大部制條件下的電子政務(wù)推進(jìn)體制

大部制條件下的電子政務(wù)推進(jìn)體制

2008年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤銷國務(wù)院信息化工作辦公室以來，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)機(jī)制發(fā)生了重要變化。特別是新成立的工業(yè)和信息化部在統(tǒng)籌工業(yè)化和信息化融合發(fā)展方面開始扮演重要角色。隨著中央和地方信息化管理機(jī)制改革的推進(jìn)，在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些值得注意的問題。一大部制改革對電子政務(wù)的影響按照我們的理解，大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部制改革對行政體制有著深遠(yuǎn)的影響，電子政務(wù)必須服務(wù)于行政體制改革的總體目標(biāo)，因此大部制也必然影響電子政務(wù)的發(fā)展。一方面，大部制改革作為一項重要措施是要健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，為社會公眾和企業(yè)提供更好的公共服務(wù)，并提高行政效能，降低行政成本，這就對電子政務(wù)提出了更高的要求。另一方面，在以往部門職能交叉、政出多門、多頭管理的行政體制下，電子政務(wù)建設(shè)難以統(tǒng)一規(guī)劃，就很難避免出現(xiàn)各自為政、重復(fù)建設(shè)的問題。大部制改革之后，理順了行政管理體制，部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難的情況就會大大改觀，這就能為更高水平的電子政務(wù)建設(shè)創(chuàng)造條件。然而，大部制改革之后，國信辦被撤銷，相關(guān)主要職能并入工業(yè)和信息化部。目前在電子政務(wù)的推進(jìn)機(jī)制問題方面還有很多爭論，其中有兩種觀點(diǎn)較為流行：一是認(rèn)為國信辦撤銷以后，從政府來講，信息化推進(jìn)似乎進(jìn)入了主體權(quán)力的真空期；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為形成了多元推動信息化的體制和機(jī)制。然而，機(jī)構(gòu)改革之后，作為電子政務(wù)推進(jìn)部門的國信辦并入了工信部，電子政務(wù)的推進(jìn)機(jī)制并沒有得到解決。我們認(rèn)為，工信部是職能部門，不是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)行業(yè)管理，作為職能部門它只能管這個行業(yè)，例如衛(wèi)生部只能管衛(wèi)生，不能管民政、教育，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則主要履行全局協(xié)調(diào)方面的職責(zé)。從這個意義上講，我們認(rèn)為國務(wù)院信息化工作辦公室被撤銷和歸并以后，好處是減少了職能交叉，但如何強(qiáng)化它的協(xié)調(diào)功能就成為一個不得不認(rèn)真思考的問題了。信息化是覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大舉措，電子政務(wù)則涉及政府各個部門。因此，客觀上需要一個跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組，也需要一個跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。美國就在總統(tǒng)辦公室下面設(shè)立了一個跨部門的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以推進(jìn)跨部門的電子政務(wù)建設(shè)。從我國電子政務(wù)所處的發(fā)展階段來分析，目前最需要加強(qiáng)的恰恰是橫向協(xié)調(diào)，注重頂層設(shè)計。二大部制改革后電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制方面的主要問題第一，尚未形成相對集中高效的電子政務(wù)管理機(jī)制。我國電子政務(wù)管理涉及的部門最多，管理最為復(fù)雜，政府直接投入也大，這對電子政務(wù)的相對集中管理提出了明確的要求。但是，由于我國電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃、預(yù)算、審批、評估等各個環(huán)節(jié)分別由不同部門管理，特別是項目建設(shè)上存在多頭立項、多頭審批的問題，沒有部門能夠牽頭對電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌，這就很容易造成重復(fù)投入、浪費(fèi)投入。據(jù)審計署《2006年第5號（總第17號）42個部門單位2005年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告》顯示，7個部門存在明顯的信息化資金使用不當(dāng)情況，存在一個項目數(shù)千萬資金超額申報或用途不明的現(xiàn)象。加強(qiáng)對電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)籌，遏制電子政務(wù)建設(shè)中非常嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，是我國信息化建設(shè)中亟待解決的問題。必須明確牽頭部門，完善工作機(jī)制，建立健全電子政務(wù)規(guī)劃、預(yù)算、審批、評估的完整體系，對部門的電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行全方位管理。第二，國家電子政務(wù)決策體系中缺乏日常化協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，跨部門、跨地區(qū)、中央和地方間的協(xié)調(diào)，主要依賴國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組開會協(xié)調(diào)以及相關(guān)單位間“就事論事”的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)方式會造成兩大問題。一方面，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組每年集中開會次數(shù)較為有限，只能就重大問題進(jìn)行商議決策，閉會期間沒有明確的協(xié)調(diào)制度，很多問題不能得到及時處理。在原國務(wù)院信息辦撤并以后，新成立的工業(yè)和信息化部還不具備進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)的職能，協(xié)調(diào)問題就顯得更加突出，使得本就不完善的協(xié)調(diào)機(jī)制有進(jìn)一步弱化的可能。另一方面，依靠各相關(guān)部門間高層領(lǐng)導(dǎo)或者公務(wù)人員一事一議的協(xié)調(diào)模式不能從根本上解決信息化建設(shè)的機(jī)制問題，協(xié)調(diào)成本高，隨意性強(qiáng)。協(xié)調(diào)機(jī)制不完善導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)突出、資源難以共享、應(yīng)用難以深化，建立常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制的需求十分迫切。第三，地方層面電子政務(wù)管理機(jī)制亟須理順。一是地方層面電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制亦需加強(qiáng)，雖然上海、北京等地成立了強(qiáng)有力的電子政務(wù)管理部門，但從全國來看，各級電子政務(wù)決策協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順。二是地方電子政務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，職能各異，缺乏基本規(guī)范。三是中央部門縱向電子政務(wù)建設(shè)和地方電子政務(wù)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)問題，特別是中央和地方電子政務(wù)管理的事權(quán)劃分方面還存在不清晰、不規(guī)范、不合理的地方，上面千條線，下面萬根針，地方電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)接不暇、統(tǒng)籌困難，導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)縱強(qiáng)橫弱。四是各地電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)普遍存在電子政務(wù)人員編制不足，難以應(yīng)對日益繁重的工作任務(wù)的問題。三大部制條件下電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制的結(jié)構(gòu)及功能在信息化時代，電子政務(wù)對于強(qiáng)化政府公共服務(wù)和社會管理職能具有重大作用。這就要求，一方面各個部門和地方政府要能擁有資源，以便積極主動地為各自的領(lǐng)域提供電子政務(wù)服務(wù)，另一方面，中央要能統(tǒng)一規(guī)劃和集中控制，以推動各個部門的業(yè)務(wù)協(xié)作并實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的規(guī)模效益。在中央層面，建立國家電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制的重點(diǎn)在于如何在分散資源的情況下實(shí)現(xiàn)集中控制。即如何既能發(fā)揮各個部門在垂直領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，又能保證電子政務(wù)的集中統(tǒng)一。將資源分散于各個部門，使各個部門擁有資源并負(fù)責(zé)執(zhí)行，可以發(fā)揮各個部門的專業(yè)優(yōu)勢、促進(jìn)信息技術(shù)和業(yè)務(wù)的一致性并快速有效響應(yīng)業(yè)務(wù)需求。同時，中央要對電子政務(wù)進(jìn)行集中控制，建立集中的決策和管理體系，進(jìn)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，建立統(tǒng)一的政府信息技術(shù)體系架構(gòu)，制定并遵從統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對電子政務(wù)投資項目的預(yù)算管理，制定績效標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)控和審計。在地方層面，電子政務(wù)管理的重點(diǎn)在應(yīng)用。就中央和地方的職權(quán)劃分來說，通常各中央部門側(cè)重于各自垂直細(xì)分專業(yè)領(lǐng)域的政策和規(guī)章的制定，而地方政府更加側(cè)重于面向公眾的服務(wù)提供和執(zhí)行?；谶@個考慮，地方電子政務(wù)應(yīng)集中控制資源，致力于將原本相互獨(dú)立的縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)橫向整合并提供無縫隙的、一次到位的公共服務(wù)。因此，地方電子政務(wù)應(yīng)該遵從集中控制資源的原則，其管理體系和執(zhí)行體系都應(yīng)該是集中的，若非如此，電子政務(wù)的孤立分散且重復(fù)建設(shè)的局面不能有所改善。（一）關(guān)于中央層面推進(jìn)電子政務(wù)機(jī)制的結(jié)構(gòu)與功能首先，中央層面的電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制要能滿足各政府業(yè)務(wù)的發(fā)展對電子政務(wù)的需求。這要求信息化能夠前瞻性地理解各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)π畔⒒男枨?，并提供高質(zhì)量的服務(wù)來滿足這些需求，這就要求支持各個部門擁有資源并在各自領(lǐng)域積極行動。然而，各個部門相對更關(guān)注部門內(nèi)部的需求，而缺乏全局的和跨部門的考慮。在信息社會中，服務(wù)是以用戶為中心而不是以部門為中心的，跨部門協(xié)作是必不可少的。因此，在各個部門擁有資源并積極行動的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行整體的、統(tǒng)一的、跨部門的規(guī)劃和管理。其次，中央層面的電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制要解決基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。國家電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、電子政務(wù)應(yīng)用以及信息安全之間是互相關(guān)聯(lián)的，比如，信息化基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該能靈活擴(kuò)展以持續(xù)滿足信息化應(yīng)用的需要又不至于造成浪費(fèi)。因此，各個領(lǐng)域之間需要協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在中央層面統(tǒng)一規(guī)劃和集中控制，以建立可以長期支撐電子政務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并需要及時識別電子政務(wù)整體發(fā)展中的瓶頸問題，以便將其納入政策議程進(jìn)而加以解決。最后，中央層面的電子政務(wù)推進(jìn)機(jī)制應(yīng)該能夠促進(jìn)各個部門的信息共享和技術(shù)復(fù)用。電子政務(wù)不是各個部門、各個領(lǐng)域的信息化的簡單水平排列，電子政務(wù)更不是在部門之間建立不可逾越的信息障礙使各個部門成為孤島。信息共享和技術(shù)復(fù)用不僅能夠發(fā)揮信息化的規(guī)模效益以節(jié)省投資，而且能通過業(yè)務(wù)協(xié)作提供更好的服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)信息共享和技術(shù)復(fù)用，必須集中進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，有計劃地設(shè)計體系架構(gòu)，并制訂統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。隨著電子政務(wù)的深入發(fā)展，各個部門各自為政所導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)、彼此無法互聯(lián)互通、缺乏跨部門協(xié)作等問題已經(jīng)很突出，這種模式已經(jīng)難以為繼，建立統(tǒng)一的決策、協(xié)調(diào)和管理體系已經(jīng)迫在眉睫。1.決策體系目前，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組是我國電子政務(wù)建設(shè)的最高決策機(jī)構(gòu)。建議領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（信息辦），辦公室設(shè)在工信部，由工信部部長擔(dān)任辦公室主任，辦公室日常工作由信息化推進(jìn)司承擔(dān)。辦公室負(fù)責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，提出國家信息化的政策建議，督促落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組議定事項，承辦領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的關(guān)事宜。電子政務(wù)是國家信息化的重要部分，因此，有必要在國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為電子政務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)。其決策的重點(diǎn)是基于國家行政改革的未來發(fā)展方向，決定國家電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，從而保持國家電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和國家未來發(fā)展方向的一致性，這個戰(zhàn)略一般通過電子政務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃加以明確。我們建議，凡涉及電子政務(wù)的重大政策和事項要經(jīng)國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組審定，審定電子政務(wù)的資源需求，并為電子政務(wù)的成功推進(jìn)排除障礙。在目前的國家電子政務(wù)發(fā)展長期戰(zhàn)略規(guī)劃之外，建議增加國家電子政務(wù)發(fā)展五年規(guī)劃和國家電子政務(wù)發(fā)展年度計劃，每年要修訂電子政務(wù)發(fā)展長期戰(zhàn)略規(guī)劃和電子政務(wù)發(fā)展五年計劃，并制訂下一年度的電子政務(wù)發(fā)展年度規(guī)劃。年度規(guī)劃中至少包含國家電子政務(wù)年度發(fā)展目標(biāo)、財務(wù)預(yù)算等和國家電子政務(wù)重大項目計劃，通過對這些計劃的審議和檢查，切實(shí)實(shí)現(xiàn)國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組對電子政務(wù)推進(jìn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。建議設(shè)立國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組是一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)，有必要在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。辦公室負(fù)責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，提出電子政務(wù)推進(jìn)的政策建議，督查落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的議定事項，承辦領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的有關(guān)事宜。電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還應(yīng)該為電子政務(wù)建立跨部門的體系架構(gòu)，這個體系架構(gòu)作為設(shè)計未來解決方案的環(huán)境，指導(dǎo)投資和設(shè)計決策，并為IT資源的運(yùn)用和管理制訂標(biāo)準(zhǔn)、接口和公共服務(wù)。各個部門利用基于架構(gòu)的方法在政府內(nèi)部識別、開發(fā)和提供解決方案，實(shí)現(xiàn)跨越部門的業(yè)務(wù)協(xié)作、技術(shù)復(fù)用和信息共享，發(fā)掘跨越部門邊界、提高整體績效的機(jī)會。2.協(xié)調(diào)體系在電子政務(wù)推進(jìn)過程當(dāng)中，目前我國實(shí)行的“領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一決策、中央地方分級管理、各部門分工負(fù)責(zé)”的國家電子政務(wù)推進(jìn)體制機(jī)制，已經(jīng)暴露了一些問題。“國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”是一個非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，一年之中大部分時間處在閉會期。大部制改革之前，其日常工作是由其辦事機(jī)構(gòu)——“國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”來承擔(dān)的。國信辦具有組織有關(guān)部門研究中國信息化發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)國家信息化建設(shè)和計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理工作中的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策的起草工作，組織協(xié)調(diào)國家信息安全保障體系的建立的職能。國信辦撤銷后，這方面的功能被進(jìn)一步弱化了。為了使電子政務(wù)能夠在各個層面協(xié)調(diào)推進(jìn)，消除電子政務(wù)發(fā)展的瓶頸，僅僅依靠縱向垂直的信息溝通和權(quán)威行使是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這就需要各個部門之間能夠進(jìn)行有效的日常橫向水平的溝通和協(xié)作。這種協(xié)作方式宜以部際聯(lián)席會議制度的形式進(jìn)行，各個部門之間保持交互聯(lián)系、直接接觸，信息溝通從決策形成階段就開始，并貫穿從計劃到行動的整個過程。一旦信息被準(zhǔn)確接受并達(dá)成共識，將可以產(chǎn)生與信息保持一致的行為趨向，從而減少部門之間的沖突。這個聯(lián)席會議的每個成員必須要有在各個部門和領(lǐng)域進(jìn)行決策的權(quán)力，其主席應(yīng)該由國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，若干副主席在成員中推選。其職責(zé)應(yīng)該包括：提供學(xué)習(xí)和交流電子政務(wù)相關(guān)問題、想法、創(chuàng)新和最佳實(shí)踐的場所，制訂電子政務(wù)所需的各種管理政策和標(biāo)準(zhǔn)，建立推進(jìn)跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)作和信息共享，協(xié)調(diào)實(shí)施跨部門的電子政務(wù)項目，建立電子政務(wù)知識體系并培養(yǎng)電子政務(wù)人力。3.管理體系在大部制改革之前，負(fù)責(zé)電子政務(wù)管理職能的部門主要有：原信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委、國務(wù)院辦公廳和原國信辦。原信息產(chǎn)業(yè)部：主要負(fù)責(zé)研究擬定國家信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策和總體規(guī)劃，振興電子信息產(chǎn)品制造業(yè)、通信業(yè)和軟件業(yè)，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會服務(wù)信息化。國家發(fā)改委：主要負(fù)責(zé)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和升級要求，推進(jìn)工業(yè)化和信息化；按照建設(shè)項目審批程序，負(fù)責(zé)電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和重大系統(tǒng)的立項審批。國務(wù)院辦公廳：主要負(fù)責(zé)政府辦公系統(tǒng)的政務(wù)信息化指導(dǎo)工作，包括政府網(wǎng)站、自動化辦公平臺、電子公文、值班系統(tǒng)、應(yīng)急管理系統(tǒng)等。原國務(wù)院信息化工作辦公室是國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)重大戰(zhàn)略、政策和問題的研究。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的指示，國信辦也承擔(dān)了部分跨部門、跨地區(qū)的信息化組織協(xié)調(diào)工作，開展信息化試點(diǎn)示范和宣傳培訓(xùn)工作。雖然分散資源于各個部門可以提高電子政務(wù)的靈活性和回應(yīng)性，但是，各個行業(yè)或部門、中央和各個地方、各個領(lǐng)域的電子政務(wù)共同構(gòu)成國家電子政務(wù)的整體，電子政務(wù)應(yīng)用和電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施之間，各個部門之間的電子政務(wù)應(yīng)用之間，中央政府和地方政府的電子政務(wù)應(yīng)用之間，都有不可分割的聯(lián)系，需要同步發(fā)展。因此，需要設(shè)立統(tǒng)一的管理體系進(jìn)行管理，這個管理體系的使命在于持續(xù)地提高國家電子政務(wù)的整體發(fā)展水平，確保電子政務(wù)發(fā)展動態(tài)地支持國家的全面發(fā)展戰(zhàn)略，并保證電子政務(wù)投資能為國家創(chuàng)造價值。為了達(dá)成這個使命，這個管理體系應(yīng)致力于制訂電子政務(wù)的總體設(shè)計和整體實(shí)施計劃，重點(diǎn)關(guān)注信息化各個層面的協(xié)調(diào)發(fā)展并消除瓶頸，推動各個部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)作、信息共享和技術(shù)復(fù)用，重點(diǎn)計劃跨部門的信息化項目及其組織實(shí)施，集中管理和分配國家級的信息化資金預(yù)算，建立績效標(biāo)準(zhǔn)并評測各個部門的信息化績效。從未來發(fā)展看政府應(yīng)該作為一個整體提供公共服務(wù)，這不僅要求各個部門之間加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作、信息共享和技術(shù)復(fù)用，而且要求進(jìn)一步以公眾為中心整合政府業(yè)務(wù)。因此，電子政務(wù)不僅要通過統(tǒng)一的體系架構(gòu)指導(dǎo)各個部門的信息化促進(jìn)跨部門協(xié)作，而且要通過實(shí)施跨部門的電子政務(wù)項目進(jìn)一步整合政府。建議在發(fā)改委設(shè)立國家電子政務(wù)項目管理辦公室，不同于電子政務(wù)部門聯(lián)席會議的跨部門協(xié)調(diào)功能，這個辦公室要具備電子政務(wù)項目管理、預(yù)算、績效評價等管理功能，辦公室主任由發(fā)改委的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，并由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、財政部、工業(yè)和信息化部等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人兼任副主任。4.執(zhí)行體系在中央政府層面，電子政務(wù)的執(zhí)行主要是由各職能部門來承擔(dān)的。它們根據(jù)各自管理職責(zé)的不同，分別管理各個領(lǐng)域和各個專業(yè)的電子政務(wù)工作。許多部門成立自己的電子政務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)推進(jìn)各自領(lǐng)域的電子政務(wù)建設(shè)。這種由各個部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的、相對分散的執(zhí)行體制有其一定的合理性，各個部門在各自細(xì)分專業(yè)領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，信息資源分散于各個部門，使電子政務(wù)可以從各個部門的業(yè)務(wù)需求出發(fā)快速回應(yīng)信息化需求。但是，如果缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、集中控制，這樣的執(zhí)行體系必然會導(dǎo)致職能重疊、步調(diào)不一、各自為政、重復(fù)建設(shè)、協(xié)作困難等問題。因此，這樣的執(zhí)行體制必須置于統(tǒng)一的決策、協(xié)調(diào)和管理體系之下運(yùn)作。這個執(zhí)行體制的運(yùn)作特點(diǎn)可以概括為，各個部門在電子政務(wù)重大決策之前就充分參與討論，參與國家電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)計劃的制訂，通過電子政務(wù)部門聯(lián)席會議進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，各個部門的電子政務(wù)規(guī)劃必須遵從國家電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和電子政務(wù)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，各個部門的電子政務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃和重大電子政務(wù)項目必須經(jīng)過電子政務(wù)項目管理辦公室的審議，并且各個部門的項目預(yù)算必須通過國家發(fā)展和改革委員會的審批，各個部門參與電子政務(wù)項目管理辦公室計劃和組織實(shí)施的跨部門項目。分散資源并不意味著再次或無限分散資源，各個部委作為電子政務(wù)的執(zhí)行主體，其電子政務(wù)建設(shè)不宜再次分散，這些執(zhí)行主體應(yīng)該設(shè)立首席執(zhí)行官并賦予其相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力。作為電子政務(wù)執(zhí)行主體的中央部門和省級政府也必須集中權(quán)力和明確責(zé)任，設(shè)立首席信息官，應(yīng)該賦予首席信息官相應(yīng)的權(quán)力并使其充分承擔(dān)責(zé)任。5.審計體系相對于財務(wù)審計注重合法性，電子政務(wù)工作的審計更加注重綜合效益，其審計的目的是對電子政務(wù)組織、項目、活動和功能的效果進(jìn)行獨(dú)立的評價，通過建立績效評測指標(biāo)，評價和檢驗投資是否達(dá)到預(yù)期目的或收益，以便糾正改善。在中央政府層面，目前尚無一個部門具有專門的電子政務(wù)審計職能。有過一些針對中央部門的電子政務(wù)審計活動，但是數(shù)量少，而且是零星組織的，未形成固定的制度。目前也有一些第三方機(jī)構(gòu)針對政府的信息化定期發(fā)布一些評測報告，但這些評測基本上只是針對政府網(wǎng)站，而且大部分評測只是衡量信息化項目的“產(chǎn)出”，并未考慮其投入。審計必須具有獨(dú)立性，審計機(jī)構(gòu)應(yīng)在組織上、人員上、工作上和經(jīng)費(fèi)上具有獨(dú)立性，為確保審計機(jī)構(gòu)獨(dú)立地行使審計監(jiān)督權(quán)，審計機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)，應(yīng)單獨(dú)設(shè)立，與被審計單位沒有組織上的隸屬關(guān)系，因此，信息化的審計機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于電子政務(wù)的管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。針對電子政務(wù)工作的審計可以分為財務(wù)審計和績效審計，財務(wù)審計是對被審計對象的財務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)合法性進(jìn)行審查，主要針對電子政務(wù)管理部門和執(zhí)行部門，對重大電子政務(wù)項目要進(jìn)行項目審計?？冃徲嬍菍π畔⒒椖康耐度氘a(chǎn)出、效果效益進(jìn)行審查和評價。財務(wù)審計按照《國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》，由國家審計署相關(guān)部門對項目的活動用科學(xué)的方法和程序進(jìn)行審核檢查，包括對項目的文件記錄、管理方法和程序、預(yù)算和支出情況以及項目完成情況等進(jìn)行審計，判斷其是否合法合理。如果審計機(jī)構(gòu)在開展財務(wù)審計過程中，發(fā)現(xiàn)被審單位和人員存在嚴(yán)重違反國家財經(jīng)法規(guī)、侵占國家資財、損害國家利益的行為，需要立案進(jìn)行深入審查，以查清違法違紀(jì)事實(shí)，追究責(zé)任，作出相應(yīng)處罰?？冃徲嬁捎呻娮诱?wù)項目管理辦公室委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。6.咨詢體系2001年8月，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組重新建立以后，其下設(shè)機(jī)構(gòu)除了“國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”以外，還包括一個“國家信息化專家咨詢委員會”。國家信息化專家咨詢委員會的職責(zé)是就我國信息化發(fā)展中的重大問題向信息化領(lǐng)導(dǎo)小組提出建議，追蹤研究信息化各個領(lǐng)域的最新信息技術(shù)和應(yīng)用，接受信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的委托進(jìn)行信息化重大課題研究，接受信息化領(lǐng)導(dǎo)小組就相關(guān)問題進(jìn)行的咨詢，參與國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和相關(guān)計劃的制定和修訂，參與各種信息化規(guī)劃、計劃和項目的評審工作。國家信息化專家咨詢委員會應(yīng)該按照各個信息化專業(yè)領(lǐng)域設(shè)立專業(yè)委員會，尤其是電子政務(wù)專家咨詢委員會。國家電子政務(wù)專家咨詢委員會要設(shè)置秘書處，以負(fù)責(zé)國家電子政務(wù)專家咨詢委員會的日常工作，秘書處設(shè)在國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由國家電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任兼任專家咨詢委員會主任。在目前的體制下，國家信息化專家咨詢委的工作還可以更實(shí)一些，比如可以直接為信息化領(lǐng)導(dǎo)小組提出領(lǐng)導(dǎo)小組會議主題，在戰(zhàn)略性、全局性、政策性的信息化建設(shè)和布局上發(fā)揮更大作用。（二）關(guān)于地方層面推進(jìn)電子政務(wù)機(jī)制的結(jié)構(gòu)與功能從中央和地方的職權(quán)劃分來說，通常中央部門側(cè)重于細(xì)分專業(yè)領(lǐng)域的政策和規(guī)章的制定，地方政府更加側(cè)重于面向公眾的服務(wù)的提供和執(zhí)行。相應(yīng)地在電子政務(wù)方面，中央按照統(tǒng)一的政策和規(guī)則建設(shè)統(tǒng)一的縱向垂直的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有利于實(shí)現(xiàn)政策和規(guī)則的統(tǒng)一，而地方在整合垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上面向本地域的公眾需求建設(shè)各自的橫向水平的外圍業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有利于實(shí)現(xiàn)服務(wù)的差異化。有學(xué)者認(rèn)為多個部門的垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)可能形成“川”字形信息鴻溝，這可通過中央層面的垂直業(yè)務(wù)的整合和地方層面的垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合，形成“開”字形信息架構(gòu)，但如果每個省甚至每個縣都建設(shè)縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)，則會形成幾層“川”字垂直疊加形的信息溝壑，上面千條線加上下面萬根針，就徹底難以整合了。作為服務(wù)對象，無論是公民還是企業(yè)，他們都希望一次到位地獲取所有期望的服務(wù)。因此，就面向公眾提供服務(wù)來說，地方政府電子政務(wù)應(yīng)用的整合更加重要。這種整合不僅僅是政府內(nèi)部各個部門之間的，也包括政府和其合作伙伴之間的，比如浙江省政府經(jīng)貿(mào)委和財政廳等相關(guān)廳委與阿里巴巴合作開展“萬家企業(yè)電子商務(wù)推進(jìn)工程”，省財政向入圍的中小企業(yè)提供3000萬元資金扶持，阿里巴巴則提供價值約3億元的電子商務(wù)服務(wù)，共同向中小企業(yè)提供服務(wù)以幫助其應(yīng)對金融危機(jī)。不同于中央電子政務(wù)的集中控制、分散資源的IT管制和組織模式，地方電子政務(wù)應(yīng)該集中控制、集中資源，即由統(tǒng)一的管理體系和執(zhí)行體系承擔(dān)責(zé)任并組織運(yùn)作。不僅整個規(guī)劃和控制在整個省范圍內(nèi)全面展開，而且省級政府電子政務(wù)應(yīng)該集中資源、集中控制，電子政務(wù)政策在整個省內(nèi)是通行的，系統(tǒng)統(tǒng)一建設(shè)，各委辦局和各縣市作為業(yè)務(wù)用戶提出需求并使用系統(tǒng)。地方層面的信息化推進(jìn)體制機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)決策和管理體系建設(shè)。1.決策體系目前，95%的省級地方政府成立了電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組（寧夏、西藏除外），大多數(shù)的地市、區(qū)縣也建立了由行政一把手掛帥的電子政務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，還成立電子政務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為其日常辦事機(jī)構(gòu)。但是，在“信息辦”的屬性和權(quán)責(zé)范圍上，各地的做法五花八門，不一而足。有些地方“信息辦”是行政編制，有些地方是事業(yè)編制，有些地方是行政與事業(yè)混編；有些地方“信息辦”直接隸屬于本級政府辦