十三五時期城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與展望

“十三五”時期城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與展望

一“十二五”規(guī)劃完成情況及主要進展（一）“十二五”規(guī)劃目標完成情況2011年的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，提出“堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，穩(wěn)步提高保障水平”，并提出“實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，實施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度”。在此基礎上，人力資源和社會保障部發(fā)布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，系統(tǒng)地從主要目標、覆蓋面、待遇計劃、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌、管理服務、信息化建設、基金監(jiān)督管理、人才培養(yǎng)計劃等方面對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”）的發(fā)展進行規(guī)劃?！笆濉逼陂g達到的目標是：基本實現(xiàn)人人享有社會保險，實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，城鎮(zhèn)職工和居民參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達到3.57億人，農村居民參保人數(shù)達到4.5億人。60歲以上農村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民普遍享受政府提供的基礎養(yǎng)老金待遇，并逐步提高待遇水平。新型農村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，在試點的基礎上全面實施，實現(xiàn)制度全覆蓋。在覆蓋面上，新農保實現(xiàn)制度全覆蓋。新農保試點范圍逐步擴大，覆蓋所有縣市及絕大部分農村人口。建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度試點，覆蓋大部分未就業(yè)無養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)居民。在待遇水平上，60歲以上農村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民享受基礎養(yǎng)老金待遇。提高新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金水平。在制度統(tǒng)籌上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，完善各項社會保險關系跨區(qū)域轉移接續(xù)辦法。探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障管理體制，逐步推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老統(tǒng)一經辦管理。新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級管理。在基金監(jiān)管上，建立健全社會保險基金預決算制度，健全行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合的監(jiān)管體系，提升社會保險基金監(jiān)管技術和能力。完善社會保險反欺詐制度，實現(xiàn)對社會保險基金征收、管理、支付和運營全程監(jiān)管，加大社會保險基金非現(xiàn)場監(jiān)督力度，確保基金安全。積極穩(wěn)妥開展養(yǎng)老保險基金投資運營，實現(xiàn)保值增值。在管理服務上，加強社會保險經辦機構能力建設，推進社會保險經辦服務規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設，健全管理體制，整合經辦資源，科學核定人員編制，加強經辦機構服務設施建設，規(guī)范服務流程，提升管理手段。在信息化建設上，實施金保工程二期計劃，完善中央、省、市三級數(shù)據(jù)中心。推進中央、省、市三級網絡互聯(lián)，推動數(shù)據(jù)中心與各類經辦服務機構聯(lián)網，并將網絡向街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各類基層服務網點延伸。建設統(tǒng)一的社會保險管理信息系統(tǒng)。完善基金監(jiān)督應用系統(tǒng)和宏觀決策支持系統(tǒng)。加強各業(yè)務領域間數(shù)據(jù)共享和系統(tǒng)整合，推進與相關部門的信息交換與共享。在人才培養(yǎng)計劃上，培訓3000名縣級人力資源和社會保障人才。社會保險經辦機構“百千萬”人才培養(yǎng)工程：培養(yǎng)造就100名左右精湛掌握社會保險政策、精通業(yè)務管理的領導人才，培養(yǎng)1000名左右社會保險經辦相關專業(yè)領域的業(yè)務專家，培養(yǎng)10000名左右崗位管理能手和業(yè)務標兵。按照“十二五”規(guī)劃，我國開始有步驟地展開城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建設工作。2009年，《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2009〕32號）頒布，確定新型農村養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，基金來源為個人繳費、集體補助和政府補貼，其中，個人繳費、集體補助和地方政府補貼全部計入個人賬戶。農民60歲時可領取基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，基礎養(yǎng)老金由政府以每人每月55元發(fā)放，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。2011年，《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2011〕18號）頒布，確定2011年7月1日開始城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的試點，2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。在制度模式上，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，資金來源是個人繳費和政府補貼，其中，個人繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元和1000元10個檔次，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助，個人繳費與地方政府的繳費補貼計入個人賬戶。在給付水平上，養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，其中，中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元，個人賬戶養(yǎng)老金為個人賬戶全部儲存額除以139。在經辦管理上，建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)，納入社會保障信息管理系統(tǒng)建設，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)信息資源共享。同時，該指導意見指出，有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應該與農村養(yǎng)老保險制度合并實施。2012年，我國開始啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作。2014年，《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號）頒布，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。在養(yǎng)老保險繳費上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金來源于個人繳費、集體補助、政府補貼，個人繳費檔次包括每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元和2000元12個檔次，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助，地方財政對參保人繳費給予補貼。在養(yǎng)老金給付上，基礎養(yǎng)老金根據(jù)經濟發(fā)展和物價變動等情況進行調整，個人賬戶月計發(fā)放標準為個人賬戶全部儲存額除以139，養(yǎng)老金領取條件為年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇。在養(yǎng)老金轉移接續(xù)上，參保人員在繳費期間戶籍遷移、需要跨地區(qū)轉移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系，可在遷入地申請參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，一次性轉移全部個人賬戶資金。2014年，人力資源和社會保障部發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號），指出參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。（二）“十二五”時期城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度取得的成就“十二五”時期，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度取得了巨大的成就，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。1.城鄉(xiāng)居民應對老年問題的能力逐漸提高主要表現(xiàn)為：第一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度保障水平不斷提高。新型農村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度在建立之初，確定基礎養(yǎng)老金待遇水平為每人每月55元。其后，不同地區(qū)逐步提高基礎養(yǎng)老金的發(fā)放水平。2011年，天津市將基礎養(yǎng)老金標準由每月150元增加為180元，2014年，將基礎養(yǎng)老金標準提高到每月220元。成都市則根據(jù)在崗職工平均工資增長率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率、農村居民人均純收入增長率、物價指數(shù)建立了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調整公式。2015年初，經國務院批準，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元，提高幅度為27.3%，待遇提高從2014年7月1日算起。第二，喪葬補助金制度逐步建立。2014年的《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），提出有條件的地方可以建立喪葬補助金制度。在此背景下，各地開始探索建立喪葬費補助金制度。如陜西省從2014年1月1日起建立喪葬費補助金制度，標準為一次性補助不低于800元，省級財政按800元的50%給予補助。2.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面不斷擴大表1和圖1反映了2011～2013年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋狀況，可以看出，新農保和城居保呈現(xiàn)良性發(fā)展的態(tài)勢。較之上年度末，2011年末，全國有27個省、自治區(qū)的1914個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農村社會養(yǎng)老保險試點，新農保參保人數(shù)增加22367萬人；全國有27個省、自治區(qū)的1902個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣及新疆生產建設兵團開展國家城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。[1]3.2012年末全國所有縣級行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作較之2011年末，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)增加15187萬人，全年基金收入增長64.8%，個人繳費594億元，比上年增長41.0%，基金支出增長92.2%。[2]2013年末，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)比上年末增加1381萬人，全年基金收入比上年增長12.2%，其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%，基金支出比上年增長17.3%。[3]表12011～2013年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)圖12010～2013年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保情況4.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度逐步統(tǒng)一2009年，我國建立了新型農村養(yǎng)老保險制度，2011年，我國建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。兩項制度在制度模式、財政責任模式、經辦管理等方面存在較多的共同特點。部分地區(qū)開始了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌工作。以陜西省寶雞市推進養(yǎng)老保險制度整合為例。2007年，寶雞市通過頒布《寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險試行辦法》，規(guī)定2007年7月1日開始實施新型農村社會養(yǎng)老保險制度。2010年，寶雞市通過頒布《寶雞市城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》，規(guī)定2010年4月1日開始實施城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。2011年，寶雞市統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，頒布《寶雞市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施辦法》，規(guī)定從2011年7月1日起開始實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，并同時廢止《寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險試行辦法》和《寶雞市城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》。到2011年12月底，有12個省級區(qū)域統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。[4]2014年，我國發(fā)布《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，統(tǒng)一了農村居民和城市居民的養(yǎng)老保險制度。5.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度收入和支出穩(wěn)定增長如表2和圖2所示，2011年末，新農保全年基金收入較上一年度增長135.9%，其中個人繳費415億元，比上年增長84.0%，基金支出比上年增長193.3%，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點全年基金收入40億元中個人繳費為6億元。[5]2012年末全國所有縣級行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作。較之2011年末，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險全年基金收入增長64.8%，個人繳費594億元，比上年增長41.0%，基金支出增長92.2%。[6]2013年末，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險全年基金收入比上年增長12.2%，其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%，基金支出比上年增長17.3%。[7]表22011～2013年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金收支狀況圖22010～2013年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度收支狀況6.養(yǎng)老保險基金運行態(tài)勢良好這體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，個人繳費收入穩(wěn)定增長。2013年城鄉(xiāng)居保個人繳費收入比2012年增加53.53億元，增長9.01%。2013年個人繳費收入較多的省份有山東、四川、江蘇、河南、天津、廣東和安徽，上述7省份共收入個人繳費金額335.65億元，超過全國個人繳費總收入的一半。[8]第二，財政補貼收入穩(wěn)定增長。2013年全國城鄉(xiāng)居保財政補助收入1341.69億元，增長21.47%。從補助方向看，基礎養(yǎng)老金補助收入1165.84億元，占財政補助總收入的86.89%；繳費補助收入151.93億元，占財政補助總收入的11.32%；余下的1.79%為其他財政補助收入。2013年基礎養(yǎng)老金補助收入比2012年增長22.73%?；A養(yǎng)老金補助收入中，中央財政補助占55.49%，省級財政占15.32%，市級財政占9.24%，縣級財政占19.95%。[8]第三，基金來源結構合理。2013年繳費補助收入比2012年增長10.39%。其中省級繳費補助收入57.01億元，占37.53%；市級繳費補助收入35.03億元，占23.06%；縣級繳費補助收入59.88億元，占39.42%。[8]7.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度經辦服務體系不斷完善2012年，《人力資源和社會保障標準化規(guī)劃（2011～2015年）》發(fā)布，提出社會保障標準化工程。在這個規(guī)劃的指導下，部分地區(qū)開始進行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度經辦管理服務體系的建設。這主要體現(xiàn)在信息化建設、服務平臺建設等方面。在信息化建設上，部分地區(qū)投入大量財政用以開發(fā)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度信息系統(tǒng)。在服務平臺建設上，部分地區(qū)人社、金融、公安等部門通力合作，不斷優(yōu)化和完善經辦服務條件。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度取得的成就，其原因是多方面的。第一，黨對社會保障認識的變化促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。改革開放初期，中國的經濟體制改革驅動了社會保障制度改革，中國共產黨開始認識到建立社會保障制度的必要性，但經濟體制改革的核心地位使得中國共產黨對社會保障制度功能的認識，在肯定其具有維護社會穩(wěn)定的政治與社會功能的同時，突出了社會保障制度的經濟功能，社會保障制度改革服務于經濟體制改革，并成為經濟體制改革的工具。[9]世紀之交，隨著中國經濟體制改革的深化和由此引發(fā)的經濟發(fā)展與改善民生之間的矛盾，社會問題開始比較突出地表現(xiàn)出來。中國共產黨對社會保障制度功能的認識存在一個顯著變化的過程，這就是從突出強調社會保障制度的經濟功能與其作為經濟體制改革的工具所起的作用，轉變?yōu)橹匦聫娬{社會保障制度建設的必要性。中國共產黨第十七次全國代表大會以來，在適應中國經濟和社會發(fā)展的新變化和新要求的過程中，中國共產黨對社會保障制度功能的認識逐步走向科學和成熟，從對保障人民群眾基本生活的局部性功能把握，發(fā)展到對保障人民生活和調節(jié)社會分配的整體性、科學性把握。中國共產黨對社會保障制度功能認識的不斷科學與成熟，決定了中國共產黨對社會保障制度體系建設和完善的要求不斷走向系統(tǒng)、全面和科學。第二，養(yǎng)老保險制度體系發(fā)展和完善的經驗促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。傳統(tǒng)農村養(yǎng)老保險制度的失敗為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展提供借鑒。1992年建立的傳統(tǒng)農村養(yǎng)老保險制度走向失敗，主要原因在于政府財政責任的缺失、低水平的養(yǎng)老金。因此，在建立新農保、城居保時吸取了傳統(tǒng)農村養(yǎng)老保險制度的經驗，采取“入口補”和“出口補”的財政責任模式，中央財政為中西部地區(qū)提供全額基礎養(yǎng)老金的補貼，為東部地區(qū)提供基礎養(yǎng)老金補貼的一半，地方財政在居民繳費環(huán)節(jié)提供入口補貼和附加養(yǎng)老金的補貼，并且，制度建立之初，中央財政就提供每人每月55元的基礎養(yǎng)老金。這促進了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的較快發(fā)展。同時，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的不斷發(fā)展與完善為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度提供借鑒。1997年以來，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行改革，開始采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，并不斷發(fā)展與完善。第三，政府職能的變化促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。1978年的十一屆三中全會，提出了政府職能要從以政治職能為重心向以經濟工作為中心轉變，中國開始進入以經濟職能為主導的政府職能階段。2003年的十六屆三中全會提出了以人為本的科學發(fā)展觀，以人為本理念要求滿足人的需求、改善人的生活、重視人的發(fā)展，在以人為本的執(zhí)政理念的指導下，中國政府職能逐漸向社會管理與公共服務職能轉變。1978～2003年，政府職能以經濟職能為主導，社會保障制度改革主要是服務于經濟體制改革與經濟建設，表現(xiàn)出強烈的經濟目標取向。隨著各種社會問題開始凸顯，維護社會穩(wěn)定成為中國社會保障制度發(fā)展和完善的主要制度動機。2003年以來，中國政府職能逐漸向社會管理與公共服務職能轉變。與此相適應，中國社會保障制度逐步向主動地選擇社會保障制度的社會目標進而促進社會保障制度的經濟目標、政治目標、社會目標與道德目標的協(xié)調發(fā)展而轉變。[10]（三）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的地方實踐在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展中，一些地區(qū)展開了廣泛的探索，并形成了有益的經驗，主要表現(xiàn)為以下幾點。天津經驗。2009年，通過《天津市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障規(guī)定》，天津市在全國范圍內率先建立了一體化的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了制度的統(tǒng)一、征繳機制的統(tǒng)一、管理的統(tǒng)一、養(yǎng)老金發(fā)放的統(tǒng)一。其后，天津市加快了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的平臺建設、信息化建設。2013年，天津市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)為95.5萬人，達到待遇領取年齡的參保人數(shù)為71萬人，基金收入50億元，基金支出16.7億元，累計結余106.4億元。[11]天津市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的特點表現(xiàn)為以下三點。一是覆蓋城鄉(xiāng)的經辦服務平臺。天津市建立了包括市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級經辦網絡以及延伸到行政村（社區(qū)）的四級經辦服務平臺，做到了“繳費到銀行、當天就到賬、數(shù)在網上走、錢在銀行流”，基本實現(xiàn)了“參保不出村、繳費不出鄉(xiāng)”。[12]二是完善的信息平臺建設。天津市投入3000多萬元用于開發(fā)信息系統(tǒng)，建立了市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級管理網絡。三是建立了養(yǎng)老金領取的生存認證機制。天津市將民政殯葬部門火化、公安部門戶籍注銷、衛(wèi)生部門醫(yī)院診斷“死亡”等多渠道的信息與養(yǎng)老保險信息平臺融合，以此確定重點核查人群，避免養(yǎng)老金的冒領。成都經驗。2009年，成都市頒布《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》，建立了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。2012年，成都市人民政府頒布《關于調整成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費比例及代繳標準的通知》，對養(yǎng)老保險制度繳費進行調整。2013年，成都市頒布《關于建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調整機制的通知》，建立了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇調整機制。2013年底，成都市城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)為319萬人，參保率為97%。[13]成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的特點表現(xiàn)為以下五點。一是繳費標準的比例化。與其他地區(qū)采取定額制不同，成都采取比例制的繳費標準，以60歲為界限，分別規(guī)定不同年齡段居民的繳費標準，對于年滿16周歲、不滿60周歲的參保人，按10%費率按年或按月繳納養(yǎng)老保險費，繳費基數(shù)有5個檔次，包括繳費時上一年度全省在崗職工平均工資的10%、20%、30%、40%和50%；對于60周歲及以上的老人，以繳費時上一年度全省在崗職工平均工資的40%或50%為基數(shù)，按12%費率一次性繳納15年養(yǎng)老保險費。二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險網上經辦系統(tǒng)專業(yè)化。參保居民可以在任何時間段內通過電腦、手機，登陸成都市人力資源和社會保障網，進行參保繳費、續(xù)保、停保等7項日常社保業(yè)務。三是通過耕地保護基金制度、小額貸款制度提高居民繳費能力。成都市按照基本農田每年每畝400元、一般農田每年每畝300元標準，建立了耕地保護基金制度，居民可以以耕地保護津貼繳納養(yǎng)老保險費。同時，成都市按照“?？顚Ｓ?、有效擔保、按期償還”原則，探索城鄉(xiāng)低收入人員貸款參保制度。四是建立養(yǎng)老金待遇增長機制。其養(yǎng)老金待遇調整機制的計算公式為“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調整金額=本人養(yǎng)老金（不含基礎養(yǎng)老金補貼）×〔上一年四川省在崗職工平均工資增長率+（上一年成都市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率+上一年成都市農村居民人均純收入增長率）÷2+上一年成都市物價指數(shù)〕÷3”。五是養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的可選擇。成都市采取“換算”或“補差”方式實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)。采取“換算”方式的，換算的計算公式為“繳費年限、繳費基數(shù)按相同年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費金額÷相同年度城鎮(zhèn)個體參保人員最低繳費金額×城鄉(xiāng)居民相同年度實際繳費年限”，個人賬戶基金則與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶合并計算；采取“補差”方式的，社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶儲存額全部劃轉，補繳對應年份職保繳費差額，參加城鄉(xiāng)居保的年份對應為參加職保的年份。[14]陜西經驗。2011年，陜西省頒布《關于實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋的意見》（陜政發(fā)〔2011〕28號），提出從2011年7月開始試點推進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，到2012年6月底實現(xiàn)全覆蓋。2014年，陜西省發(fā)布《關于進一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（陜政發(fā)〔2014〕25號），統(tǒng)一了城鎮(zhèn)居民和農村居民的養(yǎng)老保險制度，設置了12個檔次的繳費標準，提高了繳費補貼，并建立了喪葬費補助金制度。2013年底，陜西省城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)為1704.9萬人，達到待遇領取年齡的參保人數(shù)為398.8萬人，基金收入65.9億元，基金支出39.8億元，累計結余90.7億元。[15]陜西省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的特點表現(xiàn)為兩點。一是經辦服務標準化。以西安市為例，2012年，依據(jù)《人力資源和社會保障標準化規(guī)劃（2011～2015年）》、《社會保險服務總則》和《社會保障服務中心設施設備要求》，西安市探索建立統(tǒng)一標準的養(yǎng)老保險經辦體系，包括視覺識別系統(tǒng)的統(tǒng)一化、組織機構設置的統(tǒng)一化、管理服務制度的統(tǒng)一化、經辦服務流程的統(tǒng)一化和信息支撐平臺的統(tǒng)一化。[16]二是推進城鄉(xiāng)居保的體制化。在城鄉(xiāng)居保的推進過程中，臨渭區(qū)建立六項機制推進城鄉(xiāng)居保的實施，這六項機制包括：目標管理責任制、定期報告制度、工作推進機制、經驗交流機制、包聯(lián)工作機制、落實獎勵機制。[17]目標管理責任制通過確定參保任務的目標，對各街鎮(zhèn)參保任務進行考核；定期報告制度建立了領導小組對各街鎮(zhèn)推進參保情況每周通報一次的制度；工作推進機制通過觀摩先進鎮(zhèn)的推進工作、召開推進城鄉(xiāng)居保會議等方式促進城鄉(xiāng)居保工作的開展；經驗交流機制通過編寫工作動態(tài)資料、加強各街鎮(zhèn)交流的方式促進城鄉(xiāng)居保工作開展；包聯(lián)工作機制通過實行“街鎮(zhèn)領導包片、機關干部包村、村組（社區(qū)）干部包戶”的方式促進城鄉(xiāng)居保工作開展；落實獎勵機制通過獎勵完成參保任務目標的街鎮(zhèn)、個人的方式調動工作人員的積極性。二“十三五”時期主要目標、機遇與挑戰(zhàn)（一）“十三五”時期主要目標“十三五”時期，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的主要目標是：實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度人群全覆蓋。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面不斷擴大，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人人享有養(yǎng)老保險制度。2011年，我國實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的制度全覆蓋，并未實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的人群全覆蓋。“十三五”時期，應通過進一步優(yōu)化繳費激勵機制、提高養(yǎng)老金待遇水平、優(yōu)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度經辦服務能力等手段，積極擴大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋率100%的目標，建立科學、合理的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇調整機制。建立科學的養(yǎng)老金待遇調整機制，基礎養(yǎng)老金待遇不斷提高，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平得到提高，城鄉(xiāng)居民和企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇差距縮小。2015年，我國首次提高了基礎養(yǎng)老金的待遇水平。“十三五”時期，將建立科學的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇調整機制，不斷縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度待遇水平的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度有序銜接；并將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次提高到省級統(tǒng)籌，探索居民和職工養(yǎng)老保險制度的銜接機制，實現(xiàn)居民和職工養(yǎng)老保險制度的有序銜接。（二）“十三五”時期的機遇信息技術的發(fā)展是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的機遇。2006年，我國發(fā)布《2006～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“逐步建立以公民和企業(yè)為對象、以互聯(lián)網為基礎、中央與地方相配合、多種技術手段相結合的電子政務公共服務體系”，“加快全國社會保障信息系統(tǒng)建設”，“完善就業(yè)和社會保障信息服務體系”。2012年，工業(yè)和信息化部發(fā)布《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》，提出深化電子政務的保障和改善民生應用，加強縣級政府和基層政務電子政務服務應用，加快推進政務服務應用向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)（行政村）的延伸。2013年底，全國省級和副省級城市、地市級、區(qū)縣級設有獨立機房的部門平均比例分別為70%、32%、22%。省級、地市級、區(qū)縣級政府網站分散建設的平均比例分別為78%、32%、30%。[18]隨著信息技術的發(fā)展，電子政務逐漸成為我國公共事業(yè)管理的重要方式，借助信息網絡和手機、微信等電子平臺，可以快速實現(xiàn)養(yǎng)老保險信息的傳送與開發(fā)。“十三五”時期，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度進入改革與完善階段，經辦服務體系的建設和信息化平臺的建立成為優(yōu)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的重要內容，借助信息技術的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展可以進入一個嶄新的階段。城鎮(zhèn)化的推進為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的有利條件。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化建設從快速發(fā)展進入到穩(wěn)定發(fā)展階段。2011年，城鎮(zhèn)人口比重超過農村人口比重，并繼續(xù)處于增長趨勢，如表3所示。2014年，我國頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，從社會保障、城市群建設、交通運輸網絡、產業(yè)結構、公共服務、社會治理、農業(yè)現(xiàn)代化等方面提出城鎮(zhèn)化的發(fā)展方略?！笆濉睍r期，推進新型城鎮(zhèn)化建設，必將有效改善城市經濟、社會、文化環(huán)境。這為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和完善提供了有利的條件。城鎮(zhèn)化建設可以改善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的制度環(huán)境。公共服務、社會保障管理、現(xiàn)代科技手段等成為新型城鎮(zhèn)化的重要內容，這對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展有重要促進作用。表32010～2013年中國城鄉(xiāng)人口數(shù)及其占比（三）“十三五”時期的挑戰(zhàn)1.人口老齡化成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的重要挑戰(zhàn)目前，我國人口老齡化不斷加劇。2000年以來，我國步入人口老齡化時代，人口老齡化呈現(xiàn)老年人口基數(shù)大、增長速度快、未富先老的特點。如表4所示，2009～2033年，我國城鄉(xiāng)居民平均余命不斷延長，農村男性居民平均余命由17.30歲增加到18.05歲，女性居民平均余命由20.96歲增加到22.53歲，城鎮(zhèn)男性居民平均余命由19.29歲增加到20.26歲，女性居民平均余命由22.88歲增加到24.38歲，最終表現(xiàn)出女性平均余命較男性長，城鎮(zhèn)居民平均余命較農村居民長的特點。人口老齡化要求中國積極完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，增加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的財政投入，提高城鄉(xiāng)居民應對老年問題的能力，擴大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面，這樣才能應對“十三五”時期老年人快速增長帶來的老齡化挑戰(zhàn)。表42009～2033年中國城鄉(xiāng)居民分性別人口平均余命的預測2.人口流動不斷加速中國人口流動是伴隨著改革開放步伐的推進、經濟體制改革的不斷深入、戶籍制度改革的探索而出現(xiàn)的社會現(xiàn)象?！笆濉睍r期，隨著城鎮(zhèn)化建設的推進、經濟體制改革的加深，人口流動現(xiàn)象將更為普遍，這對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的改革與完善提出了挑戰(zhàn)，迫切需要政府積極探索不同區(qū)域城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)，探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)，探索農民工參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)辦法。3.區(qū)域發(fā)展不平衡對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提出挑戰(zhàn)改革開放以來，隨著市場經濟體制的有序推進，我國經濟總量不斷擴大，財政收入不斷增加，人均可支配收入不斷提高，但由于資源稟賦的差異、經濟社會政策的差異，不同地區(qū)經濟社會條件存在巨大的差異。如表5所示，我國不同地區(qū)GDP、人均GDP、財政收支、城鄉(xiāng)居民人均收入和支出不同，人均GDP、財政收支、城鄉(xiāng)居民人均收入和支出差距不斷擴大。這種狀況在“十三五”時期仍將持續(xù)。構建縮小收入差距的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度成為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵，而縮小收入差距的關鍵則在于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度繳費機制、給付機制和財政責任機制的合理改革。表52013年我國分地區(qū)經濟發(fā)展、財政收支和人均收支狀況續(xù)表4.城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡基于特殊的國情，我國形成了城鄉(xiāng)二元結構。1978～2000年，中國城鄉(xiāng)分割逐步打破，市場經濟使得城鄉(xiāng)勞動力流動加快，然而在中國經濟優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，城市仍然是經濟發(fā)展的中心。與此相適應，中國繼續(xù)發(fā)展和完善城鎮(zhèn)社會保障制度，建立了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度、城市最低生活保障制度等，農村社會保障制度發(fā)展較為緩慢。2000年以來，中國不斷加快農村發(fā)展速度，在農村實施了一系列的改革。2001年，推行農村“費改稅”改革。2003年，提出逐步取消農業(yè)稅。2004年，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。與此相適應，中國加快農村社會保障制度的建設。2003年，開始實施新型農村合作醫(yī)療制度。2007年，建立了農村最低生活保障制度。2009年，開始實施新型農村養(yǎng)老保險制度。[19]中國城鄉(xiāng)二元結構在短期內難以改變，只能進行適當?shù)母纳?。“十三五”時期，城鄉(xiāng)二元結構仍將繼續(xù)。這種經濟社會發(fā)展形勢對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提出挑戰(zhàn)，迫切要求改善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的制度環(huán)境。三“十三五”時期戰(zhàn)略任務及政策建議（一）“十三五”時期戰(zhàn)略任務“十三五”時期，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略任務，是從彌補制度缺失、構建全體居民人人享有的養(yǎng)老保險制度入手，循序漸進地推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度沿著公平、有效、可持續(xù)的方向發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民應對老年問題的能力，促進養(yǎng)老保險制度責權關系的優(yōu)化，建設老有所依的社會。建立公平的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。公平的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)為：保障城市居民和農村居民參保的公平、待遇的公平，縮小城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇的差距，實現(xiàn)居民與職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展。建立有效的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。有效的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)為：完善養(yǎng)老保險制度經辦管理服務體系，加快養(yǎng)老保險制度信息平臺建設。建立可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度?？沙掷m(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)為：逐步調整養(yǎng)老保險制度待遇水平，優(yōu)化中央政府和地方政府財政責任機制，優(yōu)化省域、市域、縣域政府財政責任機制。（二）“十三五”時期政策建議1.加強宣傳，擴大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳上，一些典型地區(qū)的經驗值得借鑒。四川省蒲江縣在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳方面的做法有以下三點。一是對基層干部進行專業(yè)培訓，實現(xiàn)理解政策、熟悉政策、使用政策。二是開展社保“四心”宣傳教育，包括年輕人通過掏錢為長輩買保險實現(xiàn)晚輩對長輩的孝心，老年人通過自己掏錢買保險實現(xiàn)長輩對晚輩的愛心，中青年通過掏錢為自己買保險實現(xiàn)自己對自己的關心，公職人員通過動員或出資為親朋好友購買保險實現(xiàn)對社會的責任心。三是樹立典型示范，促使群眾參保。[20]陜西省在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳方面的做法包括：一是對政策文件的宣講，二是進行城鄉(xiāng)居保的業(yè)務培訓，三是進行口號標語宣傳，四是通過熱線電話咨詢進行宣傳。[21]從這些經驗出發(fā)，“十三五”時期，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的宣傳可以從以下幾個方面著手。第一，充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體工具進行宣傳。新媒體已經深入影響到我們生活的方方面面，微信、QQ等新媒體平臺可以使人們跨越時間和空間進行交流。傳統(tǒng)媒體，如電視、廣播等在廣大農村地區(qū)仍然占有重要地位。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的宣傳應該充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體工具，通過電視、電話、手機、網絡等手段廣泛宣傳。第二，展開多種形式的宣傳。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳形式應該多樣化，應包括口號標語宣傳、熱線電話宣傳、基層工作人員上門宣傳、集體政策講解、業(yè)務培訓、典型典范宣傳等手段。如山東省在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳中采用多種方式，包括編印贈送內含政策要點和辦理程序的年畫、宣傳畫、宣傳手冊、撲克、紙扇、致群眾的一封信、“明白紙”，創(chuàng)作編排演出人民群眾喜聞樂見、寓教于樂的歌曲、情景劇、小品、三字經、快板書等文藝作品，制作播發(fā)公益性廣告、電視、手機短信。[22]第三，宣傳資料的多元化。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳資料應該包括國家政策文件、地方政策法規(guī)、所在區(qū)域參保典型模范、經辦服務流程、信息化技術平臺等方面。第四，宣傳工作的長期性。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度宣傳工作是一項長期的任務，不能認為參保率提升了就放棄宣傳，應該將“讓每一位居民了解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策”作為宣傳的目標。2.建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇調整機制城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調整主要指基礎養(yǎng)老金的待遇調整。根據(jù)我國養(yǎng)老保險制度模式，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金主要來源于基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，個人賬戶養(yǎng)老金的待遇水平與個人選擇的繳費檔次和地方政府財政補貼政策有關，基礎養(yǎng)老金主要由中央財政和地方財政提供。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇調整原則上，應該注意以下幾點：第一，基礎養(yǎng)老金調整系數(shù)不能低于通貨膨脹率；第二，通過基礎養(yǎng)老金的調整，要使城鄉(xiāng)老年居民分享到經濟發(fā)展成果，即基礎養(yǎng)老金調整系數(shù)應與通貨膨脹率和經濟增長率掛鉤；第三，基礎養(yǎng)老金的調整不能損失經濟效率和經濟動力。[23]由這幾點出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，基礎養(yǎng)老金調整應該遵循適度性、適時性、效率性原則。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇調整上，成都市的做法值得借鑒。成都市建立了兩年一調的養(yǎng)老金待遇調整機制，養(yǎng)老金待遇調整需要綜合考慮城鎮(zhèn)居民收入水平、農村居民收入水平、城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均工資、物價指數(shù)等因素，當然，成都市的做法也有其限制條件，能否在全國推廣值得深入考察。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇調整的資金來源上，目前中央政府僅承擔中西部地區(qū)每人每月70元的基礎養(yǎng)老金財政責任和東部地區(qū)每人每月35元的基礎養(yǎng)老金財政責任，地方政府承擔基礎養(yǎng)老金附加水平的財政責任。然而，由于不同地區(qū)存在經濟發(fā)展不均衡問題，財政收入能力存在較大差異，從這個角度出發(fā)，應該實施由中央政府不分地區(qū)，承擔同等水平的基礎養(yǎng)老金，地方政府財政在基礎養(yǎng)老金附加部分的供給上應結合省、市、縣域財政的狀況因地制宜。3.完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度繳費激勵機制目前，城鄉(xiāng)居民在選取繳費檔次時，多選擇低水平的繳費檔次。繳費檔次過低意味著領取養(yǎng)老金時，較低的個人賬戶