基于社會-生態(tài)系統框架的草原治理比較

基于社會生態(tài)系統框架的草原治理比較

第一節(jié)引言我國有4億公頃草原，占國土面積的41.7%，這些草原持續(xù)發(fā)揮著防風固沙、涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、固氮儲碳、維護生物多樣性等獨特的生態(tài)功能。北方草原達3.13億公頃，從東到西，構成了4500公里之長的綠色自然保護帶。草原這一綠色自然保護帶不僅是我國草地畜牧業(yè)的物質基礎，而且是我國乃至亞洲大部分國家重要的生態(tài)屏障。[1]然而，由于長期遭受超載過牧、開荒墾殖等人為的破壞，再加上全球氣候變暖等自然因素的影響，自20世紀60年代以來，我國草地生態(tài)環(huán)境日趨惡化[2]，沙塵暴等生態(tài)災難頻發(fā)[3]，對國家生態(tài)安全和社會經濟可持續(xù)發(fā)展構成了嚴重威脅。嚴峻的草原生態(tài)問題引起了國內外學者的關注。眾多自然科學家、技術專家最先著手從工程技術手段入手，尋求解決草原問題的途徑，提出了圍欄封育、改良草地、改良畜種、建設人工草地等防治措施。[4]這些措施建議最終得到了高層決策者的采納，自2000年開始，中央政府陸續(xù)組織實施了京津風沙源治理、退牧還草、西南巖熔草地治理等重大生態(tài)工程；實行草畜平衡、禁牧舍飼和基本草原保護等制度；累計投入資金超過300億元，用于加強草原保護和建設。[5]一些典型草原地區(qū)退化趨勢得到遏制，沙化草原面積不斷縮小。2013年，全國草原綜合植被蓋度為54.2%，鮮草產量突破10.5億噸，為近十年來最高。然而，盡管我國草原保護建設工作取得了巨大成就，但目前全國草原超載過牧現象依然嚴重，中度和重度退化的草原面積仍占1/3以上。[6]近年來，社會科學領域的學者也開始注重從政策工具、機構設置、制度安排等入手，尋求實現草原可持續(xù)發(fā)展的路徑。這些研究顯示，一系列草原治理措施政策并非如《全國草原監(jiān)測報告》中所表述的那樣實現了預期的目標，并且這些治理措施導致了草場管理和利用的一系列現實困境，如牧民畜牧業(yè)經營難以為繼、傳統文化及知識消失等，而這些很可能是造成草原生態(tài)環(huán)境一直無法扭轉“局部好轉、整體惡化”趨勢的重要原因。陳潔、羅丹、韓俊等人通過大規(guī)模的案例調研和田野調查，對草原生態(tài)治理政策和項目進行了綜合評估，發(fā)現當前的草原生態(tài)治理往往以草和畜為出發(fā)點和著力點，忽視了牧民的意愿，導致政策和項目常常得不到牧民的支持。[7]李文軍和張倩基于非平衡生態(tài)系統理論[8]，重新審視了內蒙古畜草雙承包責任制的有效性。她們認為，在干旱牧區(qū)實行私有化會削弱牧民從自然資源中的獲益能力，從而產生了“私地悲劇”，彈性承載力管理可能更有利于干旱半干旱地區(qū)的畜牧業(yè)經營和草場生態(tài)條件的保持。[9]王曉毅、荀麗麗等人從社會學視角出發(fā)，深入分析了牧民定居、草場承包、市場化和生態(tài)移民等制度政策在實際執(zhí)行時對社區(qū)層面牧民生產、生活的影響，認為這些制度政策減少了社區(qū)可利用的自然資源和社會資本，加劇了社區(qū)的脆弱。[10]還有很多學者，如劉明遠、楊理、楊立華人等則應用各種治理理論和分析框架，指出當前政府主導草原治理模式中存在的種種制度性缺陷和障礙，如將牧民排除在決策之外。[11]李文軍和張倩將當前草原治理實際管理和具體操作中的種種問題歸因于草原治理研究中長期存在的困境：第一，草—畜—人的研究相互割裂。中國草原治理決策在很大程度上受到自然科學研究的左右，社會科學在草場管理和畜牧業(yè)發(fā)展方面的研究相當有限，并且自然科學和社會科學內部各學科之間，也存在很大程度的分割。各學科研究相互割裂，導致了其對于問題的認識以及提供的政策依據只能是局部的，不見整體。第二，對自然和社會系統管理的簡單化。草原系統（特別是干旱半干旱牧區(qū)）是一個復雜的、多樣性的系統，具有高度的不可預測性。[12]傳統的治理措施和計劃都是基于一個假設，即未來是可以預測的（由已經發(fā)生的模式推理而來），試圖以簡單化、標準化的思維和方式來管理草場。在這種思維范式下制定的相關法律和政策，往往成為“符號法”或“空制度”，如草場承載力[13]、生態(tài)移民[14]等制度政策在實施中的種種表現就是如此。第三，極端的現代化意識形態(tài)。當前草原治理措施背后還存在一種邏輯，即通過現代化科學技術可以改變環(huán)境。政府和一些專家學者常常將（他們認為的）現代化知識體系（如畜牧業(yè)發(fā)達國家的技術方案、經營模式等）凌駕于牧民的本土知識體系上，制定、執(zhí)行、推廣一系列不符合當地實際生態(tài)環(huán)境、社會和文化條件的政策和工程。社會—生態(tài)系統耦合分析及其框架建構，是近幾年來國際自然資源治理和可持續(xù)發(fā)展領域研究的熱門議題，它聚焦于自然系統與社會系統的多元互動，探尋這種互動的規(guī)律和演變方向，以期為社會經濟的可持續(xù)發(fā)展提供更契合當地實際的、多樣化的治理手段和政策工具。[15]筆者希望從社會—生態(tài)系統理論出發(fā)，在方法論層面探索一條適合中國草原實際的并在多學科（或跨學科）基礎上將牧區(qū)社會系統和生態(tài)系統整合研究的路徑。希冀能夠為當前中國草原治理研究跨越固有困境提供一種新視野，并由此為未來中國草原治理的新發(fā)展提供更為有效的支撐。第二節(jié)研究方法一理論基礎傳統上，自然科學家在研究環(huán)境問題時，把自然生態(tài)系統作為主要研究對象，人只是其中的一個外在者，而社會科學家則強調人類互動的重要性，相對忽視這種互動的環(huán)境背景。[16]由于各學科大多只關注其自身研究領域的具體問題，很難產生交叉互動，這導致其對于環(huán)境問題的研究容易陷入一種“萬能藥”的陷阱——傾向于使用一種簡單、預設的理論模型推演出一個“包治百病”的解決措施，如中央政府規(guī)制、社會自治、公眾參與或者私有化等，而最終的結果也大都以失敗而告終。[17]早在20世紀80年代，許多學者就指出，資源環(huán)境問題背后的原因多種多樣、分散復雜，應該被視為“復合系統問題”。[18]近年來，越來越多的研究表明，人類社會與生態(tài)系統之間并不是簡單的此消彼長的關系，而是存在非線性、環(huán)形反饋、時滯、遺傳效應、閾值、異質性和突變性等非常復雜的相互作用。[19]基于這些研究，“社會—生態(tài)”系統耦合分析路徑逐漸發(fā)展形成。社會—生態(tài)系統理論認為，人類系統和生態(tài)系統緊密地聯系在一起且相互依賴，形成一個相互耦合（包括組織耦合、空間耦合和時間耦合等）、多維互動的整體[20]，人類利用的所有自然資源都內嵌于其中。[21]社會—生態(tài)系統內部包含了不同子系統以及變量，是一個類似于從有機體、器官一直到細胞的多層結構。[22]不同的子系統（例如資源系統、治理系統、用戶等）之間彼此獨立但相互作用，最終表現為系統層面的結果。[21]從社會—生態(tài)系統耦合分析的視角來看，草原退化問題源自人口、經濟、政治、科學技術、文化和宗教等方面的社會力量引起的草原生態(tài)系統及其服務的變化，進而影響了人類的福祉狀況。換言之，草原退化問題只是更加廣泛的社會—生態(tài)系統互動鏈中的一個節(jié)點，成功實現草原治理的關鍵是，需要與當地自然生態(tài)和經濟社會條件相匹配的多樣性的制度設計，來化解各種具有不同特質的風險。而非采取“簡化論者”（Reductionist）的途徑——將復雜系統簡化為單一要素的機械組合，以至于不同的知識系統之間存在難以跨越的界限。二案例比較分析案例研究是自然資源可持續(xù)治理研究中常用的研究方法，當前中國草原治理研究也多采用這一研究方法。問題是，許多研究采用單一案例，或者雖然選取了多個案例，但卻缺乏系統、規(guī)范和精細的比較分析。從研究方法來看，單一案例很容易陷入循環(huán)論證的怪圈，理論的解釋力和普適性很難令人信服。比較分析兩個或多個案例無疑比單一案例研究更有說服力，通過比較多個案例的一致性和差異性，更有助于發(fā)現對機制的解釋，找到更契合當地實際的治理措施。筆者選取內蒙古阿巴嘎旗（A旗）、烏審旗（W旗）和四川省紅原縣（H縣）作為案例比較研究地點。2011～2012年，筆者曾對這三個旗（縣）的政府相關工作人員、牧民家庭進行了實地訪談調研。研究數據一部分來自實地調研，其他來自對有關文獻的分析。對復雜、多層嵌套和動態(tài)變化的社會—生態(tài)系統進行耦合研究，需要一個既能整合交叉學科中的多種知識，又能容納社會—生態(tài)系統中那些多尺度、非線性、跨時空的變量因子的分析框架。經過深入比較分析，筆者認為埃莉諾·奧斯特羅姆開發(fā)的社會—生態(tài)系統框架的組織結構和變量構成比較均衡和通用，可以作為研究資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一個通用框架。社會—生態(tài)系統框架包含八個一級變量組。在本案例研究中，資源系統（RS）指草場；資源單位（RU）指牧草；治理系統（GS）指從中央到地方層面相關的體制安排、制度設計以及政策體系等；行動者（A）指牧民、專家學者、非政府組織等與草場開發(fā)利用相關的個人或組織；經濟、社會和政治環(huán)境（S）和生態(tài)系統（ECO）指案例所在地縣級尺度的社會、經濟、氣候、地理等背景因素。奧斯特羅姆等人依據已有大量研究已經明確的每個變量組的關鍵屬性[23]，將上述八個一級變量組繼續(xù)向下拆分若干二級變量。在本案例中，筆者結合草原治理案例比較分析的需要，對社會—生態(tài)系統框架的二級變量表進行了拓展，重點考察不同草原治理案例之間的異質性變量（見表4-1）。表4-1草原治理比較分析變量社會、經濟和政治背景（S）

S1經濟發(fā)展

S11地區(qū)經濟水平

S111GDP

S112人均GDP

S113三次產業(yè)比

S114財政收入

S115財政支出

S116城鎮(zhèn)居民收入

S117農村居民收入

S2人口趨勢

S21總人口

S211農牧業(yè)人口

S212少數民族人口

S3政治穩(wěn)定

S31中央重視度

S311對北京的影響

S4其他治理系統

S5市場

S6媒體組織

S7技術

相關生態(tài)系統（ECO）

ECO1氣候特征

ECO11水熱條件

ECO111年均溫度

ECO112年均降水

ECO113年均無霜期

ECO12自然地理

ECO121海拔高度

ECO2污染類型

ECO3資源的流動資源系統（RS）

RS1資源類型

RS2清晰的資源邊界

RS3資源系統的規(guī)模

RS31可用草原面積

RS32人均草原面積

RS4人造設施

RS41人工草地

RS42棚圈、水井等

RS5資源系統的產出

RS51畝均產草量

RS6平衡性

RS7系統動態(tài)可預測性

RS8存儲特征

RS9位置

資源單位（RU）

RU1資源單位移動性

RU2更新或生長速率

RU3資源單位間的相互作用

RU4經濟價值

RU5規(guī)模

RU6顯著標志

RU7時空分布治理系統（GS）

GS1政府組織

GS2非政府組織

GS3網絡結構

GS4產權結構

GS5操作規(guī)則（縣、旗）

GS51草原生態(tài)（地方資金）

GS52生態(tài)移民（地方資金）GS6集體選擇規(guī)則（省、市）

GS61地方資金支持

GS7憲政規(guī)則（國家）

GS71生態(tài)保護工程和政策

GS711京津源風沙治理工程

GS712退牧還草工程

GS713草原生態(tài)補獎機制

GS8監(jiān)督和制裁過程

行動者（A）

A1相關行動者數量

A2社會經濟屬性

A3歷史或以往經驗

A4位置

A5領導力

A6社會資本

A7社會生態(tài)系統觀/心智模式

A8對資源的依賴程度

A81經濟依賴性

A9可用技術

A91畜牧業(yè)科技水平

互動過程（I）

I1不同用戶的收獲量

I2用戶間的信息分享

I3協商過程

I4用戶間的沖突

I5投資活動

I6游說活動

I7自組織行動

結果（O）

O1社會績效評估

O2生態(tài)績效評估

O3對其他SES系統的外部性資料來源：McGinnis，M.D.，E.Ostrom，“Social-ecologicalSystemFramework：InitialChangesandContinuingChallenges，”EcologyandSociety，2014，19（2）。表4-1草原治理比較分析變量三研究框架由于社會—生態(tài)系統框架的反饋回路設計不能清晰地識別和分析不同時空尺度下各子系統之間的相互作用關系，本案例引入了制度分析與發(fā)展框架和管理—轉型框架的反饋設計，來反映草原治理中的動態(tài)過程。具體過程，一是將社會—生態(tài)系統框架識別出的關鍵變量歸入制度分析與發(fā)展框架中（見表4-2），來分析不同變量組合對行動者相互作用的影響；二是將行動情境分為不同層級，自上而下地分析不同情境的產出與反饋過程（見圖4-1）。表4-2制度分析與發(fā)展框架變量與社會—生態(tài)系統框架二級變量的關系制度分析與發(fā)展框架變量社會—生態(tài)系統框架二級變量自然物質條件ECO1氣候特征RS3資源系統的規(guī)模共同體屬性S2人口趨勢A6社會資本行動者A1相關行動者數量GS1政府組織應用規(guī)則GS4產權結構GS5操作規(guī)則相互作用I3協商過程I4用戶間的沖突結果評估準則O1社會績效評估O2生態(tài)績效評估資料來源：基于制度分析與發(fā)展框架和社會—生態(tài)系統框架變量整理。表4-2制度分析與發(fā)展框架變量與社會—生態(tài)系統框架二級變量的關系圖4-1不同層級行動情境的產出與反饋第三節(jié)結果與分析A旗地處內蒙古自治區(qū)中北部，屬中溫帶半干旱大陸性氣候，是我國典型的北方草原牧區(qū)；全旗總面積為2.7萬平方公里，平均海拔為1127米，年均氣溫為1.9℃，年均降水量為238.1毫米。W旗位于鄂爾多斯草原西南部，屬牧區(qū)向農區(qū)過渡的交錯地帶，氣候類型為溫帶大陸性半干旱氣候；全旗面積為1.2萬平方公里，平均海拔為1350米，年均溫度為6.8℃，年均降水量為375毫米。H縣地處青藏高原東部邊緣，面積為0.8萬平方公里，屬高原寒溫帶季風氣候，平均海拔在3600米以上，年均氣溫為1.4℃，年均降水量為749.1毫米（見表4-3）。表4-3A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關鍵變量比較（1）案例點

變量A旗W旗H縣相關生態(tài)系統（ECO）ECO1氣候特征（大陸性）中溫帶半干旱氣候候溫帶大陸性半干旱高寒帶季風氣候ECO11水熱條件中較好差ECO111年均溫度（℃）1.96.81.4ECO112年均降水量（毫米）238.1375749.1ECO113年均無霜期（日）146113-156長冬無夏ECO12自然地理ECO121區(qū)位優(yōu)勢中較好差ECO1211平均海拔（米）112713503600以上經濟、政治和社會（S）S1經濟發(fā)展（2013年）中高差S11地區(qū)經濟水平S111GDP（億元）53.83789.2S112人均GDP（萬元）11.934.12.0S113三次產業(yè)比13：73：143：80：1734：29：37S114財政收入（億元）2.640.00.3S115財政支出（億元）7.328.58.8S116城鎮(zhèn)居民可支配收入（元）223423400524300S117農牧民人均純收入（元）16502128248006S2人口趨勢（2013年）S12總人口（萬人）4.511.04.6S121農牧業(yè)人口2.38.43.6S122少數民族人口2.53.23.8S3政治因素S31中央重視度高中中S311對北京環(huán)境的影響高中低S32地方對環(huán)保重視度高高中資料來源：根據各旗（縣）政府網站、2013年統計公報及統計年鑒整理。表4-3A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關鍵變量比較（1）A旗、W旗和H縣分屬三種不同類型的牧區(qū)。A旗是我國典型的北方草原牧區(qū)，全旗可利用草原面積為3722萬畝，人均約為1618畝。W旗是農牧業(yè)交錯荒漠草原牧區(qū)，全旗可利用草原面積1060萬畝，人均約為126畝。H縣平均海拔在3600米以上，是典型的高原草甸草原牧區(qū)，全縣可利用草原面積為1121萬畝，人均約為311畝（見表4-4）。[24]A旗、W旗和H縣都有著歷史悠久的放牧傳統，在農業(yè)經濟時代畜牧業(yè)一直是當地經濟的支柱。20世紀50年代中期到80年代初，A旗、W旗和H縣參照蘇聯的農業(yè)經營模式，實行人民公社制度。草場、牲畜都歸公社成員共有，牧民按照公社制定的經營方式工作以換取報酬。在這種牧場體制下，由于低效的分配制度，牧民的積極性和生產率往往比較低。表4-4A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關鍵變量比較（2）案例點

變量A旗W旗H縣資源系統（RS）RS1資源類型中溫帶典型草原溫帶荒漠草原寒帶草甸草原RS3資源系統的規(guī)模（萬畝）411213211164RS31可用草原面積（萬畝）372210601121RS32人均草場面積（畝）1618126311RS4人造設施中高低RS41人工草地中高低RS5資源系統的產出（公斤/畝）88.8160左右236.4治理系統（GS）GS5操作規(guī)則（旗、縣）無有無GS51草原補獎無有無GS52生態(tài)移民無有無GS53畜牧業(yè)扶持政策有有無GS6集體選擇規(guī)則（省、市）有有有GS61地方資金支持無有無GS7憲政規(guī)則（國家）GS71生態(tài)建設工程和政策GS711京津風沙源治理工程有有無GS712退牧還草工程有有有GS713草原生態(tài)補獎機制有有有行動者（A）A3歷史或以往經驗低高低A5當地領導力低高低A8資源依賴性A81經濟依賴性中低高A9可用技術A91畜牧業(yè)科技水平中中低資料來源：根據各旗（縣）政府網站、2013年統計公報、統計年鑒整理。表4-4A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關鍵變量比較（2）20世紀80年代，中國經濟進入改革階段，與農區(qū)家庭聯產承包責任制相類似的畜草雙承包政策被引入牧區(qū)。畜草雙承包責任制實施大致可分為三個階段：第一階段，80年代初至80年代末，將所有牲畜承包到戶，同時部分草場開始承包；第二階段，80年代末到90年代中期，草原地區(qū)大部分草場開始承包到組；第三階段，90年代中期至今，在中央政府和省級政府的干預下，草場開始承包到戶。[25]這項制度的初衷是通過將牧民的經濟利益與生產水平直接掛鉤，以激勵牧民提高產量。但是，由于牲畜承包到戶與草場承包到戶之間存在時間差，草場在很長一段時期內成為公共資源。牧民爭相擴大畜群規(guī)模，對公共草地進行掠奪式利用。[26]A旗和H縣80～90年代先后將畜草承包到戶，其草原生態(tài)也是在這一時期快速惡化的（見圖4-2）。[27]以A旗為例，1985～1998年，A旗總牲畜量從64.2萬頭（只）發(fā)展到145.3萬頭（只），增長了1.3倍。[28]在此期間，A旗每畝草場產草量從50多公斤下降到20多公斤，60%以上的天然草地退化、沙化。[29]與A旗和H縣不同，處于半農半牧區(qū)的W旗的生態(tài)惡化則主要歸因于長期的“亂砍濫墾”。20世紀50～60年代，在“以糧為綱”“牧民不吃虧心糧”等政策的影響下，W旗的草場被大規(guī)模開墾成農田，致使草場水土流失嚴重，沙漠化逐步加劇，嚴重影響到當地居民的生產生活。[30]惡劣的生存環(huán)境迫使W旗從60年代就開始走上了“防風治沙、植樹種草”的生態(tài)恢復之路。該旗的烏審召當時曾成為全國聞名的“牧區(qū)大寨”，其治沙經驗在全國推廣。[31]經過幾代人的努力，W旗的草地退化狀況在90年代得到了初步控制。在這段時期內，W旗草地生態(tài)治理和建設的投入主要依靠自籌以及自力更生。[31]由于投入不足，其采取的治理措施難以應對較大的生態(tài)災難。1998～2000年，W旗連續(xù)三年遭遇大旱，造成其境內80%的草場沙化、退化。[32]圖4-2中國草原治理變遷（1980年至今）2000年春季，我國北方地區(qū)連續(xù)發(fā)生12次較大的浮塵、揚沙和沙塵暴天氣，其中有多次影響京津地區(qū)，加上當時正值北京申辦奧運會的關鍵時期，國家開始重視草原生態(tài)保護，投入不斷加大，一系列生態(tài)工程也由此拉開帷幕。2000年，京津風沙源治理工程啟動，位于北京北部400多公里的A旗被納入了工程區(qū)范圍。2003年，國家開始在西部地區(qū)實施退牧還草工程，A旗、W旗和H縣都位列其中。截至2010年，京津風沙源治理工程投資超過400億元，退牧還草工程投資超過200億元（包括73億元飼料糧補助）。這些生態(tài)工程不僅安排了植樹種草、建設圍欄、改良草地等建設項目，還配套了生態(tài)移民、舍飼輪牧、規(guī)模經營等一系列政策措施（見表4-5）。表4-52005～2010年中央一號文件中有關草原保護和牧區(qū)發(fā)展政策摘錄年份草原保護政策牧區(qū)發(fā)展政策2005切實搞好京津風沙源治理等防沙治沙工程；

進一步加強草原建設和保護，加快實施退牧還草工程；

加快推行圍欄放牧、輪牧休牧搞好牧區(qū)水利建設；

搞好飼草料地建設，減輕草場過牧的壓力；

引導有條件的地方發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)2006繼續(xù)推進退牧還草、山區(qū)綜合開發(fā)；

建立和完善生態(tài)補償機制；

加強荒漠化治理，積極實施石漠化地區(qū)綜合防治工程大力發(fā)展畜牧業(yè)，擴大畜禽良種補貼規(guī)模；

安排專項投入，支持標準化畜禽養(yǎng)殖小區(qū)建設試點2007啟動石漠化綜合治理工程；

探索建立草原生態(tài)補償機制；

加快實施退牧還草工程推廣舍飼半舍飼飼養(yǎng)，發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖；

擴大對養(yǎng)殖小區(qū)的補貼規(guī)模，繼續(xù)安排奶牛良種補貼資金2008建立健全草原和水土保持生態(tài)效益補償制度，多渠道籌集補償資金，增強生態(tài)功能；

落實草畜平衡制度，推進退牧還草；

加強荒漠化、石漠化治理，促進生態(tài)自我修復發(fā)展牧區(qū)水利，興建人工草場；

加快轉變畜禽養(yǎng)殖方式，落實規(guī)模養(yǎng)殖用地政策，繼續(xù)實行對畜禽養(yǎng)殖業(yè)的各項補貼政策2009繼續(xù)推進京津風沙源治理等重點工程；

擴大退牧還草工程實施范圍；

啟動草原、水土保持等生態(tài)效益補償試點加強人工飼草地和灌溉草場建設；

繼續(xù)落實奶牛養(yǎng)殖各項優(yōu)惠政策；

增加畜禽標準化養(yǎng)殖場（小區(qū)）項目投資，加大信貸支持等優(yōu)惠2010繼續(xù)推進京津風沙源治理等重點生態(tài)工程建設；

統籌推進青海三江源生態(tài)保護和建設；

加大力度籌集生態(tài)效益補償資金；

加大退牧還草工程實施力度，延長實施年限，適當提高補貼標準；

落實草畜平衡制度，繼續(xù)推行禁牧休牧輪牧；

推進西藏草原生態(tài)保護補償獎勵機制試點工作支持建設奶牛規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)），推進畜禽養(yǎng)殖加工一體化；

支持畜禽良種繁育體系建設；

發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，搞好人工飼草地和牧區(qū)水利建設表4-52005～2010年中央一號文件中有關草原保護和牧區(qū)發(fā)展政策摘錄借助國家實施風沙源治理、退牧還草等工程的契機，A旗、W旗和H縣得以采取一系列治理措施。例如，A旗2000～2010年累計完成國家禁牧舍飼項目投資7191.9萬元，禁牧、休牧和輪牧面積達到1719萬畝，占草場總面積的42.4%；完成國家京津風沙源治理工程投資2.1億元，沙源治理總面積達到938.2萬畝[33]；草原植被蓋度、高度和產草量明顯提高（見圖4-3）。[34]W旗“十一五”期間完成退牧還草項目462萬畝，總投資達10940萬元，直接補貼農牧民資金達6793萬元。[35]H縣2003～2009年前后實施8批國家天然草原退牧還草項目，下達圍欄建設任務610萬畝、草場補播123萬畝、鼠害治理50萬畝。[36]圖4-32005～2010年阿巴嘎旗畝均產草量和理論載畜量變化情況退牧還草等草原生態(tài)建設工程對草原保護發(fā)揮了重要作用。[37]通過圍欄建設，在一定程度上解決了農牧民草場邊界的爭議，掠奪式利用草原的現象有所緩和。同時，退牧還草工程推行舍飼輪牧、壓縮牲畜總量、調整畜群結構等，促進了草原畜牧業(yè)的現代化轉型。此外，工程的實施也推動了全國草原監(jiān)理執(zhí)法隊伍的建設以及草原監(jiān)測保護技術的發(fā)展。但是，由于實施禁牧休牧后牧業(yè)飼養(yǎng)成本上升，而補償標準偏低且補償資金不能及時到位，農牧民家庭受益下降[38]，不僅導致工程區(qū)外畜牧超載現象依然嚴重，禁牧區(qū)內偷牧現象時有發(fā)生。[39]例如，H縣2010年數據顯示，退牧還草工程區(qū)內的植被蓋度、植株高度、鮮草產量等都有了較大改善（見表4-6），但工程區(qū)外草場狀況仍不容樂觀[40]，平均超載率達76%。[41]表4-6H縣退牧還草項目實施效果對比項目禁牧區(qū)域內禁牧區(qū)域外休牧區(qū)域內休牧區(qū)域外平均鮮草產量（公斤/公頃）12445.16151.474674626.9可食產草量（公斤/公頃）9080.53884.64506.92666.8蓋度（%）61.351.165.553.3高度（厘米）25.616.726.215.5資料來源：耿靜：《青藏高原東緣草原的管理與利用——以四川阿壩藏族羌族自治州紅原縣為例》，《西藏民族學院學報》2012年第1期。表4-6H縣退牧還草項目實施效果對比2010年以后，中央草原保護理念發(fā)生了重大變化，由以草原生態(tài)建設為主轉向著力促進牧區(qū)生態(tài)—經濟—社會全面發(fā)展。除了繼續(xù)實施退牧還草、牧民定居等生態(tài)工程外，中央全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，從2011年起每年安排134億元（2012年起增加到150億元），實施禁牧補助、草畜平衡獎勵等政策措施。[42]2011年，A旗、W旗和H縣分別有415.7萬畝、627.5萬畝和476萬畝草場實行禁牧，分別有3708.6萬畝、568.8萬畝和643.2萬畝草場實行草蓄平衡，分別獲得8852萬元、6051萬元和3821萬元中央資金補助。[43]此外，W旗還在中央標準基礎上，對禁牧、草蓄平衡分別增加2元、1元，投入地方資金1800多萬。2013年，為期10年的京津風沙源治理二期工程啟動，總投資近900億元。W旗這次也被納入了工程區(qū)內，2013年、2014年分別獲得2397.3萬元、1428萬元中央資金支持。[44]需要提及的是，牧區(qū)當地經濟發(fā)展也是促進草原保護的重要因素之一。2000年后中國經濟進入了高速增長的快車道，對自然資源（特別是煤炭等一次能源）的需求也開始加速。[45]W旗憑借豐富的煤炭、天然氣資源，較好的區(qū)位優(yōu)勢，經過短短幾年時間迅速發(fā)展成為西部乃至全國最富裕的縣域經濟體之一。2013年，W旗財政收入達到40億元（見表4-7），支出為28.5億元，盈余近12億元。[46]隨著財政實力的增強，W旗投入大量地方資金自主采取了一系列生態(tài)保護措施。例如，在全旗劃分優(yōu)化發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)，其中禁止發(fā)展區(qū)內不種不養(yǎng)，轉移人員，轉出產業(yè)，促進生態(tài)自我修復。自2007年以來，W旗共轉移農牧民超過3萬人，建成生態(tài)自然恢復區(qū)2460平方公里。[47]A旗經濟在2000年以后也取得了較快的增長，第一產業(yè)的比重從最高時期的六成降低至一成多，工業(yè)逐漸成為主導產業(yè)。隨著財政緊張狀況的改善，2008～2012年A旗地方財政投入達1.1億元，修建棚圈、打草場、儲草棚等設施以促進畜牧業(yè)發(fā)展。[48]表4-7A旗、W旗和H縣主要經濟指標比較（現價）指標

案例點GDP（億元）人均GDP（元）一次產業(yè)比重財政收入（億元）農牧民人均純收入（元）2006年2013年2006年2013年2006年2013年2006年2013年2006年2013年A旗10.453.8241888753927%13%0.82.6398416502W旗42.6378.04487834091113%3%4.540.0640512824H縣2.99.274841525447%34%0.040.326248006資料來源：A旗、W旗和H縣歷年統計年鑒和統計公報。表4-7A旗、W旗和H縣主要經濟指標比較（現價）近年來，A旗和W旗的草原生態(tài)狀況都有了明顯的改善。A旗連續(xù)多年植被蓋度保持在50%以上，草畜矛盾狀況得到有效緩解，牧民收入也得到較快增長。W旗2014年森林覆蓋率達32.5%、植被覆蓋度達80%，全旗載畜量連續(xù)多年不超載。但是，H縣的情況仍不容樂觀，監(jiān)測顯示，H縣近幾年草場鮮草產量、蓋度、高度等都有十分明顯的下降。第四節(jié)結論A旗、W旗和H縣都屬于中國典型的牧區(qū)，地理位置偏遠、自然環(huán)境惡劣，有長期的放牧傳統，草原都曾經歷了嚴重的退化。經過多年治理，A旗草原生態(tài)穩(wěn)定并逐步趨好，W旗草原生態(tài)實現全面恢復，而H縣草原生態(tài)依然處于加速退化之中。國家對于草原生態(tài)保護不可謂不重視，自2000年起相繼推出多項生態(tài)建設工程和保護措施，投入了大量人力、物力和財力。那么，是什么原因導致A旗、W旗和H縣的草原治理結果出現如此大的反差呢？借助社會—生態(tài)系統框架，本筆者得以對造成不同結果的關鍵因素進行了甄別（見表4-8）。A旗處于北京正北方400多公里（ECO121），2000年肆虐北京的沙塵暴使得A旗草原以“風沙源”的身份（S311）進入了國家的視野，成為國家生態(tài)治理的重要目標（S31）。此后，包括京津風沙源治理（GS711）、退牧還草工程（GS712）等為標志的一系列國家生態(tài)治理項目在這里展開，禁牧休牧、減人減畜、恢復生態(tài)成為當地政府的工作核心之一（S32）。2011年，草原生態(tài)補助獎勵機制（GS713）建立，當地牧民擁有草場面積較大（S121，RS3、RS32）而得到了較高的補助[49]，彌補了因禁牧減畜造成的經濟損失（RS1、RS5），牲畜數量不斷減少，結構不斷優(yōu)化，草場壓力也得以減輕。此外，近年來，A旗經濟快速發(fā)展（S11），財政收入增加，當地政府得以在棚圈、機井等基礎設施上投入補貼（GS53），也間接促進了草場的高效利用。我們將A旗實現草原穩(wěn)定趨好的原因概括為以下幾點：第一，中央和A旗政府高度重視；第二，國家實施多項草原生態(tài)建設工程；第三，草原生態(tài)補貼足額；第四，A旗政府采取了政策措施。表4-8A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關鍵因素識別案例點關鍵因素A旗中央和A旗政府高度重視（ECO121；S31、S311、S32）；

國家實施多項草原生態(tài)建設工程（GS711、GS712）；

草原生態(tài)補貼足額（RS1、RS3、RS32、RS5；S121；GS713）；

A旗政府采取了政策措施（S11；GS53）W旗W旗長期重視生態(tài)保護的歷史傳承（A3）；

發(fā)達的地區(qū)經濟對草原生態(tài)保護的反哺（ECO121；S11、S114、S115；GS51、GS52、GS53；A81）；

國家各項草原生態(tài)建設項目和政策措施的支持（GS711、GS712、GS713）H縣自然環(huán)境惡劣（ECO11、ECO12）；

經濟發(fā)展落后，造成草原供養(yǎng)壓力極大（S11、S113、S114；A81）；

國家生態(tài)建設工程覆蓋不夠（ECO121；GS5；GS711）；

草原生態(tài)補獎金額不足（RS1、RS3、RS32、RS5；S121；GS713）表4-8A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關鍵因素識別W旗自然條件較好，區(qū)位優(yōu)勢明顯（ECO121），在歷史上就長期重視草原生態(tài)保護建設（A3）。憑借豐富的煤、氣資源，W旗近幾年迅速發(fā)展成為西部最富裕的縣域經濟體之一（S11）。隨著財政實力的大幅增強（S114、S115），W旗政府在草原開發(fā)利用（GS51）、生態(tài)移民（GS52）、畜牧業(yè)現代化發(fā)展（GS53）等方面自主采取了一系列保護措施，有力地促進了退化草原生態(tài)自我恢復。地方經濟的發(fā)展也拓寬了牧民的收入來源，減輕了其對畜牧業(yè)的經濟依賴（A81）。筆者在A旗牧區(qū)調研時發(fā)現，在嘎查（村）里從事畜牧業(yè)的大都是40多歲以上的牧民，年輕人一般在城里經商、打工或去附近的企業(yè)工作。當然，退牧還草工程（GS711）、京津風沙源治理（二期）工程（GS712）以及草原生態(tài)補獎機制（GS713）等國家政策也對W旗草原生態(tài)恢復發(fā)揮了重要的作用，但目前來看其力度比起W旗的地方性政策要小。綜上所述，W旗草原生態(tài)全面恢復的原因可以總結為：第一，W旗重視生態(tài)保護的歷史傳承；第二，發(fā)達的地區(qū)經濟對草原生態(tài)保護的反哺；第三，國家各項草原生態(tài)建設項目和政策措施的支持。H縣位于青藏高原邊緣，氣候惡劣（ECO11）、交通不便（ECO12），條件極為艱苦。這些自然因素嚴重限制了H縣的經濟社會發(fā)展（S11），第一產業(yè)長期占當地經濟總量的1/3以上（S113）。落后的經濟水平一方面導致當地牧民對草原的經濟依賴性很高（A81），為增加收入謀求發(fā)展只能靠增加牲畜數量，草場超載過牧現象十分嚴重；另一方面造成H縣財政收入極低（S114），政府沒有能力對防沙治沙、濕地保護、水土保持、畜牧業(yè)發(fā)展等退牧還草工程（GS711）覆蓋不到的領域采取措施（GS5）。雖然2011年國家實行了草原生態(tài)補獎機制（GS713），但是由于H縣草原屬高山草甸（RS1），產草量高（RS5），載畜能力強，且人均草地面積較少（S121，RS3、RS32），國家的生態(tài)補獎資金難以彌補牧民實行禁牧舍飼等帶來的成本壓力，因而也未能有效緩解緊張的草畜矛盾。我們將H縣