云南省麗江市玉龍縣聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目調(diào)查報(bào)告

云南省麗江市玉龍縣聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目調(diào)查報(bào)告

1996年起實(shí)施的貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱SPPA），是中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)第五個(gè)合作周期的一個(gè)重要項(xiàng)目，目前在全國(guó)13個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的25個(gè)貧困縣（旗、市、區(qū)）實(shí)施（云南省實(shí)施此項(xiàng)目的還有保山地區(qū)的龍陵縣以及昭通市的昭陽區(qū)）。這是一個(gè)三贏的項(xiàng)目，既能體現(xiàn)中國(guó)政府的“兩綱”精神（《婦女發(fā)展綱要》和《兒童發(fā)展綱要》的簡(jiǎn)稱），又符合兒童基金會(huì)的宗旨，還能使項(xiàng)目區(qū)的婦女和兒童脫貧致富。原麗江縣實(shí)施的基礎(chǔ)教育項(xiàng)目、改水改廁項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱WES項(xiàng)目）、非正規(guī)教育項(xiàng)目、社區(qū)殘疾人康復(fù)項(xiàng)目、中加?jì)D幼保健項(xiàng)目，都是貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目的配套項(xiàng)目。到目前為止，云南省麗江市玉龍縣婦聯(lián)擁有該項(xiàng)目小額信貸資金401.516萬元。其中，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)援助小額信貸資金181.216萬元，省級(jí)財(cái)政提供的信貸資金147.8萬元，市級(jí)財(cái)政配套資金16萬元，縣級(jí)財(cái)政提供了56.5萬元的項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)費(fèi)（不含項(xiàng)目人員的工資）。先后發(fā)展了白沙、太安、黎明、石頭、仁和、七河、九河、龍?bào)?、黃山、拉市、金莊等11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），共組建婦女大組133個(gè)、婦女小組551個(gè)，參加項(xiàng)目的婦女達(dá)3152名（戶），涉及農(nóng)村人口11792人，發(fā)放貸款6927筆，共計(jì)772.44萬元，到期貸款772.44萬元，已回收貸款760.44萬元，貸款到期還款率為98%。貧困婦女將得到的小額貸款用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、商貿(mào)、服務(wù)等創(chuàng)收活動(dòng)，收效較好。先后開展婦女小組組建、財(cái)務(wù)管理、生命知識(shí)、生產(chǎn)技能等培訓(xùn)，共計(jì)1075期，參加人數(shù)達(dá)59241人次。項(xiàng)目通過9年的實(shí)施，取得了較好的成效：貸款婦女的家庭收入普遍增加，有的已經(jīng)脫貧致富，個(gè)別的還成了當(dāng)?shù)叵雀辉Ｆ饋淼呐习澹桓纳屏思彝ド顥l件，兒童教育、婦幼保健、家庭和社區(qū)衛(wèi)生等得到了重視和改善，促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；農(nóng)村婦女的社會(huì)地位和綜合素質(zhì)得到了提高。項(xiàng)目從多方面解決了貧困問題，通過地方規(guī)劃和社區(qū)參與，向婦女和兒童提供初級(jí)衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)教育、供水和環(huán)境衛(wèi)生等方面的服務(wù)，以促進(jìn)“兩綱”提出的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1996～2000年為項(xiàng)目實(shí)施周期，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)提供必要的信貸資金、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目設(shè)備；2001～2003年是為了從2004年起項(xiàng)目縣能不依靠聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)援助單獨(dú)實(shí)施項(xiàng)目而做準(zhǔn)備的過渡期，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)只提供極少的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；2004年后屬可持續(xù)發(fā)展階段，項(xiàng)目主要由項(xiàng)目縣依靠自己的力量，按照原有項(xiàng)目文件精神和要求繼續(xù)實(shí)施下去，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)不再提供任何援助，項(xiàng)目資金留在原有項(xiàng)目縣，但項(xiàng)目資金的用途仍然是為貧困地區(qū)的農(nóng)村婦女提供小額信貸。2003年7月至2004年7月只收貸不放貸，以縣婦聯(lián)為首帶領(lǐng)鄉(xiāng)工作站的成員對(duì)還沒有歸還貸款的每一個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行收貸。在一年時(shí)間里，他們收回了106萬元，還有12萬元因找不到人和其他原因暫未收回。2004年7月以后做下一期放貸的準(zhǔn)備工作。為了把新一輪的SPPA項(xiàng)目實(shí)施好，玉龍縣婦聯(lián)嚴(yán)格按照2004年4月該縣人民政府與中華人民共和國(guó)商務(wù)部、云南省商務(wù)廳簽訂的《2003年后貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展諒解備忘錄》的精神實(shí)施項(xiàng)目，即必須做到四個(gè)堅(jiān)持：一是堅(jiān)持項(xiàng)目由縣政府負(fù)責(zé)不能動(dòng)搖，要有管理機(jī)構(gòu)和人員，實(shí)行縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。要求在縣級(jí)成立以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展小額信貸管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)小額信貸整體工作，常設(shè)貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展小額信貸管理中心，核定3～5個(gè)行政、事業(yè)編制，要保證管理中心人員的工資、福利、職務(wù)及職稱待遇，年底要把小額信貸管理中心的工作納入同級(jí)同部門的考核范圍，要接受商務(wù)部國(guó)際司、?。ㄊ?、自治區(qū)）商務(wù)廳的指導(dǎo)和監(jiān)督。關(guān)于機(jī)構(gòu)問題，玉龍縣已按要求成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，縣婦聯(lián)主席為副組長(zhǎng)，教育、衛(wèi)生、婦聯(lián)、財(cái)政、審計(jì)、扶貧等單位負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)縣人民政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批復(fù)，成立了玉龍縣貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展小額信貸管理中心，中心編制為3名工作人員，1名項(xiàng)目主任、1名出納和1名會(huì)計(jì)，中心掛靠縣婦聯(lián)。二是堅(jiān)持小額信貸基金和設(shè)備不挪作他用，要繼續(xù)為項(xiàng)目活動(dòng)服務(wù)。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)提供的資金、車輛及設(shè)備由縣小額信貸管理中心管理和使用，其他任何單位不得以任何形式占用管理中心的資金和設(shè)備。三是堅(jiān)持小額信貸的運(yùn)作模式不改變。要嚴(yán)格按照項(xiàng)目文件規(guī)定的目標(biāo)及規(guī)則使用小額信貸資金，要保持小額信貸資金總額（資本金）完整，按照小額信貸方式全額投放、按期回收、總量不少于初期投入量。四是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略模式和服務(wù)對(duì)象不變?？h政府為項(xiàng)目的繼續(xù)實(shí)施提供必須的人力、財(cái)力支持，每年按小額信貸資金總額的5%～10%給縣小額信貸管理中心配套信貸資金，并在第一季度撥入小額信貸管理中心賬戶，以增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的能力。各項(xiàng)目縣在實(shí)施原有項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，探索一條具有當(dāng)?shù)靥厣目沙掷m(xù)發(fā)展的道路，把SPPA項(xiàng)目長(zhǎng)久做下去。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)中，要保證項(xiàng)目的受益對(duì)象是貧困婦女。上述四個(gè)堅(jiān)持是《2003年后貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展諒解備忘錄》的核心內(nèi)容。在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)項(xiàng)目在本鄉(xiāng)的具體實(shí)施，鄉(xiāng)項(xiàng)目辦由1名專職鄉(xiāng)項(xiàng)目經(jīng)理和2～3名有實(shí)干精神的項(xiàng)目工作人員組成。鄉(xiāng)政府要為鄉(xiāng)項(xiàng)目辦提供適當(dāng)?shù)霓k公場(chǎng)所和行政預(yù)算資金，包括工資、辦公設(shè)備、培訓(xùn)及交通費(fèi)用，要保證項(xiàng)目人員的穩(wěn)定性。在村聘任項(xiàng)目實(shí)地工作人員，協(xié)助鄉(xiāng)項(xiàng)目辦進(jìn)行培訓(xùn)、發(fā)放和回收貸款等大部分直接面對(duì)婦女群眾的工作，其工資由鄉(xiāng)項(xiàng)目辦從貸款使用費(fèi)中列支，每個(gè)村委會(huì)安排1～2名工作人員，各鄉(xiāng)可以根據(jù)本鄉(xiāng)項(xiàng)目的工作量來確定。村級(jí)實(shí)地人員最好是本村的村民，人品要好，同時(shí)具備較高的文化水平，有較豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)和良好的群眾基礎(chǔ)，工作熱情要高。作為發(fā)展基金，其自我發(fā)展的機(jī)制已經(jīng)建立，這種機(jī)制有三個(gè)特點(diǎn)：一是?？顚Ｓ?，只能用于婦女的創(chuàng)收活動(dòng)；二是信貸而不是補(bǔ)助；三是要支付貸款使用費(fèi)。針對(duì)上述特點(diǎn)，婦聯(lián)對(duì)項(xiàng)目鄉(xiāng)就資金的使用列出了具體要求。第一，貸款對(duì)象必須符合項(xiàng)目要求。項(xiàng)目資金的貸款對(duì)象只能是經(jīng)過培訓(xùn)、自愿參加項(xiàng)目小組并承諾遵守項(xiàng)目的各項(xiàng)規(guī)定的貧困農(nóng)村婦女，絕不能貸給不符合條件的婦女，更不允許發(fā)放給大戶、個(gè)體老板或者企業(yè)（當(dāng)然這里的貧困不是指絕對(duì)的貧困，不是民政對(duì)象，而是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和還款能力但又缺乏啟動(dòng)資金的這部分婦女）。第二，堅(jiān)持婦女自主決策的原則。在項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)中，要由項(xiàng)目婦女自主分析貧困的原因，自選發(fā)展項(xiàng)目、自主向項(xiàng)目貸款、自主實(shí)施項(xiàng)目。關(guān)于貸款婦女的信譽(yù)及其貸款項(xiàng)目的可行性，則應(yīng)由村級(jí)工作人員以及能夠給她做信貸擔(dān)保的所在大組和小組決定，因?yàn)樗磉叺娜藛T對(duì)她的情況及當(dāng)?shù)氐那闆r更為了解。項(xiàng)目人員主要是提供技術(shù)、信息咨詢和指導(dǎo)。在一些貧困地區(qū)，由于市場(chǎng)信息較為閉塞，項(xiàng)目人員應(yīng)更多地幫助婦女分析貸款項(xiàng)目及其經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的可行性。第三，必須堅(jiān)持“小額、短期、有償使用、分期還款”的原則。項(xiàng)目婦女貸款額度最高不超過2500元，其中第一筆貸款不超過1000元，其原因在于：項(xiàng)目設(shè)計(jì)的受益對(duì)象是社區(qū)中的貧困婦女，其最迫切的需求是滿足她們最基本的生存和發(fā)展需求，培養(yǎng)她們走入正規(guī)信貸渠道的能力。當(dāng)她們的發(fā)展需求超出了貸款的最高限額時(shí)，可從小組存款中獲得貸款補(bǔ)充。另外，“小額”能使相對(duì)較多的貧困婦女獲得貸款。每一筆貸款的期限為3～12月，貧困婦女承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，而短期貸款能促使她們開展周期短、見效快、風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目，并能加快小額信貸資金的周轉(zhuǎn)速度，有利于不斷擴(kuò)大小型信貸資金的滾動(dòng)范圍。SPPA項(xiàng)目實(shí)行分期還款制度，即按月還款或按季還款（由項(xiàng)目鄉(xiāng)自行決定）。分期還款比到期一次性償還貸款工作量要大，但是分期還款有助于減輕一次性還款壓力，變壓力為動(dòng)力，促使項(xiàng)目婦女走入市場(chǎng)，參與發(fā)展，提高理財(cái)、經(jīng)營(yíng)能力；有助于婦女勤儉持家，開辟財(cái)源，對(duì)貸款組員有整借零還之功效，有助于提高還貸率。為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，對(duì)信貸資金采取有償使用的原則。每一輪小額信貸資金在項(xiàng)目鄉(xiāng)運(yùn)作的時(shí)間為13個(gè)月，以貸款額的3.2%向項(xiàng)目鄉(xiāng)收取使用費(fèi)，使用費(fèi)在發(fā)放下?lián)苜Y金時(shí)扣除。其中，按下?lián)苜Y金總額1%計(jì)算的使用費(fèi)直接計(jì)入項(xiàng)目信貸資金本金，按1.2%計(jì)算的使用費(fèi)用于項(xiàng)目培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)項(xiàng)目工作者和項(xiàng)目婦女，按1%計(jì)算的使用費(fèi)作為鄉(xiāng)項(xiàng)目辦運(yùn)作經(jīng)費(fèi)（縣小額信貸管理中心在項(xiàng)目鄉(xiāng)足額返還到期貸款后的五日內(nèi)下?lián)茑l(xiāng)項(xiàng)目辦）。項(xiàng)目鄉(xiāng)將小額信貸資金發(fā)放給婦女組員時(shí)，按每月0.8%（每年9.6%）的使用費(fèi)率向貸款婦女收取使用費(fèi)，并在發(fā)放貸款時(shí)預(yù)先扣除。貸款使用費(fèi)的1/3作為風(fēng)險(xiǎn)與獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于抵補(bǔ)縣小額信貸管理中心下?lián)苜Y金時(shí)已扣的使用費(fèi)，貸款使用費(fèi)的1/3用于實(shí)地人員的補(bǔ)貼及項(xiàng)目培訓(xùn)，余下的1/3作為社會(huì)發(fā)展基金用于婦女大組的社會(huì)發(fā)展活動(dòng)。有償使用原則，有助于避免一些較為富裕、能從其他渠道獲得貸款的人參與分享項(xiàng)目資金，從而使更多的貧困婦女有機(jī)會(huì)獲得貸款；有助于克服貧困人口“等、靠、要”的不良習(xí)慣，增強(qiáng)她們?cè)陧?xiàng)目活動(dòng)中的主人翁意識(shí)；有利于小額信貸基金實(shí)現(xiàn)增值。第四，項(xiàng)目鄉(xiāng)必須采取各種措施保證小額信貸基金的完整性，層層簽訂協(xié)議、層層相互監(jiān)督?？h小額信貸管理中心向項(xiàng)目鄉(xiāng)下?lián)苄刨J資金時(shí)，項(xiàng)目鄉(xiāng)與縣小額信貸管理中心要簽訂貸款協(xié)議，以財(cái)政擔(dān)保的形式對(duì)資金的完整性做出保證。在協(xié)議到期日，項(xiàng)目婦女到期貸款未能全額收回時(shí)，項(xiàng)目鄉(xiāng)必須采取措施從其他渠道籌集資金，保證資金的完整性。當(dāng)項(xiàng)目鄉(xiāng)將所有應(yīng)返還信貸資金如數(shù)向縣小額信貸管理中心返還后，才具有申請(qǐng)下一輪貸款的資格。同樣，鄉(xiāng)與村委會(huì)、與項(xiàng)目婦女都要簽訂貸款協(xié)議，對(duì)資金的完整性做出保證和承諾，縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府都要加強(qiáng)資金的監(jiān)督和管理，縣小額信貸管理中心和縣審計(jì)局將每年對(duì)項(xiàng)目鄉(xiāng)資金的使用進(jìn)行一至兩次審計(jì)或財(cái)務(wù)抽查。玉龍縣婦聯(lián)在實(shí)施聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)項(xiàng)目的同時(shí)還實(shí)施了“香港回歸扶貧基金”項(xiàng)目。“香港回歸扶貧基金”項(xiàng)目，是利用1999年香港慶祝回歸委員會(huì)捐贈(zèng)中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)的1000萬元，在西部省份實(shí)施的扶貧項(xiàng)目。云南省從1999年開始實(shí)施，分四輪獲得項(xiàng)目循環(huán)使用資金420萬元。這筆資金是香港慶?；貧w委員會(huì)委托中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)管理、運(yùn)作的一筆善款，用于循環(huán)幫助農(nóng)村貧困婦女增收脫貧。2004年1月，玉龍縣申請(qǐng)到了15萬元的“香港回歸扶貧基金”項(xiàng)目，在拉市鄉(xiāng)、石鼓鎮(zhèn)、仁和鄉(xiāng)實(shí)施了該項(xiàng)目，具體實(shí)施情況如下：2004年1月6日，玉龍縣召開了專門會(huì)議，確定了實(shí)施項(xiàng)目的專門負(fù)責(zé)人員，并成立了實(shí)施項(xiàng)目的縣領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委常委、縣婦聯(lián)主席木志英任組長(zhǎng)，制定了項(xiàng)目實(shí)施的方案。同時(shí)，要求實(shí)施項(xiàng)目的拉市鄉(xiāng)、石鼓鎮(zhèn)和仁和鄉(xiāng)，必須成立相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，并由專人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施和管理。這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的婦聯(lián)主席進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)小組，并作為項(xiàng)目實(shí)施的主要負(fù)責(zé)人，她們?cè)诖_定項(xiàng)目婦女的人選時(shí)，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目實(shí)施的工作制度，堅(jiān)持項(xiàng)目協(xié)議書的有關(guān)內(nèi)容和條款，把最具備發(fā)展條件、最符合發(fā)展要求的婦女選為項(xiàng)目實(shí)施的對(duì)象。2004年1月12日，玉龍縣婦聯(lián)與各項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)議書。各項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)又與各項(xiàng)目婦女簽訂了協(xié)議書和保證書。在三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有75個(gè)農(nóng)村婦女借到了項(xiàng)目基金，主要從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和服務(wù)業(yè)。在簽訂協(xié)議書以后，各項(xiàng)目地的負(fù)責(zé)人深入各婦女家中，對(duì)她們的經(jīng)濟(jì)情況、創(chuàng)收項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查和記錄。像石鼓鎮(zhèn)魯瓦村的書記，他是項(xiàng)目實(shí)施的主