推進社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域的調(diào)研和思考

推進社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域的調(diào)研和思考

改革開放以來，社會資本作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，在增加市場活力、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、擴大社會就業(yè)等方面發(fā)揮著不可或缺的作用，成為增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在活力和動力的重要力量。但社會資本投資還存在不少體制性障礙，如壟斷行業(yè)無法進入，社會公共服務(wù)產(chǎn)品、公共性基礎(chǔ)設(shè)施又不愿投入。2010年5月7日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號），即“新36條”，隨后，國家和江蘇省陸續(xù)出臺了一系列政策文件，對加強社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等，提高公共產(chǎn)品的利用率，具有重要的現(xiàn)實意義。近年來，揚州市委市政府高度重視民營企業(yè)的發(fā)展，每年都圍繞民營企業(yè)的發(fā)展出臺一系列政策文件，以打造企業(yè)發(fā)展的寬松環(huán)境和新的發(fā)展平臺。2014年揚州市先后出臺了《關(guān)于著力提升服務(wù)水平凈化企業(yè)發(fā)展環(huán)境的意見》（揚發(fā)〔2014〕2號）和《市政府關(guān)于進一步支持創(chuàng)業(yè)加快民營經(jīng)濟發(fā)展的意見》（揚府發(fā)〔2014〕1號）。3月15日召開了全市民營經(jīng)濟發(fā)展大會，就社會資本投資作了全面部署。尤其是在推動社會資本進入市政設(shè)施、公共產(chǎn)品等方面，制訂了《2014中國揚州（杭州）政府主導(dǎo)和國有項目面向民資開放專題招商方案》，編制招商匯編，于11月在杭州開展招商；同時，組織了15個面向社會資本開放的試點項目，統(tǒng)一對外公布，擬在更大范圍內(nèi)吸引社會資本投入。一揚州社會資本投資基本情況1.民間投資總量逐年增長“十二五”期間，全市固定資產(chǎn)投資年均增幅在20%左右，其中社會資本比重保持在70%以上，社會資本投資年均增長18.4%，增幅高于全市固定資產(chǎn)投資1.4個增長點。2014年1～9月，社會資本完成投資1255.9億元，占前三季度全市固定資產(chǎn)投資的72.2%（見表1）。分析“十二五”期間私營企業(yè)投資情況，全市私營企業(yè)每年新開工項目數(shù)量基本穩(wěn)定在140個左右，項目投資額在1000億元左右。表1近年揚州投資情況2.社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)情況2014年初，為了解揚州市社會資本投資領(lǐng)域的實際情況，經(jīng)對全市480家民營企業(yè)進行的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的分別有14家和19家。3.民辦教育情況近年來，全市通過健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，采取差額補助、定額補助、項目補助、獎勵性補助等方式支持非營利性民辦教育，對非營利性民辦學(xué)校在土地供應(yīng)、規(guī)劃建設(shè)、金融稅收、設(shè)置審批、項目申報和獎勵評定等方面給予享受公辦學(xué)校同等待遇。多年來，揚州民辦教育迅速發(fā)展、快速增長。目前，全市共有全日制民辦學(xué)校95所（含幼兒園），其中小學(xué)4所，中學(xué)16所（初高中各8所），幼兒園75所，各類培訓(xùn)機構(gòu)117家。4.民營醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展情況全市通過積極鼓勵社會資本參與新建規(guī)劃的醫(yī)療機構(gòu)，給予民營醫(yī)療機構(gòu)人員聘用、專業(yè)職務(wù)晉升、醫(yī)療服務(wù)價格、設(shè)備購買、定點醫(yī)療保險、急救網(wǎng)絡(luò)體系、重點專科評審、臨床重點學(xué)科建設(shè)、住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)基地資格認證、職業(yè)技能鑒定、專業(yè)技術(shù)和職業(yè)技能培訓(xùn)等方面和公立醫(yī)療機構(gòu)同等待遇。同時，對全市實施基本藥物制度的非政府舉辦的基層醫(yī)療機構(gòu)都給予相應(yīng)補貼，全市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)加速發(fā)展。截至2013年底，全市共有民營醫(yī)療機構(gòu)515所，占全市醫(yī)療機構(gòu)總數(shù)的28.37%，其中醫(yī)院35所；無床位民營醫(yī)療機構(gòu)總數(shù)480所，其中門診部門91所，診所232所。民營醫(yī)療機構(gòu)擁有固定資產(chǎn)總額達8.8億元。5.社會資本以PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的主要典型近年來，隨著城市建設(shè)加速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入越來越大，財政壓力也不斷加重。為此，市委市政府對吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行了積極探索和嘗試，重點通過政府購買服務(wù)、BOT模式等方式吸引了泰達等公司，實施了揚州城市有關(guān)道路建設(shè)、垃圾及餐廚廢棄物的處理與綜合利用等工程。目前實施的主要工程有以下幾個。①采用BOT模式與天津泰達集團簽訂揚州垃圾焚燒發(fā)電廠項目特許經(jīng)營協(xié)議，特許運營權(quán)經(jīng)營期28年。目前一期工程已投入運營，年處理垃圾36.5萬噸，發(fā)電1.3億度。二期項目正在施工階段，計劃2015年下半年竣工，屆時，年處理垃圾58.4萬噸。②市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)根據(jù)《揚州市醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃（2006～2020年）》開展招商引資，引進普仁集團直接投資5億元，在開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)普仁（揚州）國際醫(yī)院。③瘦西湖隧道工程通過集中招標采購與中鐵十四局集團采用BOT運營模式簽訂建設(shè)協(xié)議，投入25億元建成了瘦西湖隧道；同時將瘦西湖隧道冠名權(quán)面向社會有實力、有愛心、有善意的企業(yè)公開慈善拍賣，江蘇天地人建設(shè)集團以1020萬元取得瘦西湖隧道10年冠名權(quán)。④通過集中公開招標，采用BOT模式，與揚州首創(chuàng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有限公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營期28年，實施揚州市200萬噸餐廚廢棄物集中收運處理項目。⑤由市城建控股公司與中船工業(yè)集團九院合作，借助大運河的成功申遺，共同投資35億元，實施以運河三灣濕地保護為主題的三灣濕地工程。二存在的主要問題及原因分析1.未全面開放對照鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的新36條等文件，除法律法規(guī)明文禁止的行業(yè)外，揚州市社會資本已基本覆蓋了除國防科技工業(yè)領(lǐng)域外其他對社會資本開放的所有行業(yè)和領(lǐng)域，但存在進入程度的差異。農(nóng)業(yè)、工業(yè)領(lǐng)域已完全開放，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的商貿(mào)流通、物流、旅游和科教文衛(wèi)等已完全放開；而能源、通信、鐵路等自然壟斷性質(zhì)行業(yè)存在名義開放、實質(zhì)限制的情形，社會資本看似可以進入，但因標準、要求等原因被擋在門外；或者即使進入了，因某些條款的限制或市場因素等又被彈出或轉(zhuǎn)出，存在“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象。而由政府投資和國有企業(yè)主導(dǎo)的非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，因其純公益性，無投資回報或投資回報無期等，社會資本不愿進入。2.政策不明朗和落實不到位2010年，國家出臺了鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的新36條政策文件，并配套42項實施細則，省里也先后出臺了一系列政策，但往往是原則性大于可操作性，尤其是一些重要領(lǐng)域仍存在限制和禁入條款，如在石油和天然氣管道項目建設(shè)上，只是社會資本與國有企業(yè)合作開發(fā)，企業(yè)仍缺乏自主開發(fā)銷售的權(quán)限。同時，由于部分實施細則不具體、操作性不強或者設(shè)置門檻過高，難以貫徹落實，甚至一些政策規(guī)章未及時作出相應(yīng)調(diào)整，進而影響了社會資本投資者的投資意愿。同時，社會資本投資的逐利性與基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)這兩領(lǐng)域投資額大、回報慢、收益率低和公益性強的矛盾，很難吸引社會資本進入，平衡好這對矛盾，才是解決問題的關(guān)鍵。以財稅政策為例，受調(diào)查的43家基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域企業(yè)，有24家認為應(yīng)降低民營企業(yè)稅率，16家認為要規(guī)范稅費征收，取消不合理的規(guī)費，10家認為要加大對民營企業(yè)專項財政資金投入，8家建議清理對民營企業(yè)的不合理收費，5家認為應(yīng)建立民營企業(yè)政府采購制度，8家認為應(yīng)提高民營企業(yè)各項補貼。3.本地民營企業(yè)自身實力小，發(fā)展的動力和投資意愿不強隨著社會的發(fā)展，民眾對公共產(chǎn)品的要求越來越高，同時公共產(chǎn)品作為城市必備的配套設(shè)施，造價也越來越高。分析調(diào)查情況，民營企業(yè)的自身實力還不強，受調(diào)查的企業(yè)平均注冊資本只有1450.95萬元，2013年產(chǎn)值過億元的僅有24家，占受調(diào)查企業(yè)的5%，產(chǎn)值在500萬元以下的有244家，比重達51%。企業(yè)的發(fā)展實力和規(guī)模直接影響了進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的意愿和積極性。究其原因，主要是大部分民營企業(yè)家思想保守，安于現(xiàn)狀，缺乏戰(zhàn)略眼光，小富即安，企業(yè)難以做大做強，更不愿參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的投資經(jīng)營。4.政府部門服務(wù)和監(jiān)管不到位當(dāng)前即便制定了相關(guān)政策，但由于沒有細化措施，很多領(lǐng)域由于行業(yè)標準或評估體系不健全，導(dǎo)致了社會資本進入的程序和意愿不一。同時，一些行業(yè)存在政府部門對國有資本與社會資本差別對待的情況，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域，社會資本在投資、生產(chǎn)經(jīng)營等方面，依舊面臨著手續(xù)繁雜、準入條件限制等難題，在參與競爭的資格、條件和機會上多處于不利地位。從480家企業(yè)調(diào)查情況來看，企業(yè)迫切期望政府在服務(wù)方面有所改進，199家企業(yè)希望減少不合理的行政審批，234家覺得應(yīng)設(shè)置“一站式”窗口服務(wù)制度，261家認為應(yīng)簡化辦事程序、公開辦事結(jié)果，154家認為有必要公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結(jié)果，83家希望加快完善電子政務(wù)系統(tǒng)，54家認為應(yīng)依法行政，完善行政監(jiān)督機制，30家選擇提高工作人員專業(yè)水平和修養(yǎng)。三加快社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的建議加快推進社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域，不僅可以減輕財政壓力，更重要的是，在吸引社會資本參與公共產(chǎn)品供應(yīng)的同時，也將對公共產(chǎn)品經(jīng)營管理的先進觀念帶入這些行業(yè)，提升行業(yè)的贏利能力和水平。當(dāng)前，北京等地相繼推出了社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的試點，這為揚州的發(fā)展提供了較大的參考價值。同時，在學(xué)習(xí)杭州、溫州等市推進社會資本發(fā)展做法的基礎(chǔ)上，就揚州今后加快推進社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域提出如下發(fā)展建議。1.提高認識，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，合力推進社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域一是進一步提高認識。目前，揚州市社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域步伐較慢，主要原因一方面是剛剛起步，尚無較為成熟的經(jīng)驗可循；另一方面是各地各部門思想認識不足，重視不夠。因此，各地各部門主要負責(zé)人首先應(yīng)進一步解放思想，適應(yīng)形勢發(fā)展需要，充分認識到擴大社會資本的投入，有利于改善這兩個領(lǐng)域建設(shè)步伐慢、投資不足、投資效率低下、運營維持成本較高的狀況；有利于實現(xiàn)政府與企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)，降低政府投資風(fēng)險；有利于推進這兩個領(lǐng)域的市場化。所以，各地各部門要積極主動地謀劃和思考推動社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的途徑和方式。二是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。杭州市為推動社會資本投資，成立了推進民間投資領(lǐng)導(dǎo)工作小組，由10個行業(yè)主管部門針對不同行業(yè)領(lǐng)域分別牽頭制訂具體工作方案，建立以基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域為主的項目庫，并強化管理。建議市委市政府牽頭成立推進社會資本投資領(lǐng)導(dǎo)小組，詳細研究和制訂社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的方案和年度計劃。根據(jù)各部門職能分工，下設(shè)不同分部，由各部門分別牽頭制訂行業(yè)內(nèi)的計劃方案，并具體推進落實。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責(zé)與各分部的對接聯(lián)系和領(lǐng)導(dǎo)小組會議，制訂制度及年度計劃等。三是建立考核制度。將社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)領(lǐng)域的項目情況列入相關(guān)部門及地區(qū)的考核內(nèi)容。每年初，由各地各部門組織上報一批面向社會資本開放的基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)領(lǐng)域項目清單，由市委督察室按時序要求，定期督察進展情況，并及時在公共媒體上通報，以督察促使上下形成共識，激勵并推動社會資本的投資熱情。2.優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，切實提供社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的完善政策一是制定相關(guān)實施細則。首先，行業(yè)協(xié)會或行業(yè)管理部門要做好社會資本的監(jiān)測和分析工作，及時向社會公布行業(yè)投資信息，提供政策法規(guī)咨詢和技術(shù)服務(wù)，科學(xué)引導(dǎo)社會資本投向，避免盲目投資。充分發(fā)揮工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、商會等組織和中介服務(wù)機構(gòu)的作用，為社會資本投資提供政策法規(guī)、財務(wù)金融、技術(shù)管理、業(yè)務(wù)辦理等方面的咨詢服務(wù)。其次，加強信用體系建設(shè)，強化社會信用監(jiān)管機制，推進信用體系示范工程建設(shè)，形成公共誠信系統(tǒng)運行良好、信用服務(wù)市場體系規(guī)范有序、守信激勵和失信懲戒機制有效運轉(zhuǎn)的良好投資氛圍和環(huán)境。最后，加大宣傳力度，利用有效渠道及時發(fā)布揚州市促進社會資本投資政策、投資領(lǐng)域、發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)惠措施等相關(guān)信息。積極宣傳依法經(jīng)營、誠實守信、履行社會責(zé)任的民營企業(yè)先進事跡，營造有利于社會資本健康發(fā)展的良好氛圍。二是分領(lǐng)域制定實施細則。雖然很多文件的出臺，旨在推動社會資本進入相關(guān)領(lǐng)域，但文件中往往是“鼓勵”“引導(dǎo)”等原則性的字眼，無可操作性的實施細則。因此，應(yīng)從各領(lǐng)域各行業(yè)制定具體的推動社會資本進入的實施舉措，從開放領(lǐng)域投資方式，有關(guān)優(yōu)化政策導(dǎo)向等方面，形成較為詳細的實施細則。三是營造優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境。相關(guān)職能部門對社會資本投資的項目在工商登記、項目核準、投資補助、貸款貼息、土地使用、規(guī)劃選址、環(huán)評審批、設(shè)計審查、稅費征收、供水供電、安全監(jiān)督、竣工驗收、人才引進等方面實行國民同等待遇，不得單獨設(shè)置附加條件，切實保護社會資本投資和收益的合法權(quán)益；同時，發(fā)揮好財政性資金的引導(dǎo)作用，實行鼓勵社會資本投資的土地管理、融資支持政策，為社會資本參與市場競爭“松綁開路”。四是完善金融服務(wù)體系。創(chuàng)新適用于社會資本投資的金融產(chǎn)品，建立小額貸款擔(dān)保基金，設(shè)立針對中心企業(yè)融資的專項基金，貸款貼息，加快信用和誠信體系建設(shè)，增加中小企業(yè)銀行，建立完善多層次的資本市場，增加直接融資渠道，建立企業(yè)和創(chuàng)業(yè)家個人信用聯(lián)系的信貸機制，搭建金融機構(gòu)、投資機構(gòu)與中小企業(yè)信息交流的渠道等。五是改革審批制度。對照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對于“兩個關(guān)系”“三個涉及”之外的項目，充分確立企業(yè)投資的主體地位，讓市場配置資源。在項目核準備案、用地審核審批、環(huán)境影響評價、水資源認證及水土保持、社會風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)，進一步簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，縮短時間，形成社會資本投資的快速審批服務(wù)機制。3.認真謀劃方案，激活社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的熱情盡管社會資本投資的領(lǐng)域不斷開放，但往往因為行業(yè)的準入門檻和一些潛規(guī)則，形成了一些隱性壁壘，導(dǎo)致開放的程度不一。因此，要從政策的細化和環(huán)境的打造入手，推動社會資本進入各相關(guān)領(lǐng)域，尤其是壟斷性行業(yè)和政府主導(dǎo)的領(lǐng)域。一是實行全領(lǐng)域開放。凡是國家沒有禁止的投資領(lǐng)域，只要符合國家產(chǎn)業(yè)政策，都應(yīng)對社會資本開放；凡是實行特殊優(yōu)惠政策的領(lǐng)域，優(yōu)惠政策也同樣適用于投入該領(lǐng)域的社會資本；對政策指導(dǎo)的以社會效益為主、投資回報無預(yù)期或者回報率低的領(lǐng)域，建立財政補貼、合理的價格以及稅費機制等，使社會資本投資有預(yù)期收益。二是區(qū)別項目性質(zhì)，分別引導(dǎo)和推進社會資本進入。對于道路、綠化、環(huán)衛(wèi)等對社會資本吸引力薄弱的非經(jīng)營性項目，可采用代建制，或者在建立政府購買服務(wù)機制后采取BOT、TOT等方式，也可采取捆綁式項目開發(fā)的模式，吸引社會資本參與建設(shè)。對于廢棄物處理、污水處理、供水供氣等準經(jīng)營性項目，通過采取BOT、PPP、股權(quán)投資等方式，同時建立起投資、補貼與價格協(xié)同機制，為社會資本投資獲得合理回報創(chuàng)造條件；對于經(jīng)營性的項目，依法依規(guī)放開，鼓勵社會資本投資建設(shè)和經(jīng)營，實行市場化運作。同時，盤活存量資產(chǎn)，對已建的項目，通過委托經(jīng)營、股權(quán)出讓、融資租賃、整合改制、后勤社會化等方式吸引社會資本參與，形成專業(yè)化運營與管理，提高效益和層次。三是形成“一個項目、一套方案、一系列政策配套措施的”招商模式，迎合社會資本逐利性的目標，