lái)自人的天性（“不忍人之心”），來(lái)自人與生俱來(lái)的、對(duì)于他者所負(fù)的絕對(duì)責(zé)任。第二，社會(huì)平等。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上是對(duì)不平等發(fā)展的自由放任，社會(huì)平等也不是社會(huì)政策的首選目標(biāo)。但是，對(duì)兒童福利政策而言，我們認(rèn)為，社會(huì)平等是值得追求的價(jià)值目標(biāo)。因?yàn)椋瑢?duì)兒童的發(fā)展來(lái)說(shuō)，平等意味著起點(diǎn)的平等，機(jī)會(huì)的平等，這是最低限度的平等，決定未來(lái)的社會(huì)平等。在上述兩個(gè)價(jià)值追求的驅(qū)動(dòng)之下，我們的研究賴(lài)以出發(fā)的基本原則是體現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》中的一些原則，主要為：第一，兒童最大利益原則；第二，兒童權(quán)利原則，有時(shí)被簡(jiǎn)單地概括為生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)和發(fā)展權(quán)原則；第三，無(wú)歧視原則。中國(guó)政府簽署了《兒童權(quán)利公約》，因此，這項(xiàng)國(guó)際公約對(duì)我們國(guó)家具有法律意義上的約束?？紤]到上面提到的各種原則，中國(guó)針對(duì)弱勢(shì)兒童群體的福利制度的基礎(chǔ)應(yīng)該是以兒童權(quán)利為基礎(chǔ)、以社會(huì)平等為主要政策取向的價(jià)值體系。（三）社會(huì)福利的供給者無(wú)論意識(shí)形態(tài)取向如何，社會(huì)福利總需要有供給者。一般討論中的社會(huì)福利的提供者包括下述一些組織：家庭和擴(kuò)展家庭、工作單位或雇主、市場(chǎng)組織、慈善和互助組織（公民社會(huì)組織）以及政府組織。（四）社會(huì)福利的制度安排社會(huì)福利的制度安排涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：籌資制度的原則和方法。前者涉及根據(jù)什么原則來(lái)配置福利資源，責(zé)任和利益在幾個(gè)參與方中間如何分配等等。后者則涉及籌資制度的渠道和方法。原則很重要，參與方也很重要。但是社會(huì)福利提供的渠道和方法對(duì)結(jié)果也有很大的影響。在兒童福利的供給中，還必須考慮兒童的特點(diǎn)，這涉及一整套的理論和實(shí)際操作方式（兒童心理，特殊教育，康復(fù)和醫(yī)療，社會(huì)工作等等）。兒童社會(huì)福利的基本價(jià)值取向，社會(huì)福利的提供者和社會(huì)福利的制度安排之間存在著密切的關(guān)系。價(jià)值取向不可能不影響到福利項(xiàng)目和提供方式，不同的福利服務(wù)的提供者由于各自的特點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不同，對(duì)提供方式也有重大影響。在上述一些基本制度安排下，籌資制度由兩大部分組成：資金籌措和資金配置。弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利資金籌措是指如何獲得弱勢(shì)兒童群體應(yīng)達(dá)到的生活和福利水平所需要的資金，具體地講，包括籌資數(shù)量的多少和籌資結(jié)構(gòu)（即籌資渠道）。弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利資金配置是指所籌集資金的流向，可以從多種分類(lèi)來(lái)衡量資金流向的合理性和公平性，例如，按照性別、城鄉(xiāng)、地區(qū)、救助主體劃分，等等。通過(guò)上述幾個(gè)基本概念的界定，可以明確本章“中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度”是專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)境內(nèi)的脫離家庭環(huán)境的兒童和殘疾兒童提供物質(zhì)和精神方面照顧和服務(wù)而進(jìn)行的資金籌措和資金配置的制度。（五）弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的內(nèi)涵1.弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利政策的制度視角制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為。制度可以分為正式制度與非正式制度。正式制度是指由憲法、法律、書(shū)面契約、市場(chǎng)交易、法定組織等構(gòu)成。非正式制度則是指由共同的價(jià)值觀、準(zhǔn)則、習(xí)俗、倫理觀念及意識(shí)形態(tài)等組成的規(guī)范。一切人類(lèi)社會(huì)都采用某些持久不變的行為方式來(lái)組織自己必需的社會(huì)福利功能，如弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)等。而人類(lèi)社會(huì)的主要活動(dòng)發(fā)生于六種社會(huì)制度中，即親屬、宗教、單位、市場(chǎng)、公民社會(huì)組織和政府。在現(xiàn)代社會(huì)，宗教組織的地位弱化，有些成為公民社會(huì)組織的一部分。根據(jù)人類(lèi)活動(dòng)的六種社會(huì)制度的社會(huì)福利功能，比照中國(guó)弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利功能制度缺失，可以為中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度政策的制訂和籌資制度的完善提供理論依據(jù)。表1-1描述了六種基本的社會(huì)制度以及當(dāng)前中國(guó)弱勢(shì)兒童群體在這些基本制度中對(duì)應(yīng)的主要組織形式和社會(huì)福利功能。這六種制度中沒(méi)有包括西方國(guó)家中非常普遍的宗教福利制度。以下將分別討論。表1-1弱勢(shì)兒童群體對(duì)應(yīng)的六種社會(huì)制度分析表（1）親屬。家庭一直是提供社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和情感支持的主要社會(huì)制度，幫助一般知識(shí)、社會(huì)價(jià)值和行為方式代代相傳。作為社會(huì)福利的一種手段，家庭還構(gòu)成了基于血緣和互助關(guān)系的援助網(wǎng)絡(luò)（GilbertandTerrell，2003）。例如，父母為孩子提供醫(yī)療、健康、教育等的支出，為孩子的將來(lái)“投資”，使得孩子在將來(lái)能夠融入社會(huì)，獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)。家庭對(duì)兒童照料、兒童福利和經(jīng)濟(jì)支持的作用舉足輕重。但是，對(duì)于我們所研究的兩類(lèi)弱勢(shì)兒童群體而言，一類(lèi)是脫離家庭環(huán)境的兒童，其家庭的社會(huì)福利功能喪失或部分喪失，如被遺棄兒童無(wú)家庭提供福利；一類(lèi)為殘疾兒童，因其長(zhǎng)期需要家庭照料、康復(fù)、教育等額外支出，家庭的負(fù)擔(dān)十分沉重，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)條件差的家庭，則困難更為突出。因此，對(duì)于大部分中低收入水平的殘疾兒童家庭，僅靠家庭難以滿足兒童對(duì)福利的需要，需要社會(huì)援助。（2）集體。集體在中國(guó)具有特別重要的地位，它可以包括以村民委員會(huì)為主體的農(nóng)村集體組織和以居民委員會(huì)為主體的城市社區(qū)組織。長(zhǎng)期以來(lái)，集體一直是中國(guó)為弱勢(shì)兒童群體提供社會(huì)福利功能的一個(gè)重要組織。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，村集體“三提五統(tǒng)”[1]一直是籌集包括兒童福利在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)福利資金的主要渠道。此外，集體也是重要的服務(wù)提供者。直到2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消“三提五統(tǒng)”后，集體才逐步從農(nóng)村社會(huì)福利籌資的角色中淡出。雖然集體已經(jīng)不再承擔(dān)主要的籌資責(zé)任，但集體在某些服務(wù)提供方面發(fā)揮的作用并沒(méi)有因此淡化。課題組在大同市散岔村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體在孤兒服務(wù)提供方面仍扮演著重要角色。（3）單位。單位往往給其職工提供職業(yè)福利。在工業(yè)社會(huì)里，職業(yè)福利事實(shí)上具有了越來(lái)越大的社會(huì)功能，許多單位提供的福利甚至可以滿足其員工的多數(shù)社會(huì)服務(wù)需求。美國(guó)1993年職業(yè)福利的人均水平為1.4萬(wàn)美元，約占一個(gè)普通工人所有收入的41%。從年度比較的角度看，其比重仍在擴(kuò)大（GilbertandTerrell，2003）。而中國(guó)的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位也為職工提供了相當(dāng)比例的職業(yè)福利。鄭功成（2003）認(rèn)為，如果將中國(guó)國(guó)有企業(yè)的職業(yè)福利作為個(gè)案來(lái)剖析，我們就可以發(fā)現(xiàn)它其實(shí)就是社會(huì)福利。而本章關(guān)注的兩類(lèi)弱勢(shì)兒童群體，因?yàn)樗麄儧](méi)有單位，也就沒(méi)有職業(yè)福利。即便有個(gè)別單位為其員工家庭的弱勢(shì)兒童提供部分補(bǔ)助，數(shù)量也十分有限，并沒(méi)有形成一種普遍的社會(huì)制度安排。（4）市場(chǎng)。市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)滿足人民物質(zhì)需求最廣泛也最成功的經(jīng)濟(jì)制度。但是，因?yàn)槭袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則，使得在公共服務(wù)領(lǐng)域往往出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，這也是政府干預(yù)存在的合理?xiàng)l件。雖然市場(chǎng)主要提供競(jìng)爭(zhēng)性私人商品和服務(wù)，但我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)在世界各國(guó)出現(xiàn)了大量的社會(huì)企業(yè)。它們不以營(yíng)利為目標(biāo)向社會(huì)提供社會(huì)服務(wù)，并通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的方式達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。其中不乏對(duì)弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)服務(wù)。反觀中國(guó)，由市場(chǎng)提供的弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利服務(wù)還極其有限。向貧困農(nóng)戶提供金融服務(wù)、環(huán)保等方面的社會(huì)企業(yè)已經(jīng)在中國(guó)出現(xiàn)，并有加快發(fā)展的趨勢(shì)，而針對(duì)弱勢(shì)兒童群體提供服務(wù)的社會(huì)企業(yè)在中國(guó)還沒(méi)有發(fā)展成為一種服務(wù)提供者。這雖然是現(xiàn)有制度安排上的弱點(diǎn)，但也為將來(lái)制度創(chuàng)新留下了發(fā)展空間。（5）公民社會(huì)組織。公民社會(huì)組織的本質(zhì)是社會(huì)互助。社會(huì)互助是最為明確地指向社會(huì)福利活動(dòng)的制度，如慈善救濟(jì)、非正式援助或社會(huì)支持等。它表達(dá)了社會(huì)對(duì)互相幫助的需求、互相依賴(lài)的認(rèn)識(shí)以及幫助不幸人士的心愿。社會(huì)互助一般是由草根性的民間組織為弱勢(shì)兒童、家庭、老人及許多有著特殊需求的人士提供一系列社會(huì)服務(wù)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)社會(huì)互助組織發(fā)展相對(duì)滯后，特別是針對(duì)弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)互助還沒(méi)有形成具有一定規(guī)模和社會(huì)責(zé)任的制度安排。因此，政府仍是保障弱勢(shì)兒童群體基本生存權(quán)和促進(jìn)其公平發(fā)展的籌資責(zé)任主體。（6）政府。政府的主要職責(zé)包括四個(gè)方面：一是為保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行而進(jìn)行的宏觀調(diào)控；二是為保證公平競(jìng)爭(zhēng)而進(jìn)行的市場(chǎng)監(jiān)管；三是提供社會(huì)管理；四是提供公共服務(wù)。對(duì)應(yīng)到社會(huì)福利領(lǐng)域，為實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)進(jìn)行籌集和分配資源就成為政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。對(duì)中國(guó)的弱勢(shì)兒童群體而言，無(wú)論是在籌資方面，還是服務(wù)的直接提供方面，政府都扮演著最為重要的角色。2.弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的功能和基本原則弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的基本功能應(yīng)包括三個(gè)方面：一是為弱勢(shì)兒童群體（包括機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、親屬監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)、獨(dú)立生活等各類(lèi)弱勢(shì)兒童群體）籌集生活、教育、康復(fù)、醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等方面的基本需求所需要的資金；二是幫助弱勢(shì)兒童分散經(jīng)濟(jì)和健康（生理的和心理的）風(fēng)險(xiǎn)；三是通過(guò)設(shè)計(jì)不同的資金使用方式和社會(huì)福利服務(wù)方式，解決以什么方式提供服務(wù)，如何支付社會(huì)福利費(fèi)用，如何促進(jìn)社會(huì)福利資源的合理配置等問(wèn)題。為了具備上述三個(gè)基本功能，弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利籌資制度應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)基本原則：一是符合社會(huì)倫理所要求的公平性；二是資金的籌措和使用應(yīng)當(dāng)具備有效性；三是財(cái)務(wù)上具有可持續(xù)性。對(duì)照上述原則來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利的資金籌措功能還不完善。一是尚不能為弱勢(shì)兒童群體籌集達(dá)到社會(huì)平均生活水平的社會(huì)福利資金。例如，根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)仍有10.18萬(wàn)社會(huì)散居孤兒（占散居孤兒的17.8%）未得到任何救助，孤兒制度性救助覆蓋面窄。二是還有不少弱勢(shì)兒童群體貧困和健康的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到合理分散。例如，我國(guó)90%以上的散居孤兒生活貧困，沒(méi)有享受大病醫(yī)療保險(xiǎn)。在許多國(guó)家，兒童都是貧困發(fā)生率較高的一個(gè)群體，殘疾兒童的貧困發(fā)生率就更高。據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)估計(jì)，東亞有40%左右的兒童受貧困影響。三是資金的使用和救助服務(wù)方式尚待完善。弱勢(shì)兒童不僅需要救助的資金，更需要相關(guān)的救助服務(wù)。資金的保障只是第一步，服務(wù)的有效提供是重要的第二步?？梢?jiàn)，當(dāng)前中國(guó)弱勢(shì)兒童社會(huì)福利籌資制度改革需要逐漸解決上述問(wèn)題，特別是要實(shí)現(xiàn)政府籌資充足和資金配置公平，有效分散全體弱勢(shì)兒童群體的生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等支出的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且通過(guò)制度保證財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性，在有資金保障的基礎(chǔ)上，逐步提供有效的服務(wù)。3.弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資渠道從資金來(lái)源上看，弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利資金主要有三種基本的獲得途徑：稅收、自愿捐款和收費(fèi)。稅收具有強(qiáng)制性和政府性，包括個(gè)人稅收和企業(yè)稅收兩類(lèi)。稅收是公共社會(huì)福利計(jì)劃的主要資金來(lái)源。政府作為公民稅收資源分配的代理人，具有保障收入分配公平的職責(zé)，因而也就為弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利籌資應(yīng)以財(cái)政資金為主提供了理論依據(jù)。自愿捐款指?jìng)€(gè)人捐助。不管是施舍（意指對(duì)窮人的施舍物）還是慈善（意指對(duì)范疇更廣的健康、研究、公民活動(dòng)的捐助），捐助是一種志愿的、非強(qiáng)制性的貢獻(xiàn)。收費(fèi)指對(duì)公開(kāi)市場(chǎng)中的社會(huì)福利產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行收費(fèi)。產(chǎn)品和服務(wù)的提供者可能是以營(yíng)利為目的的企業(yè)主，也可能是為了支付這些支出必須向使用者收費(fèi)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。除了上述三大籌資渠道外，發(fā)行社會(huì)福利彩票也是籌資方式的一種有益補(bǔ)充。發(fā)行社會(huì)福利彩票的特點(diǎn)是購(gòu)者自愿，返獎(jiǎng)率高，并帶有博彩性質(zhì)。一般而言，社會(huì)福利彩票的返獎(jiǎng)率不能低于發(fā)行額的50%，籌集的福利資金不低于發(fā)行額的30%，發(fā)行成本不高于發(fā)行額的20%。2007年中國(guó)福利彩票共銷(xiāo)售631.6億元，其中217億元公益金中的50%上繳國(guó)家財(cái)政，主要用于補(bǔ)充社會(huì)保障基金的不足。其余50%地方留用，納入財(cái)政專(zhuān)戶管理，全部用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”等社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)。民政部按照國(guó)家規(guī)定留成的2.5%公益金主要用于實(shí)施“兒童福利機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”、“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”和“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計(jì)劃”。需要指出的是，雖然社會(huì)福利彩票是弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資的一條有效渠道，但是，社會(huì)福利彩票的購(gòu)買(mǎi)者主要是中低收入階層，尤其是低收入階層，從而實(shí)質(zhì)上是利用低收入階層的一部分所得來(lái)興辦社會(huì)福利事業(yè)。因此，雖然是自愿的，但一定程度上有違公平。圖1-1示意了弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資渠道。顯然，政府通過(guò)稅收籌資是保障弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利資金的主要方式，也只有政府稅收籌資渠道是保證弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。圖1-1弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資渠道（六）完善弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的重大戰(zhàn)略意義1.是履行《兒童權(quán)利公約》，促進(jìn)兒童健康發(fā)展的基礎(chǔ)兒童是中華人民共和國(guó)公民，有權(quán)利享受公民待遇。《中華人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定，健康權(quán)是公民享有的一項(xiàng)基本人權(quán)，受根本法的保障。在憲法之下形成了一個(gè)包括《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》在內(nèi)的，對(duì)弱勢(shì)人群的生命權(quán)和健康權(quán)作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定的法律體系。同時(shí)，中國(guó)是《兒童權(quán)利公約》的締約國(guó)?！秲和瘷?quán)利公約》對(duì)兒童權(quán)利及締約國(guó)如何履行《兒童權(quán)利公約》均做了詳細(xì)規(guī)定。例如，《兒童權(quán)利公約》第24條規(guī)定“兒童享有健康權(quán)和獲得保健服務(wù)權(quán)”，而該條建立在第6條“兒童的生命權(quán)和最大限度的存活和發(fā)展權(quán)”的基礎(chǔ)上，并對(duì)此加以發(fā)展。此外，按照第2條確立的“非歧視原則”，成員國(guó)需要確認(rèn)殘疾兒童不受歧視地享有“可達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)的健康”和享用“醫(yī)療設(shè)施和康復(fù)設(shè)施”的權(quán)利。締約國(guó)必須努力確?！皼](méi)有任何兒童被剝奪獲得這種保健服務(wù)的權(quán)利”。公約還特別強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)兒童健康權(quán)與以下權(quán)利之間的明顯聯(lián)系，即“兒童享有必要的生活水平”（第27條）、“兒童受教育權(quán)”（第28條）以及“兒童享有不受任何形式的暴力的權(quán)力”（第19條）（王小林，2008）。以上這些法律法規(guī)的具體落實(shí)需要有一個(gè)完善的弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度作為基礎(chǔ)。2.是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀需要一般的說(shuō)，任何一個(gè)國(guó)家政府的責(zé)任受兩個(gè)不可缺少的共生現(xiàn)象——民主和繁榮的影響。中國(guó)政府本著為人民利益服務(wù)的目標(biāo)，著力把最廣大人民的根本利益作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保障人民的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)權(quán)益，讓發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。促進(jìn)社會(huì)公平是政府的基本職責(zé)之一。促進(jìn)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度建設(shè)，保障弱勢(shì)兒童群體的基本社會(huì)福利，不僅能夠促進(jìn)弱勢(shì)兒童群體健康成長(zhǎng)和發(fā)展，還能夠樹(shù)立良好的國(guó)際形象。隨著中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，居民收入差距逐步擴(kuò)大，社會(huì)不穩(wěn)定的因素凸顯。2008年城市農(nóng)村居民人均收入比擴(kuò)大到3.3∶1，絕對(duì)差額首次超過(guò)10000元?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是社會(huì)的富有階層還是貧困或弱勢(shì)階層都具有構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀需要。此外，沒(méi)有物質(zhì)的繁榮，政府則不能負(fù)擔(dān)開(kāi)支龐大的社會(huì)福利籌資的主要部分。中國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，積累了巨大的財(cái)富，特別是國(guó)家財(cái)政收入豐厚，具備了針對(duì)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利擴(kuò)大政府籌資規(guī)模和比例的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府的公共支出用于促進(jìn)民生問(wèn)題的解決，促進(jìn)弱勢(shì)兒童群體的公平發(fā)展，是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，也是弱勢(shì)兒童群體的基本需要。3.是建設(shè)公共財(cái)政制度，健全社會(huì)保障體系的客觀需要近期，中國(guó)政府將不斷完善公共財(cái)政制度建設(shè)，加大財(cái)政投入改善民生作為新的財(cái)政改革方向。兒童是人類(lèi)的未來(lái)和希望，消除兒童貧困，能夠切斷貧困的代際相傳。中國(guó)政府歷來(lái)關(guān)心和重視兒童的生存、保護(hù)和發(fā)展，以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度努力為他們的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好條件。對(duì)弱勢(shì)兒童群體提供保護(hù)是中國(guó)兒童工作的重要組成部分，完善弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利籌資制度，既是公共財(cái)政制度建設(shè)的客觀需要，也是健全社會(huì)保障體系的客觀需要。二中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度現(xiàn)狀本節(jié)首先討論中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度，對(duì)已有制度安排進(jìn)行一個(gè)比較全面的梳理。其次，對(duì)中國(guó)現(xiàn)有弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利制度的籌資狀況進(jìn)行分析。（一）中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度弱勢(shì)兒童群體生存和健康成長(zhǎng)需要國(guó)家和社會(huì)對(duì)他們提供多方面的保護(hù)。筆者認(rèn)為，對(duì)弱勢(shì)兒童群體的救助應(yīng)該從兒童健康成長(zhǎng)的需要出發(fā)。弱勢(shì)兒童群體的需要是多方面的，但基于兒童權(quán)利的、最基本的需要可以簡(jiǎn)單地分成四個(gè)方面：基本生活需要，替代性養(yǎng)護(hù)的需要，發(fā)展性需要（教育和醫(yī)療）和社會(huì)參與的需要。對(duì)弱勢(shì)兒童的社會(huì)救助制度也應(yīng)該從這些方面進(jìn)行分析。本章將重點(diǎn)對(duì)弱勢(shì)兒童群體的基本生活保障和替代性養(yǎng)護(hù)以及教育和醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行考察。表1-2是從兒童需要和兒童保護(hù)服務(wù)提供者兩個(gè)維度對(duì)弱勢(shì)兒童群體的社會(huì)福利籌資制度進(jìn)行分析的結(jié)果。表1-2中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利制度分析表從對(duì)弱勢(shì)兒童群體提供服務(wù)和救助的主體來(lái)看，主要的救助提供者包括三個(gè)：國(guó)家，個(gè)人、親屬和家庭網(wǎng)絡(luò)以及公民社會(huì)組織（非政府和非營(yíng)利組織，社區(qū)組織等）。國(guó)家和一些非政府組織提供的救助是通過(guò)正式的制度安排進(jìn)行遞送的。除此之外，親屬和擴(kuò)展家庭，街坊鄰居和一些慈善個(gè)人提供的救助則往往都是非正式的。從救助保護(hù)的提供內(nèi)容上看，可以分成資金提供和服務(wù)提供。這兩個(gè)方面的提供者可能是相同的，也可能是不同的。對(duì)這兩者的狀況和他們之間的關(guān)系進(jìn)行研究，能幫助政府利用有限的資金達(dá)到最好的兒童保護(hù)效果。調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，在2006年以前中國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)全體弱勢(shì)兒童群體進(jìn)行救助的制度。但是，中國(guó)社會(huì)保護(hù)制度的很多方面都與弱勢(shì)兒童群體有關(guān)。這些有關(guān)的制度主要包括下述幾個(gè)項(xiàng)目：第一，由農(nóng)村的家庭和親屬提供保護(hù)的非正式制度；第二，農(nóng)村五保救助制度；第三，農(nóng)村特困救助制度；第四，城鄉(xiāng)最低生活保障制度；第五，土地家庭承包制度；第六，教育費(fèi)用減免和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。從表1-2可以看出，涉及弱勢(shì)兒童群體基本生活救助的主要制度包括三個(gè)項(xiàng)目：城鄉(xiāng)低保資金救助、農(nóng)村五保救助和農(nóng)村特困救助。此外，農(nóng)村的土地承包制度使大部分弱勢(shì)兒童有少量耕地資源的長(zhǎng)期使用權(quán)，可以和擴(kuò)展家庭的勞動(dòng)力相結(jié)合，也可以供出租以獲得數(shù)量不等的收入。這在弱勢(shì)兒童救助中發(fā)揮了重要作用，可視為具有中國(guó)特色的、生產(chǎn)和救助兩位一體的制度。另外，農(nóng)村的擴(kuò)展家庭也為弱勢(shì)兒童提供了主要的基本生活支持。此外，涉及弱勢(shì)兒童替代性養(yǎng)護(hù)的主要制度為國(guó)家兒童福利院制度和農(nóng)村的親屬寄養(yǎng)制度，而涉及兒童發(fā)展的制度，主要是教育和衛(wèi)生救助。從供給者的角度進(jìn)行分析，這次調(diào)查發(fā)現(xiàn)在對(duì)弱勢(shì)兒童提供的社會(huì)保護(hù)中，實(shí)質(zhì)性的供給者其實(shí)只有兩個(gè)：國(guó)家和家庭（包括擴(kuò)展家庭網(wǎng)絡(luò)）。在農(nóng)村，“集體”在兒童福利供給中實(shí)際已經(jīng)不發(fā)生作用（除了大同市散岔村集體還發(fā)揮著組織“乳娘”的功能）。其他非政府組織在孤兒的生活救助中的作用非常有限，沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的意義，幾乎可以忽略不計(jì)，在教育方面則有一定的作用。就國(guó)家和家庭網(wǎng)絡(luò)的分工看，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，中國(guó)的失怙兒童主要依靠農(nóng)村的家庭和親屬制度提供替代性養(yǎng)護(hù)和經(jīng)濟(jì)支持。在經(jīng)濟(jì)支持方面，家庭網(wǎng)絡(luò)提供了主要的支持，一部分農(nóng)村孤兒受到五保制度的救助，還有一部分受到農(nóng)村特困救助制度的支持。土地的家庭承包制度在對(duì)孤兒的經(jīng)濟(jì)支持中也有重要作用。從替代性養(yǎng)護(hù)安排看，沒(méi)有正式的制度安排專(zhuān)門(mén)針對(duì)這個(gè)兒童群體進(jìn)行保護(hù)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，教育費(fèi)用減免的制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在逐漸發(fā)揮作用。（二）基本生活救助1.主要的制度安排由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的、涉及弱勢(shì)兒童基本生活救助的主要制度包括三個(gè)項(xiàng)目：農(nóng)村的五保救助制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度和農(nóng)村特困救助制度。（1）五保供養(yǎng)制度對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”人員實(shí)行五保供養(yǎng)，是中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)施的一項(xiàng)基本政策。從1953年開(kāi)始，中央人民政府內(nèi)務(wù)部制定了《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》，把無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼，定為一等救濟(jì)戶。1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，對(duì)生活沒(méi)有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃，保穿，保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死后安葬，簡(jiǎn)稱(chēng)“五?！薄Ｏ硎芪灞５霓r(nóng)戶統(tǒng)稱(chēng)“五保戶”。1978年，在研究“五?！惫ぷ髁⒎〞r(shí)，又把享受“五?！贝龅馁Y格條件進(jìn)一步修改成無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人，無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了“三無(wú)人員”的完整概念。1994年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，民政部發(fā)布了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過(guò)法規(guī)的形式對(duì)五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容、形式等作出明確規(guī)定，并進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村敬老院的建設(shè)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之前，五保供養(yǎng)的資金來(lái)自村集體經(jīng)濟(jì)，家庭承包制實(shí)行后，部分來(lái)自五保戶田畝的代耕收入，部分來(lái)自鄉(xiāng)村的公共事業(yè)收費(fèi)。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檎_(kāi)支，由各級(jí)財(cái)政在對(duì)鄉(xiāng)、村的轉(zhuǎn)移支付金中提取。2006年3月1日開(kāi)始施行的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第六條規(guī)定：“無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的”，未滿16周歲的農(nóng)村兒童可以享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。第十一條規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排?！苯刂?007年底，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)達(dá)531.3萬(wàn)人（民政部，2008）。雖然中國(guó)農(nóng)村的五保供養(yǎng)制度的救助對(duì)象包括無(wú)法確定撫養(yǎng)義務(wù)人的未成年人，但它對(duì)兒童的保護(hù)具有一定的局限性。從政策設(shè)計(jì)的角度看，中國(guó)目前的五保制度在理論上包括孤兒，但是在實(shí)踐中，由于存在著以擴(kuò)展家庭為基礎(chǔ)的非正式的兒童保護(hù)體制，孤兒已經(jīng)被擴(kuò)展家庭收養(yǎng)，按照以戶為單位的資格條件，很多孤兒不再符合五保救助的條件。例如，根據(jù)河南舞陽(yáng)的孤兒調(diào)查，由于這個(gè)縣沒(méi)有無(wú)人撫養(yǎng)的孤兒，所以沒(méi)有孤兒被納入五保供養(yǎng)制度。此外，即使孤兒被納入了五保救助，因五保救助的水平非常低，也只能是保證生存，而不能保證發(fā)展。（2）城鄉(xiāng)最低生活保障制度城市居民最低生活保障制度最早出現(xiàn)在1993年。2002年以來(lái)，逐漸在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。其后，全國(guó)有大約2200萬(wàn)人享受最低生活保障待遇，占社會(huì)保障制度受惠人數(shù)的1/3左右（ShangandWu，2004）。城市居民最低生活保障待遇的主要資格條件是家計(jì)調(diào)查。只有人均收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的城市居民才可以享受低保待遇。城市散居的孤兒大多數(shù)也受到這項(xiàng)制度的救助。2007年底，全國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)2272.1萬(wàn)人（民政部，2008）。農(nóng)村居民最低生活保障制度的發(fā)展是在全國(guó)城市居民最低生活保障制度建立之后，首先從富裕地區(qū)開(kāi)始，逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)提上議事日程的。從1997年開(kāi)始，中國(guó)部分有條件的省市逐步建立了農(nóng)村最低生活保障制度。廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出臺(tái)實(shí)施《農(nóng)村最低生活保障辦法》，以法律形式將農(nóng)民納入社會(huì)保障的范圍。其后幾經(jīng)周折，2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出“要逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”后，中國(guó)政府在12月23日閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議上首次明確提出，將積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度（陳二厚、車(chē)玉明，2006）。在這項(xiàng)研究進(jìn)行時(shí)，只有少數(shù)富裕地區(qū)實(shí)行了農(nóng)村居民最低生活保障制度，所有的深度訪問(wèn)地區(qū)都沒(méi)有實(shí)施這項(xiàng)制度。2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。通知規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。至2007年底，全國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度保障對(duì)象3566.3萬(wàn)人，城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象共計(jì)5838.4萬(wàn)人（民政部，2008）。五保救助制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度在設(shè)計(jì)上，都是只考慮了家庭的經(jīng)濟(jì)收入問(wèn)題，沒(méi)有考慮到家庭內(nèi)的再分配問(wèn)題，兒童利益沒(méi)有得到保障。傳統(tǒng)社會(huì)中，親屬家庭對(duì)孤兒有一定的保護(hù)責(zé)任。根據(jù)尚曉援等人的調(diào)查，隨著農(nóng)村社會(huì)的開(kāi)放和家族紐帶的漸漸松懈，擴(kuò)展家庭對(duì)孤兒養(yǎng)護(hù)的義務(wù)色彩逐漸減少，施舍的性質(zhì)逐漸增加。在這種轉(zhuǎn)變發(fā)生的時(shí)候，由于孤兒在擴(kuò)展家庭中不再被認(rèn)為有權(quán)利享受親屬的照顧，又為寄養(yǎng)家庭增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，往往影響這些兒童在寄養(yǎng)家庭中的社會(huì)地位，使他們成為寄人籬下的群體。這對(duì)兒童的成長(zhǎng)極為不利（尚曉援等，2008）。最低生活保障制度的設(shè)計(jì)是保障生存的作用。但對(duì)于孤兒，我們既需要保障生存，也需要提高其自身的發(fā)展能力。（3）特困戶定期定量救濟(jì)政策特困戶定期定量救濟(jì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期實(shí)行的政策，由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，各地執(zhí)行的程度和救助的標(biāo)準(zhǔn)差距很大，在實(shí)踐中，很多地方?jīng)]有達(dá)到定期定量救助。2006年農(nóng)村特困救濟(jì)人數(shù)775.8萬(wàn)人，2007年以后，這項(xiàng)政策逐漸被農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋。2.臨時(shí)救濟(jì)措施臨時(shí)救濟(jì)的主要對(duì)象是不符合五保供養(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，生活水平略高于特困戶的一般貧困戶。這樣的家庭的生活水平比最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)略高，但風(fēng)險(xiǎn)承受能力很低，一旦遇到災(zāi)害、疾病、意外傷害等事件，很容易臨時(shí)性地陷入生活困境。臨時(shí)救濟(jì)一般都采取不定期的扶貧幫困措施，如年節(jié)來(lái)臨時(shí)的生活補(bǔ)助或不定期的生活物品救助等。很多地區(qū)臨時(shí)救濟(jì)的費(fèi)用來(lái)自救災(zāi)款物。2007年城市臨時(shí)救濟(jì)人次數(shù)243.2萬(wàn)，農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)人次數(shù)646.0萬(wàn)（民政部，2008）。3.土地承包制度中國(guó)的土地制度具有一定的保障功能。在中國(guó)一些地區(qū)，傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)地方政府和士紳集資建立孤兒院的時(shí)候，往往同時(shí)捐贈(zèng)一些土地，利用土地收益支持孤兒院的日常開(kāi)支（尚曉援、伍曉明、楊洋，2004），避免了日后需要連續(xù)不斷的捐贈(zèng)。在20世紀(jì)50年代上半期，中國(guó)的土地私有制度被取消，土地所有權(quán)歸集體所有。十一屆三中全會(huì)（1978年12月18～22日）以來(lái)，政府開(kāi)始在全國(guó)推行家庭承包責(zé)任制，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)契約將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營(yíng)。家庭承包責(zé)任制使得農(nóng)村人口每人都擁有一份土地的使用權(quán)。這種使用權(quán)類(lèi)似中國(guó)土地制度史上的永佃權(quán)，土地的租佃權(quán)是有收益的。但是，與歷史上的永佃權(quán)不同，家庭承包責(zé)任制下使用權(quán)的買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓受到制度限制。限制土地流轉(zhuǎn)權(quán)在限制了土地收益最大化的同時(shí)，也使農(nóng)村戶口的人不容易失去土地。在這種條件下，土地制度演變成了基于公民權(quán)的土地安全網(wǎng)制度。安全網(wǎng)不是通過(guò)對(duì)生活救助提供的，而是通過(guò)對(duì)勞動(dòng)權(quán)和土地收益處分權(quán)的保障提供的。對(duì)農(nóng)村的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，即使他們失去了勞動(dòng)能力，這份收益處分權(quán)也是他們的一份生存保障。孩子父母去世之后，根據(jù)減人不減地的政策，父母分得的土地不用上交，仍留在原家庭繼續(xù)耕種。農(nóng)村孤兒因此可以保有一小片土地。同時(shí)，地方民政干部往往給孤兒免去土地應(yīng)該上繳的稅費(fèi)。這些土地因此成為弱勢(shì)兒童的重要生活來(lái)源。（三）孤兒得到的國(guó)家救助現(xiàn)狀如上所述，中國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的孤兒生活救助制度。除了土地保障之外，中國(guó)涉及弱勢(shì)兒童的主要經(jīng)濟(jì)救助制度包括：城鄉(xiāng)低保救助，農(nóng)村五保救助和農(nóng)村特困救助制度。那么，弱勢(shì)兒童得到救助的狀況如何呢？?jī)和＠行?005年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)沒(méi)有能夠涵蓋全部孤兒的安全網(wǎng)，大量的孤兒沒(méi)有得到急需的基本生活救助。據(jù)民政部2008年的不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)沒(méi)有得到政府和社區(qū)任何救助的孤兒總數(shù)達(dá)到10.2萬(wàn)人，約占孤兒總數(shù)的17.8%。根據(jù)安徽阜南縣進(jìn)行的農(nóng)村兒童生活費(fèi)的調(diào)查結(jié)果，每年每名農(nóng)村兒童的正常撫養(yǎng)成本在2995～3785元之間。但是，在深度調(diào)查的地區(qū)，五保待遇的保障標(biāo)準(zhǔn)很低，無(wú)法保障孤兒的正常生活需要。農(nóng)村特困救助的金額更低，最高的還不足當(dāng)?shù)卣和钯M(fèi)的1/4，很多地方甚至不足當(dāng)?shù)卣和钯M(fèi)的1/10，只具有象征意義。如果把僅僅得到象征性補(bǔ)助的孤兒包括在內(nèi)，全國(guó)需要救助的孤兒占到孤兒總數(shù)的55%。在本調(diào)查完成之后，民政部出臺(tái)了新的孤兒救助政策，大幅度提高了兒童生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。這是一個(gè)重大的進(jìn)步。不過(guò)，在全國(guó)各地全面落實(shí)新的政策，還需要更多的努力。（四）替代性養(yǎng)護(hù)1.主要制度安排喪失監(jiān)護(hù)人的兒童，需要替代性養(yǎng)護(hù)服務(wù)。根據(jù)照料責(zé)任的歸屬，弱勢(shì)兒童可以分成兩類(lèi)：國(guó)有兒童福利院監(jiān)護(hù)的兒童和社會(huì)散居的兒童。國(guó)家對(duì)由國(guó)家監(jiān)護(hù)的兒童除了負(fù)有保障基本生活的責(zé)任之外，還負(fù)有提供替代性養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。對(duì)散居孤兒來(lái)說(shuō)，由于在中國(guó)缺少宗教組織和大的非政府組織，散居孤兒主要由親屬提供替代性養(yǎng)護(hù)。過(guò)去，國(guó)家對(duì)自己監(jiān)護(hù)的兒童，除了領(lǐng)養(yǎng)之外，主要以提供機(jī)構(gòu)內(nèi)照料為主。近些年引入了家庭寄養(yǎng)、小家庭養(yǎng)育等模式，這些模式和親屬寄養(yǎng)一起構(gòu)成了中國(guó)孤兒替代性養(yǎng)護(hù)的主要方式。2.替代性養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀從中國(guó)孤兒的養(yǎng)護(hù)形式來(lái)看，全國(guó)共6.6萬(wàn)名孤兒生活在兒童福利機(jī)構(gòu)和敬老機(jī)構(gòu)內(nèi)，占11.8%。絕大部分的孤兒（35.0萬(wàn)名）是由其親屬來(lái)?yè)狃B(yǎng)。親屬供養(yǎng)的孤兒占孤兒總數(shù)的62.3%，寄養(yǎng)在非親屬家庭與其他供養(yǎng)方式的孤兒占到17.9%。表1-3是2005年全國(guó)孤兒普查得到的城鄉(xiāng)不同性別孤兒的替代性養(yǎng)護(hù)方式統(tǒng)計(jì)。從中可以發(fā)現(xiàn)，親屬家庭寄養(yǎng)是中國(guó)孤兒養(yǎng)護(hù)的主要方式。血緣關(guān)系是家庭和擴(kuò)展家庭存在的基礎(chǔ)。在中國(guó)農(nóng)村的大部分地區(qū)，血緣關(guān)系在社會(huì)生活中仍然扮演著重要的角色，擴(kuò)展家庭，特別是父系擴(kuò)展家庭，在很多農(nóng)民的生活中仍然是核心的社會(huì)關(guān)系。在少數(shù)民族地區(qū)，家庭關(guān)系和漢族有所不同。表1-32005年中國(guó)城鄉(xiāng)不同性別孤兒替代性養(yǎng)護(hù)方式統(tǒng)計(jì)深度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在漢族地區(qū)，一個(gè)兒童如果失去父母，那么其親屬會(huì)承擔(dān)起照料的責(zé)任。依照慣例，這種責(zé)任按一定的次序分配。如在湖南郴州和河南舞陽(yáng)，我們發(fā)現(xiàn)這種次序是：祖父母、叔伯（以年齡為序）、姑姑、外祖父母、舅姨。在實(shí)踐中，外祖父母和舅姨承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任的情況比較少見(jiàn)。按照農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念，孩子隨父姓，是父系家族血統(tǒng)的傳承人。因此，當(dāng)孩子失去父母之后，父系擴(kuò)展家庭的成員首先承擔(dān)起撫養(yǎng)孩子的責(zé)任。只有當(dāng)父系擴(kuò)展家庭的成員無(wú)法承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任時(shí)，才由母親一方的擴(kuò)展家庭成員負(fù)起責(zé)任。在我們走訪過(guò)的家庭中，很少看到孤兒因?yàn)闊o(wú)人照顧而流離失所，也很少有母親一方的擴(kuò)展家庭成員來(lái)?yè)狃B(yǎng)孤兒的個(gè)案。但是，在少數(shù)民族地區(qū)，親屬寄養(yǎng)有另外的潛規(guī)則。如維吾爾族的習(xí)慣是，第一個(gè)孫子需要承擔(dān)給爺爺養(yǎng)老的責(zé)任，因此可能從小就寄養(yǎng)到爺爺家。調(diào)查發(fā)現(xiàn)維吾爾族的婚姻關(guān)系比漢族地區(qū)松散，離婚率比較高，由母系親屬對(duì)孤兒照顧的可能性比較大。但是，由于父系和母系的宗族關(guān)系都不像漢族地區(qū)那么強(qiáng)，孤兒沒(méi)有固定的照料者，外出流浪或獨(dú)立生活的情況也比較多見(jiàn)。（五）教育和醫(yī)療救助制度在沒(méi)有國(guó)家投入的情況下，擴(kuò)展家庭不僅必須承擔(dān)孤兒養(yǎng)護(hù)的責(zé)任，還須承擔(dān)大量的教育費(fèi)用和幾乎全部醫(yī)療費(fèi)用。中國(guó)的家庭對(duì)兒童教育極為看重，但是在現(xiàn)金收入有限的農(nóng)村地區(qū)，孤兒的教育費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用確實(shí)給撫養(yǎng)家庭帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但在2007年以后，國(guó)家在教育和醫(yī)療方面的一系列政策惠及了農(nóng)村弱勢(shì)兒童群體。1.“兩免一補(bǔ)”的國(guó)家政策“兩免一補(bǔ)”政策是指中國(guó)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生就學(xué)實(shí)施的一項(xiàng)資助政策。主要內(nèi)容是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生“免雜費(fèi)，免書(shū)本費(fèi)，逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”。這項(xiàng)政策從2001年開(kāi)始實(shí)施，其中中央財(cái)政負(fù)責(zé)提供免費(fèi)教科書(shū)，地方財(cái)政負(fù)責(zé)免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2005年，中央和地方財(cái)政安排“兩免一補(bǔ)”（免學(xué)雜費(fèi)、免課本費(fèi)、補(bǔ)生活費(fèi)）資金70多億元，共資助中西部貧困家庭學(xué)生3400萬(wàn)人。2006年又從西部地區(qū)開(kāi)始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，當(dāng)年享受免學(xué)雜費(fèi)政策的學(xué)生達(dá)到4880萬(wàn)人。2007年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生均享受到了“兩免一補(bǔ)”政策。2008年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，全部免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)，使1.5億名農(nóng)村學(xué)生和780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生受益。需要指出的是，“兩免一補(bǔ)”政策的對(duì)象包括了持有農(nóng)村特困戶救助證的家庭子女，父母因重大疾病喪生、父母離異或喪父、喪母等原因造成家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，因突發(fā)事件導(dǎo)致家庭貧困的學(xué)生和接受特殊教育的學(xué)生等?？梢?jiàn)，“兩免一補(bǔ)”政策從制度上覆蓋了農(nóng)村弱勢(shì)兒童群體。2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是農(nóng)民健康保障的基本制度，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前已經(jīng)覆蓋全國(guó)，并逐步明確了政府是弱勢(shì)兒童群體參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌集責(zé)任主體。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還存在補(bǔ)償比較低，窮人的支付能力弱等問(wèn)題，但其作為一項(xiàng)保障農(nóng)民健康的基本制度已經(jīng)建立起來(lái)，只是需要不斷完善而已。2008年衛(wèi)生部、財(cái)政部在《關(guān)于做好2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》中決定，提高新農(nóng)合的籌資標(biāo)準(zhǔn)，完善其財(cái)政補(bǔ)助政策。從2008年開(kāi)始，各級(jí)財(cái)政對(duì)參合農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年80元，其中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參合農(nóng)民補(bǔ)貼40元。這項(xiàng)財(cái)政政策使包括兒童在內(nèi)的農(nóng)村人口，特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村人口直接受益，徹底改變了過(guò)去農(nóng)村兒童醫(yī)療保障覆蓋率低的局面。在新農(nóng)合政策不斷改進(jìn)的過(guò)程中，各級(jí)政府也在逐步明確弱勢(shì)兒童群體參合的籌集責(zé)任。例如，青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)意見(jiàn)的通知》（青政辦［2006］137號(hào)）規(guī)定，“對(duì)農(nóng)牧區(qū)特困人口、五保戶、特困優(yōu)撫對(duì)象，由民政部門(mén)從農(nóng)牧區(qū)特困人口醫(yī)療救助金中資助其參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。對(duì)其他貧困人口、貧困殘疾人、孤兒、重災(zāi)戶等特殊和困難群眾，全省各級(jí)政府要采取積極措施，發(fā)揮民政部門(mén)和殘聯(lián)、紅十字會(huì)等組織的作用，動(dòng)員社會(huì)力量，幫助他們參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。”需要指出的是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要是“大病統(tǒng)籌”功能，也就是說(shuō)主要是分散住院治療費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)，門(mén)診醫(yī)療費(fèi)用由個(gè)人承擔(dān)，對(duì)于弱勢(shì)兒童來(lái)說(shuō)，就需要由擴(kuò)展家庭來(lái)支付了。門(mén)診醫(yī)療費(fèi)用的大小決定于兒童的身體情況。以河南舞陽(yáng)為例，按照當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療條件，孩子感冒一次，吃藥要花40～50元，如果需要打針，每打一針15元左右，輸液一次50元左右。這僅僅是孩子患感冒等小病時(shí)候的花費(fèi)。如果孩子需要?jiǎng)邮中g(shù)，除非危及生命，一般都會(huì)因?yàn)闆](méi)錢(qián)一拖再拖。附近幾個(gè)省的情況也差不多。（六）流浪兒童救助管理制度針對(duì)流浪兒童救助管理，民政部實(shí)施了《“十一五”流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃》。截至2007年底，全國(guó)共有救助單位1351個(gè)（其中救助管理站1261個(gè)，流浪兒童救助保護(hù)中心90個(gè)），床位4.7萬(wàn)張，全年救助城市生活無(wú)著的流浪乞討人員154.4萬(wàn)人次，其中未成年人15.4萬(wàn)人次（民政部，2008）。（七）弱勢(shì)兒童群體面臨的主要困難和問(wèn)題如上所述，中國(guó)正式的弱勢(shì)兒童保護(hù)制度未能對(duì)孤兒提供完整的保護(hù)，孤兒主要依靠親屬網(wǎng)絡(luò)提供非正式的保護(hù)，他們?cè)诔砷L(zhǎng)的過(guò)程中面臨很多困難。1.貧困或家庭經(jīng)濟(jì)困難根據(jù)北京師范大學(xué)兒童福利中心2008年在全國(guó)13省的19縣市以及這些縣市的56個(gè)村莊的孤兒狀況調(diào)查，90%的農(nóng)村孤兒生活貧困。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的孤兒家庭都面臨貧困問(wèn)題。當(dāng)請(qǐng)被調(diào)查的孤兒照料者對(duì)自己家庭的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行自評(píng)時(shí)，接近1/3的孤兒家庭認(rèn)為自己屬于村莊里最貧窮的戶；2/3的孤兒家庭自認(rèn)屬于村莊里最貧窮的10%的家庭；幾乎所有的孤兒家庭（只有一戶除外）在村莊里都低于中等收入的家庭，即都在貧困線下生活。事實(shí)上，如要達(dá)到相同生活質(zhì)量，殘疾兒童的生活成本要比非殘疾兒童高得多。如果我們按照通常的貧困線估計(jì)殘疾兒童的貧困，則會(huì)嚴(yán)重低估殘疾兒童貧困發(fā)生率以及貧困的深度。這在大部分國(guó)家的社會(huì)政策中都被忽視了，最近幾年才逐步引起少數(shù)學(xué)者的關(guān)注。2.替代性養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題在中國(guó)，絕大部分孤兒是由親屬撫養(yǎng)，主要照料者是祖父母一代，年齡偏高。北京師范大學(xué)兒童福利中心的孤兒調(diào)查表明，照料人的年齡在60歲以上的，占總數(shù)的一半多，不低于1/5的孤兒撫養(yǎng)人甚至已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)70歲。由于家庭成員是“老人+孩子”，均沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，屬于最貧困的群體。同時(shí)，孤兒還會(huì)面對(duì)再次失去照料者的風(fēng)險(xiǎn)。而已經(jīng)喪失了主要贍養(yǎng)人的農(nóng)村老年人承擔(dān)了老年喪子和孤兒撫養(yǎng)的雙重壓力。在高風(fēng)險(xiǎn)和貧困的壓力之下，孤兒撫養(yǎng)人的精神問(wèn)題很大。86%的照料者自訴精神壓力很大，很苦悶。在對(duì)精神苦悶的因素分析中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)壓力是最明顯的解釋因素。在我們調(diào)查過(guò)的家庭中，七十多歲的老年人照顧孫子女的情況非常普遍。我們看到的最老的一位老人94歲，和她的重孫女生活在一起，相依為命，其實(shí)兩個(gè)人都需要照顧。除此之外，在親屬比較少的家庭中，有少量的農(nóng)村孤兒沒(méi)有固定的照料者，單獨(dú)居住。我們?cè)谛陆竦恼{(diào)查就發(fā)現(xiàn)有些維吾爾族孤兒在父母去世三、四年之后都沒(méi)有固定的照料者。有些獨(dú)立生活的孤兒必須輟學(xué)，或者外出做童工糊口，大一點(diǎn)的兒童還需要養(yǎng)活自己的弟弟妹妹。3.教育和醫(yī)療困難在教育方面，由于喪失了主要的贍養(yǎng)人，多數(shù)孤兒的養(yǎng)護(hù)家庭無(wú)力負(fù)擔(dān)需要現(xiàn)金支付的教育和醫(yī)療的費(fèi)用。調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，在教育費(fèi)用沒(méi)有全部免除的地區(qū)，13歲以上兒童的教育費(fèi)用在農(nóng)村家庭支出中占到22%以上，在農(nóng)村家庭的現(xiàn)金支出中占到40%以上或更多。不少希望上學(xué)的農(nóng)村孤兒被迫提前退學(xué)，外出流浪或者打工。目前，這個(gè)群體中很多學(xué)習(xí)成績(jī)很好的孩子也放棄了上大學(xué)的夢(mèng)想，被迫退學(xué)，留下終生的遺憾。在全國(guó)實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策后，雖然這個(gè)狀況得到明顯改善，但由于養(yǎng)護(hù)孤兒的家庭經(jīng)濟(jì)條件較差，需要孤兒過(guò)早地從事勞動(dòng)增加家庭收入，輟學(xué)率依然較高。在醫(yī)療方面，新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然取得令人矚目的成就，但弱勢(shì)兒童群體受益的范圍和程度仍需進(jìn)一步提高。否則，醫(yī)療困難的問(wèn)題仍是弱勢(shì)兒童群體健康成長(zhǎng)的最大障礙。4.農(nóng)村孤兒外出流浪在城市中，生活著一定數(shù)量的流浪兒童，他們往往成為犯罪活動(dòng)的犧牲品或犯罪分子利用的對(duì)象。在這些兒童中，70%～80%或是雙孤或單孤兒童，或來(lái)自因?yàn)楦鞣N問(wèn)題而殘缺的家庭。因此，對(duì)這些兒童提供保護(hù)，也是減少街頭流浪兒童，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方面之一。筆者認(rèn)為，在新疆等少數(shù)民族地區(qū)，對(duì)孤兒進(jìn)行照顧，在增加民族凝聚力方面也會(huì)有重要作用。三完善弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的政策框架根據(jù)上述對(duì)中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度的分析發(fā)現(xiàn)，弱勢(shì)兒童面臨的主要問(wèn)題包括：①經(jīng)濟(jì)困難。根據(jù)目前的救助水平，雖然大部分孤兒得到了某種程度的經(jīng)濟(jì)支持，但是救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法保障孤兒的正常生活需要，更無(wú)法保障孤兒的教育需要。尤其在農(nóng)村地區(qū)，孤兒家庭得不到救助，或是得到救助很少，不足以幫助兒童家庭擺脫貧困的情況下，孤兒很多生活在貧困中。②照料問(wèn)題比較突出，目前中國(guó)絕大部分孤兒是由親屬撫養(yǎng)。最主要的撫養(yǎng)人是祖父母。由孤兒和祖父母組成的家庭在喪失了主要贍養(yǎng)人之后，往往面臨多方面的困難，生活在極度貧困中；有些孤兒寄養(yǎng)到親屬家之后，由于不僅增加了養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)上也為親屬增加了很多支出，引起很多家庭矛盾。在這種情況下，被寄養(yǎng)的兒童很難獲得健康成長(zhǎng)的物質(zhì)支持與精神環(huán)境。還有少量的孤兒沒(méi)有固定的照料者，處于自生自滅的狀態(tài)。③兒童全面發(fā)展沒(méi)有保障，突出表現(xiàn)為教育和醫(yī)療困難，由于喪失了主要的贍養(yǎng)人，多數(shù)養(yǎng)護(hù)孤兒的家庭無(wú)力為這些孤兒負(fù)擔(dān)教育、醫(yī)療費(fèi)用。為了進(jìn)一步完善中國(guó)弱勢(shì)兒童群體社會(huì)福利籌資制度，課題組提出以下政策建議：（一）提高財(cái)政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，保障孤兒的基本生活不低于當(dāng)?shù)仄骄钏焦聝壕戎枰_(dá)到的生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，即孤兒救助所需要達(dá)到的生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)“應(yīng)該”達(dá)到“什么”水平，它受一國(guó)政治制度、社會(huì)倫理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素影響。既然孤兒救助所需要達(dá)到的生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，那么我們就需要找到這個(gè)規(guī)范。從目前中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，我們可以找到的政府正式制度安排的規(guī)范是2006年民政部等十五部委辦下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》要求“保障孤兒的基本生活不低于當(dāng)?shù)仄骄钏健?。那么，十五部委辦下發(fā)的這個(gè)《意見(jiàn)》應(yīng)該是中國(guó)目前最新的關(guān)于孤兒生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的正式制度安排。顯然，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何定義“當(dāng)?shù)仄骄钏健?。關(guān)于當(dāng)?shù)仄骄钏降亩x，涉及兩個(gè)關(guān)鍵詞，一個(gè)是“當(dāng)?shù)亍?，另一個(gè)是“平均生活水平”。1.關(guān)于“當(dāng)?shù)亍钡亩x當(dāng)?shù)乜梢岳斫鉃槌醒胪獾摹笆?、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級(jí)行政單位中的任何一級(jí)。那么，究竟應(yīng)該把哪一級(jí)行政區(qū)劃解釋為《意見(jiàn)》中的“當(dāng)?shù)亍蹦兀n題組認(rèn)為，“當(dāng)?shù)亍币话闶侵缚h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、林區(qū)等。其理由如下：縣級(jí)政府是管理和服務(wù)孤兒救助的最直接的行政級(jí)次。目前，中國(guó)已經(jīng)在大部分?。ㄊ?、自治區(qū)）推行了“省直管縣”的財(cái)政管理體制。這種體制有利于地方政府轉(zhuǎn)型，特別是在加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)權(quán)，增強(qiáng)縣級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力方面。此外，由“省直管縣”可以縮小縣級(jí)政府間因財(cái)力差異而導(dǎo)致的公共服務(wù)提供的差異。2008年8月20日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》指出：“繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣（市）的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限?！边@不僅為財(cái)政上的省直管縣，而且為行政區(qū)劃上的省直管縣（市）的機(jī)構(gòu)改革提出了方向。因此，從財(cái)政管理體制改革和行政管理體制改革的方向來(lái)看，縣級(jí)政府都是管理和服務(wù)孤兒救助的最直接的行政級(jí)次。2.關(guān)于“平均生活水平”的定義根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》所確定的孤兒救助生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為“不低于當(dāng)?shù)仄骄钏健?。這里的“當(dāng)?shù)仄骄钏健辈](méi)有特別指出是成人、兒童還是殘疾人或孤兒的平均生活水平。經(jīng)過(guò)研究，我們認(rèn)為這里理解為“當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄钏健北容^恰當(dāng)。而根據(jù)中國(guó)的城鄉(xiāng)劃分，顯然，“當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏健睉?yīng)進(jìn)一步地分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種情況。而“居民平均生活水平”則按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)“各地區(qū)城鎮(zhèn)/農(nóng)村居民家庭平均每人全年消費(fèi)性支出”的中等水平來(lái)定義比較合適。按照上述的分析，城鎮(zhèn)戶口孤兒的平均生活水平應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)“各地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年消費(fèi)性支出”的中等水平來(lái)定義。全年消費(fèi)性支出指家庭用于日常生活的支出，包括食品、衣著、居住、家庭設(shè)備用品及服務(wù)、醫(yī)療保健、交通和通信、娛樂(lè)教育文化服務(wù)、其他商品和服務(wù)八大類(lèi)支出，見(jiàn)表1-5。事實(shí)上，這一標(biāo)準(zhǔn)并不高，因?yàn)椴⑽窗埣补聝核枰念~外教育、醫(yī)療保健和交通支出。同樣，農(nóng)村戶口孤兒平均生活水平應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)“各地區(qū)農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費(fèi)支出”計(jì)算，其中也包括上述八大類(lèi)支出，見(jiàn)表1-6。需要指出的是，“戶口”的劃分是一個(gè)制度性的遺留問(wèn)題，本身需要改革。隨著公共服務(wù)均等化進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)孤兒救助的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)逐步按照城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)。但從目前中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，在現(xiàn)階段內(nèi)還是按照城鄉(xiāng)不同的救助標(biāo)準(zhǔn)比較符合實(shí)際。這是因?yàn)椋m然從公共政策和社會(huì)公平的角度，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)孤兒的救助，但是如果孤兒救助的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，會(huì)在經(jīng)濟(jì)上激勵(lì)更多的棄兒出現(xiàn)。救助政策在這種意義上來(lái)說(shuō)，是一把“雙刃劍”。（二）建立政府購(gòu)買(mǎi)家庭養(yǎng)護(hù)服務(wù)制度，改善弱勢(shì)兒童養(yǎng)護(hù)環(huán)境兒童福利機(jī)構(gòu)建立后，由于被收養(yǎng)的孤兒和被遺棄的兒童的數(shù)量持續(xù)增加，為了緩解壓力，避免經(jīng)濟(jì)上入不敷出，孤兒院不得不利用傳統(tǒng)的兒童照料模式：為這些孩子尋找收養(yǎng)或寄養(yǎng)家庭（Shang，2003）。在過(guò)去十多年國(guó)有兒童福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，中國(guó)出現(xiàn)了三種家庭寄養(yǎng)模式：城市分散的家庭寄養(yǎng)模式，城市社區(qū)家庭寄養(yǎng)模式和農(nóng)村社區(qū)家庭寄養(yǎng)模式。大同的乳娘村是農(nóng)村社區(qū)家庭寄養(yǎng)模式的典型代表（尚