公益性小額信貸的特點和作用

公益性小額信貸的特點和作用

（一）特點公益性小額信貸與商業(yè)銀行小額信貸相比，有很多鮮明的特點，了解這些對理解公益性小額信貸的特殊作用很有幫助。1.有明確的社會目標中國公益性小額信貸都有明確的社會目標。所謂社會目標，就是區(qū)別于純商業(yè)目標，不以贏利為目的。中國非政府組織實行的小額信貸都設(shè)計了服務(wù)的目標群體，如扶持貧困戶（有的組織還強調(diào)扶持農(nóng)村的最貧困戶）；有的組織把幫助婦女作為目標，由于婦女是貧困人口中最易受傷害的群體，除了關(guān)心她們的生產(chǎn)和生活，還關(guān)注改善婦女健康和教育；有的組織不僅支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，還特別關(guān)心貧困戶集中的社區(qū)的綜合發(fā)展；有的組織以環(huán)境保護為主要目標，通過小額信貸減緩貧困，從而減輕對環(huán)境的壓力；一些小額信貸組織把提高貧困戶的自立能力作為終端目標。世界宣明會小額信貸的目標正如其宗旨所述：宣愛明德；在云南省的一些邊境地區(qū)，為了幫助當?shù)氐呢毨мr(nóng)民抵制毒品也開展了小額信貸。這些都是為了特定的社會目標，開展的小額信貸工作。2.貸款與社會服務(wù)相結(jié)合正因為公益性小額信貸給自己提出了明確的社會目標，因此它的宗旨和行為不同于傳統(tǒng)銀行，而身兼金融和社會雙重職能。中國農(nóng)村貧困人群，大多集中在中西部地區(qū)的邊遠山區(qū)、荒漠和少數(shù)民族地區(qū)。這些地區(qū)由于社會和歷史原因，自然資源和經(jīng)濟資源都很匱乏，文化落后，交通不便，信息閉塞。因此，這些地區(qū)貧困人口的發(fā)展，不僅缺少資金，而且缺少技術(shù)和信息。如果僅僅給農(nóng)戶發(fā)放貸款，扶貧的目標是很難達到的。因為很多農(nóng)戶在得到貸款后由于不會或不善于管理和經(jīng)營，往往導(dǎo)致項目失敗。一旦項目失敗，就無力歸還貸款，其結(jié)果是：第一，這些貧困農(nóng)戶非但沒有得到幫助，反而背上了債務(wù)，境況更加悲慘；第二，小額信貸機構(gòu)也因拖欠還貸而陷入惡性循環(huán)，甚至出現(xiàn)虧損，路子越走越窄。正因如此，相當多的組織不僅從事小額信貸業(yè)務(wù)，而且承擔著其他的扶貧任務(wù)，甚至肩負著更多的社會發(fā)展項目。改善婦女地位和經(jīng)濟狀況是許多小額信貸項目肩負的重任和目標，在提供小額信貸服務(wù)的同時提供生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)和市場信息服務(wù)也是許多小額信貸項目（機構(gòu)）追求的目標。世界宣明會、香港樂施會等組織非常重視小額信貸與其他扶貧項目結(jié)合的重要性，認為致貧的原因是多樣的，反貧的措施也應(yīng)當是綜合的。在他們的項目中，特別強調(diào)社區(qū)發(fā)展，改善婦女地位，提高農(nóng)民組織程度和自我管理能力，普及生產(chǎn)技術(shù)。他們還認為，只有信貸扶貧還遠遠不夠，必要的捐助對貧困戶經(jīng)濟的啟動必不可少（所謂“輸血”和“造血”結(jié)合）。對那些特困戶，在提供貸款的同時，還提供一定的捐贈，用于生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)。通過這些非金融服務(wù)，力求幫助農(nóng)戶用好貸款資金，提高經(jīng)營項目的成功率。小額信貸組織要不要承擔社會職能，目前仍是一個存在爭論的問題。3.重視客戶的參與公益性小額信貸不把小額信貸看成單純的經(jīng)濟關(guān)系，像正規(guī)銀行那樣。孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式重視把借款人組織起來，并賦予借款人組織（小組、中心）一定的管理職能，給予借款人參與信貸過程的機會。香港樂施會、世界宣明會等機構(gòu)在向貧困農(nóng)戶提供小額貸款的同時，還幫助客戶建立了自治組織，賦予其很大的管理權(quán)，草?；鸾⒌目蛻粜〗M有很大的經(jīng)營自主權(quán)，還有一些機構(gòu)吸收客戶代表參加理事會（相當于企業(yè)的董事會）。所有這些都與正規(guī)金融機構(gòu)的原則背道而馳，這是公益性小額信貸的特點之一。通過農(nóng)戶的參與，不僅啟發(fā)了客戶的自覺意識，挖掘出他們的潛在能力，同時大大提高了小額信貸的項目成功率和還貸率。4.保持與客戶的密切聯(lián)系選聘的信貸人員生活和居住在項目區(qū)，通過參加客戶會議、定期訪問農(nóng)戶了解客戶的需求，他們的大部分工作時間是在與客戶的交往中度過的。加之，這些人多數(shù)是本鄉(xiāng)本土人，因此，十分熟悉客戶情況。這對于保證高還款率是一個重要條件。5.與政府保持特殊的密切關(guān)系，常缺乏獨立性（關(guān)于這個問題將專門討論）6.不吸儲，只放貸按照中國的政策，嚴格禁止公益性小額信貸組織從社會上吸收儲蓄。“不吸儲，只放貸”的特點降低了非政府小額信貸的社會風險。7.相當多的公益性小額信貸組織從執(zhí)行扶貧項目的臨時組織發(fā)展而來其目標是發(fā)展成專業(yè)的小額信貸機構(gòu)，但過程可能相當長。8.資金規(guī)模小，對外來資金高度依賴公益性小額信貸機構(gòu)的資金規(guī)模、客戶覆蓋面普遍比較小（有關(guān)這個問題已在本書中其他部分進行了詳細介紹，此處不再重復(fù)）。（二）作用中國公益性小額信貸短短十幾年的歷史證明了它可以發(fā)揮正規(guī)金融市場（傳統(tǒng)金融市場）無法取代的作用。1.公益性小額信貸組織可以覆蓋貧困戶甚至特困戶公益性小額信貸的特點是非贏利性和把社會發(fā)展目標放在首位，因此，它有可能把自己的服務(wù)范圍延伸到貧困或最貧困的社會群體，在一般情況下，這是純粹商業(yè)化的金融機構(gòu)很難做到的，盡管實現(xiàn)該目標有時不得不以降低自身財務(wù)自立能力為代價。近年來，不少公益性小額信貸組織開始把可持續(xù)發(fā)展（包括財務(wù)上的）作為目標，但這只是一種手段，同以贏利為目的的商業(yè)性金融機構(gòu)比較，它仍然更易于實現(xiàn)覆蓋貧困戶的社會目標。2.公益性小額信貸推動了中國扶貧小額信貸的發(fā)展由于同樣的原因，決定了公益性小額信貸在一些扶貧領(lǐng)域有比較高的創(chuàng)新動力和能力，可以發(fā)揮很好的社會實驗功能，在扶貧方式（包括信貸扶貧方式）方面進行探索。事實上，中國的小額信貸就是以非政府組織為發(fā)端的。真正意義上的小額信貸從20世紀90年代初開始，盡管一度有過依賴政府推動的初衷，但本質(zhì)上是一次非政府組織的運動，之后小額信貸擴展到聯(lián)合國的扶貧項目和政府（與國有商業(yè)銀行一起）的扶貧項目。1997年之前，在小額信貸出現(xiàn)第一次高潮時（1996～1997年），正規(guī)商業(yè)銀行和金融機構(gòu)都還沒有參與，長期的國有金融壟斷體制形成的思維有時甚至使其站在了對立面，直到1997年扶貧開發(fā)大會以后他們才在政府大力落實扶貧政策的推動下慢慢參與進來。小額信貸之所以能從非政府組織的做法擴展到政府的政策，從非主流的金融業(yè)務(wù)擴展到正規(guī)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)，首先應(yīng)歸功于非政府組織的創(chuàng)新能力。公益性小額信貸在中國小額信貸發(fā)展中起到了先鋒和示范作用，在國外這樣的實例也比比皆是。3.中國公益性小額信貸發(fā)展了許多扶貧和金融理論20世紀90年代以來小額信貸的實踐經(jīng)驗證明了許多重要的理論假設(shè)，對金融扶貧政策的調(diào)整發(fā)揮了深遠的影響。第一，窮人可以有效使用貸款。社會上流行著不少對窮人的偏見，如認為窮人缺吃少穿，會把貸款立即轉(zhuǎn)為生活消費，貸款不會發(fā)揮實質(zhì)性的作用，甚至認為他們會把貸款用于賭博、酗酒等不良開支，即使用于生產(chǎn)活動，也會由于缺少生產(chǎn)技能和知識而不能有效地使用資金。事實上，農(nóng)民是很好的企業(yè)家，他們精打細算，善于利用自己的資源，在他們所熟悉的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，能夠充分利用知識和技能經(jīng)營好自己的生產(chǎn)活動。他們非常珍惜獲得的即使不多的貸款機會，使用好貸款。上述的一些不良行為只是窮人中的少數(shù)個案。第二，窮人可以還款。對窮人的偏見還包括對其信用的看法，認為窮人沒有信用意識，他們有錢也不愿意還借款。的確，農(nóng)民在一定程度上是存在依賴政府救濟的思想，這是長期計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，并非農(nóng)民的本質(zhì)。事實證明，在適合的商業(yè)環(huán)境下，農(nóng)民的信用意識是比較強的。金融機構(gòu)的歷史記錄也證明窮人的信貸信用是好的，一般地，他們的還款率比鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)甚至比國有企業(yè)都要高。第三，可以找到貸款抵押品的替代物。傳統(tǒng)金融制度下，窮人得不到貸款是因為不能滿足信貸條件，即找到可用于抵押的財產(chǎn)或找到有抵押財產(chǎn)的富人作為他們的擔保人。在20世紀90年代初，公益性小額信貸普遍采用小組聯(lián)保、小組基金代替抵押擔保，實踐經(jīng)驗證明可以通過金融制度的創(chuàng)新找到出路，找到貸款抵押品的替代物。小額信貸的生命力在于它的不斷創(chuàng)新，其中包括擔保制度的創(chuàng)新。這仍然是公益性小額信貸今后面臨的課題。第四，公益性小額信貸的試驗也證明了窮人可以承受市場利率或高于市場的利率。在中國，不少公益性小額信貸組織實行的利率高于或遠高于銀行基準利率，多年的實踐證明市場利率或高于市場的利率沒有減弱窮人對小額信貸的旺盛需求?！皩ΩF人實行低利率政策，由政府為貸款人提供利息補貼”的理論觀點一直是農(nóng)村信貸（特別是扶貧信貸）的主流觀點，長期占據(jù)著統(tǒng)治地位，其實證依據(jù)是，窮人的生產(chǎn)項目規(guī)模小、利潤率低，無力承擔較高的商業(yè)利率，沒有政府的補貼會加重他們的債務(wù)負擔，惡化他們本已不利的處境。關(guān)于窮人能否承受市場利率或高于市場利率的討論已進行了很長時間，同時國內(nèi)外都已積累了相當多的實踐經(jīng)驗，這為得出正確結(jié)論提供了依據(jù)。不過，在中國，反對的聲音仍占有相當大的市場，并主導(dǎo)著政策的制定?？上驳氖?，現(xiàn)在越來越多的人在此問題上已達成共識，正確的利率政策（完全市場化的）可能是窮人進入主流金融市場要掃除的主要障礙之一。4.公益性小額信貸組織的成功試驗推動了金融扶貧方式的轉(zhuǎn)變與金融扶貧理論一起發(fā)展的還有金融扶貧政策的調(diào)整。在中國，扶貧貸款貸給什么樣的經(jīng)濟主體長期搖擺不定，甚至今天也未必能說取得了共識。一種主張是直接貸款給窮人；一種主張把錢貸給能“更有效使用資金”的經(jīng)濟主體，通過他們再帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，擴大窮人的就業(yè)機會。一個被稱為直接扶貧；一個被稱為間接扶貧。20世紀80年代中期，剛剛設(shè)立扶貧貼息貸款時，承接貸款的主要是貧困戶；從20世紀80年代后期開始，貸款的主體逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)或貧困地區(qū)的公共工程。對窮人的一些偏見或成見對此起了一定的作用，認為把貸款直接給窮人不如貸給企業(yè)或工程，再通過這些企業(yè)或工程給窮人提供就業(yè)機會更有效。90年代初，公益性小額信貸組織向農(nóng)戶直接貸款的成功實踐證明，貸款到戶是更有效的扶貧方式，即所謂“真扶貧，扶真貧”，從此也開始了信貸扶貧政策的新階段——扶貧到戶。盡管這項政策在實施過程中仍面臨很大阻力，許多地方的實踐也并不成功，但問題不是出自農(nóng)戶和對農(nóng)戶能力的認識，而是源于現(xiàn)行金融體制的障礙，也不能忽視來自銀行和政府自身利益的因素。5.公益性小額信貸組織的各種試驗活動通常具有較小的社會風險公益性小額信貸組織的特點是“只貸款，不吸儲”，這決定了它即使試驗失敗，也不會引起大的社會動蕩。同時，公益性小額信貸組織的試驗活動是在有限的范圍內(nèi)進行，這又會進一步減弱它可能帶來的負面影響。明智的政策善于利用公益性小額信貸組織的試驗成果，這有可能極大地減少政府制定政策的成本。如果公益性小額信貸組織的試驗失敗，不會對政府現(xiàn)有政策產(chǎn)生負面影響；如果試驗取得成功，試驗的成果可以成為政府制定新政策或修訂已有政策的依據(jù)。這可能是一條風險小，社會、經(jīng)濟成本低的創(chuàng)新之路。6.公益性小額信貸組織有助于修補傳統(tǒng)金融市場的缺陷公益性小額信貸組織的重要作用絕不僅表現(xiàn)在以低成本實現(xiàn)信貸扶貧方式的創(chuàng)新，還表現(xiàn)在它有助于修補傳統(tǒng)金融市場的缺陷，發(fā)育一個更完善、對窮人更有利的金融市場。中國的金融市場一直由國家壟斷，執(zhí)行的是從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民吸收資金轉(zhuǎn)移到城市、工業(yè)的方針，“三農(nóng)”長期缺乏發(fā)展資金，“貸款難”始終成為一個無法醫(yī)治的頑癥，特別是農(nóng)村中的貧困群體處于更不利的地位。改革開放以來，國有銀行和其他金融機構(gòu)逐步實行商業(yè)化改革，這從改善經(jīng)營管理、提高效益的角度而言是積極的，但大量調(diào)查資料顯示，“三農(nóng)”缺乏資金的狀況惡化了，資金的供求矛盾更加尖銳了，金融市場對窮人更不利了。出路何在？就在于打破國家壟斷體制，發(fā)育一個多種所有制、多種經(jīng)營形式并存的金融體制。這樣的體制改革在其他產(chǎn)業(yè)部門，如農(nóng)業(yè)、加工業(yè)的大部分、第三產(chǎn)業(yè)的一部分部門早在20世紀80～90年代即已完成。金融行業(yè)改革一直滯后，長期國家壟斷形成的利益格局成為任何實質(zhì)性改革的阻力，在中國近三十年的改革開放過程中，多次承諾的利率市場化改革均未能如期實現(xiàn)，非國有金融機構(gòu)幾乎沒有獲得實質(zhì)性發(fā)展，20世紀90年代初和2005年被允許在小范圍內(nèi)試驗的非政府組織小額信貸和小額信貸公司算是罕見的破例。盡管改革的步子很小，但畢竟步子已經(jīng)邁出，這對推動金融體制改革發(fā)揮了正面的作用。需要指出的是，公益性小額信貸組織和小額信貸公司的作用是不同的，兩者之間有著本質(zhì)的差別。后者只是推動了多種所有制、多種經(jīng)營形式并存的金融體制的形成；而前者除了這個作用以外，更為深遠的意義在于它推動形成一個對窮人有利的金融市場。7.公益性小額信貸組織在提供社會服務(wù)方面特別有效獨特的運行機制和操作模式，特別是其遵循的一些有價值的理念，使得公益性小額信貸在中國小額信貸發(fā)展中發(fā)揮了特殊的重要作用。公益性小額信貸組織除了向貧困群體提供物質(zhì)的幫助以外，還特別重視喚起貧困群體的自我覺醒，讓他們認識自己的力量，消除自卑感，提高自己的組織化程度，提高借款人的參與和自主管理能力，引導(dǎo)他們依靠自己的力量擺脫貧困。公益性小額信貸組織的社會作用與其在提高窮人收入方面的作用同樣重要，甚至前者比后者更重要（吳國寶，2001）。在中國的扶貧工作中，公益性小額信貸組織與政府機構(gòu)以及正規(guī)金融機構(gòu)作為競爭對手不是它們關(guān)系的主要方面，這兩者不是相互對立的，他們完全可以做到相互配合和相互推動。在當前，非公益性小額信貸是政府機構(gòu)以及正規(guī)金融機構(gòu)小額信貸的一種有益的補充（它們的規(guī)模普遍很?。?，將來公益性小額信貸組織將會發(fā)揮更大的作用。它們能夠也會做到相互配合和相互補充，而不是相互取代。公益性小額信貸組織在試驗新的信貸模式和采用新制度方面可以發(fā)揮優(yōu)勢，起到先鋒作用；但在使用成熟制度和技術(shù)進行大規(guī)模推廣、大量覆蓋窮人方面，政府機構(gòu)以及正規(guī)金融機構(gòu)的小額信貸因其雄厚的資金和龐大而完善的組織網(wǎng)絡(luò)更具明顯的優(yōu)