廣州市社會基本養(yǎng)老保險均等化問題專題研究報告

廣州市社會基本養(yǎng)老保險均等化問題專題研究報告

社會基本養(yǎng)老保險是實現(xiàn)國民收入再分配的有效手段，是體現(xiàn)社會公平正義的重要載體，是解決廣大城鄉(xiāng)居民“老有所養(yǎng)”后顧之憂的主要途徑，是實現(xiàn)社會長治久安的“安全網(wǎng)”和“減震器”。社會基本養(yǎng)老保險均等化可以縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，提高城鄉(xiāng)居民的生活水平，促進我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，對廣州市社會基本養(yǎng)老保險均等化問題的探索與研究，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。一廣州市社會基本養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀及均等化情況（一）廣州市社會基本養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀1.建立全民社保體系，社會基本養(yǎng)老保險均等化躍上新臺階廣州市是全國社會保險制度改革起步最早的城市之一。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，廣州市社會基本養(yǎng)老保險制度由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸，覆蓋對象由職工向城鄉(xiāng)居民擴大。在“十一五”期間，廣州市以建設(shè)共享型城鄉(xiāng)一體化社會基本養(yǎng)老保險制度為目標，不斷加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)步伐，短短幾年的時間，先后出臺實施了農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、被征地農(nóng)村居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)老年居民等一系列社會基本養(yǎng)老保險制度，從制度上建立了“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的“五位一體”的社會基本養(yǎng)老保險政策體系，廣州開始進入“全民社?！钡男聲r代。2.推進社保擴面，努力實現(xiàn)對象的全覆蓋近幾年來，廣州市以農(nóng)村居民、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、城鎮(zhèn)無保障居民、個體工商戶和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員為重點，積極開展社會基本養(yǎng)老保險擴面工作，并取得很大成績。尤其重視弱勢群體的社保問題，充分發(fā)揮政府的主導作用，促進弱勢群體加入社保體系。比如，率先解決了早期離開國有集體企業(yè)人員的社保問題，大力資助農(nóng)轉(zhuǎn)居中老年人員、城鎮(zhèn)老年居民和農(nóng)村居民參加社會基本養(yǎng)老保險。一系列的政策和措施妥善解決困難群體的后顧之憂，體現(xiàn)社會的人文關(guān)懷，促進社會經(jīng)濟和諧發(fā)展。截至2011年9月，全市539.7萬人被納入養(yǎng)老保險體系，其中城鎮(zhèn)職工386萬人、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員23萬人、城鎮(zhèn)無保障老年居民7.7萬人、農(nóng)村居民（含被征地農(nóng)民）123萬人（見圖1）。其中，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員和城鎮(zhèn)無保障老年居民實現(xiàn)了全覆蓋，城鎮(zhèn)戶籍職工覆蓋率達98.72%，16周歲以上農(nóng)村居民（含被征地農(nóng)民）社會養(yǎng)老保險覆蓋率達65%。圖12011年9月廣州市參保人員分布圖22011年9月廣州市參保人員覆蓋率3.提高保障水平，共享發(fā)展成果認真落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本、民生為重，將堅持發(fā)展的成果惠及全體人民，更好地改善民生。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷提升各項社保待遇保障水平，2011年，廣州市企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金達到2413元/月（見圖3），是1985年剛實行養(yǎng)老保險時的37.12倍，是1994年剛建立調(diào)整機制前的8.18倍，是2006年連續(xù)六年調(diào)整前的2.42倍。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員由當初的421元/月調(diào)到615元/月，增幅46%。2011年，各類群體養(yǎng)老金分別是：城鎮(zhèn)職工2413元/月、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員615元/月、城鎮(zhèn)無保障老年居民450元/月、農(nóng)村居民（含被征地農(nóng)民）366元/月（見圖4）。圖32003～2011年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金圖42011年廣州養(yǎng)老金水平4.加大財政投入，彰顯政府責任財政對社保的投入，保證社會保障支出需要，是社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的一項重要職能。廣州市從2001年起，建立了社保風險準備金制度；從2005年起，財政每年注入5000萬元充實社?；?。為實現(xiàn)全民社保，2008～2011年廣州市財政對社保的投入將達65.23億元（見圖5），比2004～2007年間增長4.1倍。圖5財政投入在近幾年的對比（二）廣州市社會基本養(yǎng)老保險均等化程度的基本評估（1）全民社保體系已經(jīng)建立，社會基本養(yǎng)老保險的機會均等已經(jīng)實現(xiàn)，但制度及之間的銜接機制有待進一步完善。目前，廣州市建立了城鎮(zhèn)職工、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、農(nóng)村居民（含被征地農(nóng)村居民）、城鎮(zhèn)無保障老年居民社會基本養(yǎng)老保險等四個制度，實現(xiàn)了每個人都享有社會基本養(yǎng)老保險的機會。但是，各種制度間的繳費水平、待遇水平差距較大，而且銜接機制不夠完善，這些因素制約了社會基本養(yǎng)老保險均等化的實現(xiàn)。目前，制約我國社會基本養(yǎng)老保險制度均等化的一個重要因素是，沒有統(tǒng)一的社會基本養(yǎng)老保險制度。因此，要實現(xiàn)廣州市社會基本養(yǎng)老保險的均等化，最終應該在制度上建立包括廣州市所有居民的統(tǒng)一社會基本養(yǎng)老保險制度，消除制度間的不均等。（2）社會基本養(yǎng)老保險向?qū)ο笕采w逐步推進，均等化程度逐步提高，但擴大覆蓋面工作有待進一步加強。近幾年，廣州市積極開展對象全覆蓋工作，城鎮(zhèn)居民基本實現(xiàn)全覆蓋，但16周歲以上農(nóng)村居民的覆蓋率僅65%，沒有覆蓋的人群基本是農(nóng)村居民。雖然已經(jīng)建立起全民社保體系，給每個人都提供了均等的參加社會基本養(yǎng)老保險的機會，但是，由于種種原因，如收入過低、繳費能力不足，參保意識不高、受傳統(tǒng)養(yǎng)老思想影響等，很多農(nóng)村居民還未加入到社會基本養(yǎng)老保險體系中來。（3）社會基本養(yǎng)老保險待遇逐步提高，大部分老年人能體面地安度晚年，但城鄉(xiāng)待遇差距在擴大、待遇均等化失衡。從現(xiàn)狀可以看出，廣州市社會基本養(yǎng)老保險待遇極其不均等，城鄉(xiāng)差距嚴重。目前，在四個險種的4個群體之間，城鎮(zhèn)職工待遇水平最高，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、城鎮(zhèn)無保障老年居民、被征地農(nóng)村居民和農(nóng)村居民依次次之。城鎮(zhèn)職工與其他四個群體養(yǎng)老金水平相差太大，分別是農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、城鎮(zhèn)無保障老年居民和農(nóng)村居民的3.9倍、5.4倍和6.59倍，待遇均等化失衡。要實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險的均等化，不僅要機會均等，更重要的是結(jié)果均等。（4）政府財政積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，對社會保險事業(yè)投入逐年增加，但投入比重需進一步加大。財政對社保的投入，保證社會保障支出需要，是社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的一項重要職能。廣州市經(jīng)過多年的改革開放，經(jīng)濟實力大大增強，人民生活水平顯著提高，財政收入大幅增加。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近幾年來，廣州市對社會保險事業(yè)的投入也在加大。但是，相對于國民生產(chǎn)總值、財政總收入的增長和均等化的需求來說，投入到此領(lǐng)域的比例還有待增加。二廣州市社會基本養(yǎng)老保險均等化的有利條件（一）基本公共服務均等化的理念得到確立和深化從中央到地方，從理論到實踐，公共服務均等化的理念得到確立和深化，成為廣州市貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的突破口和著力點。廣州市政府在2011年的政府工作報告中，提出了“加大公共財政對農(nóng)村投入力度，加強農(nóng)村社會保障，提高農(nóng)村低保水平，推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋”，推進民生工作的力度前所未有。實施基本公共服務均等化是對民生工作的系統(tǒng)和完善，顯示出廣州市將實現(xiàn)基本公共服務均等化作為政府工作的基本目標和重要職責，是對以人為本執(zhí)政理念的提升和深化，也是對建設(shè)服務型政府的最好實踐。廣州正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會體制轉(zhuǎn)型的改革階段，為城鄉(xiāng)居民提供大致均等化的社會保障，充分發(fā)揮社會保障的收入再分配功能，可以有效地調(diào)節(jié)當前尖銳的收入差距矛盾，緩解懸殊的貧富差距所帶來的一系列社會問題，具有極為重要的現(xiàn)實意義。（二）社會基本養(yǎng)老保險均等化工作提上了重要的議事日程社會養(yǎng)老保險直接涉及老有所養(yǎng)問題的實現(xiàn)和保障，直接影響社會穩(wěn)定，是基本公共服務均等化的重要內(nèi)容之一。隨著廣州市人口迅速老齡化，廣州社會養(yǎng)老保險事業(yè)與老齡事業(yè)面臨的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障差異性的問題越來越突出。廣州市明確地提出了“富民強市”、“富民優(yōu)先，民生為重”總政策，并相繼制定了“惠民66條”和“補充17條”，把以人為本、執(zhí)政為民，著力解決民生問題放到了更加突出的位置，政府的公共服務和社會管理職能受到高度重視，社會基本養(yǎng)老保險均等化工作提上了重要的議事日程。（三）廣州市經(jīng)濟發(fā)展為社會基本養(yǎng)老保險均等化提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)廣州市經(jīng)過多年的改革開放，經(jīng)濟實力大大增強，人民生活水平顯著提高，財政收入大幅增加。2010年，廣州地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）為10604.48億元，是繼滬京后內(nèi)地第三個GDP突破一萬億元的城市，早已超過中上等發(fā)達國家人均GDP8000美元的標準，在財力迅速增強的情況下，已經(jīng)具備把更多的財政收入投向公共服務領(lǐng)域的經(jīng)濟實力，為實現(xiàn)基本養(yǎng)老均等化提供了物質(zhì)條件。（四）城鄉(xiāng)居民社保意識轉(zhuǎn)變和提高為實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險全覆蓋創(chuàng)造了條件隨著老齡社會的到來，人們的養(yǎng)老觀念正在悄然改變，再加上現(xiàn)在的農(nóng)村青年收入低、生兒育女成本高、生活工作壓力大，贍養(yǎng)老人心有余而力不足。另外，隨著廣州市進入人口老齡化社會，農(nóng)村養(yǎng)老問題逐漸突出。因此，養(yǎng)老方式要從家庭養(yǎng)老向社保養(yǎng)老發(fā)展，多渠道保障老人老有所養(yǎng)。廣州市出臺的多項城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險政策，解決了無保障老人起碼的生活保障，養(yǎng)老金不僅讓農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)，更重要的是能讓農(nóng)村老人體面地生活。近幾年來，廣州市通過各種渠道深入、廣泛宣傳，讓參保人實實在在感受到社保的好處，有效地提高了城鄉(xiāng)居民的社保意識，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“還是有保險最穩(wěn)當，‘養(yǎng)兒防老’不如參加社保！”這是很多老人的心里話。近幾年來，隨著社保向深推進，城鄉(xiāng)居民的社保意識也在逐步提高。（五）廣州市社會保障信息化建設(shè)日趨完善為社會基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)均等化提供了技術(shù)保障當前，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)全體居民社會保障信息的共享，廣州市正在推行社會保障卡，努力實現(xiàn)居民社會保障事務的“一卡通”。今后，城鄉(xiāng)居民就業(yè)、看病、養(yǎng)老等社保事業(yè)及個人的相關(guān)社保信息，將濃縮在一張小小的社會保障卡里，城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一技術(shù)標準，從而在操作管理層面，為社會基本養(yǎng)老保險均等化的推進提供強有力的技術(shù)支撐。三廣州市城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險均等化的目標設(shè)定成熟的社會基本養(yǎng)老保險均等化狀態(tài)，表現(xiàn)為不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的社會基本養(yǎng)老保險水平大致相等。然而，從起始到成熟，社會基本養(yǎng)老保險均等化要經(jīng)歷不同的階段，在每個階段，其具體重點、目標及表現(xiàn)是不同的。（一）近期目標（2011～2015）此階段的目標應側(cè)重于建立完善現(xiàn)行社會基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋，不斷提高城鄉(xiāng)居民參保率，保證城鄉(xiāng)居民無差別地享有參加社會基本養(yǎng)老保險。具體為：到2011年，進一步完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會基本養(yǎng)老保險制度，建立健全城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險制度，穩(wěn)步提高社會基本養(yǎng)老保險保障水平。全面實施新型農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險，實現(xiàn)應參保的農(nóng)村居民全覆蓋。到2015年，實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險全覆蓋，不同制度之間的銜接機制進一步完善，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的生活保障體系。（二）中長期目標（2015～2020）此階段的目標應側(cè)重于實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險高水平均等化。具體為：到2017年，養(yǎng)老保障水平進一步提高，人群、城鄉(xiāng)與地區(qū)間的差別進一步縮小，均等化程度大幅度提高。到2020年，適合廣州市情，覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，在全國、全省處于領(lǐng)先水平，具有較高均等化程度的養(yǎng)老保險體系日趨完善。四廣州市城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險均等化的實現(xiàn)途徑社會基本養(yǎng)老保險均等化是多方面、分階段的動態(tài)過程，要實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險機會均等化，應樹立均等化的理念，循序漸進，向遠期目標積極努力并逐步靠近。也就是說，不同發(fā)展階段上，對政府責任的具體邊界需要作合理的動態(tài)掌握，按照一個正確的大方向，不斷探索實踐，既盡力而為，又量力而行，才能取得較好效果。路徑大體上應做如下考慮。（一）進一步健全政策體系整合完善廣州市現(xiàn)有社會基本養(yǎng)老保險政策，在2015年底形成完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險兩大政策體系；構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系，推進企業(yè)年金制度的實施，探索建立地方社會基本養(yǎng)老保險制度；推進事業(yè)單位社會基本養(yǎng)老保險制度改革；實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險兩大政策體系之間的有效銜接；統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會基本養(yǎng)老保險的繳費比例。（二）進一步擴大社保覆蓋面探索建立科學合理的擴面征繳機制，努力實現(xiàn)參保對象應保盡保。一是研究建立科學合理的本市戶籍人員參?？己撕图顧C制，鼓勵城鄉(xiāng)居民積極參保；二是建立幫扶機制，切實解決困難群體繳費難的問題；三是加大宣傳力度，提高農(nóng)村居民社保意識。擴大社會基本養(yǎng)老保險的覆蓋率，努力實現(xiàn)本市戶籍人員全部參加社會基本養(yǎng)老保險，逐步實現(xiàn)廣州市社會基本養(yǎng)老保險的均等化。（三）進一步提高待遇保障水平遵循基本公共服務均等化的基本要求，建立一套科學調(diào)整養(yǎng)老金水平的綜合指標體系，準確衡量和評估基本養(yǎng)老金水平狀況，及時發(fā)現(xiàn)基本養(yǎng)老金供給中不合理、不均等的問題，科學地提高社會基本養(yǎng)老保險待遇水平，逐步縮小制度間、地區(qū)間、人群間的養(yǎng)老金水平差距，不斷推進社會基本養(yǎng)老保險均等化水平。（四）拓寬籌資渠道，實現(xiàn)基金保值增值按照公共財政和基本公共服務均等化的要求，不斷增強社會基本養(yǎng)老保險基金抗風險能力；逐步做實社會基本養(yǎng)老保險個人賬戶，強化個人賬戶基金的有效監(jiān)管，增強應對老年高峰期的能力；充分利用社會資源，進一步拓寬社會基本養(yǎng)老保險基金的籌集渠道；研究探索社會基本養(yǎng)老保險基金的投資渠道，實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險基金的增值保值。（五）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社會保障事業(yè)投入進一步調(diào)整現(xiàn)有財政支出結(jié)構(gòu)，通過縮減政府的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的支出，進一步加大對社會保障事業(yè)的投入力度，把更多資金投向民生領(lǐng)域。建立政府對基本公共服務均等化財政投入的動態(tài)增長機制。各級政府要進一步清理和規(guī)范財政支出的范圍，要按照公共性、市場化和引導性原則，進一步明確政府支出范圍。各級政府要加強對重點支出項目的保障力度，向困難地區(qū)、困難群體傾斜，逐步提高社會保障事業(yè)支出占財政支出的比重。通過財政支出、補貼補助、減免優(yōu)惠等措施，建立經(jīng)費保障機制。（六）加大“三農(nóng)”扶持力度，提高農(nóng)村居民繳費能力（1）壯大村集體經(jīng)濟實力，確保村集體參保資金來源不短缺。積極通過引導、扶持等手段，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟實力，增加農(nóng)村居民收入，為農(nóng)村居民參保繳費提供資金保障，確保農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險良性發(fā)展。（2）促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，將實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)職工社會基本養(yǎng)老保險，解決其老有所養(yǎng)問題。對適合轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動力大力開展轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓工作，圍繞城鄉(xiāng)平等培訓就業(yè)的目標，完善就業(yè)培訓體系，加強公共就業(yè)服務，全面推進農(nóng)村勞動力培訓轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)，參加城鎮(zhèn)職工社會基本養(yǎng)老保險，得到更高水平的養(yǎng)老保障。五建立推進廣州市社會基本養(yǎng)老保險均等化的保障機制（一）加強農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險服務平臺建設(shè)，增強管理服務能力廣州有230萬農(nóng)業(yè)戶籍居民，這個群體非常龐大，社保意識比較薄弱，且居住在農(nóng)村偏遠地方，加上目前缺少管理機構(gòu)和服務平臺，要實現(xiàn)覆蓋全體居民目標的工作難度很大。應盡快研究建立農(nóng)村社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和工作隊伍，建立健全管理服務網(wǎng)點。只有有機構(gòu)管事、有人做事，農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險全覆蓋的工作才能有保證。因此，應將農(nóng)村基本養(yǎng)老保險工作列為鎮(zhèn)（街）、村（居）年度工作考核內(nèi)容，充分調(diào)動鎮(zhèn)（街）、村（居）工作的積極性、主動性。同時，按照“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的管理體制以及“管理上升、服務下沉”的職能定位，大力加強區(qū)、鎮(zhèn)、村三級勞動保障機構(gòu)的軟、硬件設(shè)施建設(shè)和投入，真正解決基層人（編制）、財（經(jīng)費）、物不足的問題，扎扎實實地加強區(qū)、鎮(zhèn)（街）社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)，順利推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，努力為廣大農(nóng)民參保提供全面、快捷、高效的服務。（二）建立公共財政對社會基本養(yǎng)老保險均等化投入的長效機制一是根據(jù)廣州市經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會基本養(yǎng)老保險均等化的進程，建立相應的財政投入機制，確保社會基本養(yǎng)老保險均等化推進的需要；二是根據(jù)逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶的需要，建立財政投入機制，確保養(yǎng)老保