城市居民最低生活保障報告

城市居民最低生活保障報告

黨的“十六大”以后，中共中央政治局常委舉行的第一次會議就指出：“目前群眾生產(chǎn)生活中有不少實際問題需要解決，有的問題還比較突出，各級黨委和政府一定要從密切黨和人民群眾血肉聯(lián)系、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度，充分認(rèn)識關(guān)心群眾生活，解決好困難群眾生產(chǎn)生活問題的極端重要性?！薄皫椭щy群眾解決實際問題，是黨和政府義不容辭的重要職責(zé)，也是社會的共同責(zé)任?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)的講話精神再次向世人表明了在“全面建設(shè)小康社會”過程中關(guān)懷和幫助貧困群體的重要性。事實上，進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人始終將民生問題放在一個非常重要的地位。從2001年下半年以來，城市居民最低生活保障制度的發(fā)展呈現(xiàn)出“跳躍性”的發(fā)展態(tài)勢，中央和地方各級財政的投入增加到105億人民幣，保障人數(shù)增加到1985萬人，基本上實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)。在我們遵循黨的“十六大”精神向“全面小康”的目標(biāo)進(jìn)發(fā)之際，回顧和總結(jié)十年來城市居民最低生活保障制度發(fā)展的經(jīng)驗，會給中國的社會政策的制定和實行有益的啟示。發(fā)表在《國際社會科學(xué)雜志》上由弗雷德里克和亞歷杭德羅合著的《國家的新角色》一文中提出了一個論斷，“幫助窮人的辦法取決于國內(nèi)資源有多少可供使用，也取決于是否存在相應(yīng)的政治意志把資源用來緩解貧困問題。”[1]這個觀點也許正是中國城市居民最低生活保障制度十年發(fā)展歷程的絕妙寫照。一建立城市居民最低生活保障制度的動因20世紀(jì)90年代，中國的城市貧困問題開始出現(xiàn)，波及范圍迅速擴(kuò)大，貧困發(fā)生率大幅度上升。在國際上，由于經(jīng)濟(jì)全球化和亞洲金融風(fēng)暴的影響，在國內(nèi)，由于向以市場經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制急劇轉(zhuǎn)軌和企業(yè)改革逐步深化，在中國城市社會中引發(fā)了諸多經(jīng)濟(jì)、社會矛盾。加上中國的社會保障安全網(wǎng)本身的脆弱和不足，在危機(jī)時刻難以擔(dān)當(dāng)重任。于是，在短短的幾年中，就在城市中迅速形成了以一部分失業(yè)人員、下崗人員、“待崗”人員和退休人員以及他們的贍養(yǎng)人口為主體的城市貧困群體。1.下崗和失業(yè)20世紀(jì)末，中國社會乃至國際社會都強(qiáng)烈感受到中國城市中突如其來的數(shù)以千萬計的失業(yè)和下崗問題。中國科學(xué)院的胡鞍鋼研究員把就業(yè)問題列為21世紀(jì)初中國面臨的最大問題，[2]北京大學(xué)的厲以寧教授也把就業(yè)壓力看成是一大挑戰(zhàn)。[3]中國的失業(yè)、下崗問題，主要涉及3個社會群體：失業(yè)人員、下崗人員和“待崗”人員。中國的失業(yè)人員一般特指“城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員”，表C-1中描述了自1985年以來中國“城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員”和“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”不斷增長的態(tài)勢。我們可以看到，17年來，僅僅是“登記失業(yè)人員”這一塊，正好翻了一番。2001年，登記失業(yè)人員的數(shù)字應(yīng)該在700萬人左右。表C-11985～2000年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員狀況下崗人員是中國特有的一個概念，是指“一沒有與企業(yè)解除勞動關(guān)系，二是在原企業(yè)已沒有工作崗位，三有就業(yè)要求但還沒有找到新的工作”的人員。[4]但是，真正享受到“下崗”政策待遇的，實際上只有國有企業(yè)的下崗人員。從表C-2中可以看到：從1999年以后，集體所有制企業(yè)的下崗人員已經(jīng)不在統(tǒng)計范圍之內(nèi)。1998年以來，國有企業(yè)下崗人員的數(shù)字一直保持在600多萬人。2001年，可能是因為實行了“下崗轉(zhuǎn)失業(yè)”的政策，下崗人員的減幅度比較大。在與此相關(guān)的官方的或媒體的用詞中并沒有特指這個“待崗人員”這個專用詞匯。按照有關(guān)部門提出的下崗職工的概念，一部分勞動者基本上也是符合條件的，但是，由于種種原因，他們并沒有享受到“下崗”的待遇。“待崗”人員目前并沒有比較“權(quán)威”或比較準(zhǔn)確的宏觀統(tǒng)計數(shù)字。在學(xué)術(shù)界，還是有些研究人員對此提出了自己的見解?；旧嫌袃煞N意見：一種是170萬人左右，[5]一種是500萬人左右。[6]如果把上述失業(yè)、下崗和“待崗”三個群體人口規(guī)模估計數(shù)加起來，大概是1750萬人。表C-21998～2001年企業(yè)下崗職工狀況2.養(yǎng)老保險制度的缺陷在20世紀(jì)50年代按計劃經(jīng)濟(jì)模式建立起來的職工退休制度，與中國特有的“單位制度”結(jié)合得過于緊密，這就使得企業(yè)經(jīng)營狀況對退休人員的收入產(chǎn)生最直接的影響?！?997年社會藍(lán)皮書》中的描述反映了這方面的問題：“隨著老齡化的加速，企業(yè)負(fù)擔(dān)離退休人員的離退休費越來越重……在停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)中有150多萬人已經(jīng)減發(fā)和不發(fā)退休金，使相當(dāng)多離退休人員的生活陷入困境而成為貧困階層?！盵7]20世紀(jì)90年代以來，雖然養(yǎng)老保險制度改革一直是改革的重點，但是問題并沒有得到根本解決。迄今為止，參加社會養(yǎng)老保險制度的仍然主要是國有和集體企業(yè)職工，但自1996年以來，在崗職工人數(shù)和國有、集體企業(yè)的在崗職工人數(shù)一直在下降，到2001年，差不多都已經(jīng)減少了1/3強(qiáng)（見表C-3）。在崗職工人數(shù)的減少主要是國有、集體企業(yè)的“減員增效”造成的，這對中國的社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)成不小的沖擊。表C-3基本養(yǎng)老保險參保情況于是，從20世紀(jì)90年代中期開始，部分省市就已經(jīng)開始出現(xiàn)養(yǎng)老保險當(dāng)期收不抵支的問題。而到1998年，這個問題已經(jīng)發(fā)展成為一個全國性問題（見表C-4）。1998年，基金支出的赤字已經(jīng)達(dá)到53億元，1999～2001年，由于有中央和地方財政的投入，總算是略有盈余，分別為40億元、63億元和168億元。中央和地方財政投入究竟多少？目前尚無詳細(xì)數(shù)字。但據(jù)《2000年第三季度勞動和社會保障情況統(tǒng)計報告》披露：2000年1～9月基金收入為1473億元，支出為1494億元，出現(xiàn)虧空21億元。至9月末，全國已有18個省當(dāng)期收不抵支，赤字是62億元。全國基金累計結(jié)余僅715億元，如果按上半年月平均支付水平159億元計算，只夠支付4個半月。[8]另據(jù)《2001年上半年勞動和社會保障情況統(tǒng)計報告》，2001年上半年，全國應(yīng)發(fā)基本養(yǎng)老金999億元，實發(fā)998億元，當(dāng)期拖欠1億元。[9]這些資料和數(shù)據(jù)大概能夠部分反映財政資助沒有到位時的情況。養(yǎng)老保險的財政問題最終造成了一部分退休人員的生活困難。表C-4養(yǎng)老保險基金狀況3.城市貧困人口的規(guī)模由于在中國的社會統(tǒng)計指標(biāo)體系中并沒有對中國城市的貧困率和貧困人口數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計，所以在很長一段時間里，中國的研究人員只能對此進(jìn)行估算。20世紀(jì)90年代，在中國學(xué)術(shù)界，對中國目前貧困人口規(guī)模的估算有兩種意見：一是1500萬人左右；二是3000萬人左右。直到2001年，單靠估算來討論中國貧困人口規(guī)模的尷尬局面被打破。2000～2001年，亞洲發(fā)展銀行組織了國內(nèi)國外的專家共同進(jìn)行了“中國城市貧困問題”的課題研究，計算出中國的貧困人口是1480萬人。[10]亞行專家組的測算是以城調(diào)隊住戶調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的，運用的方法也是國際上常用的科學(xué)統(tǒng)計方法，因此，應(yīng)該說這個研究結(jié)論是目前最科學(xué)、也最有權(quán)威意義的數(shù)據(jù)。2000～2001年，民政部通過從基層社區(qū)開始逐級排查的辦法對城市貧困人口進(jìn)行了全面調(diào)查。調(diào)查結(jié)果是，在全國城鎮(zhèn)居民中，“應(yīng)保未?！钡膶ο蠹由稀耙驯！钡膶ο罂傆媽⒔?800多萬人。[11]因此可以說，中國城市貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在1500萬～1800萬人。4.傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的缺陷在中國城市貧困問題發(fā)展的初期，有關(guān)部門習(xí)慣采用“運動式”的臨時補救措施—如在全國搞“社會幫困”活動、搞“送溫暖”工程，等等。這些活動成本不菲，收效卻甚微。社會救助制度一開始沒有受到高度重視，是因為在20世紀(jì)50～60年代形成的與計劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的城市社會救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢。傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度至少有以下幾個方面的缺陷。①救濟(jì)范圍極其有限。在實行最低生活保障線制度之前的1992年，中國得到國家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只占城鎮(zhèn)人口的比重為0.06%。不合理的“三無（無勞動能力、無工作單位、無法定贍養(yǎng)人）”限制條件使許多有實際困難的城鎮(zhèn)居民成為“（政府、單位、家庭）三不管”對象。②救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以為生。中國的社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)一貫偏低。1992年，用于城鎮(zhèn)困難戶的定期定量救濟(jì)經(jīng)費是8740萬元，救濟(jì)對象人均月救濟(jì)金額為38元，僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均生活費收入的25%。③救濟(jì)經(jīng)費嚴(yán)重不足。救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低的直接原因是救濟(jì)經(jīng)費的不足。1992年，全國城鎮(zhèn)社會救濟(jì)費用（包括臨時救濟(jì)）總共只有1.2億元，僅占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.05‰，不到國家財政收入的0.03%。[12]要使社會救助制度真正成為與市場經(jīng)濟(jì)配套的最后的安全網(wǎng)，必須動大手術(shù)，進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新。從中國在20世紀(jì)80年代以來的改革實踐中可以總結(jié)出一個經(jīng)驗，成功的改革措施常常發(fā)端于地方、發(fā)端于基層。中國社會救助制度的改革與創(chuàng)新，是1993年在上海拉開序幕的。二中國城市居民最低生活保障制度的建立過程按照國際經(jīng)驗，對付因社會—經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的較大規(guī)模的貧困問題，最有效的社會保障制度是社會救助而不是社會保險。1993年，上海市人民政府首創(chuàng)城市居民最低生活保障制度，拉開了城市社會救濟(jì)制度改革的序幕。十年來，這項制度的發(fā)展可成四個階段。1.試點階段（1993年6月～1995年5月）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，在1994年召開的第十次全國民政會議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗，提出了“對城市社會救濟(jì)對象逐步實行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)，并部署在東部沿海地區(qū)進(jìn)行試點。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了城市居民的最低生活保障線制度。在這一階段，這項制度的創(chuàng)建和實施基本上是各個城市地方政府的自發(fā)行為。2.推廣階段（1995年5月～1997年8月）1995年5月民政部在廈門、青島分別召開了全國城市最低生活保障線工作座談會，由上述已經(jīng)建立了最低生活保障制度的城市介紹了經(jīng)驗，并號召將這項制度推向全國。到1995年底，建立這項制度的城市發(fā)展到12個。1996年初召開的民政廳局長會議再次重點研究了這項工作，根據(jù)形勢的發(fā)展做出決定：進(jìn)一步加大推行最低生活保障線制度的力度，到1996年底，建立這項制度的城市已經(jīng)發(fā)展到116個；此后，形勢發(fā)展得更快，到1997年5月底，全國已有206個城市建立了這項制度，約占全國建制市的1/3。[13]在這一階段，制度的創(chuàng)建和推行已經(jīng)成為中央政府的一個職能部門——民政部門的有組織行為。根據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司提供的1997年3月底的統(tǒng)計數(shù)字，在165個建立了最低生活保障線制度的城市中，有直轄市3個，占同類城市總數(shù)的75%；地級市106個，占49%；縣級市56個，占13%。[14]由于測算的方法不一，各地的救助標(biāo)準(zhǔn)差異較大（見表C-5）。表C-5各城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在這一發(fā)展階段，國務(wù)院對民政部在全國推廣建立城市居民最低生活保障制度的做法給予了充分的肯定。在1997年的八屆人大五次會議上，李鵬指出：“現(xiàn)在全國有100多個城市建立了最低生活保障制度，這是保障居民基本生活需要的重要措施，也是適合我國國情的一種社會保障辦法，要逐步加以完善?！痹凇蛾P(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)剛要的報告》中，李鵬指出：“逐步建立城市居民最低生活保障制度，幫助城市貧困人口解決生活困難?！庇谑?，“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次寫進(jìn)了最高層次的政府文件—《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中。[15]3.普及階段（1997年8月～1999年10月）1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《1997年通知》）。[16]9月，在黨的“十五大”召開前夕，國務(wù)院召開電視電話會議，向各省、市、自治區(qū)部署了這項工作，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度。在黨的“十五大”的報告中，江澤民再次強(qiáng)調(diào)：要“實行保障城鎮(zhèn)困難居民基本生活的政策?！盵17]自此，這項制度的創(chuàng)立和推行成為中共中央、國務(wù)院的一項重要決策，推進(jìn)的速度明顯加快。到1998年底，中國已經(jīng)有581個城市—包括4個直轄市，204個地級市、373個縣級市和1121個縣都建立了最低生活保障制度，分別占直轄市總數(shù)、地級市總數(shù)、縣級市總數(shù)和縣總數(shù)的100%、90%、85%和90%。[18]1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督辦力度，到11月底，民政部在福建省泉州市召開的全國城市居民最低生活保障工作會議上，民政部副部長范寶俊宣布：截止到9月底，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障對象增加到282萬人，其中，傳統(tǒng)民政對象占21%；新增加的救助對象占79%。1999年1～10月，全國共支出最低生活保障金15億元。就救助對象和保障資金而言，都比建立這項制度前的1992年增加了10多倍。[19]在中華人民共和國成立50周年的前后，各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%。增加的開支80%以上出自中央財政，除北京、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等7省市以外，其他省、市、自治區(qū)都得到了來自中央的財政補貼，1999年7～12月就達(dá)4億元（見表C-6）。[20]表C-6各直轄市和省會城市最低生活保障制度創(chuàng)建時間及保障標(biāo)準(zhǔn)4.提高階段（1999年10月至今）1999年9月，國務(wù)院頒布了經(jīng)國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），并立即于10月1日正式實施?！稐l例》規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”?！皩o生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受”?！皩ι杏幸欢ㄊ杖氲某鞘芯用?，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受”。[21]在法規(guī)層次上，《條例》使城市居民最低生活保障制度成為中華人民共和國的一項正式的法規(guī)制度。2000年4月，國務(wù)院總理朱镕基在遼寧視察時提出：要建立一個“獨立于企業(yè)之外”的社會保障制度。[22]2000年10月召開的黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定“十五”計劃的建議》中更加全面地表述了這個思想：“要加快形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系?！辈⑶姨岢觯骸斑M(jìn)一步完善失業(yè)保險制度，在試點的基礎(chǔ)上逐步把國有企業(yè)下崗職工基本生活保障納入失業(yè)保險。加強(qiáng)和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市貧困人口救濟(jì)補助標(biāo)準(zhǔn)。”[23]在這個階段，最低生活保障制度已經(jīng)融入中共中央的重要決策之中。最低生活保障真正取得突破性的進(jìn)展是在2001年下半年，國務(wù)院終于下決心要解決最低生活保障制度的“資金瓶頸”問題，在年初做出的8億元預(yù)算的基礎(chǔ)上，下半年又新增預(yù)算15億元，共計23億元。省級財政也在年初9億元預(yù)算的基礎(chǔ)上，下半年又新增預(yù)算3億多元，共計12億元。[24]加上地市和區(qū)縣兩級籌集的資金，2001年全年的最低生活保障支出達(dá)到了規(guī)?？涨暗?2億元。[25]到2002年，最低生活保障制度財政預(yù)算達(dá)到105億元，其中中央財政負(fù)擔(dān)46億元，地方財政負(fù)擔(dān)59億元。如果2002年的國內(nèi)生產(chǎn)總值接近10萬億元，最低生活保障資金所占的比重也將達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1‰，如果財政支出接近2萬億元，最低生活保障資金比重則為5‰（見表C-7）。表C-71996～2002年城市居民最低生活保障資金規(guī)模增長情況但是，欣喜之余，也應(yīng)該看到差距。發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代中期的統(tǒng)計數(shù)字表明，他們用于社會救助制度的資金都占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%～2%，是中國的10倍。[26]雖然其中有很多不可比的因素，但是，面臨嚴(yán)重的失業(yè)、下崗問題加上社會保險制度的不完善，中國政府對最低生活保障制度的財政投入繼續(xù)保持逐年增加的趨勢是不可避免的。三最低生活保障制度的實踐對中國社會政策的意義1.自下而上的改革成功的可能性更大自下而上的改革成功的可能性更大可能是得益于“下面”（地方政府和基層政府）更接近群眾，更了解群眾的真正的需要。而不同于出自“上面”的主意大多來自某種理論和概念，來自某種“國際慣例”。最低生活保障制度的成功是這方面一個比較典型的范例。城市居民最低生活保障制度由上海市政府首創(chuàng)。當(dāng)時，上海市政府做這樣的決策并沒有任何來自“上面”的壓力，雖然也參考了現(xiàn)代社會救助制度這一國際通行的制度，但上海的制度卻主要是根據(jù)本市的實際情況和需要：其一，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度驚人，人民生活水平提高也很快，但是由于“兩個轉(zhuǎn)變”是一個急轉(zhuǎn)彎，有少部分人被慣性甩出圈外，因而陷入貧困。其二，上海市當(dāng)時正在醞釀對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做大調(diào)整，這勢必使得一部分人處于下崗、失業(yè)的狀態(tài)，用最低生活保障制度來支起一道最后的安全網(wǎng)，對穩(wěn)定社會有好處。按調(diào)查當(dāng)時上海市上上下下的普遍反映，在實際工作中，對“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的大思路，上海市更強(qiáng)調(diào)的是將“穩(wěn)定”放在第一位，最低生活保障制度就是在這樣的時代背景和政策思路下出臺的。此后，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、地方財力較強(qiáng)的一些城市也跟了上來，這些城市在創(chuàng)建自己的制度時，并沒有完全照搬上海的模式，而是都根據(jù)本身的實際情況，創(chuàng)立了適合自己的市情的制度。此后，由于20世紀(jì)90年代中期以后城市改革逐步深入，加上1997年亞洲金融風(fēng)暴，使得一部分企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益下滑，20世紀(jì)末的“下崗、失業(yè)大潮”已成趨勢，比較明智的城市也感覺到最后的安全網(wǎng)的重要性，紛紛按照自己的需要和能力去創(chuàng)建自己的制度，因此這項制度得以在更大的范圍內(nèi)推廣。最低生活保障制度最先在城市層面發(fā)展，而后在全國范圍內(nèi)推廣。通過總結(jié)來自“下面”的經(jīng)驗，并參考國際經(jīng)驗，中央政府制定了《1997年通知》和《條例》，這既與國際接軌，又符合“下面”的實際情況。當(dāng)然此后的發(fā)展也有許多曲曲折折，但鋪設(shè)“最后的安全網(wǎng)”的大方向已定，健全和完善也就指日可待。目前，城市居民最低生活保障制度已經(jīng)從一個地方性的制度發(fā)展成為一個全國性的制度，資金安排也已經(jīng)從完全由地方財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成中央財政拿大頭，在這樣的背景下，政策上逐漸趨向統(tǒng)一就成為必然的趨勢，所以，在今后的發(fā)展中，在制度的大框架上，應(yīng)該逐步要求走向統(tǒng)一。但不要強(qiáng)求“大一統(tǒng)”，完全抹殺地方的個性發(fā)展。而且還需要從地方的創(chuàng)造中不斷汲取營養(yǎng)，健全和完善全國的制度。以上回顧表明，地方性的經(jīng)驗是非常值得關(guān)注的。從實踐的意義上看，地方性經(jīng)驗要比理論、概念和國際慣例更為重要。從理論、概念和國際慣例出發(fā)，可以提出一些理念或思路，但要創(chuàng)立適合中國國情（在中國行得通）的社會政策，還必須眼睛向下，到地方、到基層、到實踐中去尋找?guī)c“土腥味”的寶貴經(jīng)驗。2.中國社會對貧困的看法正走向理解和寬容近年來，在國際上非常流行“社會排斥”的概念，這也可以用來分析中國城市的貧困問題?！吧鐣懦狻背３Ｒ砸环N社會潛意識的方式存在，它可能在有意無意之間不易察覺地潛入我們慣見的“游戲規(guī)則”之中。從20世紀(jì)40年代末起，中國社會的主流意識中就一直在宣揚對“不勞而獲”的憎惡，甚至宣布“不勞動者不得食”。一開始，這種宣傳是針對“剝削階級”的。然而，在20世紀(jì)50年代，中國以一碗飯三四個人分著吃的辦法基本上做到了“充分就業(yè)”之后，打擊面就被擴(kuò)大了，“不勞動者不得食”的原則同樣適用于一般市民，并且在計劃經(jīng)濟(jì)時期成為一種全社會普遍認(rèn)可的道德規(guī)范。于是，只有喪失勞動能力的人才能得到為顯示“優(yōu)越性”（“社會主義不能餓死人”）而施予的救濟(jì)。但是，“吃救濟(jì)”的人的社會地位是非常邊緣的，甚至在很多正式的官方文獻(xiàn)中，他們都被稱為“最可憐的人”。在強(qiáng)調(diào)造成貧困的主要原因是社會原因之時，也不應(yīng)該忘記與之相對的“致富”也同樣得益于社會因素。始于20世紀(jì)80年代的改革開放，使中國人走出了“群體貧困”的窘境。“讓一部分人先富起來”的口號，使中國開始了一個新的貧富分化的過程。20世紀(jì)90年代，當(dāng)中國的改革目標(biāo)正式選擇為“市場經(jīng)濟(jì)”之后，“馬太效應(yīng)”也表現(xiàn)得更為明顯，當(dāng)一部分人越來越富的同時，另一部分人卻陷入貧困。在這部分經(jīng)濟(jì)上走下坡路的人中，喪失勞動能力的人有之，但越來越多的是有勞動能力或有部分勞動能力但到了勞動力市場上卻沒有競爭能力的人。中國社會在總量性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)的雙重壓力下，造就了新的城市貧困人口并成為城市貧困群體的主體。如何看待城市中的“新貧困”問題，實際上是衡量一個社會文明程度的標(biāo)志。一直以來，華人社會的傳統(tǒng)對窮人雖不缺乏憐憫心，但缺乏寬容和理解。原因是在對貧窮的認(rèn)識中常常將社會因素排除在外，而更多地強(qiáng)調(diào)致貧的個人原因，尤其是一律斥之為“懶惰”。然而，正如前面說明的那樣：當(dāng)今中國的城市貧困問題最主要的是由社會原因造成的——“兩個轉(zhuǎn)變”的急轉(zhuǎn)彎使一些缺乏應(yīng)變能力的人從軌道上被甩出，造成他們?nèi)狈?yīng)變能力的最主要的原因是在勞動力市場上他們?nèi)狈ψ鼋灰椎馁Y本（譬如年齡、文化、技術(shù)，等等），而政府對他們早先做出的不必為此擔(dān)心的承諾又因為種種原因不能再兌現(xiàn)，這就使他們身不由己地陷入了貧困的窘境。如果最低生活保障制度的執(zhí)行者仍然抱著計劃經(jīng)濟(jì)下的老觀念，對陷入貧困的人抱有歧視和排斥之心，那么這項制度的走向就完全違背了其初衷。近年來“相應(yīng)的政治意志”中蘊藏的先進(jìn)理念對可能滯后的社會意識產(chǎn)生了拉動的效應(yīng)，最低生活保障制度從2001年下半年開始的“跳躍式”發(fā)展，“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)中蘊含的對“貧困”操作性定義的新的理解——有望帶領(lǐng)中國社會逐漸走出某些誤區(qū)。從這個意義出發(fā)，中國人生存和發(fā)展的權(quán)利已經(jīng)得到了政府和社會的尊重和保證。社會排斥可能以一種社會潛意識的方式存在，它隱藏在我們慣見的并且已經(jīng)習(xí)以為常的“游戲規(guī)則”之中。社會研究的目標(biāo)是，促使“政治意志”下決心把一定的資源用來緩解貧困問題，爭取介入政策設(shè)計并在設(shè)計中融入先進(jìn)理念，寄希望于它能夠?qū)蟮纳鐣庾R產(chǎn)生拉動效應(yīng)，這對消除頑固的社會排斥可能是一條捷徑。3.重新認(rèn)識社會救助在社會保障體系中的地位和作用在社會保障理論中，“社會保險制度是社會保障體系的核心”的論斷確實是一個有定論的“國際慣例”。甚至在20世紀(jì)中期，當(dāng)以預(yù)防為主的社會保險制度的作用得到普遍認(rèn)可后，就有人樂觀地推斷，現(xiàn)實的貧困現(xiàn)象會很快被克服，社會救助制度的歷史使命也將完成。但是，當(dāng)世界進(jìn)入到20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國家的失業(yè)率突然暴漲，大多突破了5%的警戒線。社會救助制度不但沒有退出歷史舞臺，反而擔(dān)負(fù)起更重的責(zé)任，發(fā)達(dá)國家的社會救助資金一般要占國內(nèi)生產(chǎn)總值2%上下（這個比率是中國創(chuàng)記錄的2001年政府投入的20倍）。[27]分析社會救助制度的作用，可以有兩點發(fā)現(xiàn)：其一，在一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步的時期，社會救助制度是一個較為“經(jīng)濟(jì)實惠”的制度。發(fā)達(dá)國家工業(yè)化過程中社會救助制度的創(chuàng)立都要早于社會保險制度，后崛起的亞洲和澳洲國家在經(jīng)濟(jì)起飛時大多依仗社會救助制度。其二，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇波折的時候，社會救助制度的作用則更為明顯。20世紀(jì)30年代“大蕭條”時期以“羅斯福新政”為代表的種種應(yīng)對措施其實主要是社會救助制度，近年來發(fā)達(dá)國家為應(yīng)付高失業(yè)率紛紛對社會救助制度委以重任。強(qiáng)調(diào)社會救助制度的作用，并不是想要完全否定社會保險。社會保險本身設(shè)計上的缺陷及其與中國國情不相符合之處：其一，體制內(nèi)企業(yè)在“減員增效”的同時也帶來了參保人數(shù)的流失，這實際上是近年來社會保險制度發(fā)生財政危機(jī)的最主要的原因。其二，市場競爭和經(jīng)濟(jì)全球化要求的低成本限制了企業(yè)增加人工支出的可能性，這使“體制外”企業(yè)抵制社會保險擴(kuò)面。[28]其三，更為深層的原因可能是社會保險按人頭收費的交費方式對勞動密集型企業(yè)不利，而中國恰恰要發(fā)展勞動密集型企業(yè)來消化中國龐大的勞動力人口。[29]因為中國面臨的巨大的就業(yè)壓力，而中國的社會保險制度目前仍然難以擔(dān)負(fù)重任，建立社會救助或最低生活保障制度就應(yīng)當(dāng)成為一項重要的國家制度。這是治理失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的一個重要環(huán)節(jié)，是全面改革社會保險制度的前提條件。4.在政策形成過程中需要聆聽“用戶”的聲音在社會政策過程中把“政策對象”看成是“用戶”，并用心地聆聽他們的聲音，這種觀念的改變對于社會政策本身有著重要意義。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，由國家制定的政策是具有絕對權(quán)威的“指令”，因而“政策”常常被看成是對政策對象的自上而下的恩賜。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會政策領(lǐng)域或公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制后政策對象變成為政策的“用戶”，各個階層、各個群體在社會政策制定上要爭取和維護(hù)自身利益。然而，在社會政策制定過程中，各個階層、各個群體所擁有的經(jīng)濟(jì)資源、權(quán)力資源和信息資源都是不對稱的，弱勢群體的利益因為其“勢弱”而常?？赡鼙缓鲆?。所以政府尤其應(yīng)該注意聽取他們的意見。四城市居民最低生活保障制度存在的問題城市居民最低生活保障制度已經(jīng)取得了很大的成績。但是，在肯定成績的同時，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，目前的最低生活保障制度仍然只是一棟“超級樓宇”的主體構(gòu)架，要使它實用、適用和有效，還須花更大的氣力。以下從十個方面對現(xiàn)行制度存在的問題進(jìn)行討論：1.制度架構(gòu)現(xiàn)行制度對所有的“用戶”都是“一視同仁”的，按家庭收入一平均，該補多少是多少。但是，很明顯，保障對象的家庭結(jié)構(gòu)是不同的，一個家庭中的家庭成員因為生理因素或社會角色的不同需要也是不同的，一個老年人或一個未成年人與在勞動年齡階段的成年人相比，他們所需要的生活必需品能一樣嗎？家庭規(guī)模的不同也會導(dǎo)致家庭的需要不同，一個空巢家庭、一個三口之家與一個三世同堂的大家庭，消費支出也是不同的。所以，最低生活保障制度必須在適應(yīng)這些需要方面表現(xiàn)出一定的彈性。在進(jìn)一步完善這項制度時，一個針對不同需要具有一定的靈活性的、綜合的制度架構(gòu)可能是必然的選擇。2.應(yīng)保盡?！皯?yīng)保盡?！比缃褚呀?jīng)差不多是一個的“應(yīng)知盡知”的口號，但是“應(yīng)得收入”（“模擬收入”、“虛擬收入”）仍然不愿自動退出歷史舞臺。原因還是那兩個：一是觀念問題，二是資金問題。不解決這兩個問題“應(yīng)保盡?！苯K歸“盡”不了。另外，應(yīng)該針對“應(yīng)”字采取斷然措施，誰“應(yīng)”誰“不應(yīng)”終究要有個可操作的說法。正面強(qiáng)攻拿不下來，迂回穿插側(cè)面進(jìn)攻行不行？還有，因為拿的是納稅人的錢，低保對象也必須付出一定的代價，所以對他們也應(yīng)該規(guī)定若干應(yīng)盡的義務(wù)。3.認(rèn)識貧困對城市貧困問題的認(rèn)識，是一個很重要的問題。但是，目前中國社會對弱勢群體的關(guān)注還是太少。市場經(jīng)濟(jì)無疑是一把“雙刃劍”，在刺激我們這個社會提高效率的同時，也會使一部分生理上弱能或社會地位上弱勢的人因為喪失在勞動力市場上的競爭能力而陷入貧困。但是，在一個蒸蒸日上的社會中，弱勢群體很可能會被忽視。當(dāng)今中國社會貧富之間的裂隙漸大、漸深，成功人士對貧困人士的生活狀況有多少了解？在享受成功的歡愉之余他們又意識到幾多對社會的責(zé)任？這種狀況是必須改變的，因為只有一個融合的社會、團(tuán)結(jié)的社會才有可能可持續(xù)地發(fā)展下去。關(guān)于貧困的認(rèn)識必須向全社會普及。4.資金運行最低生活保障制度的“資金瓶頸”被突破是近年來中國在社會政策和公共財政方面的一大進(jìn)步，但是問題并沒有完全解決：“一刀切”的資金配套或分擔(dān)比例，中央拿多少，地方拿多少，沒有一個合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付始終是在一個“灰箱”中進(jìn)行。所以，最低生活保障資金不僅是一個拿多少的問題，還有一個可能是更重要的“怎樣拿”的問題。5.家計調(diào)查家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的問題是基層反映最多的問題，主要有兩個方面：一是低保申請人及其家庭不配合或弄虛作假；二是低保申請人所在單位不配合或開假證明。更嚴(yán)重的問題在于政府機(jī)構(gòu)及其委托人似乎缺乏有效的手段應(yīng)對以上問題。其實，家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查對于世界上任何一個社會救助制度來說都是難題。而在中國，可能難度更大些。家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的結(jié)果不過硬，除了會造成濫用和浪費納稅人的錢的不良后果外，還會給對最低生活保障持保守觀點的人留下話柄，“養(yǎng)懶漢”可能是一個普遍的擔(dān)心。所以，必須拿出有效的辦法予以制止。6.社區(qū)地位社區(qū)的地位和作用在最低生活保障制度的行政架構(gòu)中是非常微妙的。國際上一般認(rèn)為，社會救助制度因為申領(lǐng)的手續(xù)繁復(fù)，其成本是巨大的。但是，在中國，因為有了遍布全國每一個角落的社區(qū)居委會的無私貢獻(xiàn)，制度成本大大下降。然而，在這項制度走向正規(guī)化、正?；\作之后，社區(qū)居委會應(yīng)該回復(fù)到其群眾自治組織的本來面貌，在行政程序中它不應(yīng)該再處于權(quán)力的中心而應(yīng)該處于輔佐的地位，并且在對低保對象的管理和服務(wù)上做文章。從某種意義上說，這是對社區(qū)居委會的一種保護(hù)。7.工作經(jīng)費如果說，一項制度的運作沒有固定的工作經(jīng)費，似乎是天下奇談。但是這在民政部門來說，確是司空見慣的事，最低生活保障制度的運作也存在這方面的問題。這個問題造成的不良后果是：除了可能使行政程序的執(zhí)行大打折扣以外，“無米之炊”也嚴(yán)重地影響了基層機(jī)構(gòu)的工作積極性。上百億元巨額撥款已經(jīng)成就“慷慨”的美譽，而吝嗇百分之幾的工作經(jīng)費卻有可能使這項制度功虧一簣。所以，在最低生活保障的工作經(jīng)費上一定要有一個過得去的說法（特別是對基層）。8.管理體系最低生活保障制度在全國普遍建立之時，恰逢“小政府、大社會”的政府機(jī)構(gòu)改革熱火朝天在全國推開，因此，最低生活保障管理體系問題一直沒有得到很好的解決。然而，近年來隨著財政投入力度的加大，保障范圍的擴(kuò)大，保障對象的增多，最低生活保障管理體系不健全的問題也日益突出。如果因人力缺乏而導(dǎo)致政策落實不到位，制度實施不能達(dá)到預(yù)期的效果，那就太遺憾了。但是，這種可能是客觀存在的。其實，政府與其拿錢去買可有可無的“保潔、保綠”（社區(qū)自有辦法解決），為何就不能為自己的工作著想，買點對制度實施有用的“崗位”呢？9.保障標(biāo)準(zhǔn)保障標(biāo)準(zhǔn)目前由各地自行制訂的規(guī)定是與原來中央財政不直接投入的做法相一致的?，F(xiàn)在在財政投入上中央拿了大頭，“大股東”自然應(yīng)該對標(biāo)準(zhǔn)問題有了發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)實的狀況是，各地在制訂標(biāo)準(zhǔn)時，出發(fā)點不一致，所以，偏高偏低的現(xiàn)象都存在（當(dāng)然主要是后者）?，F(xiàn)在地方上恐怕已經(jīng)有一種苗頭，以往標(biāo)準(zhǔn)低，“吃了虧”，現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)在我手中，何不來個調(diào)整？如果自行調(diào)標(biāo)成為一種風(fēng)氣，在大局上就有可能失控，在財政預(yù)算上會很被動。所以，防患于未然，在保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整上民政部應(yīng)該盡早采取得力的措施。10.優(yōu)惠政策各地制定的優(yōu)惠政策有時不能落到實處。給優(yōu)惠政策的扶貧幫困方式，應(yīng)該說是計劃體制下的思維定式，它與市場經(jīng)濟(jì)是相矛盾的。因為落實這些政策的是有關(guān)部門的基層機(jī)構(gòu)，在各行各業(yè)都追求效益、管理主義又盛行的大環(huán)境下，基層機(jī)構(gòu)的任何“優(yōu)惠”行為的后果都得自行消化。這就是明明在上面已經(jīng)簽了文件，而到基層卻不認(rèn)的原因。符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的做法應(yīng)該是“政府買單”。如果真正想落實這些政策措施，“請客買單”而又不花錢是值得有關(guān)部門考慮的策略。五政策建議在今后較長的一段時間內(nèi)，中國政府和整個社會都要把失業(yè)和貧困問題，尤其是城市的失業(yè)和貧困問題作為發(fā)展中的中國的一個基本國情來對待。因此，中國的城鄉(xiāng)最低生活保障制度在整個社會保障體系中的地位也應(yīng)該相應(yīng)地得到提高，甚至有必要將其看成是一項基本的國家制度。但是，相對這個高要求而言，如前所述，現(xiàn)行制度還有許多欠缺，必須進(jìn)一步健全和完善這項制度。1.建立綜合的最低生活保障制度提出“綜合的最低生活保障制度”這樣一個概念，是由于現(xiàn)行制度的設(shè)計思路比較單一。在這方面，現(xiàn)代社會救助制度在發(fā)達(dá)國家的實施已經(jīng)有100多年的歷史，他們創(chuàng)造了許多很好的經(jīng)驗，可以為中國所借鑒。①救助標(biāo)準(zhǔn)。1999年出臺的《條例》第六條規(guī)定：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行；縣（縣級市）的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由縣（縣級市）人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行?！边@項規(guī)定的基本原則是完全的“地方屬地管理”，它與第四條中“城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制”和第五條中“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算”的規(guī)定是一致的。從2001年下半年開始，在資金問題上，中央政府已經(jīng)開始做出了很大的調(diào)整。1999年以前，最低生活保障資金全部由地方財政開支，中央財政基本上不出錢；1999年，中央在30%“調(diào)標(biāo)”時，撥出了4億多元，約占當(dāng)年總支出15億多元的27%；在2000年，最低生活保障制度的總支出約30億元，其中中央財政負(fù)擔(dān)為8億元，仍保持了27%的負(fù)擔(dān)比例；但是，到了2001年，最低生活保障支出已達(dá)42億元，其中中央財政負(fù)擔(dān)23億元，約占55%。從分擔(dān)比例上來說，翻了一番。在最低生活保障資金的負(fù)擔(dān)比例發(fā)生了很大變化以后，中央政府應(yīng)該對制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做出相對統(tǒng)一的規(guī)定。過去實行完全的“地方屬地管理”原則，中央財政不負(fù)擔(dān)最低生活保障開支，保障標(biāo)準(zhǔn)自然只能由各地自定。從目前的情況看，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定大約有三種方式：一是通過較為科學(xué)的調(diào)查研究再結(jié)合本地的財政能力來確定標(biāo)準(zhǔn)，如上海、北京、重慶等地，保障水平比較符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H；二是參照與本地發(fā)展程度差不多的城市的保障標(biāo)準(zhǔn)再結(jié)合本地的財政能力來確定標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)一部分大中城市都是采取這種方式，保障水平有可能偏低；三是完全依據(jù)本地的財政能力來確定標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)中小城市都是采取這種方式，保障水平大多偏低。保障標(biāo)準(zhǔn)由各地自行制定的政策后果是標(biāo)準(zhǔn)五花八門。目前，標(biāo)準(zhǔn)最高的是320元（廣東省南海市），最低的是52元（海南省陵水縣）。前者是后者的6倍，在生活必需品的供給基本上市場化的前提下，價格水平不會有這么大的差距。所以，只能認(rèn)為后者的保障水平是極度偏低的，而這種價格偏低又可能是地方財政困難所造成的，這需要由上級部門（市—省—中央）來進(jìn)行調(diào)整。標(biāo)準(zhǔn)由地方自行確定的做法，忽略了一個基本事實，即制定一個合適的保障標(biāo)準(zhǔn)并不是一件輕而易舉的事。關(guān)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定，1997年的《通知》中就提出了一個“既保障基本生活，又有利于克服依賴思想”的原則。實際上就是說：標(biāo)準(zhǔn)低了，達(dá)不到保障最低生活的目的；高了，又會養(yǎng)懶漢。如前所述。就目前的情況而言，在絕大多數(shù)地方，貧困標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，一些大城市，如天津、重慶、武漢、蘭州等地，大概只相當(dāng)于社會平均收入的25%～30%，這個比例與建立最低生活保障制度以前相比，并沒有根本的改觀。貧困線的制定涉及如何鼓勵工作的積極性問題。亞行專家組的報告指出：目前的制度設(shè)計有個很大的問題，即“如果受助家庭通過就業(yè)每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助。受助家庭實際上面臨的是100%的邊際稅率”。這個問題是值得認(rèn)真考慮的。因為按照現(xiàn)行制度，如果就業(yè)不能使受助家庭的平均收入明顯高于保障標(biāo)準(zhǔn)的話，就是沒有經(jīng)濟(jì)上的意義的。譬如在北京，一個三口之家，都沒有工作，按保障標(biāo)準(zhǔn)（285元最低生活保障金＋40元實物補貼＝325元）應(yīng)該可以拿到975元，如果一個人可以找到一份每月700元工資的工作，他們家拿的最低生活保障金就要減少到275元，所以，這顯然不利于鼓勵受助者去尋找工作。在亞洲發(fā)展銀行專家組題為“中國城市貧困研究”的報告中提出的一個觀點值得我們注意：“貧困比率對貧困線微小的調(diào)整具有相當(dāng)高的敏感性”。按亞行專家組測算的數(shù)據(jù)，就全國而言，假設(shè)貧困線是1，貧困比率為4.73%；而把貧困線調(diào)高15個百分點，貧困比率就幾乎要翻一番，達(dá)到8.17%；如果把貧困線調(diào)高50%，貧困比率竟高達(dá)20.08%。因此，調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)是一件非常謹(jǐn)慎的事。綜合考慮以上因素，民政部門應(yīng)該以各地自行制定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)與學(xué)術(shù)理論界的合作，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，用科學(xué)的方法制定出一個指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)或一個確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的工作框架和程序。一種選擇是，可以以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和支出，人均地方財政收入和支出等指標(biāo)構(gòu)成一個綜合指數(shù)，將全國的城市和縣鎮(zhèn)分成若干檔次，然后用抽樣調(diào)查的方法確定各檔次中的城市和縣鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)可以是“絕對標(biāo)準(zhǔn)”，即用最低生活保障金的“金額”來表示，并按物價指數(shù)和人均收入指數(shù)每隔一定年限進(jìn)行調(diào)整。指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)也可以是“相對標(biāo)準(zhǔn)”，即用最低生活保障金相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣鐣骄杖氲囊欢ū壤齺肀硎荆ㄆ┤?0%～40%）。另一種選擇是，可以在上述調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出一套用于確定各檔次的城市和縣鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的工作框架和程序，各城市和縣鎮(zhèn)按照這個工作框架和程序制定他們的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后報上一級民政部門批準(zhǔn)。在制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時，還需要考慮三個問題：第一，按照國際慣例，有勞動能力的低保對象本人的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，一般相當(dāng)于沒有勞動能力的對象的2/3或3/4。這里面隱含著的潛臺詞是：有勞動能力者多多少少是能夠掙到一點錢的。政府鼓勵有勞動能力者去工作、去掙錢，低保機(jī)構(gòu)對于一些不穩(wěn)定的、少量的勞動報酬也不細(xì)算了。同時，在這部分對象找到較為穩(wěn)定的工作以后，也可以給予3～6個月的緩沖期，待其收入穩(wěn)定之后，再退出低保的行列。第二，對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒及單親家庭可以考慮適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)10%～20%。殘疾人可以會同殘聯(lián)根據(jù)殘疾程度制定合適的低保標(biāo)準(zhǔn)。對已經(jīng)成年的重度殘疾人，尤其是法定監(jiān)護(hù)人已達(dá)退休年齡的，可以考慮將重殘者單獨立戶計算收入。第三，優(yōu)撫對象的生活困難不應(yīng)該在低保制度中解決（目前不算優(yōu)撫金的方法混淆了不同制度的界限，并不公平），而應(yīng)該參照低保制度的保障方式重新設(shè)計國家補助制度，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。因為從理論上說，優(yōu)撫對象中不能有貧困戶，這是國家的責(zé)任。②制度框架。實事求是地看問題，造成貧困的原因有兩種：一是收入太低，使得一個家庭難以維持最起碼的生活必需品的開支；二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如醫(yī)療、教育或住房等方面的大宗支出。對此，亞行專家組的研究報告指出：“貧困是一種多維的狀態(tài)”，“強(qiáng)烈主張在以下三個領(lǐng)域提供補充性的救助：一是醫(yī)療費用；二是學(xué)雜費和培訓(xùn)費；三是房租?！痹谇拔闹?，我們也進(jìn)行過分析，如果不解決這些問題，將造成嚴(yán)重的“社會剝奪”和“社會排斥”。在國際上，貧困救助實際上有兩種思路：最常見的思路是設(shè)立一條貧困線作為救助標(biāo)準(zhǔn)，凡是收入低于貧困線的都可以從政府那里得到救助，很多國家也把這種模式稱為“收入維持”或“收入保護(hù)”。目前的最低生活保障制度采取的就是這種救助模式。另一條思路考慮的范圍更廣，同時把上述第二種原因，即“遭遇不可避免的大宗支出”納入了政策設(shè)計的視野。在實際生活中，大量的貧困現(xiàn)象其實都是由于這個原因造成的。于是，在20世紀(jì)中期以后，發(fā)達(dá)國家提出了另外一種救助模式，即按“需要”進(jìn)行救助。他們認(rèn)為，一個人在無家可歸、貧病交加或因貧輟學(xué)時，政府和社會對他（她）漠不關(guān)心是不可設(shè)想的。于是，在許多國家和地區(qū)，都建立了綜合性的社會救助制度。然而，在現(xiàn)行制度中，在教育、住房、醫(yī)療等方面也不是沒有考慮，一般的政策措施都是讓具體工作部門對貧困戶實行以“減免”為特征的優(yōu)惠政策，但這在執(zhí)行中有很大的難度?？赡苁且驗樵谝允袌鰹槟繕?biāo)的深化改革中，以上幾個方面都在強(qiáng)調(diào)市場化或引入市場機(jī)制，這個改革方向與減免交費是矛盾的。所以，最好的辦法還是考慮貧困家庭在這方面的需要，然后計入最低生活保障金，讓他們自己去交費。這樣做的結(jié)果，實質(zhì)上是“政府買單”，除了在經(jīng)濟(jì)上可以切實地得到實惠以外，還可以避免社會歧視和社會排斥。因此，中國的最低生活保障制度在保證了低收入群體的維持生存和最低生活的需求之后，也應(yīng)該將目光轉(zhuǎn)向醫(yī)療、教育、住房等方面，向建立綜合性的最低生活保障制度的更高目標(biāo)努力。滿足上述第二層次需求的最低生活保障的目標(biāo)仍然是有限度的資金援助，這可以通過改造原來的臨時救濟(jì)制度來實現(xiàn)。而相關(guān)的服務(wù)仍然由相關(guān)的政府部門提供和管理（譬如教育—教育部門和學(xué)校，住房—城建部門，醫(yī)療—衛(wèi)生部門），但救助對象還是由民政部門來確定。所以，最低生活保障制度的制度架構(gòu)調(diào)整如下，即將制度分成日常需要、特殊需要和酌情發(fā)放三個層次。日常需要這個層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，大致相當(dāng)于現(xiàn)在的低保金，但不包括醫(yī)療、教育和住房的支出（這些在第二層次解決）。在這一層次，可以考慮有一部分救助金額可通過實物的方式來實現(xiàn)，譬如借鑒美國的食品券制度，這對于保證貧困家庭的生存權(quán)利——有足夠的食品供應(yīng)有很大的好處?，F(xiàn)在在上海、北京、大連等城市都有類似的做法，但大多已經(jīng)以貨幣代替，是否還可以考慮回到用“代用券”，以及與之類似的方式。在這一層次，還有一個可以考慮的國際慣例，就是按家庭人口的規(guī)模和構(gòu)成來確定救助金額，不同的規(guī)模和構(gòu)成的家庭的需要是不同的，因此按一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放是不合適的。在亞行專家組的報告中談到：“在經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）的貧困政策中，第一個成年人的比率為1，家中其他成年人和兒童的比率均為0.6?！泵裾可鐣＠c社會進(jìn)步研究所在1996年的研究報告中也提出過一個標(biāo)準(zhǔn)：“根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，假設(shè)1人戶所需的金額為1，2～3人戶則為0.8～0.85，4人及以上戶為0.75～0.8?！痹谶@方面可以通過全國性的調(diào)查來最終確定。特殊需要這個層次主要包括房租、教育費用（義務(wù)教育階段）和醫(yī)療費用（主要是慢性病患者的門診費用），等等。在這些方面，我們現(xiàn)在使用的手段往往是減免，但是在目前情況下，要學(xué)校、醫(yī)院或房管部門等已經(jīng)深陷于市場之中的事業(yè)單位去“減免”，實際上是很困難的。根據(jù)中國社科院社會政策研究中心自1998年以來的追蹤調(diào)查結(jié)果表明，“減免”政策的落實狀況是令人懷疑的。因此不如采取“政府買單”的方式，同時在政府給予財政撥款時（如果還有的話）再進(jìn)行平衡。酌情提供這個層次可以考慮兩個方面：一是非義務(wù)教育階段的教育費用、教育部門收取的其他費用、大病醫(yī)療費用（部分提供），等等；二是金額較大但生活中又必不可少的家庭設(shè)備（這部分也可以盡量利用社會捐助的物品）。③城鄉(xiāng)一體。從長遠(yuǎn)看，目前的城市居民最低生活保障制度還需要發(fā)展。在21世紀(jì)，中國的農(nóng)民在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的過程中向城市大移民勢在必然。這是因為：第一，在全球化的背景下，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)因為難以與市場接軌會越來越陷入困境，同時，在全國大多數(shù)地方土地資源被零星分割失去了其作為生產(chǎn)資料的功能而僅僅成為農(nóng)民的最后保障手段，要發(fā)展農(nóng)業(yè)，就必須使土地實現(xiàn)集約化經(jīng)營，這就要使相當(dāng)一部分農(nóng)民在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的過程中向城市移民。第二，自20世紀(jì)80年代中期以來，中國的農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)地以進(jìn)城打工經(jīng)商的方式開始了這場偉大的移民運動，但他們的這一具有深遠(yuǎn)歷史意義的社會行動沒有被中國社會和中國政府所理解，因此也很少得到社會支持甚至遭遇重重障礙。最低生活保障制度是可以幫助農(nóng)村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難的，因此，從現(xiàn)在開始，應(yīng)該考慮怎樣在不久的將來，使城市的最低生活保障制度和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合二而一?？梢圆扇∫韵麓胧旱谝唬m當(dāng)?shù)臅r候，將現(xiàn)在的最低生活保障制度的保障范圍擴(kuò)大、延伸，對于在城鎮(zhèn)工作、居住一定時限（譬如一年及以上）的流動人口，可以按當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)享受城市居民最低生活保障制度。第二，改革目前的流浪乞討人員收容遣送制度。流浪乞討人員收容遣送制度是一項很容易被人利用而滑向不人道乃至搞腐敗的過時的制度，同時也是一項實際上沒有效率的制度。可以考慮用符合國際慣例的由社會工作人員來管理的“中途宿舍”來取代收容站，為無家可歸、露宿街頭者提供臨時住宿和幫助有回家意愿者路費。有違法嫌疑的，由公安處理，不要將治安管理和社會救助混為一談。第三，在全國普遍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并從現(xiàn)在開始就考慮農(nóng)村低保制度將來如何與城鎮(zhèn)低保制度相銜接。2.完善最低生活保障制度的社會監(jiān)督機(jī)制在中華人民共和國的歷史上，用如此之多的“納稅人的錢”來進(jìn)行貧困救助，是第一次。同時，如前所述，這項制度對于處在實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中的中國是至關(guān)重要的。所以，最低生活保障資金運用的透明度的問題應(yīng)該提上議事日程。在完善低保制度的社會監(jiān)督機(jī)制方面，可以考慮：①建立有關(guān)低保的投訴與行政復(fù)議制度。低保制度的最終目標(biāo)是穩(wěn)定社會，所以它不能只是有關(guān)政府機(jī)構(gòu)一家說了算，這反而會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。所以要創(chuàng)立一整套與低保制度相配合的行政、法律監(jiān)察制度。民政部應(yīng)該起草、制定有關(guān)低保的行政復(fù)議制度的行政法規(guī)。城市居民在申請低保沒有獲得批準(zhǔn)時，可以向上級機(jī)關(guān)提請行政復(fù)議。同時，從基層到中央，各級政府部門都應(yīng)該建立有關(guān)低保的暢通的投訴渠道，譬如設(shè)置有專人值守的公開的投訴熱線。對言之有據(jù)的投訴，接訴機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)介，讓投訴者提請行政復(fù)議。行政復(fù)議應(yīng)該在規(guī)定時限內(nèi)完成對申請者提供的所有資料的復(fù)核。如果符合政策規(guī)定，就要責(zé)成下級機(jī)關(guān)改正。如果結(jié)論仍然是不符合政策規(guī)定，也需要配合基層一起做好申請人的工作。從事這項工作的人應(yīng)該是專業(yè)社會工作者（最好有社會工作專業(yè)的文憑，至少也要受過社會工作的專業(yè)培訓(xùn)）。低保工作事關(guān)弱勢群體的切身利益，所以一定要給他們一個宣泄他們的疑惑與不滿的渠道，然后再以社會工作的方法和技術(shù)去進(jìn)行疏導(dǎo)和化解。如果申請者對行政復(fù)議的結(jié)果仍然不滿意，他們應(yīng)該還可以提起行政訴訟。但是他們可能沒有打官司的必要的經(jīng)費，所以還應(yīng)該建立針對低保對象的法律援助制度，以幫助他們打官司。當(dāng)然，對貧困人士的法律援助的援助范圍可不局限于低保。②建立非政府的低保制度社會監(jiān)督委員會。以群眾團(tuán)體（工會、婦聯(lián)）和社會團(tuán)體（慈善機(jī)構(gòu)）、社會知名人士（如人大代表、政協(xié)委員）和學(xué)術(shù)界的專業(yè)人士為主，建立民間性質(zhì)的最低生活保障制度社會監(jiān)督委員會。政府授權(quán)委員會接受有關(guān)低保的投訴，并做調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果委員會可對民政部門提出改進(jìn)意見。民政部門在規(guī)定時限內(nèi)不能駁回的，就必須接受并改正。社會監(jiān)督委員會還負(fù)責(zé)對低保制度作政策評估，每年在30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）中隨機(jī)抽取若干（譬如5～6個），做全面評估，并根據(jù)評估結(jié)果向民政部門提出改進(jìn)建議。評估結(jié)果和政策建議向社會公布。社會監(jiān)督委員會下設(shè)最低生活保障制度社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，用直接向調(diào)查對象發(fā)問卷、實地調(diào)查等明察暗訪的方式對低保情況進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查可邀請新聞媒體一起參加，其結(jié)果向社會公布。③發(fā)揮群眾團(tuán)體和社會團(tuán)體的作用，給予他們最低生活保障投訴的轉(zhuǎn)介權(quán)。譬如工會可接受職工有關(guān)最低生活保障的投訴，婦聯(lián)可接受婦女的投訴，他們可以直接將此類個案轉(zhuǎn)介到管理最低生活保障的政府機(jī)構(gòu)，也可以在進(jìn)行調(diào)查后附上自己的意見。有關(guān)政府機(jī)構(gòu)必須接受轉(zhuǎn)介，同時做出調(diào)查處理，并將處理結(jié)果反饋給原接案機(jī)構(gòu)?？偠灾?，上述政策設(shè)計都是為了廣開言路，既然是為群眾做好事，既然是為了穩(wěn)定社會，就應(yīng)該增加最低生活保障制度實施的透明度。3.完善財政撥款制度，確保低保經(jīng)費實施最低生活保障制度，其關(guān)鍵是經(jīng)費要有保證，這是這項制度至今沒有能夠徹底解決的問題。中央政府近年來財政收入比較充裕，在公共財政方面，尤其是社會保障方面，也比較舍得花錢了。但是按照現(xiàn)在的分配方式分配，效果并不好。所以必須找到適合中國國情的財政轉(zhuǎn)移支付的渠道。①各級政府分擔(dān)。如前所述，以往低保制度實行完全的“屬地管理”，財政負(fù)擔(dān)也主要在下面，在城市，一般是市、區(qū)財政各負(fù)擔(dān)50%；在縣鎮(zhèn)，低保經(jīng)費基本上是縣里自籌。但是，就全國而言，經(jīng)濟(jì)上較為豐裕的區(qū)、縣級財政是屈指可數(shù)的，而剛夠“吃飯”或“吃飯”也不夠的區(qū)、縣級財政比比皆是。區(qū)、縣級財政拿不出錢來實際上就限制了這項制度正常發(fā)揮其作用。同時，越是經(jīng)濟(jì)不景氣的地方，貧困人口越多，而這些地方恰恰區(qū)、縣級財政也是更困難。所以，這在政策設(shè)計上形成了一個悖論，常常使這項制度的實施處于兩難境地?，F(xiàn)在為了解決經(jīng)費問題，中央財政差不多拿出了占低保經(jīng)費一半的錢。但是，在相當(dāng)一部分地方，區(qū)、縣級財政的負(fù)擔(dān)恐怕還是超出他們的實際能力。這仍然會影響到這項制度正常地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以，這些錢怎樣按下面的實際情況分配下去，得到一個有效率、有效果的政策結(jié)果，恐怕還要進(jìn)一步進(jìn)行探討。這恐怕又涉及沒有一個有統(tǒng)一“說法”的全國標(biāo)準(zhǔn)的問題。如果按前文所述，能夠有一條在“說法”上比較統(tǒng)一的按地區(qū)分類的全國標(biāo)準(zhǔn)，就可以根據(jù)實際情況實事求是地制定出各類地區(qū)的負(fù)擔(dān)比例。譬如一般按中央財政負(fù)擔(dān)50%，之后，省、市及區(qū)、縣的負(fù)擔(dān)比例就比較容易計算了。特別困難的地方中央的負(fù)擔(dān)比例還可以再提高。②開設(shè)專門賬戶。低保資金應(yīng)該列入中央和地方各級財政的預(yù)、決算，各級政府都要建立低保的專門賬戶，由民政部門管理，確保貧困人口的吃飯問題。專的賬戶要按已經(jīng)確定的各級財政的分?jǐn)偙壤龊檬杖胭~，中央多少，省里多少，市里多少，區(qū)（縣）多少，一目了然。同時，要按貧困人口的“人頭”做好支出賬。在正常情況下，將資金分兩次轉(zhuǎn)入，一次是市和區(qū)、縣的經(jīng)費，一次是中央和省財政的撥款。在時間上，要做好中央財政撥款和地方分擔(dān)的低保經(jīng)費的銜接，不使低保經(jīng)費使用出現(xiàn)空檔?，F(xiàn)在的問題是，中央的預(yù)算要到每年三月人大會議召開通過后才可以實施，再經(jīng)過省里、市里，真正到發(fā)放最低生活保障金的區(qū)、縣一級就要到下半年了。在財政賬戶還沒有確保的情況下，基層不愿墊支，所以也會出現(xiàn)低保金“打白條”的現(xiàn)象。甚至有些地方出現(xiàn)年初低保人數(shù)大減，到年中再逐漸增加，而到年底要突擊發(fā)放的現(xiàn)象（因為救助經(jīng)費不能結(jié)轉(zhuǎn)下年使用），年初與年終的低保人數(shù)會相差10倍。所以，中央財政在當(dāng)年預(yù)算通過后應(yīng)該盡快下?lián)艿捅＝?jīng)費。地方經(jīng)費（省、市）應(yīng)該先于中央撥款到位。在中央經(jīng)費沒有到位前，地方分?jǐn)偛糠植粔驎r，地方應(yīng)該先行墊付。當(dāng)然，也可以考慮在時間安排上做文章，譬如以頭年7月到次年6月為最低生活保障的一個財政年度?？傊谶@些方面，必須有一個可行的方案，形成一個可操作的實施細(xì)則。③以個人所得稅為低保制度的專項財源。要開支就得有收入，按照國際慣例，個人所得稅是調(diào)節(jié)貧富差距，實現(xiàn)社會公平的主要手段。在發(fā)達(dá)國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出也大約占財政支出的20%～30%，從這個意義上說，是個人所得稅支持了社會保障的開支（唐鈞，1996年）。因此，西方學(xué)者提出了直接將社會救助與個人所得稅掛起鉤來的“負(fù)值所得稅”理論，這就是說，以社會平均收入作為個人所得稅的起征線或稱“0稅負(fù)線”；在社會平均收入的50%～60%處設(shè)立一條貧困線。收入在0稅負(fù)線以上的公民，都應(yīng)該交納個人所得稅。所得稅是累進(jìn)的，收入在0稅負(fù)線附近的公民的稅負(fù)只是象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其稅負(fù)占其收入的比例就呈幾何級數(shù)增加。收入在貧困線與0稅負(fù)線之間的公民免交個人所得稅。收入在貧困線以下的公民則可以從政府的征收的個人所得稅中自動得到補償，使他們的總收入超過貧困線，這就是社會救助，或稱“負(fù)值所得稅”。“負(fù)所得稅制”是一個理想主義的制度框架，可行性和可操作性都存在問題。但它將社會救助與稅收制度聯(lián)系到一起，這對正在逐步進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)軌道的當(dāng)代中國社會是有積極意義的。從理論上說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會群體和個人之間，機(jī)會獲得的概率大不相同。使沒有獲得機(jī)會的人分享獲得機(jī)會的人的一部分利潤是天公地道的。當(dāng)然，所分的這一杯羹只能是維持最低生活水平的。政府可以考慮將個人所得稅辟為支持最低生活保障制度的主要財源。個人所得稅的征收方法是否也可以考慮進(jìn)行改革：一是將納稅線與社會平均收入掛鉤。在納稅線以上一定范圍內(nèi)稅率應(yīng)該很低（譬如3%），再往上則按“累進(jìn)”的原則加碼。因為個人所得稅是地方稅，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦哪昶骄杖雭頉Q定納稅線，這也符合中國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國情。二是按年收入計算個人所得稅。按一年之中個人的綜合所得，扣除用于贍養(yǎng)和扶養(yǎng)無收入的家庭成員的“豁免額”，其他的就是應(yīng)稅所得。所有公民一年報一次稅，稅務(wù)局每年抽查一部分，查著偷稅、漏稅的就狠罰。這樣，也可以避免中國個人所得稅按類、按月、又按次計算的復(fù)雜性。納稅的搞不懂，收稅的忙不過來。4.建立健全的有效的低保工作體制新的制度必然呼喚新的管理體制。如前所述，隨著最低生活保障制度的建立和逐步完善，政府在這方面已經(jīng)投入了相當(dāng)規(guī)模的資金，譬如在2001年就投入了42億元，其中僅僅是中央財政投入的資金就是23億元。這么龐大的資金規(guī)模沒有專門的政府機(jī)構(gòu)和工作人員來管理，真是不可思議