城新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案目錄TOC\o"1-5"\h\z一、項(xiàng)目概況 4（一）項(xiàng)目基本情況 4\o"CurrentDocument"（二）項(xiàng)目背景和意義 4\o"CurrentDocument"（三）主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo) 9（四）政府對(duì)項(xiàng)目支持 12\o"CurrentDocument"二、協(xié)調(diào)機(jī)制與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 13\o"CurrentDocument"（一）建立協(xié)調(diào)機(jī)制 13\o"CurrentDocument"（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 15\o"CurrentDocument"三、項(xiàng)目運(yùn)作模式和交易結(jié)構(gòu)（不需要 16（一）運(yùn)作方式 16\o"CurrentDocument"（二）交易結(jié)構(gòu) 16\o"CurrentDocument"（三）項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu) 17\o"CurrentDocument"（四）融資安排 18\o"CurrentDocument"（五）回報(bào)機(jī)制和分配機(jī)制 19\o"CurrentDocument"（六）投資人資金退出 20\o"CurrentDocument"四、項(xiàng)目效益分析 21（一）參數(shù)設(shè)置 21\o"CurrentDocument"（二）財(cái)務(wù)測(cè)算過(guò)程 22\o"CurrentDocument"（三）項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)果 28\o"CurrentDocument"五、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架 30（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與分析 30（二）風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架 36六、合同體系 38（一）法律主體 38\o"CurrentDocument"（二）PPP項(xiàng)目合同體系 38\o"CurrentDocument"（三）PPP合同框架 41七、監(jiān)管架構(gòu) 45（一）項(xiàng)目監(jiān)管總體框架 45

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案TOC\o"1-5"\h\z\o"CurrentDocument"（二）項(xiàng)目監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象 46\o"CurrentDocument"（三）項(xiàng)目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容 48八、采購(gòu)方式選擇與實(shí)施計(jì)劃 51（一）項(xiàng)目采購(gòu)方式及其適用性 51\o"CurrentDocument"（二）本項(xiàng)目特點(diǎn)及采購(gòu)方式 52\o"CurrentDocument"（三）社會(huì)資本資格條件 53\o"CurrentDocument"（四）項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃 54\o"CurrentDocument"附表1：項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)測(cè)算表 54\o"CurrentDocument"附表2：某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段計(jì)劃 57城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案一、項(xiàng)目概況（一）項(xiàng)目基本情況.項(xiàng)目概況項(xiàng)目位于在某市商寧公路吳樓村南，即在某市衛(wèi)生填埋場(chǎng)規(guī)劃范圍內(nèi)，總占地面積140畝。項(xiàng)目總規(guī)模2400」也一次規(guī)劃，分步實(shí)施，一期工程建設(shè)規(guī)模1200t/d,2x600t/d生活垃圾焚燒線，二期工程規(guī)劃建設(shè)規(guī)模12001河。項(xiàng)目服務(wù)區(qū)域?yàn)槟持行某菂^(qū)梁園區(qū)、睢陽(yáng)區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)。.前期工作進(jìn)展項(xiàng)目前期合規(guī)性手續(xù)辦理情況：本項(xiàng)目已于2014年3月份獲得項(xiàng)目批復(fù)（商發(fā)改城鎮(zhèn)[2014]110號(hào)），工程可行性研究報(bào)告已經(jīng)編制完成，有關(guān)規(guī)劃、土地、環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)等相關(guān)手續(xù)正在辦理中。項(xiàng)目規(guī)劃用地之內(nèi)（垃圾發(fā)電廠附件）已由某市政府投資建成垃圾滲濾液處理站，屬于垃圾焚燒發(fā)電廠配套工程。垃圾儲(chǔ)坑中的滲濾液、卸料大廳沖洗水以及生活、生產(chǎn)廢水經(jīng)收集后送入滲濾液處理站集中處理。垃圾滲濾液處理站總投資2600萬(wàn)元。（二）項(xiàng)目背景和意義.項(xiàng)目建設(shè)背景及意義（1）項(xiàng)目建設(shè)背景

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案目前，某市城市生活垃圾主要采用收集-轉(zhuǎn)運(yùn)-衛(wèi)生填埋的處理方式，即在垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)進(jìn)行衛(wèi)生填埋。該垃圾填埋場(chǎng)位于商寧公路吳樓村南，距市區(qū)5公里，總占地面積365畝，原設(shè)計(jì)處理量為21.9萬(wàn)噸/年，使用年限為18年，總庫(kù)容為274萬(wàn)m3。但由于建設(shè)時(shí)，征地面積少了30多畝，實(shí)際建設(shè)庫(kù)容約為200萬(wàn)m3多一點(diǎn)，該衛(wèi)生填埋場(chǎng)于2005年開(kāi)始投入使用，現(xiàn)在剩余庫(kù)容約為100萬(wàn)m3。由于城市化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市人口規(guī)模的擴(kuò)大、城區(qū)人口快速增長(zhǎng)和人民生活水平不斷提高，垃圾產(chǎn)生量呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì)，且某市屬于平原地區(qū)，土地大多數(shù)為基本農(nóng)田，因此征地建設(shè)新的垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)的難度太大，填埋工藝勢(shì)必帶來(lái)土地資源的耗用，地表水、地下水和大氣環(huán)境的污染，無(wú)法實(shí)現(xiàn)垃圾處理的減量化和資源化，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)。改變生活垃圾處理工藝，建設(shè)生活垃圾焚燒項(xiàng)目勢(shì)在必行，刻不容緩。某市政府規(guī)劃新建一座現(xiàn)代化的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理的“無(wú)害化、減量化、資源化”已十分必要和迫切，具有極大的社會(huì)效益和環(huán)境效益。（2）項(xiàng)目建設(shè)意義本項(xiàng)目以處理城市生活垃圾為主，兼顧發(fā)電為輔。按照“減量化、資源化、無(wú)害化”的原則，在實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)的前提下對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行焚燒處理。雖然焚燒技術(shù)的投資成本和運(yùn)行成本相對(duì)較高，但焚燒技術(shù)已成為垃圾無(wú)害化、減量化和資源化的最有效的技術(shù)手段。無(wú)害化徹底。高溫焚燒可使垃圾中有害成份得到完全分解；減容效果好。焚燒處理可使城市垃圾的體積減少80%?90%;有利于資源再利用。

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案垃圾焚燒產(chǎn)生的余熱可用來(lái)發(fā)電或供熱；綜合效率高。焚燒廠占地面積小，可靠近市區(qū)，既可以節(jié)約土地，又可減少運(yùn)輸成本。國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2011〕9號(hào)文批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》中指出“提高生活垃圾中有機(jī)成份和熱能的利用水平，全面提升生活垃圾資源化利用工作”，明確規(guī)定“加快生物質(zhì)能源回收利用工作，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率，土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)”。本工程采用焚燒法處理垃圾后，垃圾減量達(dá)到80%左右，且余下殘?jiān)再|(zhì)穩(wěn)定密實(shí)，可用于道路建設(shè)或制磚等；將緩解生活垃圾填埋方式占地面積較大與城市化建設(shè)加快而用地緊張的矛盾；將杜絕原簡(jiǎn)易填埋場(chǎng)地產(chǎn)生的污水、廢氣等二次污染，改善人居環(huán)境質(zhì)量，有利于居民身體健康狀態(tài)的改善；同時(shí)該工程的建設(shè)將提高某市，特別是項(xiàng)目服務(wù)區(qū)域的垃圾收集處理率，減輕城市垃圾對(duì)土壤、大氣和城市水體的污染，改善該片區(qū)的生態(tài)環(huán)境和保護(hù)黃河起到關(guān)鍵性的作用。綜上所述，本項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)某市生活垃圾處理布局新的平衡，對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城建環(huán)保工程，意義深遠(yuǎn)，十分必要。.采用PPP模式必要性和可行性(1)采用PPP模式的必要性本項(xiàng)目采用PPP模式，一方面緩解政府財(cái)政資金壓力，解決項(xiàng)目前期投資資金問(wèn)題；另一方面通過(guò)引入社會(huì)資本發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能，提高項(xiàng)目運(yùn)作和管理效率。

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案國(guó)家政策大力支持采用PPP模式實(shí)施公共服務(wù)類項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)職能部委關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式有關(guān)問(wèn)題的通知等文件，指明了推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求；是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革；也是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。緩解政府財(cái)政壓力。本項(xiàng)目工程建設(shè)總投資55000萬(wàn)元，還要配套修建上網(wǎng)接入系統(tǒng)、進(jìn)場(chǎng)道路等設(shè)施，因此僅靠傳統(tǒng)的政府舉債投資建設(shè)的模式，會(huì)增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，難以融得需要的資金。因此，引入社會(huì)資本可以有效緩解政府財(cái)政壓力。發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本具有專業(yè)處理技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和投資融資能力，通過(guò)PPP合作方式，社會(huì)資本能夠?yàn)轫?xiàng)目帶來(lái)先進(jìn)的處理技術(shù)，提高垃圾處理的飛灰、煙氣、爐渣、滲濾液等各項(xiàng)排放指標(biāo)；社會(huì)資本能夠提高本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率并降低運(yùn)營(yíng)成本，從而降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；社會(huì)資本具有豐富的融資渠道，能夠?yàn)楸卷?xiàng)目的建設(shè)提供更多的資金來(lái)源?；谝陨戏治?，本項(xiàng)目采用PPP模式是必要的。(2)采用PPP模式的可行性財(cái)經(jīng)76號(hào)文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》明確適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活。垃圾處理廠項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整機(jī)制一般采用價(jià)格調(diào)整系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，以反映成本變動(dòng)等因素對(duì)基準(zhǔn)垃圾處理價(jià)格的影響。價(jià)格調(diào)整需要考慮通貨膨脹、原材料成本變動(dòng)，工資變動(dòng)等因素，價(jià)格調(diào)整機(jī)制比較靈活。項(xiàng)目市場(chǎng)化程度較高。我國(guó)垃圾處理項(xiàng)目自本世紀(jì)初推行BOT模式以來(lái)，經(jīng)過(guò)十余年的市場(chǎng)化運(yùn)作，引入了先進(jìn)的垃圾焚燒處理技術(shù)，積累了豐富的項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及一系列關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作的市場(chǎng)規(guī)則，培育了一批具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力且遵守市場(chǎng)規(guī)則的社會(huì)投資人。投資規(guī)模相對(duì)較大。垃圾焚燒項(xiàng)目屬于資金和技術(shù)密集型項(xiàng)目，日處理垃圾量1000噸的規(guī)模，總投資在4.5-5億元之間。本項(xiàng)目一期工程日處理生活垃圾規(guī)模1200噸，二期工程日處理垃圾規(guī)模1200噸，項(xiàng)目前期投資規(guī)模較大，具有自然壟斷性質(zhì)。項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。垃圾處理廠項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目收益主要來(lái)自垃圾處理服務(wù)費(fèi)收入和上網(wǎng)電費(fèi)收入，項(xiàng)目收入主要取決于垃圾處理量、垃圾燃燒熱值。某市目前垃圾填埋場(chǎng)日處理生活垃圾830噸，預(yù)計(jì)7年后達(dá)到設(shè)計(jì)值。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較小，有長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入。本項(xiàng)目屬于調(diào)價(jià)機(jī)制靈活、投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、市場(chǎng)化程度較高的市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）實(shí)施本項(xiàng)目。

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（三）主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo).項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容（1）項(xiàng)目平面布置方案根據(jù)道路布置、工藝流程，整個(gè)廠區(qū)劃分為生產(chǎn)區(qū)、辦公生活區(qū)、和處理區(qū)三部分，以中間的設(shè)計(jì)道路及綠化帶進(jìn)行分隔。生產(chǎn)區(qū)：生產(chǎn)區(qū)主要由主廠房（汽機(jī)房、變壓器室、10Kv配電室、中控樓電氣室、設(shè)備庫(kù)房、垃圾接收大廳、垃圾坑、焚燒爐車間、布袋除塵器等）及其周邊的輔助設(shè)施等構(gòu)成。廠區(qū)布置以主廠房為核心，輔助設(shè)施結(jié)合工藝要求，圍繞主廠房布置。一、二期工程分別建設(shè)獨(dú)立的生產(chǎn)區(qū)。辦公生活區(qū)：辦公生活區(qū)主要由綜合樓、綠化區(qū)、停車場(chǎng)、籃球場(chǎng)、食堂和宿舍等構(gòu)成。一、二期工程共用一個(gè)辦公生活區(qū)。處理區(qū)：處理區(qū)主要由一、二期工程所需的聯(lián)合泵房、循環(huán)水池、工業(yè)清水池等組成。一、二期工程分別建設(shè)獨(dú)立的處理區(qū)。（2）項(xiàng)目工程技術(shù)方案項(xiàng)目工程技術(shù)內(nèi)容包括焚燒處理線、煙氣處理裝置、飛回處理系統(tǒng)、余熱回收系統(tǒng)、汽輪發(fā)電機(jī)組、壓縮空氣系統(tǒng)、垃圾接收及供料系統(tǒng)、滲濾液收集設(shè)施、除鹽水制備裝置等。垃圾焚燒系統(tǒng)：建設(shè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、科技部聯(lián)合發(fā)文“建城[2000]120號(hào)”《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》規(guī)定：“垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎(chǔ)的成熟技術(shù)，審慎采用其它爐型的焚燒爐；禁止使用不能達(dá)到控制標(biāo)準(zhǔn)的焚燒爐?！北卷?xiàng)目選用

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案SITY2000逆推式機(jī)械爐排爐與蒸汽參數(shù)為4MPa,400℃的余熱鍋爐結(jié)合在一起組成垃圾焚燒爐?；诒卷?xiàng)目一期工程日處理垃圾量12003配置2條單線處理能力為600t/d焚燒爐更加穩(wěn)定、合理。煙氣凈化系統(tǒng)：煙氣凈化系統(tǒng)包括噴霧反應(yīng)系統(tǒng)、布袋除塵器系統(tǒng)、石灰漿制備系統(tǒng)、活性炭噴射系統(tǒng)、煙氣排放系統(tǒng)、煙氣在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和飛灰輸送系統(tǒng)。煙氣處理工藝采用成熟可靠、效率高、經(jīng)濟(jì)性好的“噴霧塔+石灰漿液+活性炭噴射+布袋除塵器”處理方法。汽輪發(fā)電系統(tǒng)：為了使垃圾焚燒發(fā)電廠在獲得良好社會(huì)效益的同時(shí)取得一定的經(jīng)濟(jì)效益，本工程利用垃圾焚燒鍋爐產(chǎn)生的過(guò)熱蒸汽供汽輪發(fā)電機(jī)組發(fā)電。本工程的余熱發(fā)電選用2臺(tái)12MW凝汽式汽輪發(fā)電機(jī)組，額定進(jìn)汽量約為48.5t/h,按焚燒余熱鍋爐和汽輪發(fā)電機(jī)組年工作8000h計(jì)，工程年發(fā)電量約為年發(fā)電量13350萬(wàn)千瓦時(shí)，自用電率約為18%,年上網(wǎng)電量10950萬(wàn)千瓦時(shí)。.項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模項(xiàng)目位于在某市商寧公路吳樓村南，即在某市衛(wèi)生填埋場(chǎng)規(guī)劃范圍內(nèi)，總占地面積140畝，總投資55000萬(wàn)元。一期配置2條4x600t/d的焚燒線，配置4.0MPa/400℃蒸汽參數(shù)的余熱鍋爐，裝機(jī)容量?jī)膳_(tái)12MW發(fā)電機(jī)組。項(xiàng)目其他主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)如下表：表1-1項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和廢棄物處置規(guī)模序號(hào)項(xiàng)目名稱單位本項(xiàng)目備注1建設(shè)規(guī)模1.1垃圾處理量t/d1200年處理量t/a43800010

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案1.2年最大發(fā)電量X108kwh/a1.335每噸垃圾發(fā)電(上網(wǎng))250度其中：年最大上網(wǎng)電量X108kwh/a1.095廠用電率18%2廢棄物處置規(guī)模2.1滲濾液處理規(guī)模t/d180垃圾處理量15%2.2爐渣設(shè)計(jì)規(guī)模t/d240垃圾處理量20%2.3飛灰設(shè)計(jì)處理規(guī)模t/d60垃圾處理量5%.項(xiàng)目產(chǎn)出與績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目日處理生活垃圾1200噸/日，年處理43.8萬(wàn)噸。一期擬配置2條600噸/日的垃圾焚燒線和2臺(tái)12MW汽輪發(fā)電機(jī)組，年發(fā)電量13350萬(wàn)度，年售電量10950萬(wàn)度電。項(xiàng)目輸出物料包括垃圾焚燒處理后的爐渣，煙氣凈化處理產(chǎn)生的飛灰，垃圾滲濾液及生產(chǎn)、生活污水。焚燒爐產(chǎn)生的爐渣可進(jìn)行綜合利用，不能利用的送入垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行填埋；煙氣凈化處理產(chǎn)生的飛灰在廠區(qū)內(nèi)固化檢驗(yàn)合格后與不能綜合利用的爐渣送入垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行分區(qū)填埋；垃圾滲濾液及卸料大廳沖洗水以及生活、生產(chǎn)廢水經(jīng)收集后送入廠區(qū)旁滲濾液處理站集中處理。由于項(xiàng)目輸出物料對(duì)環(huán)境影響較大，環(huán)保部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格要求項(xiàng)目輸出物料的排放標(biāo)準(zhǔn)：(1)排放爐渣按固體廢棄物處理。指標(biāo)達(dá)到《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)(GB18485-2014)后送入垃圾填埋場(chǎng)填埋。(2)煙氣凈化。確保煙氣污染物(口悲英)達(dá)到歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)排放要求。爐膛設(shè)計(jì)上，確保溫度大于850℃高溫焚燒，并確保至少11

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案有2s停留時(shí)間。燃燒控制上嚴(yán)格執(zhí)行3T原則（850?1000℃高溫焚燒，二燃室停留時(shí)間超過(guò)2.0s，以及較大的湍流程度）。（3）滲瀝液。確保處理出水水質(zhì)達(dá)到《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ343-2010）的要求，實(shí)現(xiàn)污水達(dá)標(biāo)排放。（4）飛灰處理采用“垃圾焚燒飛灰水泥固化技術(shù)一衛(wèi)生填埋技術(shù)”，產(chǎn)生的飛灰經(jīng)處理后達(dá)到《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》4816889-2008），浸出毒性達(dá)標(biāo)后運(yùn)入填埋場(chǎng)填埋處理。（5）臭氣排放達(dá)到《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB14554-1993）中的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。（6）噪聲達(dá)到《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB12348-2008）中的II類標(biāo)準(zhǔn)要求所規(guī)定的限值。（7）制定并完善的環(huán)境管理及控制方案，主要環(huán)保指標(biāo)如CO、含氧量、SO2、煙塵、NOx、HCL實(shí)行在線監(jiān)測(cè)并與環(huán)保局聯(lián)網(wǎng)以及大屏幕公示，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。（四）政府對(duì)項(xiàng)目支持.保證項(xiàng)目用地和項(xiàng)目配套投入政府方保證項(xiàng)目土地平整，項(xiàng)目施工道路通暢，保證用水、用電接至廠區(qū)紅線。并網(wǎng)發(fā)電工程在垃圾發(fā)電廠區(qū)紅線范圍內(nèi)的相關(guān)費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)，在紅線范圍外費(fèi)用由政府方承擔(dān)。其次，市政府投資2600萬(wàn)建設(shè)垃圾滲濾液處理站（工程已經(jīng)竣工），作為本項(xiàng)目的配套工程。12

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案.負(fù)責(zé)服務(wù)區(qū)內(nèi)垃圾收集和運(yùn)輸政府方負(fù)責(zé)服務(wù)區(qū)內(nèi)垃圾收集和運(yùn)輸，垃圾運(yùn)輸采用公路汽車運(yùn)輸，直接送至項(xiàng)目場(chǎng)地的地磅站，垃圾收集和運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用由政府方負(fù).保障垃圾最低入廠量決定項(xiàng)目收益的重要因素之一即為日處理垃圾量，過(guò)低的垃圾處理量會(huì)影響焚燒爐的正常運(yùn)行，難以保障項(xiàng)目公司投資回本和要求的報(bào)酬。為了保障項(xiàng)目公司能夠有較穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，政府方保障項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)前幾年的最低垃圾入廠量，在實(shí)際入廠垃圾量低于最低垃圾處理量時(shí)，由政府方兜底。.統(tǒng)一收購(gòu)上網(wǎng)電量政府方按照《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號(hào)）的規(guī)定，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元（含稅）；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。二、協(xié)調(diào)機(jī)制與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（一）建立協(xié)調(diào)機(jī)制（一）建立協(xié)調(diào)機(jī)制為加快推進(jìn)某市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作，建議成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以保障項(xiàng)目的各項(xiàng)協(xié)調(diào)和推進(jìn)工作順利實(shí)施。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)政策制定、規(guī)劃指導(dǎo)，統(tǒng)一部署全市政府和社會(huì)資本合作模式推廣工作。領(lǐng)導(dǎo)小組由某市常務(wù)副市長(zhǎng)王市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市城管局、市財(cái)政局、13

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案市環(huán)保局、市物價(jià)局、市發(fā)展改革改委員會(huì)、市國(guó)土局、市規(guī)劃局、市水利局以及某市市相關(guān)職能部門等負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)整個(gè)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌和決策，配合咨詢機(jī)構(gòu)盡職調(diào)研和資料搜集，建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制保障項(xiàng)目積極穩(wěn)妥推進(jìn)。表2-1某市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組部門 職責(zé)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員包含涉及到本項(xiàng)目的主要相關(guān)部門，推動(dòng)項(xiàng)目整體工作；項(xiàng)目重要問(wèn)題的總體管理、控制和協(xié)市政府調(diào)；授權(quán)某市城市管理局代表政府與投資商開(kāi)展談判工作，并簽署垃圾焚燒項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。負(fù)責(zé)本特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的垃圾運(yùn)輸和供應(yīng)；垃圾收運(yùn)系統(tǒng)的市城市管理局建立，繼續(xù)提高城市生活垃圾的收集率，完善城市垃圾收集、中轉(zhuǎn)和運(yùn)輸系統(tǒng)。組織財(cái)政承受能力和物有所值專家論證會(huì)；負(fù)責(zé)本項(xiàng)目政府采購(gòu)和資料備案工作；制定項(xiàng)目跨年度財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃，市財(cái)政局 并根據(jù)項(xiàng)目考核情況安排支出；確定特許經(jīng)營(yíng)期期間垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)支付方式、支付時(shí)間等問(wèn)題；協(xié)助項(xiàng)目公司獲得國(guó)家、省、市級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)和周邊環(huán)境質(zhì)量狀況，會(huì)同各部門確定污染物（煙氣、滲濾液、廢水、殘?jiān)?、飛灰、惡臭和噪聲等）市環(huán)保局 的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目擬選址地環(huán)境敏感程度甄別，是否屬于環(huán)境敏感區(qū)；協(xié)助審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，并上報(bào)相關(guān)主管部門；建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間污染物排放的監(jiān)測(cè)與監(jiān)督等。落實(shí)項(xiàng)目排水條件，市政管網(wǎng)條件，污水排放管道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和納管標(biāo)準(zhǔn)；落實(shí)工業(yè)水供水水源，距離、水價(jià)、輸送管道市水利局建設(shè)（含取水泵房、加壓泵房、管線、征地等）和維護(hù)費(fèi)用等條件；保證工業(yè)水的水質(zhì)。14

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案市發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)、可研審批工作。市建委控制項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量，初步設(shè)計(jì)評(píng)審、施工圖審查是否符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；建設(shè)期間協(xié)助辦理施工許可辦理、開(kāi)工證明、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作。市國(guó)土局按照國(guó)家建設(shè)用地相關(guān)管理辦法，出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)書。市規(guī)劃局確定項(xiàng)目擬選廠址、廠內(nèi)管網(wǎng)布置符合城市總規(guī)；規(guī)劃紅線范圍的確定，出具項(xiàng)目選址意見(jiàn)書和項(xiàng)目紅線圖。市物價(jià)局加強(qiáng)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行和電價(jià)附加補(bǔ)貼結(jié)算的監(jiān)管，做好垃圾處理量、上網(wǎng)電量及電價(jià)補(bǔ)貼的統(tǒng)計(jì)核查工作，確保上網(wǎng)電價(jià)政策執(zhí)行到位。其他部門國(guó)資、審計(jì)、監(jiān)察、法制辦等相關(guān)部門各自職責(zé)，做好政府和社會(huì)資本合作模式相關(guān)工作。（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)某市市政府授權(quán)某市城市管理局（以下簡(jiǎn)稱“城市管理局〃）為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。城市管理局負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作；以及協(xié)調(diào)某市生活垃圾焚燒發(fā)電工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、土地等各種項(xiàng)目有關(guān)審批手續(xù)等相關(guān)工作；經(jīng)過(guò)市政府授權(quán)，城市管理局與社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）簽訂《PPP項(xiàng)目合同》；在項(xiàng)目期限內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目公司的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及其他相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督和管理。15

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案三、項(xiàng)目運(yùn)作模式和交易結(jié)構(gòu)（一）運(yùn)作方式項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等六種。本項(xiàng)目屬于新建項(xiàng)目，合適采用BOT運(yùn)作模式，引入社會(huì)資本，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給某市政府。本項(xiàng)目屬于垃圾焚燒發(fā)電工程，垃圾焚燒系統(tǒng)的使用年限一般在25年之上。根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，特許經(jīng)營(yíng)期一般在25-30年之間，結(jié)合本項(xiàng)目自身特點(diǎn)，設(shè)定項(xiàng)目合作期限為30年。（二）交易結(jié)構(gòu)本項(xiàng)目采用BOT運(yùn)作模式。某市政府授權(quán)國(guó)有平臺(tái)公司為政府方出資代表，與中標(biāo)社會(huì)資本按照3:17的比例共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司。某市政府委托某市城管局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)授予項(xiàng)目公司30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)督管理和績(jī)效考核。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)作，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，項(xiàng)目的收益主要有上網(wǎng)發(fā)電收入、垃圾處理服務(wù)費(fèi)，其他收益（發(fā)熱和爐渣綜合利用）由于適用性不普遍且占比較小，在本方案中忽略不計(jì)。特許經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目公司無(wú)償將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給某市政府或其指定的機(jī)構(gòu)。16

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案商丘市政府授權(quán)委托實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)委托出資代表外部融資：65%發(fā)行債券銀行貸款其他融資方式期滿

移交商丘市城管局商丘市財(cái)政局局圖3-2授權(quán)委托實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)委托出資代表外部融資：65%發(fā)行債券銀行貸款其他融資方式期滿

移交商丘市城管局商丘市財(cái)政局局圖3-2某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)（三）項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)根據(jù)財(cái)政部2014年12月30日印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)），明確指出“政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”?？紤]到本項(xiàng)目投資額較大，為盡量減小政府的初期投入,充分引入社會(huì)資本參與，初步設(shè)置政府方與社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例為3:17,社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中占控股地位。政府方以現(xiàn)金出資2888萬(wàn)元，占比15%;社會(huì)資本以現(xiàn)金出資16363萬(wàn)元，占比85%。17

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（四）融資安排在融資模式上，以降低項(xiàng)目建設(shè)資金成本為主，擴(kuò)寬融資渠道和豐富融資工具。在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下，設(shè)置最優(yōu)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮金融杠桿效應(yīng)。國(guó)發(fā)51號(hào)文對(duì)環(huán)保發(fā)電行業(yè)的資本金要求不得低于20%,外資投資所規(guī)定的項(xiàng)目資本金不得低于三分之一，基于這兩個(gè)限制性條件，項(xiàng)目的資本金擬設(shè)定為35%,即可以充分發(fā)揮外部融資的杠桿效應(yīng)，也有利于吸引有資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)的外資企業(yè)進(jìn)入。項(xiàng)目總投資5.5億元，項(xiàng)目資本金占總投資35%,即19250萬(wàn)元；其余的資金（35750萬(wàn)元）由項(xiàng)目公司通過(guò)外部融資解決。本項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，有長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)或依經(jīng)營(yíng)權(quán)而享有的收益權(quán)向提供融資的貸款人按程序依法提供質(zhì)押擔(dān)保，所融資金應(yīng)全部用于本項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。項(xiàng)目公司不能順利完成項(xiàng)目融資的，由社會(huì)資本通過(guò)股東貸款、補(bǔ)充擔(dān)保等方式解決，以確保項(xiàng)目公司的融資足額及時(shí)到位。政府出資代表2888（15%）項(xiàng)目資本金：19250（35%）總投資：_55000政府出資代表2888（15%）項(xiàng)目資本金：19250（35%）總投資：_55000萬(wàn)元社會(huì)資本外部融資：35750（65%）社會(huì)資本16363（85%）經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)質(zhì)押銀行貸款發(fā)行項(xiàng)目債國(guó)開(kāi)行貸款其他融資方式圖3-2某市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)18

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（五）回報(bào)機(jī)制和分配機(jī)制1.項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制本項(xiàng)目年上網(wǎng)電量為10950萬(wàn)度，僅靠上網(wǎng)電費(fèi)難以覆蓋項(xiàng)目投資成本和投資人要求的收益。介于項(xiàng)目準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)，適合采用“可行性缺口補(bǔ)助”回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目收益來(lái)自兩個(gè)方面：一是垃圾處理服務(wù)費(fèi)，與項(xiàng)目自有資金內(nèi)部收益率、垃圾焚燒熱值、建設(shè)投資規(guī)模密切相關(guān)；二是上網(wǎng)發(fā)電收入，由政府部門按照統(tǒng)一價(jià)格收購(gòu)；除了以上三項(xiàng)收入外，還可以將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的爐渣委托專門廠家進(jìn)行綜合利用獲得爐渣綜合利用收入，或是通過(guò)熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)利用蒸汽供熱獲得部分供熱收入，由于此部分收入的可適用性具有局部性，在此忽略。表3-1某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目收益回報(bào)項(xiàng)目收益來(lái)源價(jià)格數(shù)量備注調(diào)價(jià)機(jī)制垃圾處理服務(wù)費(fèi)正常在60-70元之間43.8萬(wàn)噸/年由于行業(yè)的成熟、技術(shù)創(chuàng)新和管理加強(qiáng)，價(jià)格趨于下降。通過(guò)膨脹指數(shù)上網(wǎng)電費(fèi)0.65元/度10950X104(WH/a《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》發(fā)改價(jià)格〔2012〕801號(hào)國(guó)家政策指導(dǎo)定價(jià)2.收益分配機(jī)制項(xiàng)目公司分配當(dāng)年稅后利潤(rùn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提取利潤(rùn)的10%作為公司法定公積金。項(xiàng)目收益分配以項(xiàng)目未分配利潤(rùn)為基礎(chǔ)，政府和社會(huì)資本按照股比進(jìn)行分配，或者按照協(xié)議規(guī)定退出。19

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（六）投資人資金退出合作期結(jié)束，項(xiàng)目公司無(wú)償將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給某市政府或某市政府指定的機(jī)構(gòu)。合作期結(jié)束前，投資人根據(jù)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)情況，自由分配沉淀資金，逐步退出。政府方和社會(huì)資本按照股比同步退出，或者按照協(xié)議規(guī)定退出。20

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案四、項(xiàng)目效益分析（一）參數(shù)設(shè)，（一）參數(shù)設(shè)，本次測(cè)算選用現(xiàn)金流量法進(jìn)行財(cái)務(wù)分析來(lái)確定初始垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，以自有資金內(nèi)部報(bào)酬率作為項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。1、建設(shè)運(yùn)營(yíng)期本項(xiàng)目合作期限為30年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期28年。2、融資成本項(xiàng)目融資成本取銀行5年期貸款基準(zhǔn)利率，融資期限為30年，4.9%,從運(yùn)營(yíng)年份第一年開(kāi)始等額本息償付貸款。3、折舊攤銷根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知》（財(cái)會(huì)【2008】11號(hào)）的要求，本項(xiàng)目所有固定資產(chǎn)應(yīng)按無(wú)形資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)平均攤銷，攤銷年限為28年，殘值為零。4、保底垃圾量:根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，焚燒爐負(fù)荷度在75%-110%之間，焚燒爐滿負(fù)荷量為日處理垃圾1200噸，負(fù)荷量在900-1320噸之間。隨著垃圾的增加，垃圾焚燒量增加，焚燒鍋爐負(fù)荷量也逐漸增加。目前，某市現(xiàn)有衛(wèi)生填埋場(chǎng)日填埋垃圾量830噸/日，預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成后日填埋垃圾量將增加到900噸/日。因此，設(shè)定運(yùn)營(yíng)期第一年焚燒爐負(fù)荷度為75%,垃圾處理保底量為900噸，此后逐年增加5%直至滿負(fù)荷為止。表4-1項(xiàng)目保底垃圾焚燒量21

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案年度345679-25負(fù)荷度75%80%85%90%95%100%政府保底垃圾量（噸）90096010201080114012004、稅費(fèi)根據(jù)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》財(cái)稅〔2015〕78號(hào)，垃圾處理勞務(wù)費(fèi)按照70%比率即征即退，生活垃圾處理過(guò)程中產(chǎn)生的售電收入100%即征即退增值稅。增值稅稅率按17%計(jì)征，城建稅按7%計(jì)征，教育費(fèi)附加按3%計(jì)征，地方教育附加按2%計(jì)征，所得稅稅率按25%計(jì)征，項(xiàng)目享受所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策。（二）財(cái)務(wù)測(cè)算過(guò)程.項(xiàng)目初期投資（1）項(xiàng)目投資估算項(xiàng)目投資估算55000萬(wàn)元，包括一期、二期工程土建投資，和一期項(xiàng)目設(shè)備（包括設(shè)備安裝）投資。其中工程費(fèi)用46839萬(wàn)元（設(shè)備+安裝費(fèi)占到總投資的54%）,工程建設(shè)其他費(fèi)3293萬(wàn)元，預(yù)備費(fèi)2507萬(wàn)元，建設(shè)期利息2101萬(wàn)元，鋪底流動(dòng)資金260萬(wàn)元。表4-2項(xiàng)目投資估算及構(gòu)成（單位：萬(wàn)元）序號(hào)項(xiàng)目名稱投資估算占比備注工程費(fèi)用4683985.16%1設(shè)備及安裝工程2983854.25%1.1垃圾接收,儲(chǔ)存與輸送系統(tǒng)6411.17%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.2垃圾焚燒系統(tǒng)54509.91%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.3余熱利用系統(tǒng)842615.32%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.4煙氣凈化系統(tǒng)32525.91%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.5灰渣處理系統(tǒng)12202.22%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)22

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案1.6自動(dòng)控制系統(tǒng)25694.67%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.7電氣系統(tǒng)51729.40%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8其他公輔設(shè)施29105.29%1.8.1除鹽水制備裝置3600.65%一期：設(shè)備1.8.2實(shí)驗(yàn)室設(shè)備720.13%一期：設(shè)備1.8.3壓縮空氣系統(tǒng)2100.38%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8.4水處理系統(tǒng)9001.64%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8.5維修設(shè)備780.14%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8.6廠用辦公設(shè)備420.08%一期：設(shè)備1.8.7燃油泵房440.08%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8.8通風(fēng)空調(diào)1560.28%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8.9主廠房給排水1380.25%一期：設(shè)備+安裝費(fèi)1.8.10廠區(qū)綜合管網(wǎng)9101.65%一、二期：建設(shè)+安裝費(fèi)1.9生產(chǎn)工器具購(gòu)置費(fèi)1980.36%一期：設(shè)備2建、構(gòu)筑物工程1453726.43%2.1主廠房862915.69%一、二期：建筑類費(fèi)用2.2垃圾儲(chǔ)坑7731.41%一、二期：建筑類費(fèi)用2.3汽輪機(jī)房3310.60%一、二期：建筑類費(fèi)用2.4中央控制大樓9981.81%一、二期：建筑類費(fèi)用2.5升壓站2190.40%一、二期：建筑類費(fèi)用2.6煙囪5120.93%一、二期：建筑類費(fèi)用2.7循環(huán)水泵房1250.23%一、二期：建筑類費(fèi)用2.8循環(huán)冷卻塔2610.47%一、二期：建筑類費(fèi)用2.9工業(yè)水池2340.43%一、二期：建筑類費(fèi)用2.10地磅房390.07%一、二期：建筑類費(fèi)用2.11飛灰固化間5300.96%一、二期：建筑類費(fèi)用2.12在線監(jiān)測(cè)小室及風(fēng)機(jī)變頻室520.09%一、二期：建筑類費(fèi)用2.13渣磚飛灰固化塊堆場(chǎng)及檢修車間2640.48%一、二期：建筑類費(fèi)用2.14油罐基礎(chǔ)及泵房440.08%一、二期：建筑類費(fèi)用2.15門崗（2個(gè)）120.02%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用2.16高架車道5481.00%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用2.17辦公樓3500.64%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用2.18食堂及職工宿舍6181.12%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用3環(huán)境及道路工程24644.48%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用3.1場(chǎng)地平整12002.18%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用3.2道路7631.39%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用3.3圍墻1160.21%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用3.4截洪溝1630.30%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用23

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案3.5綠化2220.40%公共設(shè)施：建筑類費(fèi)用二工程其他費(fèi)用32935.99%項(xiàng)目前期咨詢費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)、環(huán)境咨詢和監(jiān)測(cè)費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)、設(shè)備檢測(cè)和技術(shù)服務(wù)費(fèi)、建設(shè)管理費(fèi)等三預(yù)備費(fèi)25074.56%（工程費(fèi)+工程其他費(fèi)）*5%四建設(shè)期利息21013.82%五流動(dòng)資金2600.47%季度流動(dòng)資金工程總投資55000100.00%（2）項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度本項(xiàng)目從項(xiàng)目公司成立，并開(kāi)始項(xiàng)目前期勘測(cè)、設(shè)計(jì)工作，到試運(yùn)行需要18個(gè)月。項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度安排表如下：表4-3項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度安排表序號(hào)施工內(nèi)容開(kāi)工完工時(shí)間1前期準(zhǔn)備工作、成立項(xiàng)目公司2項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)及設(shè)備采購(gòu)等準(zhǔn)備工作3土建工程4設(shè)備安裝5調(diào)試并網(wǎng)、試運(yùn)營(yíng)及驗(yàn)收6進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)（3）項(xiàng)目建設(shè)資金籌措及安排項(xiàng)目資金來(lái)源于兩部分：項(xiàng)目資本金、外部融資。按照資金使用成本由低至高安排項(xiàng)目建設(shè)資金。根據(jù)施工進(jìn)度安排，建設(shè)期第一年計(jì)劃建設(shè)資金70%，第二年年計(jì)劃建設(shè)資金30%。表4-4項(xiàng)目建設(shè)資金安排表（單位：萬(wàn)元）序號(hào)項(xiàng)目合計(jì)建設(shè)期（70%）建設(shè)期（30%）1總投資2資金籌措2.1項(xiàng)目資本金2.2外部融資：24

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案建設(shè)投資借款328611722815633流動(dòng)資金融資797797建設(shè)期利息20924221670.運(yùn)營(yíng)費(fèi)用測(cè)算項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本包括外購(gòu)原料和動(dòng)力費(fèi)、檢修費(fèi)用、人員工資福利和其他費(fèi)用等。（1）外購(gòu)原材料：是指在一定時(shí)期內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電過(guò)程中耗費(fèi)的主要材料、輔助材料、外購(gòu)半成品、備品備件、包裝材料、物料消耗等，主要包含Ca（OH）2純度、活性炭、氨水、飛灰固化穩(wěn)定化用藥劑費(fèi)（含水泥、螯合劑等）、鍋爐系統(tǒng)藥劑費(fèi)（含磷酸三鈉等）等。經(jīng)測(cè)算，項(xiàng)目正常年份外購(gòu)原材1212萬(wàn)元/年。表4-5項(xiàng)目外購(gòu)原材料一覽表序號(hào)項(xiàng)目單價(jià)（元）滿負(fù)荷用量總額（萬(wàn)元）費(fèi)用性質(zhì)1外購(gòu)原材料1212.361.1磷酸三鈉38460.90.35變動(dòng)費(fèi)用1.2鹽酸30%855242.05變動(dòng)費(fèi)用1.330%NaOH100014.41.44變動(dòng)費(fèi)用1.4螯合劑14103440.4621.08變動(dòng)費(fèi)用1.5阻垢緩蝕劑564131.69變動(dòng)費(fèi)用1.6生石灰5564800266.67變動(dòng)費(fèi)用1.7活性炭6838192131.28變動(dòng)費(fèi)用1.8飛灰固化水泥5003756187.80變動(dòng)費(fèi)用附：以上價(jià)格均為不含稅價(jià)格（2）外購(gòu)動(dòng)力費(fèi)：外購(gòu)燃料及動(dòng)力費(fèi)是指項(xiàng)目公司在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理過(guò)程中耗用的從外部購(gòu)進(jìn)的各種燃料及動(dòng)力的費(fèi)用，主要包含助燃用油（0#柴油）、生產(chǎn)用水費(fèi)。經(jīng)測(cè)算，項(xiàng)目正常年份外購(gòu)動(dòng)力費(fèi)379萬(wàn)元。25

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案表4-6項(xiàng)目外購(gòu)動(dòng)力費(fèi)一覽表序號(hào)項(xiàng)目單價(jià)（元）滿負(fù)荷用量總額（萬(wàn)元）費(fèi)用性質(zhì)2外購(gòu)燃料動(dòng)力379.422.1工業(yè)水2.21105920243.30變動(dòng)費(fèi)用2.2生活水4.46938.43.05固定費(fèi)用2.3輕柴油5844216126.23變動(dòng)費(fèi)用2.4透平油、潤(rùn)滑油854786.84變動(dòng)費(fèi)用附：以上價(jià)格均為不含稅價(jià)格（3）工資福利費(fèi)：勞動(dòng)定員依據(jù)《城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建城[2001]213號(hào)）進(jìn)行設(shè)置。勞動(dòng)定員70人，技術(shù)型員工占員工總?cè)藬?shù)的90%以上，年人均工資及附加按6.4萬(wàn)元估算，年工資總額448萬(wàn)元。結(jié)合某市當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)指數(shù)變動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)整，工資福利費(fèi)按照3%比例調(diào)整。（4）修理費(fèi)用：是指設(shè)備資產(chǎn)在使用過(guò)程中，維持設(shè)備的原有性能或?yàn)楦纳?、提高設(shè)備功能所發(fā)生的費(fèi)用，主要包括一般修理費(fèi)、大修費(fèi)等。按照按項(xiàng)目固定資產(chǎn)原值（不包括建設(shè)期利息）的1.8%估算，為948萬(wàn)元/年（經(jīng)營(yíng)期第一年）。隨著年限的增加，設(shè)施設(shè)備的磨損程度增加，修理費(fèi)用隨之增加，在測(cè)算中按照2%的比例逐年增加。（5）其他費(fèi)用：根據(jù)《方法與參數(shù)》（第三版）和項(xiàng)目具體情況，項(xiàng)目其他費(fèi)用包括環(huán)境監(jiān)測(cè)費(fèi)、飛灰處理費(fèi)、滲濾液處理費(fèi)、爐渣處理費(fèi)、土地繳納稅費(fèi)、工程保險(xiǎn)費(fèi)、日常管理費(fèi)等。年其它費(fèi)用按927萬(wàn)元計(jì)入估算。表4-7項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)其他費(fèi)用構(gòu)成（單位：萬(wàn)元）26

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案其他費(fèi)用類目參數(shù)值取值依據(jù)土地使用稅56按照6元/平方米/年計(jì)算環(huán)境檢測(cè)費(fèi)30行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)灰飛處理88項(xiàng)目情況：垃圾處理量5%滲濾液處理費(fèi)263項(xiàng)目情況：垃圾處理量15%爐渣處理費(fèi)350垃圾處理量20%工程保險(xiǎn)費(fèi)80行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：機(jī)械設(shè)備的0.5%管理費(fèi)60行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合計(jì)927附：以上價(jià)格均為不含稅價(jià)格運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)費(fèi)用總計(jì)123753萬(wàn)元，年均4420萬(wàn)元/年。3.折舊攤銷費(fèi)用折舊攤銷費(fèi)用原始成本為項(xiàng)目總投資扣除鋪底流動(dòng)資金，即54740萬(wàn)元，每年折舊攤銷費(fèi)為1955萬(wàn)元/年。?財(cái)務(wù)費(fèi)用測(cè)算項(xiàng)目外部融資35750萬(wàn)元，其中建設(shè)投資融資33389萬(wàn)元，建設(shè)期利息融資2101萬(wàn)元，流動(dòng)資金融資260。整個(gè)運(yùn)營(yíng)年利息總支出30711萬(wàn)元，平均年利息支出費(fèi)用為1097萬(wàn)元/年。.運(yùn)營(yíng)收入測(cè)算本項(xiàng)目收入主要是上網(wǎng)電費(fèi)和垃圾處理服務(wù)費(fèi)收入。(1)垃圾處理服務(wù)費(fèi)：垃圾處理服務(wù)費(fèi)為政府支付給項(xiàng)目公司提供垃圾處理服務(wù)的勞務(wù)費(fèi)用，與建設(shè)投資費(fèi)用、垃圾熱值、自由資金內(nèi)部收益率有關(guān)。(2)上網(wǎng)電費(fèi)：根據(jù)《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》發(fā)改價(jià)格[2012]801號(hào)規(guī)定，以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，27

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元（含稅）。項(xiàng)目正常年上網(wǎng)售電10950x104kWh/a,項(xiàng)目投產(chǎn)后，正常年上網(wǎng)售電收入6083萬(wàn)元/年（不含稅）。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入總計(jì)227395萬(wàn)元，年均運(yùn)營(yíng)收入8121萬(wàn)元/年。垃圾處理服務(wù)收入2190萬(wàn)元/年，占比27%;上網(wǎng)電費(fèi)收入5931萬(wàn)元/年，占比73%。.稅費(fèi)和增值稅返還收入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，平均每年繳納城建稅教育費(fèi)附加稅135萬(wàn)元，平均每年繳納所得稅364萬(wàn)，平均每年繳納增值稅1126萬(wàn)元。根據(jù)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》財(cái)稅?2015〕78號(hào)，垃圾處理勞務(wù)費(fèi)按照70%比率即征即退，生活垃圾處理過(guò)程中產(chǎn)生的售電收入100%即征即返增值稅，本項(xiàng)目年均返還增值稅1025萬(wàn)元。（三）項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)果.垃圾處理服務(wù)價(jià)格本次測(cè)算選用現(xiàn)金流量法進(jìn)行財(cái)務(wù)分析來(lái)確定初始垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，以自有資金內(nèi)部報(bào)酬率作為項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。即在滿足投資人自有資金8%左右的內(nèi)部收益率情況下，政府每年每噸垃圾需要支付的垃圾處理服務(wù)費(fèi)。垃圾處理服務(wù)費(fèi)與建設(shè)投資費(fèi)用、垃圾熱值、自由資金內(nèi)部收益率有關(guān)。項(xiàng)目建設(shè)投資估算 55000萬(wàn)元，垃圾焚燒低位熱值設(shè)置為28

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案5500-6000kJ/kg之間，每噸生活垃圾上網(wǎng)售電250度。在滿足投資人自有資金8%左右內(nèi)部收益率下，政府需要每年支付給項(xiàng)目公司垃圾處理服務(wù)費(fèi)60元/噸（含稅）。項(xiàng)目日處理城市生活垃圾12000噸/日，按照年處理垃圾量43.8萬(wàn)噸計(jì)算，正常年1垃圾處理服務(wù)費(fèi)收入為2246萬(wàn)元（不含稅）。.財(cái)務(wù)測(cè)算結(jié)果分析綜合上述項(xiàng)目收入及成本支出，計(jì)算得到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)歸屬于投資人的自由現(xiàn)金流和各項(xiàng)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)下表。（具體測(cè)算過(guò)程見(jiàn)附表1:項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)測(cè)算表）表4-8財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)表指標(biāo)單位財(cái)務(wù)指標(biāo)垃圾處理服務(wù)費(fèi)元/噸60內(nèi)部收益率%8.23%平均回收期年12在對(duì)經(jīng)營(yíng)收入、成本和參數(shù)合理預(yù)期下，項(xiàng)目在30年內(nèi)部收益率為8.23%,能夠吸引社會(huì)資本參與到本項(xiàng)目中來(lái)。1正常年：焚燒爐運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷量為100%29

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案五、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與分析1、投資估算風(fēng)險(xiǎn)投資估算風(fēng)險(xiǎn)是指因投資匡算不準(zhǔn)確，或沒(méi)能完全覆蓋項(xiàng)目初期的投資成本，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)投資成本超預(yù)算，項(xiàng)目被擱置或是需要追加資本金。本項(xiàng)目建設(shè)不涉及到前期征拆工程，投資估算風(fēng)險(xiǎn)較小。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，按照每半年進(jìn)行一次投資匡算，合理對(duì)資金需要作出安排和規(guī)劃，如因投資各方或雙方因素導(dǎo)致投資估算增加的，由各投資方或雙方增加投資金額。2、資金風(fēng)險(xiǎn)擬建項(xiàng)目投資規(guī)模較大，資金供應(yīng)不足或者資金來(lái)源中斷導(dǎo)致項(xiàng)目施工工期拉長(zhǎng)。擬建項(xiàng)目中，社會(huì)資本出資2888萬(wàn)元，外部融資35750萬(wàn)元。本項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的資金實(shí)力和融資能力考察較大，社會(huì)資本資金不雄厚，或融資能力太弱，會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中面臨資金鏈中斷、融資等風(fēng)險(xiǎn)。為避免資金風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，建議在資格審查中重點(diǎn)考察社會(huì)資本的資金實(shí)力和融資能力，設(shè)置較高的門檻，同時(shí)提高本項(xiàng)目的履約保證金金，規(guī)避因投資人不按照合同規(guī)定期限出資或融資。3、施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要指因施工圖未按照最新建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)《城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)[2001]213號(hào)）建設(shè)，未參30

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案考《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，或施工單位未按照施工圖操作所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目涉及到了焚燒、機(jī)械傳動(dòng)、尾氣處理、滲濾液處理、發(fā)電等多個(gè)學(xué)科，技術(shù)指導(dǎo)人員綜合素質(zhì)要求較高。建議采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)施工方、設(shè)備供應(yīng)商和設(shè)備安裝方，最大程度減少施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。4、完工風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，在工程建設(shè)獲得批準(zhǔn)并進(jìn)入營(yíng)建階段所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)便是工程能否順利完工。工程能否順利完工，決定著項(xiàng)目能否按期投入運(yùn)營(yíng)。因此識(shí)別這類風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效管理也顯得相當(dāng)重要。完工風(fēng)險(xiǎn)包括工程不能完工風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)和完工遲延風(fēng)險(xiǎn)。（1）不能完工風(fēng)險(xiǎn)由于項(xiàng)目選址不當(dāng)，施工條件不夠滿足，使用了復(fù)雜的技術(shù)工藝，工程設(shè)計(jì)不合理，工程施工過(guò)程中變更設(shè)計(jì)方案，項(xiàng)目發(fā)起人和工程總承包商技術(shù)能力和經(jīng)驗(yàn)不足以及其它一些原因，項(xiàng)目到交付時(shí)間無(wú)法完工，達(dá)不到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)甚至根本無(wú)法投運(yùn)，其后果可能導(dǎo)致發(fā)起人和債權(quán)人不得不放棄該項(xiàng)目。（2）完工遲延風(fēng)險(xiǎn)由于通貨膨脹、建筑和設(shè)計(jì)等承包商技術(shù)不過(guò)關(guān)、經(jīng)驗(yàn)不足、建筑材料和設(shè)備不能及時(shí)取得或者勞動(dòng)力來(lái)源得不到保障，以及其它一些原因，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照預(yù)計(jì)的時(shí)間完成從而使項(xiàng)目發(fā)起人和債權(quán)人遭受完工遲延風(fēng)險(xiǎn)。工程遲延使建設(shè)期融資本息以及其它費(fèi)用增加。同時(shí)，由于項(xiàng)目31

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案不能按時(shí)投入運(yùn)營(yíng)，預(yù)期的項(xiàng)目利潤(rùn)也不能按計(jì)劃取得。延期過(guò)久，勞動(dòng)力和原材料因通貨膨脹其成本也會(huì)大大提高，這將會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)效益，造成超支。（3）成本超支風(fēng)險(xiǎn)成本超支風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目工程在建設(shè)期間的費(fèi)用超過(guò)了預(yù)計(jì)。遲延完工、通貨膨脹、匯率波動(dòng)、利率變化以及環(huán)境和技術(shù)方面產(chǎn)生的問(wèn)題都可能造成此風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和還貸資金的來(lái)源基于預(yù)計(jì)的項(xiàng)目收益，成本超支便給項(xiàng)目帶來(lái)嚴(yán)重后果，除非超支費(fèi)用有資金來(lái)源，否則這個(gè)項(xiàng)目很可能半途而廢或不能按期產(chǎn)生償還項(xiàng)目債務(wù)的資金流量。5、原材料采購(gòu)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)原材料包括項(xiàng)目在工程建設(shè)期使用的建筑材料和運(yùn)營(yíng)后需要的原料，如水、氣、電、油、煤、化學(xué)品、鋼材、水泥、石灰石、活性炭、除塵器濾袋、固化飛灰用鰲合劑等。由于本項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)，項(xiàng)目預(yù)算時(shí)的預(yù)計(jì)的原材料價(jià)格，可能受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等因素造成成本增加，使得實(shí)際收益低于預(yù)期。6、組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目公司由于內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理、分工不明確、工作人員業(yè)務(wù)操作能力低和管理協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中管理成本高，嚴(yán)重影響到項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本除了外購(gòu)原材料和動(dòng)力燃料外，還有工資福利、設(shè)備維修、日常管理、廢棄物處理費(fèi)等。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)考察的是投資人的成本控制能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，建議本項(xiàng)目采購(gòu)32

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案環(huán)節(jié)中重點(diǎn)考察投資人的運(yùn)營(yíng)水平和管理能力。7、運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于運(yùn)營(yíng)商的疏忽，發(fā)生重大經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，如燃料（垃圾）供給不上、設(shè)備安裝和使用不當(dāng)、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低劣、發(fā)生重大工傷事故以及職工隊(duì)伍混亂等等，將致使項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期運(yùn)營(yíng)指標(biāo)。這些問(wèn)題如不妥善處理，可能使項(xiàng)目無(wú)法按計(jì)劃運(yùn)營(yíng)，最終影響債權(quán)人和項(xiàng)目發(fā)起人的利益。運(yùn)營(yíng)指標(biāo)一般由政府或有關(guān)主管部門具體規(guī)定，通常包括如下內(nèi)容：采用的工藝、技術(shù)設(shè)備是否先進(jìn)、適用，價(jià)格是否合理，是否符合國(guó)家的技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策；引進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備是否符合國(guó)情，引進(jìn)技術(shù)后有無(wú)消化吸收的能力；資源利用是否節(jié)能、高效，是否符合政府的能源政策;技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備進(jìn)口，是否屬于重復(fù)引進(jìn)；人員培訓(xùn)和教育是否充分、到位。8、垃圾供應(yīng)不足垃圾量是保證綜合處理廠正常運(yùn)營(yíng)和達(dá)到預(yù)期財(cái)務(wù)指標(biāo)的關(guān)鍵，直接影響項(xiàng)目公司的上網(wǎng)售電收入和垃圾處理服務(wù)費(fèi)收入，垃圾處理量低于垃圾焚燒爐的最低設(shè)計(jì)量，將會(huì)影響焚燒爐的使用壽命。政府方作為項(xiàng)目服務(wù)區(qū)內(nèi)垃圾收集主體，需要按時(shí)收集服務(wù)區(qū)內(nèi)的垃圾，并保證每天最低垃圾需求量。9、發(fā)電量評(píng)估準(zhǔn)確性風(fēng)險(xiǎn)本垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)電量取決于所供應(yīng)的許可垃圾的數(shù)量和質(zhì)量、焚燒工藝的效率和可用率、外部供電網(wǎng)絡(luò)的可靠性和供電價(jià)格。如果發(fā)電量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于先前的預(yù)測(cè)，項(xiàng)目就不能按預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)33

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案電量和提供服務(wù)，就不會(huì)有足夠的現(xiàn)金流量支付經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，提供利潤(rùn)和償還債權(quán)人本息。因此，發(fā)電量估計(jì)是否準(zhǔn)確，對(duì)于項(xiàng)目融資的成敗至關(guān)重要。10、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指因融資結(jié)構(gòu)、融資期限安排不合理，項(xiàng)目出現(xiàn)資金缺口，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法到期償還債務(wù)。通過(guò)現(xiàn)金流測(cè)算，項(xiàng)目的收入可以覆蓋經(jīng)營(yíng)成本和財(cái)務(wù)費(fèi)用，不存在流動(dòng)性缺口，只要不存在政府信用風(fēng)險(xiǎn)，有效控制運(yùn)營(yíng)成本和防范風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi)。11、政策風(fēng)險(xiǎn)政策風(fēng)險(xiǎn)是指因政策變動(dòng)對(duì)項(xiàng)目的收益產(chǎn)生影響。比如環(huán)保部門為了提高該處環(huán)境質(zhì)量，修改原來(lái)的有關(guān)法規(guī)，提出更為嚴(yán)格的污染控制要求，使得煙氣、飛灰、廢水的處理系統(tǒng)在新標(biāo)準(zhǔn)條件下變得更為復(fù)雜，原有的系統(tǒng)需要增加、改造、拆遷。此外政府對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼、增值稅優(yōu)惠政策的取消、項(xiàng)目無(wú)償用地性質(zhì)的改變等等，這些風(fēng)險(xiǎn)多來(lái)源于政府領(lǐng)導(dǎo)班子更迭、政府宏觀規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要等因素，由于政策的改變，增加項(xiàng)目公司的成本或是減少項(xiàng)目公司的收入。12、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指發(fā)生罷工、戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、民眾鬧事等事件。本項(xiàng)目距離市中心5公里，會(huì)引發(fā)〃鄰避現(xiàn)象〃，民眾反對(duì)在其周邊建設(shè)危害性的工廠。如果由于項(xiàng)目公司對(duì)污染氣體和廢棄物的處理不當(dāng)，招致公眾的投訴，將會(huì)影響到項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)。建議項(xiàng)目公司嚴(yán)格控制污34

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門制定嚴(yán)格有效的監(jiān)管措施，將煙氣在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與保監(jiān)測(cè)中心互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其煙氣排放進(jìn)行24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。13、競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)垃圾焚燒處理廠項(xiàng)目完成建設(shè)投入運(yùn)營(yíng)后，在特許期內(nèi)，如果項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益可觀，當(dāng)?shù)卣蚱渌苓叺胤秸僭谕粎^(qū)域建設(shè)或許可建設(shè)與該項(xiàng)目同樣性質(zhì)的項(xiàng)目，勢(shì)必使本項(xiàng)目的處理量減少，從而給項(xiàng)目公司帶來(lái)收益風(fēng)險(xiǎn)。14、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)垃圾在焚燒所產(chǎn)生的燃燒產(chǎn)物當(dāng)中，含有大量的污染物。如粉塵、重金屬、有毒廢氣、酸性氣體、惡臭等。這些污染物對(duì)周邊的居民和動(dòng)植物具有很大的危害，如果得不到有效的控制和處理，對(duì)環(huán)境的破壞相當(dāng)之大。本方案中采用績(jī)效付費(fèi)方式將項(xiàng)目公司的服務(wù)付費(fèi)和環(huán)境檢測(cè)指標(biāo)或運(yùn)營(yíng)績(jī)效相掛鉤，從而約束項(xiàng)目公司的對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和對(duì)公眾的責(zé)任意識(shí)，如果環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)或出現(xiàn)公眾投訴現(xiàn)象，將根據(jù)績(jī)效考核辦法，減少對(duì)公司服務(wù)付費(fèi)或是責(zé)令項(xiàng)目公司更換管理層。15、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)通常分為兩類：①因自然因素導(dǎo)致的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由于不能合理預(yù)見(jiàn)的自然災(zāi)害（如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等）、病疫等事件導(dǎo)致本項(xiàng)目失敗或收益大幅度減少的風(fēng)險(xiǎn)。②因非自然因素導(dǎo)致的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)35

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案由于不可合理預(yù)見(jiàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)、暴亂、罷工等事件發(fā)生導(dǎo)致本項(xiàng)目失敗或收益大幅減少的風(fēng)險(xiǎn)。（二）風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。分項(xiàng)分配的基本原則：1、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；2、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；3、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；4、由該方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最有效率；5、如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。表5-1風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架編號(hào)風(fēng)險(xiǎn)種類風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方1投資估算風(fēng)險(xiǎn)政府或社會(huì)資本2資金風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本3施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本4完工風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本5原材料采購(gòu)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本6組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本36

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案7運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本8垃圾供應(yīng)量不足風(fēng)險(xiǎn)政府9發(fā)電量評(píng)估準(zhǔn)確性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本10財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本11政策風(fēng)險(xiǎn)政府12社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)政府13競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)政府14環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本15不可抗力風(fēng)險(xiǎn)政府和社會(huì)資本37

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案六、合同體系（一）法律主體1、某市人民政府：系按照中華人民共和國(guó)法律正式組織和存續(xù)的，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)組織和管理某市各項(xiàng)行政事務(wù)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。2、某市城管局：某市人民政府授權(quán)的某市城管局為某生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體統(tǒng)籌組織本項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作各項(xiàng)工作，包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目移交等。同時(shí)受某市政府授權(quán)，與項(xiàng)目公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。3、社會(huì)資本方：根據(jù)PPP的政策指導(dǎo)方針和實(shí)際情況，有較強(qiáng)能力和多元化實(shí)施業(yè)務(wù)的社會(huì)資本投資人與政府方共同組建PPP項(xiàng)目公司。（二）PPP項(xiàng)目合同體系本項(xiàng)目的參與方包括政府方、社會(huì)資本方、融資方、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、設(shè)計(jì)與工程承包商、保險(xiǎn)公司等。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過(guò)簽訂一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系，該合同體系包含但不限于以下協(xié)議：PPP項(xiàng)目合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、PPP項(xiàng)目合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議、委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議、融資協(xié)議、EPC合同、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)合同、原材料采購(gòu)合同、保險(xiǎn)合同等。在PPP項(xiàng)目合同體系中，PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個(gè)合同體系的中心；PPP項(xiàng)目合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議及為設(shè)立38

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案項(xiàng)目公司股東共同制定的公司章程、是社會(huì)資本“進(jìn)入”、“退出”PPP項(xiàng)目的法律文件；委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議、EPC合同、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)合同和原材料采購(gòu)合同等是項(xiàng)目公司的履約合同體系；融資協(xié)議、保險(xiǎn)合同為項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)提供支撐。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同金融服務(wù)―合同一商丘市城管局項(xiàng)目公司

（資本金:35%）垃圾處理服務(wù)費(fèi)

合同項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)外部融資:65%

發(fā)行債券

銀行貸款

其他融資方式特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同金融服務(wù)―合同一商丘市城管局項(xiàng)目公司

（資本金:35%）垃圾處理服務(wù)費(fèi)

合同項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)外部融資:65%

發(fā)行債券

銀行貸款

其他融資方式保險(xiǎn)合同

擔(dān)保合同垃圾焚燒項(xiàng)目圖6-1某市生活來(lái)及焚燒發(fā)電項(xiàng)目PPP合同體系1、PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，某市政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)可先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于承繼上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。本合同簽訂的目的在于約定某市政府與社會(huì)資本雙方的項(xiàng)目合39

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案作內(nèi)容和基本權(quán)利義務(wù)。2、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議某市城管局與項(xiàng)目公司簽署的關(guān)于萍鄉(xiāng)市中環(huán)路基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的核心協(xié)議。其主要內(nèi)容包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障、臨時(shí)接管、項(xiàng)目新增擴(kuò)改建需求等。其主要內(nèi)容包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障、臨時(shí)接管、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。3、股東協(xié)議（合資合營(yíng)協(xié)議）由萍鄉(xiāng)市政府授權(quán)的出資代表與社會(huì)資本方簽訂，用以約定在項(xiàng)目公司股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的合約關(guān)系。4、政府服務(wù)購(gòu)買合同由某市城管局與項(xiàng)目公司簽訂，約定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期期間，雙方的權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)費(fèi)用支付、調(diào)價(jià)機(jī)制、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等運(yùn)營(yíng)維護(hù)事宜。4、履約合同根據(jù)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍和承擔(dān)的工作職責(zé)的不同，項(xiàng)目公司需要與外界主體就項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、原材料供應(yīng)、產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買等簽訂相關(guān)合同。主要包括：EPC合同、委托運(yùn)營(yíng)合同、設(shè)施設(shè)備供應(yīng)合同、原材料采購(gòu)等合同。5、融資合同從廣義上講，融資合同主要包括項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同。在項(xiàng)目貸款合同中一般會(huì)包括以下條款：陳述與40

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭(zhēng)議解決等。（三）PPP合同框架1、PPP項(xiàng)目合同主要條款《PPP項(xiàng)目協(xié)議》＞總則＞合同主體＞合作關(guān)系＞投資計(jì)劃及融資方案＞項(xiàng)目前期工作＞工程建設(shè)＞政府移交資產(chǎn)＞運(yùn)營(yíng)和服務(wù)＞社會(huì)資本主體移交項(xiàng)目＞收入和回報(bào)＞不可抗力和法律變更＞合同解除＞違約處理＞爭(zhēng)議解決＞其他約定其他約定主要是指合同變更與修訂、合同的轉(zhuǎn)讓、保密、信息披露、廉政和反腐、不棄權(quán)、通知、合同適用法律、適用語(yǔ)言、適用貨41

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案幣、合同份數(shù)和合同附件等。2、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要條款＞項(xiàng)目名稱、內(nèi)容＞特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍和期限＞項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等＞所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)＞設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造＞監(jiān)測(cè)評(píng)估＞投融資期限和方式＞收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序＞履約擔(dān)保＞特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)＞政府承諾和保障＞應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案＞特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等＞變更、提前終止及補(bǔ)償＞違約責(zé)任＞爭(zhēng)議解決方式＞需要明確的其他事項(xiàng)3、項(xiàng)目邊界條件項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易42

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界：權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說(shuō)明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、設(shè)履約保函和運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。4、股東協(xié)議主要條款前提條件＞項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資＞項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍＞股東權(quán)利與義務(wù)＞履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾＞股東的商業(yè)計(jì)劃＞股權(quán)轉(zhuǎn)讓＞股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成及其職權(quán)范圍＞股息分配＞違約、終止及終止后處理機(jī)制＞不可抗力＞適用法律和爭(zhēng)議解決＞其他條款43

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的特殊規(guī)定。5、項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議主要條款＞運(yùn)營(yíng)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)＞服務(wù)費(fèi)用的支付＞調(diào)價(jià)公式＞違約責(zé)任＞爭(zhēng)議解決法律適用44城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案七、監(jiān)管架構(gòu)（一）項(xiàng)目監(jiān)管總體框架項(xiàng)目監(jiān)管總體框架包括監(jiān)管主體和對(duì)象，以及監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管對(duì)象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。被監(jiān)管對(duì)象中，除了對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管外，與項(xiàng)目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、價(jià)格和質(zhì)量約束是對(duì)法律法規(guī)、合同體系的有效補(bǔ)充。項(xiàng)目監(jiān)管總體框架如圖7-1所示。監(jiān)管主體實(shí)施機(jī)構(gòu)引入外部財(cái)務(wù)、法

律、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)財(cái)政局、發(fā)改委、住建局、規(guī)劃局、物價(jià)局、工信部、水務(wù)部、公安部門監(jiān)察部門司法機(jī)關(guān)監(jiān)管對(duì)象全程監(jiān)管階段性監(jiān)管不定期或突發(fā)情況監(jiān)管—運(yùn)營(yíng)單位I材料供應(yīng)商「承建單位—設(shè)計(jì)單位社會(huì)公眾信息公開(kāi)圖7-1項(xiàng)目監(jiān)管框架45城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（二）項(xiàng)目監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象.項(xiàng)目監(jiān)管主體某市政府授權(quán)某市城管局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)管工作。此外，發(fā)改委、財(cái)政局、環(huán)保局、物價(jià)局、規(guī)劃局部分階段介入到項(xiàng)目監(jiān)管中。司法機(jī)關(guān)主要是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為的合法性進(jìn)行審查，并裁決監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進(jìn)行裁決。社會(huì)公眾可以通過(guò)公眾投訴及建議平臺(tái)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。除此之外，與本項(xiàng)目有關(guān)的眾多承包商/服務(wù)商，原材料供應(yīng)商，金融機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，基于其自身利益要求，同樣會(huì)對(duì)項(xiàng)目的履約和進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)管。.項(xiàng)目監(jiān)管對(duì)象項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)象既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)單位、施工單位和運(yùn)營(yíng)單位等，涉及項(xiàng)目各個(gè)階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。.項(xiàng)目監(jiān)管方式在保障綜合管廊的社會(huì)效益和公眾利益的總體目標(biāo)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，通過(guò)法律法規(guī)、PPP合同（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）、政策引導(dǎo)、價(jià)格和質(zhì)量約束、績(jī)效考核等多種方式對(duì)PPP項(xiàng)目參與方實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。46

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（1）法律法規(guī)法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺(tái)和前提。目前，國(guó)家層面尚未在PPP領(lǐng)域進(jìn)行立法。隨著PPP模式的發(fā)展和深入，機(jī)制和體制上的缺陷將會(huì)得到補(bǔ)充。（2）項(xiàng)目合同體系項(xiàng)目合同是項(xiàng)目執(zhí)行中政府監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時(shí)，嚴(yán)格按照合同內(nèi)容（公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益補(bǔ)償、績(jī)效考核方案等相關(guān)內(nèi)容）進(jìn)行監(jiān)管。（3）政策引導(dǎo)垃圾焚燒項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展已經(jīng)相對(duì)成熟，包括垃圾處理服務(wù)費(fèi)合理區(qū)間、上網(wǎng)售電價(jià)格補(bǔ)貼等都已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策加以明確；在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、處理技術(shù)和防務(wù)技術(shù)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)。實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有政策指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行引導(dǎo)、約束和管理。表7-1垃圾焚燒行業(yè)政策梳理發(fā)布年份文件名稱文件精神1999《國(guó)家計(jì)委、科技部關(guān)于進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》⑴垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目資本金應(yīng)占項(xiàng)目總投資的35%及以上。⑵垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目可由銀行優(yōu)先安排基本建設(shè)貸款并給予2%的財(cái)政貼息；地方項(xiàng)目由地方財(cái)政貼息，國(guó)家項(xiàng)目由財(cái)政部貼息。⑶對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，電網(wǎng)管理部門必須允許其電量就近上網(wǎng)，并收購(gòu)全部上網(wǎng)電量，在項(xiàng)目還貸期內(nèi)電價(jià)實(shí)行“還本付息+合理利潤(rùn)”的定價(jià)原則，高出電網(wǎng)平均電價(jià)部分由電網(wǎng)平攤。⑷利用國(guó)產(chǎn)發(fā)電設(shè)備的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在還款期內(nèi)的投資利潤(rùn)率以不彳低于“當(dāng)時(shí)相應(yīng)貸款期貸款利率+5%”為原則2000《關(guān)于公布〈當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)環(huán)保設(shè)備（產(chǎn)品）給予鼓勵(lì)和積極扶持的政策47

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄＞（第一批）的通知》2000《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》要求垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎(chǔ)的成熟技術(shù)，審慎采用其它爐型的焚燒爐2000《城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)焚燒廠建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。2001《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》各項(xiàng)污染物的排放要求。2002《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》對(duì)焚燒廠建設(shè)作出了明確的工程技術(shù)規(guī)定。（4）績(jī)效考核機(jī)制建議將政府的支付行為與項(xiàng)目績(jī)效考核掛鉤，制定相應(yīng)《某市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目考核辦法》和《某市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目考核細(xì)則》。（4）價(jià)格與質(zhì)量的約束價(jià)格和質(zhì)量的約束是實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管的核心。價(jià)格的合理是保障項(xiàng)目公司能夠獲得合理的報(bào)酬，有參與公益性項(xiàng)目的積極性；質(zhì)量的監(jiān)管是保障項(xiàng)目不會(huì)出現(xiàn)負(fù)的外部性，保障垃圾焚燒廠在追求個(gè)人的利益時(shí)，不會(huì)忽略環(huán)境或是缺乏環(huán)保意識(shí)。（三）項(xiàng)目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容財(cái)經(jīng)113號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期分為5個(gè)階段，分別是項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)，從監(jiān)管方面來(lái)看，本項(xiàng)目的全生命周期可按照項(xiàng)目準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目移交四個(gè)階段進(jìn)行劃分。.項(xiàng)目準(zhǔn)入階段項(xiàng)目準(zhǔn)備期包括項(xiàng)目篩選和識(shí)別、項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審、社會(huì)資本采購(gòu)和擬定PPP合同。市政府負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施48

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案方案進(jìn)行審批，財(cái)政部門同實(shí)施機(jī)構(gòu)一起評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行項(xiàng)目物有所值、財(cái)政承受能力的評(píng)審，市發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)，并與實(shí)施機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行特許合同的談判和簽署。.項(xiàng)目建設(shè)階段項(xiàng)目建設(shè)階段主要是指PPP項(xiàng)目從開(kāi)工建設(shè)到完工的整個(gè)過(guò)程。實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)是對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備安裝單位的監(jiān)管；施工圖預(yù)算的審批監(jiān)管；對(duì)成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制；對(duì)項(xiàng)目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗(yàn)收時(shí)的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段是指從PPP項(xiàng)目建成投入使用直至特許期結(jié)束。這一階段，監(jiān)管主要體現(xiàn)在服務(wù)的價(jià)格質(zhì)量?jī)煞矫?。根?jù)PPP合同或特許經(jīng)營(yíng)合同的規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督促項(xiàng)目公司在此階段做好設(shè)施的養(yǎng)護(hù)和維修工作，保證項(xiàng)目在移交時(shí)處于良好的狀態(tài)；為避免項(xiàng)目公司侵害股東利益，以及防止項(xiàng)目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行不合法融資，還需要對(duì)項(xiàng)目公司資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)管；對(duì)項(xiàng)目公司的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)行監(jiān)管，如果出現(xiàn)重大失職和瀆職行為，需要由監(jiān)察部門介入。?項(xiàng)目移交階段項(xiàng)目移交階段是PPP項(xiàng)目的最終環(huán)節(jié)，是指在項(xiàng)目投資方的特許經(jīng)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等所有權(quán)利無(wú)償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項(xiàng)目公司將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)交予政49

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴(yán)重違約、項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致嚴(yán)重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時(shí)需要政府啟動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案，由相關(guān)部門臨時(shí)接管或?qū)ふ移渌鐣?huì)資本繼續(xù)經(jīng)營(yíng)以避免損失，保證社會(huì)公眾利益不受損害。因此，在這一階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)是項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目移交時(shí)項(xiàng)目的整體情況做出評(píng)估以確保公共部門的利益。50

城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)施方案八、采購(gòu)方式選擇與實(shí)施計(jì)劃（一）項(xiàng)目采購(gòu)方式及其適用性根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），實(shí)施方案審查通過(guò)后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投