基層慈善改革創(chuàng)新實踐研究緒論

基層慈善改革創(chuàng)新實踐研究緒論

一問題的提出近年來，伴隨著改革的穩(wěn)步推進以及社會結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)型，中國的慈善事業(yè)得到了快速的發(fā)展。尤其是在2008年南方雪災(zāi)、汶川地震等重大自然災(zāi)害的刺激推動下，掀起了一陣全民慈善的熱潮。在此背景下，慈善事業(yè)、慈善組織作為一支獨立的力量逐漸進入了公眾的視野。與之相適應(yīng)，政府對慈善事業(yè)以及慈善組織的關(guān)注和重視也不斷增加，相關(guān)政策的調(diào)整以及體制改革也緊鑼密鼓地推進。自2005年《政府工作報告》首次提出要支持和發(fā)展慈善事業(yè)以來，慈善工作的重要性及其社會定位日漸明晰。2011年7月15日，民政部發(fā)布了《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》，其中對發(fā)展慈善事業(yè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標、重點任務(wù)等進行了詳細的闡述，為中國慈善事業(yè)的深入發(fā)展指明了方向。黨的十八屆三中全會更是明確提出，要正確處理政府和社會的關(guān)系，加快實施政社分開。2014年，國務(wù)院再次下發(fā)《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出要推進以社會救助為主體的慈善事業(yè)的發(fā)展，使慈善事業(yè)成為政府的有效補充。與此同時，《紅十字會法》（1993年）、《社會團體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《公益事業(yè)捐贈法》（1999年）、《基金會管理條例》（2004年）、《個人所得稅法》（2007年）、《企業(yè)所得稅法》（2007年）等一系列與慈善有關(guān)的法律制度也陸續(xù)出臺，為中國慈善事業(yè)以及慈善組織的發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。特別是于2016年9月1日開始施行的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》），更標志著中國的慈善事業(yè)即將進入一個嶄新的時代。中國的慈善不再只是一個發(fā)揮社會救助功能、扮演公共服務(wù)補充角色的“小慈善”，而是一個覆蓋幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域、扮演重要角色的“大慈善”。這意味著，在未來慈善組織將覆蓋幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域，扮演一個重要的補充性角色。正是在這種環(huán)境的鼓舞與推動下，中國的慈善事業(yè)迎來了一個春天。一大批社會組織，特別是公益慈善類組織如雨后春筍般發(fā)展起來，其組織規(guī)模、數(shù)量和社會捐助總量持續(xù)走高。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，比上年增長了9.2%。其中，社會團體（簡稱“社團”）共32.9萬個，比上年增長6.1%；基金會共4784個，比上年增加667個，增長16.2%；民辦非企業(yè)單位（簡稱“民非”）共32.9萬個，比上年增長了12.7%（見圖1-1）。這些組織在調(diào)動社會資源、提供公共服務(wù)、開展公益活動、幫扶弱勢群體、緩解社會矛盾、增強居民幸福感等方面都發(fā)揮了重要的作用。圖1-1中國社會組織發(fā)展情況但是，快速成長并不意味著成熟。伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，處于起步階段的現(xiàn)代慈善事業(yè)在后媒體時代，正逐漸面臨一系列不確定的危機。特別是在中國慈善事業(yè)剛剛邁入第二個十年之際，層出不窮的慈善丑聞，如2009年紅十字基金會“小天使”專項基金遭冒領(lǐng)、2011年河南宋慶齡基金會利用善款放貸等事件，更是將慈善組織乃至中國慈善事業(yè)推向了冰點，慈善捐贈總量一度下滑（見圖1-2）。尤其是2011年6月底發(fā)生的“郭美美事件”，就像慈善領(lǐng)域的“多米諾骨牌”一樣，引發(fā)了一系列負面的連鎖反應(yīng)。[1]據(jù)相關(guān)資料顯示，當(dāng)年6～8月接收的慈善捐贈數(shù)額降幅曾一度達到86.6%。而更為重要的是，在這個過程中，慈善組織作為第三部門的重要組成部分，受到了前所未有的關(guān)注。其中，以官辦慈善為主的中國傳統(tǒng)慈善業(yè)更是遭遇了空前的質(zhì)疑和打擊。官辦慈善組織行政化色彩濃厚、公信力不足、慈善監(jiān)督機制缺失等一系列問題的涌現(xiàn)，都使得官辦慈善機構(gòu)到底應(yīng)該何去何從，成為街頭巷尾討論的熱點。圖1-22007～2011年中國慈善捐贈總額事實上，在全面改革成為中國改革發(fā)展主旋律的今天，官辦慈善組織改革也勢在必行。這不僅是中國社會改革的必然趨勢，也是中國慈善組織持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之道。眾所周知，自黨的十八大以來，中國開始全面推動社會層面的治理與改革，這一改革的一個重要環(huán)節(jié)就是轉(zhuǎn)變政府職能，即從微觀的直接管理走向宏觀的間接治理。在這一過程中，大量微觀的直接的管理工作開始被賦予或委托給合格的社會主體來完成。而在這當(dāng)中，官辦慈善組織承擔(dān)了其中最為重要的一部分職能。同時，人們的慈善意識不斷提高，自我權(quán)利意識不斷增強，也使中國的官辦慈善組織開始面臨更加復(fù)雜和多元的生存環(huán)境。在新的形勢下，官辦慈善組織如何以《慈善法》為依歸，重新審視自己，從組織理念、內(nèi)部規(guī)章、技術(shù)應(yīng)用等方面進行自我調(diào)適，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的制度安排、跨越式發(fā)展的技術(shù)水平以及社會公眾對公益事業(yè)的期待[2]，無疑是一個重大的課題。深圳市作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，在中國改革開放的進程中，一直發(fā)揮著“試驗田”的作用，曾創(chuàng)下諸多的第一。近年來，深圳市不斷優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境和制度文件，先后創(chuàng)制并出臺了多部公益慈善政策法規(guī)，如《關(guān)于加快我市慈善事業(yè)發(fā)展的意見》《深圳經(jīng)濟特區(qū)志愿服務(wù)條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設(shè)促進條例》《關(guān)于進一步推進社會組織改革發(fā)展的意見》等。此外，還不斷改革慈善組織登記管理體制、探索推動“公益慈善+”的發(fā)展模式、創(chuàng)新實施品牌慈善項目、塑造特色慈善文化、舉辦中國公益慈善項目交流展示會等，“政府推動、民間運作、社會參與、各方協(xié)作”的公益慈善工作格局逐漸形成，全市公益慈善事業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢，并一度領(lǐng)先全國。在第三屆“中國城市公益慈善指數(shù)”中，深圳綜合指數(shù)均位列前三，并獲得“七星級慈善城市”“全國最具愛心和最慷慨的城市”“中國慈善推動者”等多個稱號。2011年發(fā)生郭美美微博炫富事件后，深圳市在慈善領(lǐng)域也開啟了官辦慈善組織的“去行政化”改革，提出了深圳市慈善會與民政局在職能、人事、財務(wù)、資產(chǎn)和辦公場地上實行“五分開”的改革策略。這些都有力地助推了深圳市慈善事業(yè)從傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善、從依賴慈善向自主慈善、從壟斷慈善向競爭慈善的轉(zhuǎn)型，慈善組織開始逐漸走向成熟。2015年，深圳市更是率先在寶安區(qū)嘗試慈善事業(yè)改革創(chuàng)新，計劃在培育公益慈善組織、打造慈善文化、加強慈善組織專業(yè)能力建設(shè)、創(chuàng)新慈善募捐形式、加強慈善資金監(jiān)管五個方面開啟一系列相關(guān)的探索與變革。而作為寶安區(qū)慈善事業(yè)的引領(lǐng)者，寶安區(qū)慈善會在其中無疑將會扮演更重要的角色。成立于2007年1月18日的寶安區(qū)慈善會，是深圳市首家區(qū)級慈善會，曾連續(xù)兩屆榮獲深圳市“慈善組織獎”，也是全市唯一兩次獲此殊榮的區(qū)級慈善會。自成立以來，寶安區(qū)慈善會在促進寶安區(qū)乃至深圳市慈善事業(yè)的改革與發(fā)展、幫助政府緩解重大危機、維護社會穩(wěn)定、平衡社會資源、強化受助群體的政治認同等方面都發(fā)揮了積極的作用。同時，作為一種典型的官辦慈善組織，寶安區(qū)慈善會在十年間，始終以改革為抓手，在瞬息萬變的社會環(huán)境中逆流而上，多管齊下，不斷地進行自我革新，走出了一條慈善改革的新路。這也是寶安區(qū)慈善會能屹立于時代尖端并充滿活力的重要原因。如果在壟斷與競爭可能長期并存、虛擬與現(xiàn)實必將相互策應(yīng)的時代，我們能通過追尋寶安區(qū)慈善會改革的軌跡，尋求到其在慈善社會化、市場化的大趨勢下，主動順應(yīng)社會需求，以慈善組織升級或革命為主題，積極轉(zhuǎn)換角色，改進和完善自身治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)組織持續(xù)發(fā)展的新模式，則無疑能為深圳市乃至全國的慈善改革提供可資借鑒的樣本。二國內(nèi)外相關(guān)文獻綜述（一）關(guān)于慈善組織的研究國外對于慈善組織的研究起步較早，雖然不同的理論派別有不同的觀點，但大都認同慈善組織的存在是為了服務(wù)人群的需要或本質(zhì)上是“適應(yīng)”環(huán)境的結(jié)果。1970年以后，西方國家開始了對慈善組織的大規(guī)模研究，而且大多在“非營利組織”“非政府組織”“第三部門”的話語體系下展開。其中羅伯特·H.布萊納于1988年修訂的《美國慈善事業(yè)》較有影響；另外還有2003年勞倫斯·J.弗里德曼和馬克·D.邁克加夫主編的《美國歷史中的慈善、慈善事業(yè)和文明》對美國的慈善事業(yè)的發(fā)展變化及其歷史背景都做了較為全面的介紹和分析。此外，美國約翰·霍普金斯大學(xué)的薩拉蒙（LesterM.Salamon）教授主持的非營利組織國際比較項目也非常具有代表性。該項目囊括了40多個國家的非營利組織，其中也涉及作為非營利組織活動領(lǐng)域的慈善組織。在進行了系統(tǒng)的研究后，薩拉蒙歸納出了“非營利組織”的六個基本屬性，包括組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性，這些被視為“非營利組織”屬性的權(quán)威性概括。[3]此后，非營利組織在各國迅速地發(fā)展了起來。中國對慈善組織的關(guān)注是從20世紀80年代以后，隨著改革開放的不斷推進和意識形態(tài)的逐漸轉(zhuǎn)變才慢慢開始的，但早期的研究主要集中在近代慈善史。例如，王記錄的《宋代的慈善機構(gòu)——慈幼局》、王興亞的《明代養(yǎng)濟院》等，都是中國最早對慈善組織的研究成果。直到90年代以后，學(xué)者們對慈善組織的研究才有了更多的視角，其中最典型的要數(shù)慈善組織的功能性質(zhì)與分類研究。例如，康曉光從慈善組織的基本屬性出發(fā)提出，慈善組織具有非營利性、民間性、正規(guī)性和代表性，以及參與性這些本質(zhì)屬性，能承擔(dān)為社會提供公共財富和動員公眾參與兩項最基本的職能。馮燕則認為，慈善組織是意識形態(tài)組織，它追求信仰效用最大化，并且扮演公共服務(wù)機制的角色。[4]楊團是中國對慈善組織進行分類研究比較有代表性的學(xué)者。她根據(jù)慈善組織的服務(wù)對象，將慈善機構(gòu)劃分為基層社區(qū)的慈善組織、中介類慈善組織和服務(wù)型慈善組織三種類型。[5]鄭功成則從動態(tài)和靜態(tài)兩個層面對慈善組織進行了劃分。按照慈善事業(yè)實踐環(huán)節(jié)動態(tài)的運作過程，他將慈善組織劃分為募捐機構(gòu)、實施機構(gòu)與協(xié)調(diào)機構(gòu)三種；而按組織所承擔(dān)的任務(wù)或職責(zé)，他又認為慈善組織可以劃分為混合型公益組織、綜合型慈善組織、專一型慈善組織、協(xié)調(diào)型慈善組織、附屬型慈善組織等多種形式。[6]潘屹還對民間組織、慈善組織和非營利組織進行了本質(zhì)上的區(qū)分。他認為，有的社會組織只是開展了一些具有慈善性質(zhì)的慈善活動，不能籠統(tǒng)地認為他們就屬于慈善組織。[7]而北京師范大學(xué)公益研究院院長王振耀則將中國的慈善組織分為三大系統(tǒng)，即基金會系統(tǒng)、紅十字會系統(tǒng)和慈善會系統(tǒng)?？傊?，關(guān)于慈善組織的分類，按照不同的劃分標準，雖有不同的類型，但這些研究無不為我們更好地認識慈善組織奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。（二）關(guān)于慈善組織與政府的關(guān)系研究慈善組織與政府的關(guān)系一直是學(xué)者們研究的焦點。國外大多是將這一問題置于第三部門或非營利組織與政府的關(guān)系視角中來進行研究的。其中最有代表性的要數(shù)約翰·霍普金斯大學(xué)的薩拉蒙教授。薩拉蒙與紀德倫（BenjaminGidron）、克萊默（RalphKramer）三位學(xué)者以服務(wù)經(jīng)費的提供與授權(quán)和實際服務(wù)的輸送者兩個要素為維度，提出了政府與第三部門關(guān)系的四種模式，即政府主導(dǎo)模式、雙重模式、合作模式和第三部門支配模式（見表1-1）。表1-1政府與第三部門關(guān)系模型薩拉蒙還指出：“無論是志愿部門代替政府，還是政府取代志愿部門，都沒有二者之間的合作有意義?！盵8]因此，合作伙伴關(guān)系在這四種模式中最重要。丹尼斯·楊（DennisYoung）則運用非營利組織行為的經(jīng)濟學(xué)理論來分析，將非營利組織與政府的互動模式歸納為三種，即補充性、互補性與抗衡性。[9]A.南伽（A.Najam）則提出了政府與非營利組織關(guān)系的4C模式，分別是合作型、沖突型、互補性與吸收型。[10]他還認為，由于政府與非營利組織在理念追求和實踐手段上的差異，二者之間不可能存在純粹的關(guān)系類型，它們必然是四種模式中一定程度的混合。J.M.考斯頓（J.M.Coston）則發(fā)展出了政府與非營利組織的八種互動關(guān)系類型，包括壓制、敵對、競爭、合約、第三方治理、協(xié)作、互補和合作模式，并認為合作模式是最佳狀態(tài)，但是這種最佳狀態(tài)只有在多元社會中才能實現(xiàn)，而現(xiàn)實中政府與非營利組織的關(guān)系主要是壓制和敵對模式。[11]此外，在美國喬爾·J.奧羅茲的著作《基金會工作權(quán)威指南》、貝?！げ疾闋柼亍ぐ吕盏闹鳌睹绹壬品ㄖ改稀芬约袄镔Z納·E.赫茨琳杰、威廉·G.鮑恩等編寫的《非營利組織管理》中，均有對美國慈善組織與其政府關(guān)系的論述。相較于國外而言，中國學(xué)者對于慈善組織與政府間關(guān)系的研究則更多的是將其放置于國家和社會的關(guān)系框架下來進行的，而且，對官辦與民辦兩種類型的劃分，更是分析中國慈善組織與政府關(guān)系的起點和終點。雖然學(xué)者們的研究視角各有不同，如有從中國慈善組織的特殊性來認識與政府關(guān)系的，有從慈善組織的發(fā)展階段來認識與政府關(guān)系的，也有從慈善組織的積極意義來認識與政府關(guān)系的，但無不肯定了政府與非營利組織之間的合作互補關(guān)系。例如，俞可平教授從治理與善治和國家-公民社會的分析模式出發(fā)，論證了民間組織存在的價值就在于推動政府與公民的合作，促進善治。他從宏觀理論的角度構(gòu)建了政治國家與公民社會的一種新型合作關(guān)系。[12]賀立平則是通過對半官方社團的研究指出，目前中國政府與社團之間的關(guān)系應(yīng)是一種權(quán)力讓渡下的拓展關(guān)系。[13]徐永光對非營利組織與政府的關(guān)系也提出了自己的見解。他認為，在政府與社會的權(quán)力對比格局中，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位，非營利組織還沒有能力自主選擇和開辟自己的生存空間。因此，在今后的一段時間里，政府與非營利組織的關(guān)系格局是“合作”而非“對抗”。[14]劉繼同構(gòu)建了政府與慈善組織關(guān)系的四種模型，即父子、主仆、朋友和合作伙伴關(guān)系，并認為中國慈善組織的發(fā)展必將經(jīng)歷這樣一個依附關(guān)系逐漸減弱的過程。[15]謝志平博士則在其所著的《關(guān)系、限度、制度：轉(zhuǎn)型中國的政府與慈善組織》一書中，以中國“后總體性社會”為研究背景，探究了政府與慈善組織的關(guān)系，認為它們在“非對稱性的組織權(quán)能”限度下，保持著“支配性功能協(xié)作”的關(guān)系模式，并對二者關(guān)系模式改進提出了“從政府選擇到社會選擇”的制度安排?？傊?，無論是哪一種觀點，都反映了在中國現(xiàn)階段，政府與慈善組織之間將長期體現(xiàn)為一種建立在依附式基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，而慈善組織也無疑將會發(fā)揮越來越大的作用。（三）關(guān)于慈善組織改革與發(fā)展問題的研究與國外不同，中國的慈善組織有著特殊的起源，即中國的慈善組織最早是在政府的強勢引導(dǎo)之下成立并成長起來的，因此，從組織建構(gòu)到募捐宣傳再到救濟活動的開展等，無不體現(xiàn)出了政府對慈善組織的影響。隨著社會的快速發(fā)展，慈善組織的弊端日漸暴露出來，于是，關(guān)于慈善組織日后發(fā)展趨向、慈善組織尤其是官辦慈善組織轉(zhuǎn)型的研究就成為中國學(xué)術(shù)界研究的焦點。1.慈善組織“去行政化”研究對相關(guān)問題的研究主要是圍繞慈善組織行政化表現(xiàn)、行政化成因、去行政化的必要性以及去行政化方式展開的。對于行政化的表現(xiàn)，學(xué)者們一般從其產(chǎn)生機制、運行機制等角度分析。對于行政化的成因，賈西津和王名認為是由于“社會轉(zhuǎn)型中基本價值與制度構(gòu)建的雙重缺陷”造成的。[16]王云則從改革、利益和制度三個視角逐步進行了分析。對于慈善組織“去行政化”的方式，一般從法律安排、制度安排和物質(zhì)安排以及文化的角度加以分析。例如，羅文恩認為，要去行政化，便需要走向市場化。由此，他在對中國紅十字基金會、中國扶貧基金會等案例進行研究之后，提出了中國官辦慈善組織市場化改革的四項舉措，即人事制度變革、引進企業(yè)化管理模式、塑造項目和組織品牌。[17]總的來說，大家都認為慈善組織“去行政化”是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)該從多個方面著手才能取得成效。2.慈善組織轉(zhuǎn)型研究在“去行政化”的基礎(chǔ)上，關(guān)于慈善組織轉(zhuǎn)型問題的研究成果也開始不斷涌現(xiàn)出來。例如，清華大學(xué)王名教授的《中國第三部門之路》《探索中國公益事業(yè)發(fā)展趨勢》《中國社團改革：從政府選擇到社會選擇》，清華大學(xué)鄧國勝教授的《中國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策》《官辦慈善組織會阻礙中國慈善事業(yè)發(fā)展》，王振耀的《當(dāng)代中國慈善事業(yè)：現(xiàn)狀、路徑、前景》《2012，慈善事業(yè)大轉(zhuǎn)型》，舒圣祥的《官辦慈善需要向民辦慈善過渡》，李莉、陳秀峰的《透析我國“官辦”型公益基金會體制特性及其改革的現(xiàn)實選擇》等理論成果都從宏觀和微觀的角度重點探討了中國社團改革的政策選擇方向和組織變革機制，為建立既有中國特色又與國際接軌的中國非政府組織理論體系奠定了基礎(chǔ)。[18]此外，徐家良在基于多案例對比的基礎(chǔ)上，提出了政府型慈善組織轉(zhuǎn)型的三重路徑，即社會化、企業(yè)化、市場化。其中，社會化是指“政府型慈善組織扯斷與政府的制度性關(guān)聯(lián)”，是“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性路徑”；企業(yè)化是指“慈善組織運作按照企業(yè)的方式進行管理”，是“組織機制性路徑”；而市場化是指“通過商品買賣、投融資等營利的方式進行運作”，是“組織增能性路徑”。褚鎣在對中國地方實踐進行分析后，提出了“四位一體”的現(xiàn)代慈善事業(yè)創(chuàng)新改革策略：社會化、市場化、法制化和效能化。謝志平的《關(guān)系、限度、制度：轉(zhuǎn)型中國的政府與慈善組織》，從政府與第三部門關(guān)系的宏觀層面，專門研究了政府與慈善組織的關(guān)系及其制度，并對中國慈善組織的發(fā)展源流進行了梳理與分析。（四）文獻述評當(dāng)前，隨著中國社會轉(zhuǎn)型的不斷推進，慈善組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為一種必然的趨勢。無論是從理論層面還是從現(xiàn)實層面來看，對其開展研究都有著極其重要的理論意義和實踐價值。首先，從理論層面來看，慈善現(xiàn)象相較于政治、經(jīng)濟與文化現(xiàn)象而言有其特殊性，有可能成為社會科學(xué)領(lǐng)域新的研究點。其次，從現(xiàn)實層面來看，轉(zhuǎn)型期中國的慈善組織發(fā)展仍面臨諸多實踐困境和難題，揭示和解釋這種實踐困境和原因并尋求破解之路，必然有助于促進中國慈善事業(yè)及慈善組織的健康發(fā)展。綜觀國內(nèi)外的研究文獻，其中不僅有對慈善組織的性質(zhì)、功能以及類型的研究，也有對慈善組織與政府關(guān)系的探討，更有對慈善組織改革轉(zhuǎn)型及未來發(fā)展走向的預(yù)期與設(shè)想。這些內(nèi)容不可謂不系統(tǒng)、詳盡，且由于經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)以及社會學(xué)等主要學(xué)科的交叉介入，已形成了諸多的研究范式和研究脈絡(luò)，都為我們今天的研究奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。但是，盡管已有的研究成果作用顯著，但仍存不足。第一，國外的研究成果雖形成了比較成熟的研究范式和框架，給我們研究中國的慈善組織提供了一定的參考和借鑒，但因為中西社會土壤的差異，西方的理論并不能與中國獨特的政治經(jīng)濟環(huán)境相匹配，因此仍不足以解釋中國慈善組織的產(chǎn)生和運作。我們對中國慈善組織的研究應(yīng)立足于對機構(gòu)實際運營情況及中國體制機制特點的結(jié)合與把握。第二，國內(nèi)的研究成果大多屬于舶來品，而且多以宏觀的對比研究或地方經(jīng)驗總結(jié)為主，針對地方慈善會發(fā)展問題的研究尚少，更缺乏對研究對象內(nèi)部實踐的解釋，因此難以產(chǎn)生指導(dǎo)實踐的影響力。第三，雖然中國已有一些學(xué)者對官辦慈善組織去行政化問題進行了關(guān)注和研究，但相關(guān)的文獻仍非常缺乏，而且其中大多是對行政化問題的泛泛之談，很少有具體的個案研究。而慈善會恰恰都能夠提供相關(guān)研究的素材。所以，本項研究特地選取了深圳市寶安區(qū)慈善會作為研究對象。我們希望通過對寶安區(qū)慈善會十年的成長之路的觀察，從其產(chǎn)生、發(fā)展與改革的過程去感知中國慈善組織獨特的生存環(huán)境和政治生態(tài)，并通過對其內(nèi)部運營、外部合作、理念教育與社會治理等狀況進行梳理與解讀，從而提煉出其不斷發(fā)展與成熟的軌跡和動因。最終，我們希望能為中國慈善組織的良性發(fā)展與持續(xù)變革提供可資參考的路徑。三課題研究的理論基礎(chǔ)與相關(guān)概念（一）理論基礎(chǔ)1.市場失靈與政府失靈理論市場失靈說和政府失靈說是美國經(jīng)濟學(xué)家伯頓·韋斯布羅德在1974年提出來的。他利用供給-需求的分析范式，對非營利組織存在的必要性進行了論證。他認為，政府和市場都是滿足個人需求的手段。其中，市場雖然是資源配置的最佳場所，但在提供公共物品上會存在失靈。同時，由于政府對公共物品的提供是依靠政治決策過程決定的，而投票結(jié)果往往會更多地反映中位選民的需求，因此留下了大量對公共物品需求不滿的群體。這些群體勢必會尋求其他替代性選擇，如移民、形成較低層次的政府、求助于私人市場或求助于非營利組織等。韋斯布羅德通過對前三個選擇進行論證，認為這些機制都不足以解決不滿意群體的需求，這就為非營利組織的形成及其功能的發(fā)揮提供了空間（見圖1-3）。[19]市場失靈理論和政府失靈理論解釋了第三部門作為市場和政府之外的制度形式存在的必要性，說明了政府和第三部門在公共物品提供方面的互補關(guān)系。圖1-3韋斯布羅德的分析邏輯2.合約失靈理論合約失靈理論是由美國經(jīng)濟學(xué)家亨利·漢斯曼以制度經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)而構(gòu)建起來的。該理論主要是用來解釋在提供公共物品方面，在市場機制和非營利組織之間為什么會選擇后者的原因。他認為，在現(xiàn)實生活中，消費者和產(chǎn)品生產(chǎn)者之間不可避免地會存在信息不對稱的問題。當(dāng)消費者和服務(wù)提供者之間存在信息不對稱時，作為追求利潤最大化的理性經(jīng)濟人，營利組織就有可能利用自己的優(yōu)勢地位來欺騙消費者，從而使消費者蒙受損失。在這種情況下，雙方往往不能達成最優(yōu)的契約，即使契約達成，也很難實施，這就是所謂的合約失靈。而非營利組織則不同，因為非營利組織存在非分配約束，即非營利組織不能把獲得的凈收入分配給某個人，而是必須完全保留，用于組織的進一步發(fā)展，因此缺乏利用信息優(yōu)勢牟利的動機，欺詐行為也就自然會少很多，就不容易產(chǎn)生合約失靈。這也正是非營利組織存在的價值。3.志愿失靈理論志愿失靈理論是由美國公共政策和非營利組織專家薩拉蒙提出來的。他認為，非營利組織固然可以行使某些積極的功能，但也并不是完美的，也會產(chǎn)生“志愿失靈”的現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)如下：第一是由于對公共物品的需求量很大，而且有“搭便車”現(xiàn)象，因此非營利組織對慈善的供給可能會出現(xiàn)不足；第二是慈善的特殊主義，即志愿組織不一定能夠覆蓋所有特殊群體的需求；第三是慈善組織的家長式作風(fēng)，即那些控制著慈善資源的人往往會根據(jù)自己的偏好來決定提供什么樣的服務(wù)，而忽略了社區(qū)需求，由此會導(dǎo)致窮人真正需要的服務(wù)供給不足；第四是慈善的業(yè)余主義，即志愿組織往往由于資金的限制，無法提供足夠的報酬來吸引專業(yè)人員的加入，這些工作只好由有愛心的業(yè)余人員來做，從而影響服務(wù)的質(zhì)量。志愿失靈理論為政府對慈善組織的適當(dāng)介入提供了一種解釋，也為政府與慈善組織之間的關(guān)系建構(gòu)提供了依據(jù)。（二）相關(guān)概念界定1.慈善“慈善”在英文中有“Charity”和“Philanthropy”這兩個對應(yīng)的詞?！癈harity”最早是出現(xiàn)在拉丁文中，有善心、博愛之意；而“Philanthropy”則起源于希臘文，意味著寬容、慈善事業(yè)或一種善意的行為，如個人對公共物品的捐贈或教會對饑民、患者以及貧苦人群的救助等。相比而言，“Philanthropy”比“Charity”的內(nèi)涵要更加豐富，外延也更寬泛。在中國，關(guān)于慈善的概念，古已有之。從語源學(xué)上看，最初，“慈”與“善”兩個字是分開使用的。其中，“慈”有三層意思：在《辭?！分?，第一層意思本指父母的愛，引申為憐愛之心；第二層意思指對父母的孝敬奉養(yǎng)；第三是慈母的簡稱，多用以自稱其母，如家慈?！吧啤币灿腥龑右馑迹阂皇侵干屏?、美好，二是指友好、意善，三是指愛惜?？梢?，慈與善這兩個字是有一定區(qū)別的，但是在之后長期的演進過程中，兩者的意思逐漸接近，均包含有仁慈、善良、富有同情心的意思?？梢?，無論是在西方還是在中國，作為一種意識和文化的慈善都具有共通的意思，即慈善是一種美德、善行和愛心，是發(fā)自內(nèi)心的一種對他人的愛。這種對他人之愛，既是一種動機，也是一種觀念；既是一種行為，也是一種事業(yè)。[20]當(dāng)然，隨著時代的不斷發(fā)展，不同文化背景下的慈善理念與行為開始相互交流、溝通并相互借鑒?，F(xiàn)代意義上的慈善也有了更加豐富的內(nèi)涵。與傳統(tǒng)意義上的慈善相比，它更具有平等性、無私性和開放性，即慈善不再是一種上對下的恩賜、富對貧的施舍，而是一種平等的互助行為，進而發(fā)展為一項穩(wěn)定、持續(xù)的組織化活動。因此，我們可以將慈善的概念界定為：出于愛心或同情心，在自愿的基礎(chǔ)上為需要幫助的人無償提供錢、物或服務(wù)的行為。本書中的慈善就是在此基礎(chǔ)上形成的，特指公眾以捐贈物款、志愿服務(wù)等形式奉獻社會、關(guān)愛他人的志愿行為。2.慈善事業(yè)如果說慈善更多的是指具體的慈善理念和行為，那么慈善事業(yè)則是指一種經(jīng)?；?、組織化、社會化、制度化的慈善行為。正如鄭功成所述，慈善事業(yè)不同于一般慈善行為，就在于它是以慈善組織為實施主體，以救助特定群體或特定標的為目的，按照既定的操作規(guī)范、制度或原則實施的長久的社會化行為。[21]例如，在某次自然災(zāi)害后，個人、企業(yè)或社會團體紛紛捐款捐物參與救災(zāi)，是一種慈善行為，但并不是慈善事業(yè)，如果把這種慈善行為經(jīng)?；?、組織化、制度化，則就成為慈善事業(yè)。張奇林在探究慈善的本質(zhì)內(nèi)涵時也提出，慈善事業(yè)是一個歷史范疇。盡管關(guān)于慈善事業(yè)的起源有不同的說法，慈善事業(yè)在不同的社會形態(tài)和社會制度下有不同的表現(xiàn)形式，但從本質(zhì)上講，慈善事業(yè)是一種救濟行為，施惠者與受惠者是慈善事業(yè)的兩個基本要素，這對不同時代和不同民族的慈善事業(yè)來說，具有普遍意義?？傊F(xiàn)代慈善事業(yè)就是指建立在社會捐獻基礎(chǔ)之上的民營社會性救助事業(yè)。它一般包含了三層意思：首先，捐獻為慈善事業(yè)的立身之本；其次，慈善事業(yè)是民營事業(yè)；最后，慈善事業(yè)是社會化事業(yè)。同時，慈善事業(yè)的特征和本質(zhì)規(guī)律還可以概括為如下六個方面：一是以社會成員的善愛之心為道德基礎(chǔ)，二是以貧富差別的存在為社會基礎(chǔ)，三是以社會捐獻為經(jīng)濟基礎(chǔ)，四是以民營機構(gòu)為組織基礎(chǔ)，五是以捐獻者的意愿為實施基礎(chǔ)，六是以社會成員的普遍參與為發(fā)展基礎(chǔ)。3.慈善組織慈善組織是慈善活動的實施主體，是慈善事業(yè)的組織依托和賴以存在、發(fā)展的機制保障。但是，關(guān)于如何界定慈善組織，至今并沒有一個統(tǒng)一的定義。目前西方流行的廣義慈善組織，是指一個擁有資產(chǎn)的、非營利的、非政府的組織，它們或直接從事，或通過向其他非營利組織撥款來資助慈善、教育以及其他公益活動。美國則以《國內(nèi)稅收法典》中的相關(guān)條款為依據(jù)，將慈善組織定義為自身收入無須納稅，而且其捐助者因其捐助而享受稅收減免的組織，分為公共慈善組織和私人基金會兩種。其他發(fā)達國家，如英國、新加坡等則從其他角度對慈善組織進行了定義。英國特別強調(diào)慈善組織的公益性。在2011年修改后的《慈善法》中，英國將慈善組織認定為為慈善目的而建立，并且在司法權(quán)方面接受高等法院管轄的組織，包括法人組織和非法人組織兩種形態(tài)。[22]而俄羅斯的《慈善活動和慈善組織法》則強調(diào)慈善組織實施活動的公益目的及其非政府性和非商業(yè)性，諸如社會組織（社會聯(lián)合組織）、基金會甚至事業(yè)單位等都可以成為慈善組織的組織形式。國內(nèi)慈善組織的概念在《慈善法》出臺之前并沒有統(tǒng)一的界定。1996年，民政部頒布《關(guān)于在社會救助工作中充分發(fā)揮慈善組織作用的通知》，將“慈善組織”規(guī)定為“幫助社會上不幸的個人和困難群體，開展多種形式的社會救助工作的社會團體”。1999年《公益事業(yè)捐贈法》中雖然使用了“慈善組織”一詞，但是并沒有明確什么是慈善組織，而是將慈善組織和基金會并列作為公益性社會團體的兩種類型。由于缺少國家層面的法律界定，學(xué)者們關(guān)于慈善組織的認識也是仁者見仁，智者見智，往往把慈善組織與民間組織、非營利組織、非政府組織、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會以及第三部門等放在一起討論，這也在一定程度上說明了學(xué)者們對慈善組織的定義并未形成共識，大家都從不同的角度對慈善組織進行了界定。例如，孟令君認為，慈善組織或慈善機構(gòu)是指以從事慈善活動為其組織使命的民間組織，包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會和未注冊的草根組織等。梁文則以慈善組織的功能作為切入點，將慈善組織界定為社會公眾建立在自愿基礎(chǔ)上對社會弱勢群體進行無償救助行為的總和，它通過合法的組織形式，根據(jù)特定的弱勢群體需要，集聚并配置社會資源。在捐助人和受益人之間，社會服務(wù)組織起著組織和連接作用，其形式是運用捐助的資源服務(wù)于受益人，既有中介性，也有服務(wù)性。慈善組織便是這種中介性和服務(wù)性的組織機構(gòu)。何蘭萍、陳通則認為，慈善組織是指以社會弱勢群體為服務(wù)對象，以社會慈善資源為服務(wù)載體，以社會慈善活動為服務(wù)內(nèi)容的公益性、民間性和非營利性的專業(yè)團體和組織。不論如何，雖然目前學(xué)者們對慈善組織的理解各有不同，但總體而言，學(xué)者們都承認慈善組織就是那些在政府之外的從事慈善活動的具有非營利性質(zhì)的組織，其組織目標是實現(xiàn)社會公益。這一點與《慈善法》中的規(guī)定無疑不謀而合。在《慈善法》中，慈善組織被明確界定為依法成立，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織?；蛘?，更具體一點來說，所謂慈善組織就是